13ème Session
Session D'automne (Moscou, 13-15 novembre 2006)

La démocratie régionale en République slovaque

Rapporteur : David SHAKESPEARE, Royaume-Uni,
Chambre des régions, Groupe Politique : PPE/DC

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EXPOSE DES MOTIFS

I. INTRODUCTION

1. Conformément à l’article 2.3 de la Résolution statutaire (2000) 1 du Comité des Ministres, le Congrès prépare régulièrement des rapports sur l’état de la démocratie locale et régionale dans les Etats membres ainsi que dans les Etats candidats à l’adhésion1.

2. L’état de la démocratie locale et régionale en République slovaque a déjà fait l’objet d’un rapport ainsi que d’une Recommandation 88 et d’une Résolution 109 adoptées par le Congrès en 2001. La décision de préparer un deuxième rapport de suivi sur la démocratie régionale en République slovaque a été prise par le Bureau du Congrès le 3 novembre 2004 dans le but d’évaluer la situation à la suite de la réforme de l’autonomie régionale menée en 2001. Le présent rapport brosse le tableau de la démocratie régionale en République slovaque, recense les principaux problèmes et décrit les grandes évolutions en cours. A la lumière des principes du Conseil de l’Europe, notamment la Charte européenne de l’autonomie locale et de la déclaration d’Helsinki sur l’autonomie régionale, il formule un certain nombre de conclusions et de recommandations visant à améliorer l’état de la démocratie régionale en République slovaque.

3. La Commission institutionnelle de la Chambre des Régions a chargé M. David Shakespeare (Royaume-Uni, PPE/DC) de préparer et de soumettre au Congrès, en qualité de rapporteur, le rapport sur la République slovaque. A cet effet, le Rapporteur a reçu l’aide du Prof. Angel-Manuel Moreno, consultant (Espagne), membre du Groupe d’experts indépendants sur la Charte européenne de l’autonomie locale, et de Mme Irina Blonina (Secrétariat du Congrès). La délégation de suivi du Congrès a effectué deux visites en République slovaque, les 31 janvier et 1er février 2005 ainsi que les 18 et 19 mai 2006. L’espacement d’un an entre les deux visites s’explique par la nécessité d’évaluer la mise en œuvre des nouvelles lois entrées en vigueur début 2005 sur la décentralisation fiscale et par la tenue d’élections régionales en novembre 2005. Lors des visites, la délégation de suivi du Congrès s’est entretenue avec plusieurs hauts responsables de l’Etat, les présidents de certaines régions, le maire de Bratislava, des membres de la délégation slovaque auprès du Congrès, des députés du Parlement national, des membres de l’Association des villes et communes de Slovaquie (ZMOS), des experts et des représentants d’ONG (les programmes détaillés des deux visites figurent en annexe). Le présent rapport a été établi sur la base des informations collectées lors des deux visites de la délégation de suivi du Congrès en République slovaque, de l’étude de l’ensemble de la législation pertinente et d’autres informations et documents fournis par les représentants des autorités slovaques et par les experts.

II. HISTORIQUE : ÉVOLUTION DE LA DÉMOCRATIE RÉGIONALE EN RÉPUBLIQUE SLOVAQUE (2001-2005)

4. Pour éclairer la situation actuelle, il est utile de revenir sur certains développements antérieurs. Les plus importants sont les suivants :

a) Un vaste programme politique de décentralisation

5. Le système de démocratie régionale de la République Slovaque a fait l’objet d’une réforme radicale au cours de ces dernières années. Auparavant très unitaire, le pays est désormais décentralisé. La réforme visait l’intégralité du système, couvrant à la fois les pouvoirs locaux et les collectivités régionales, et s’inscrivait dans un vaste projet de réforme globale de l’administration publique au sein duquel la décentralisation jouait un rôle essentiel. Le gouvernement de l’époque a présenté ses objectifs et sa stratégie politique dans un texte intitulé « Projet de décentralisation et de modernisation de l’administration publique », soutenu par tous les membres du gouvernement et approuvé par une résolution du Conseil des ministres (n° 230, 11 avril 2000). La plupart des mesures prises par la suite se fondent sur cette stratégie. L’objectif était d’harmoniser l’administration du pays en distinguant trois échelons territoriaux : (a) l’administration de l’Etat, représentée dans la capitale et dans l’ensemble du pays, (b) le niveau régional et (c) les pouvoirs locaux.

6. Durant cette période, le Congrès a établi son premier rapport sur l’état de la démocratie locale et régionale en République slovaque, daté de mai 2001 (CG (8) 5 Partie II). Ce rapport a débouché sur l’adoption de la Recommandation 88 (2001) et de la Résolution 109 (2001).

b) Révision de la Constitution

7. La Constitution slovaque, qui prévoit depuis 1992 la possibilité de créer des régions (ou « collectivités territoriales de niveau supérieur », VUC), a subi en 2001 différents amendements visant notamment à faciliter l’instauration de la démocratie régionale. Le vote du Parlement sur les amendements constitutionnels a montré une grande divergence d’opinions : sur 148 députés présents, 90 ont voté pour les modifications (le minimum requis), 57 contre, et un député s’est abstenu. La coalition gouvernementale, qui comptait 92 députés depuis les dernières élections législatives, n’a perdu que deux voix ; l’opposition (le Mouvement pour une Slovaquie démocratique, HZDS, et le Parti national slovaque, SNS) a voté contre les modifications. La révision de la Constitution slovaque a finalement été promulguée par le Président de la République le 8 mars 2001.

8. La Constitution slovaque établit les principes fondamentaux de l’autonomie régionale aux articles 64, 65 et 69 (qui traitent à la fois de l’autonomie locale et de l’autonomie régionale). Elle prévoit en effet la création de « collectivités territoriales de niveau supérieur » dans des conditions qui doivent être définies par la loi (article 64a). L’article 65 décrit la collectivité territoriale de niveau supérieur, ou région, comme une personne morale qui « dans les conditions fixées par la loi, gère de façon indépendante ses propres biens et ses ressources financières [et] pourvoit à ses besoins, principalement à l’aide de ses propres recettes, et à l’aide de subventions de l’Etat ». Enfin, l’article 69 définit dans ses grandes lignes l’organisation institutionnelle des régions (voir le point 3.3 ci-après).

c) La loi sur les collectivités territoriales de niveau supérieur (régions)

9. Dans sa résolution n° 736 du 20 septembre 2000, le Conseil des ministres slovaque a demandé au ministre de l’Intérieur de présenter, avant le 31 mars 2001, un projet de loi sur la décentralisation administrative des « collectivités territoriales de niveau supérieur » (« VUC » en slovaque), le nom technique donné aux régions. Le ministre a présenté un projet de loi à la fin de l’année 2000. La Loi sur les VUC a été approuvée par le Parlement national le 4 juillet 2001. Le Bureau du Congrès a adopté un avis sur cette loi sur la base d’un projet rédigé par Prof.Jean-Marie Woehrling, membre du Groupe d'experts indépendants sur la Charte européenne de l'autonomie locale. Pour une meilleure connaissance de la Loi, il convient de se reporter à cet avis, qui en propose une analyse complète2. Le Comité des Ministres du Conseil de l’Europe a également réagi à cette Loi3.

d) Les élections régionales

10. En été 2001, le Parlement national a approuvé la Loi sur les élections régionales. Cette loi (n° 303 du 4 juillet 2001) prévoit la tenue d’élections au niveau des régions autonomes. Les premières élections régionales de l’histoire de la Slovaquie ont eu lieu le 1er décembre 2001.

11. En novembre 2001, à la demande des autorités slovaques, le Bureau du Congrès a décidé d’observer ces élections. Le 20 décembre 2001, le Bureau a adopté le rapport sur les résultats de l’observation des premières élections régionales organisées en Slovaquie4. La délégation du Congrès a conclu que les élections avaient été libres et équitables. A l’échelle du pays, 401 représentants ont été élus aux différents conseils régionaux. Cependant, le taux de participation a été très faible : 26 % au premier tour et 22 % au second tour.

12. Les deuxièmes élections régionales ont eu lieu en novembre 2005. Elles ont été marquées une fois de plus par une participation électorale très faible. Le taux de participation moyen était de 11,07 %, avec un maximum de 16,19 % dans la Région de Nitra et un minimum de 7,12 % dans celle de Trencin.

13. Le niveau d’abstention est préoccupant, comme l’ont déclaré de nombreux fonctionnaires et responsables régionaux interrogés par la délégation. Selon les autorités slovaques, plusieurs facteurs pourraient expliquer le taux d’abstention :

    - en général, le public n’a pas bien saisi le rôle des régions ;
    - la démocratie régionale n’est pas ancrée dans les traditions ;
    - le statut politique et les compétences des régions sont méconnus ;
    - la passivité électorale est un phénomène général, comme en témoignent les faibles taux de participation à d’autres élections (ex. : 17 % aux élections au Parlement européen).

En tout état de cause, les autorités slovaques considèrent que la situation est préoccupante, ce qui est également l’avis du Rapporteur qui recommande de prendre des mesures afin de renforcer la participation aux élections régionales et la plus grande sensibilisation des citoyens sur le rôle des régions de même que sur leurs droits et devoirs citoyens.

e) Le processus de création des régions

14. Après les élections de décembre 2001, les conseils régionaux se sont constitués et ont pris leurs fonctions. Les régions autonomes ont commencé à fonctionner en 2002. Ce processus progressif s’est déroulé sur deux années. Plusieurs lois ont été adoptées afin de définir précisément les compétences et le statut des régions (voir plus bas). La période de transition s’est achevée à la fin de 2003. Janvier 2004 a marqué le début de l’existence à part entière des régions.

III. ÉTAT ACTUEL DE LA DÉMOCRATIE RÉGIONALE EN RÉPUBLIQUE SLOVAQUE

15. Compte tenu de la législation en vigueur, les principales caractéristiques de l’autonomie régionale en République slovaque sont les suivantes :

a. Dispositif juridique

16. La Loi du 4 juillet 2001 sur l’autonomie des « collectivités territoriales de niveau supérieur » (VUC) définit les modalités de fonctionnement des régions. Elle a subi plusieurs modifications en 2003, 2004 et 2005. Selon les représentants du gouvernement slovaque, les modifications remontent à des propositions émises par les présidents de région à la lumière de l’expérience recueillie dans la mise en œuvre de la Loi durant ces quatre dernières années. Aux termes de la loi – dans sa version anglaise –, la VUC est « une collectivité territoriale et administrative indépendante de la République slovaque ». La Loi établit huit régions ou VUC qui portent les noms de leurs capitales respectives : Bratislava, Trnava, Trencin, Nitra, Zilina, Banska Bystrica, Kosice et Presov.

17. Aux termes de la Loi du 4 juillet 2001, une collectivité territoriale de niveau supérieur est une personne morale qui « gère indépendamment ses biens et ses recettes, et garantit et protège les droits et les intérêts de ses habitants », dans les conditions fixées par la loi (article I, section 1-5). Ses limites géographiques ne peuvent être modifiées que par une loi (article I, section 1-4). En ce qui concerne les institutions, la loi développe les dispositions de la Constitution en dotant la région d’organes élus au suffrage direct : une assemblée ou conseil (article 1, section 11) et un président (article 1, section 16). Ces différentes dispositions, et le fait que l’autonomie régionale soit garantie par la Constitution, permettent de conclure que la décentralisation mise en œuvre en Slovaquie est pleinement conforme aux concepts de base et aux principes communs de l’autonomie régionale adoptés par la Conférence des ministres européens responsables des collectivités locales et régionales (ci-après dénommée « la déclaration d’Helsinki ») (principes A 1.2, A 1.3 et B 9).

18. En outre, la loi recense les domaines de compétence des régions (article 1, section 4), comme le prévoit la déclaration d’Helsinki (principe B 1). Elle établit également que les régions disposent de ressources propres (article 1, section 10 : la région autonome « pourvoit à ses besoins, principalement à l’aide de ses propres recettes, et à l’aide de subventions de l’Etat »), aspect abordé dans la déclaration d’Helsinki (principe B 11). Les régions peuvent édicter des réglementations (article 1, section 8 tel que modifié en 2006 : « Réglementations à caractère contraignant »), aspect couvert par la déclaration d’Helsinki (principe B 1.2). Elles peuvent mettre en place une étroite coopération transfrontalière en concluant des accords et même adhérer à des associations internationales (article 1, section 5) ; ces dispositions importantes répondent entièrement aux exigences énoncées par la déclaration d’Helsinki (principes B 6 et B 7).

19. D’autre part, les régions peuvent se voir déléguer des missions correspondant à l’administration de l’Etat (article 1, section 6, tel que modifié en 2006 : « certaines missions de l’administration locale de l’Etat peuvent être transférées à une région autonome »), conformément aux dispositions de la déclaration d’Helsinki (principes B 1.3 et B 1.4). Enfin, la loi prévoit que les régions disposent de leur propre administration (article I, sections 20 et 21), disposition qui satisfait aux exigences du principe B 10 de la déclaration d’Helsinki.

20. La Loi du 4 juillet 2001 ne constitue pas un « code » complet de l’administration régionale. Elle est au contraire d’une portée limitée, puisqu’elle se contente de définir dans leurs grandes lignes les institutions régionales. En ce qui concerne le mode de fonctionnement des institutions, sur beaucoup de points importants, la Loi renvoie à d’autres textes juridiques : Loi sur les biens des VUC (sur le transfert des biens de l’Etat aux régions), sur l’élection des organes des VUC, sur les salaires et indemnités des présidents des VUC, sur les règles budgétaires des collectivités territoriales autonomes, sur la détermination budgétaire des recettes de l’impôt sur le revenu des collectivités territoriales autonomes, etc. Malgré son contenu et sa portée limités, la Loi établit un ensemble de collectivités régionales autonomes dont le régime juridique est largement conforme aux principes clés de la déclaration d’Helsinki.

b. Nombre et taille des régions (VUC)

21. Le nombre, la taille et les capitales des différentes régions ont été de loin les points les plus débattus au moment de la création de ces entités. Le gouvernement a proposé de créer 12 VUC en application d’un modèle tenant compte de considérations politiques et historiques. La proposition du gouvernement a été favorablement accueillie, notamment par la grande majorité des responsables locaux, des experts et des ONG.

22. Cet aspect de la régionalisation a été l’une des questions les plus discutées lors du débat politique sur la proposition gouvernementale. Le débat sur le nombre et la taille des régions a été largement dominé par une terminologie technique (issue notamment de la politique régionale de l’UE et de sa nomenclature des unités territoriales statistiques ou NUTS) et par des questions politiques (en particulier la possibilité ou la volonté politique de créer une région correspondant à la minorité hongroise). La présentation de la proposition du gouvernement a été suivie d’un débat politique long et animé. Finalement, la Loi du 4 juillet 2001 (décrite plus haut) partage la République slovaque en huit régions autonomes en suivant le découpage territorial adopté pour les bureaux régionaux créés par le gouvernement en 1996. La décision finale semble résulter d’un compromis entre des considérations historiques et économiques, le Parlement ayant toutefois modifié le sens et l’esprit de la proposition gouvernementale.

23. La Loi crée les régions selon un modèle qui semble davantage fondé sur des principes technocratiques que sur des frontières existantes, d’ordre géographique ou historique. En conséquence, le processus de régionalisation a été en partie perçu comme technique et froid. Le nom choisi en est un bon exemple : on parle de « collectivités territoriales de niveau supérieur » (VUC) ou d’« unités territoriales supérieures », selon les différentes traductions des documents utilisés par la délégation, au lieu d’employer le terme de « régions » ou l’un des noms portés par les instances régionales slovaques au cours de leur histoire. Il faut noter que la Loi du 4 juillet 2001 parle de l’« autonomie des collectivités territoriales de niveau supérieur » dans son titre, mais également de « régions » aux points 1 et 2 de l’article 1, section 1.

24. Si les responsables régionaux et représentants politiques recontrés par la délégation de suivi du Congrès semblaient plutôt satisfaits du résultat, le sentiment général est que le découpage des régions s’est fait selon des considérations plutôt technocratiques, au détriment d’aspects traditionnels. Pour certains, les régions actuelles ne sont pas homogènes et ne forment pas un ensemble cohérent. Elles manquent de véritables centres administratifs et leurs frontières actuelles ne correspondent ni au passé historique, ni aux zones géographiques. Selon certains responsables politiques, il eut été préférable de créer 16 régions correspondant aux anciens districts territoriaux ou župan ; le nombre de régions considéré comme optimal varie fréquemment selon les interlocuteurs. Il n’existe pas de consensus général sur cette question.

25. Quoi qu’il en soit, la question du nombre et de la taille des régions semble désormais close, puisque le gouvernement ne prévoit pas de modifier le nombre ou les caractéristiques des régions actuelles. D’autre part, les craintes de la minorité hongroise, qui se voyait « dissoute » dans le découpage territorial des différentes régions, ont été largement dissipées par ses très bons résultats électoraux aux élections régionales de décembre 2001 : dans les conseils régionaux de Nitra, Trnava, Banska Bystrica et Kosice, le Parti de la coalition hongroise et d’autres partis ont obtenu une proportion de sièges bien supérieure à la proportion d’habitants appartenant à la minorité hongroise. Le Parti de la coalition hongroise a ainsi obtenu 84 des 401 sièges totalisés par les différents conseils régionaux.

26. Le seul problème restant semble être celui du statut de Bratislava : la capitale du pays doit-elle devenir une VUC (région) ? La délégation de suivi du Congrès a recueilli des avis contradictoires sur ce point lors de sa première visite, en février 2005. Par exemple, le maire de Bratislava soutient fortement cette possibilité (voir plus bas), compte tenu des spécificités de la ville. En revanche, le Président de la Région de Bratislava, avec d’autres, est satisfait de la situation actuelle et considère que la ville n’est pas assez grande pour former une région à elle seule.

c. Organisation politique des régions

27. Comme indiqué plus haut, l’article 69 de la Constitution définit dans ses grandes lignes l’organisation institutionnelle des régions, à savoir « la représentation de la collectivité territoriale de niveau supérieur » (le conseil régional) et « le président de la collectivité territoriale de niveau supérieur » (le président de région). Les membres du conseil (conseillers régionaux) sont élus pour un mandat de quatre ans, au suffrage libre universel, égal et direct et à bulletin secret. Le conseil approuve le budget de la région.

28. Le président de la région est également élu au suffrage universel, égal et direct et à bulletin secret, pour un mandat de quatre ans. Les élections se déroulent en un ou deux tours. Si un candidat obtient la majorité absolue au premier tour, il est élu président. Dans le cas contraire, est élu président le candidat qui obtient la majorité relative au second tour. Dans chaque région, le président est élu indépendamment du conseil régional. Il n’est pas membre du conseil mais en préside les réunions. Le président de région peut nommer des adjoints. Les relations entre le président et ses adjoints, et les modalités concernant la délégation de compétences, sont régies par les amendements apportés en 2005 à la loi sur les VUC.

29. Le président est l’organe exécutif de la région, son leader politique et sa « tête connue ». Il gère l’organisation et les ressources de la région. Il en est également le représentant légitime. Ainsi, le cadre institutionnel de la région correspond à la tradition slovaque de double légitimité, qui se traduit au niveau local (le maire et le conseil municipal sont élus indépendamment, au suffrage direct), régional (présidents et conseils de région) et national (Président et Parlement).

30. Le président possède un droit de veto mais le conseil peut rejeter le veto présidentiel en votant une seconde fois en faveur de la proposition soumise au vote. Chaque conseil peut adopter son propre règlement et se doter d’un règlement interne établissant les modalités procédurales, les étapes et les phases de son processus décisionnel, y compris concernant le traitement du veto émis par le président de région. La majorité présidentielle et la majorité du conseil ne sont pas nécessairement détenues par le même parti politique.

d. Compétences et responsabilités. Etendue de l’autonomie

31. Les compétences actuellement exercées par les régions relevaient auparavant presque intégralement du gouvernement central. Au cours des dernières années, un grand nombre de compétences (environ 400) ont été transférées aux échelons local et régional. La décentralisation s’est déroulée en cinq étapes, sur deux axes simultanément, pour transférer les pouvoirs de l’Etat aux instances régionales et/ou locales selon leur importance territoriale ou économique. Dans le domaine de l’éducation par exemple, (a) les communes sont responsables des écoles primaires et des écoles de beaux-arts de premier niveau, (b) les régions sont responsables des établissements d’enseignement secondaire, des conservatoires et des écoles de beaux-arts de niveau supérieur, et (c) le gouvernement central est responsable des universités.

32. Le processus s’est déroulé pour la plus grande part entre 2001 et 2003, sous la responsabilité du ministère de l’Intérieur. Le transfert de compétences ne se limite pas à une décision administrative, il implique également le transfert des infrastructures, du personnel et des ressources. Toutefois, certains responsables rencontrés par la délégation affirment que le transfert de compétences a bien eu lieu mais que celui des financements et des ressources humaines ne s’est pas fait à hauteur correspondante.

33. La loi sur les VUC énonce les principaux domaines de compétence des régions (article 1, section 4) sans toutefois énumérer en détail lesdites compétences. Par exemple, on lit à l’alinéa b de la section 4 que la région peut « entreprendre des actions d’aménagement » sur son territoire, mais le passage ne décrit pas concrètement quels projets doivent être approuvés par la région. La définition concrète des pouvoirs transférés aux régions ne semble pas avoir soulevé de grandes discussions, puisque le débat politique se concentrait sur le nombre et la taille des régions.

34. Aujourd’hui, les régions ont des pouvoirs assez étendus, avant tout dans les domaines de l’économie, du développement régional, de l’enseignement, des écoles, de la culture et des transports. Le système slovaque est symétrique : toutes les régions ont le même statut juridique et les mêmes pouvoirs. Comme dans beaucoup d’autres pays, certaines compétences leur sont propres et d’autres leur sont déléguées par l’Etat. Les compétences propres les plus importantes sont les suivantes :

    - aménagement et développement régional;
    - transports (les routes de deuxième et de troisième catégorie appartiennent aux régions, qui sont chargées de les entretenir) ;
    - services de santé (les hôpitaux de deuxième catégorie appartiennent aux régions, qui sont responsables de leur fonctionnement) ;
    - affaires sociales (gestion de certains services dépassant les compétences d’une seule commune, comme les maisons de retraite, les services sociaux destinés aux enfants, etc.) ;
    - enseignement (responsables des établissements d’enseignement secondaire) ;
    - services culturels (galeries, musées, théâtres, certains types de bibliothèques) ;
    - participation à la protection civile ;
    - délivrance de licences aux pharmacies et aux médecins libéraux.

35. En outre, chaque région peut édicter des règlements concernant les impôts et taxes régionaux, le système de santé, les services régionaux, etc. Les régions sont généralement considérées comme responsables au premier chef du développement régional, mais les fonds structurels de l’Union européenne sont gérés par l’administration centrale.

36. Enfin, les régions remplissent un certain nombre de missions déléguées par l’Etat (relevant de l’enseignement, de la santé, du transport routier, etc.).

37. De l’avis général, le processus de transfert des pouvoirs est aujourd’hui achevé. Il n’est pas prévu de transférer de nouvelles compétences de l’Etat aux régions dans un avenir proche. La plupart des responsables régionaux rencontrés par la délégation de suivi du Congrès se disent plutôt satisfaits du nombre et de la répartition des compétences régionales. Toutes les personnes rencontrées par la délégation se sont déclarées plutôt satisfaites du niveau de compétences actuel des VUC. Le Rapporteur estime que les pouvoirs attribués aux régions correspondent clairement à la déclaration d’Helsinki et aux normes habituelles dans ce domaine en Europe.

e. Relations avec l’administration centrale et contrôles

38. Dans la pratique, les régions agissent comme des collectivités territoriales assez autonomes. Elles ne reçoivent pas de recommandations ou d’autorisations de l’administration centrale pour accomplir leurs tâches courantes. D’un point de vue strictement juridique, l’administration centrale ne peut donner d’instructions à une région, mais elle peut lui communiquer des suggestions ou des recommandations. En cas de litige, les décisions du pouvoir exécutif régional doivent être attaquées en justice sans passer par un mécanisme de contrôle administratif. Il n’existe pas de procédure d’appel ou de contrôle de l'opportunité impliquant l’administration centrale. Le système de contrôle externe passe donc uniquement par la voie judiciaire.

39. Les autorités slovaques ont déclaré qu’à ce jour, les litiges entre administrations sont pratiquement inexistants et les recours en justice intentés par l’administration centrale à l’encontre d’actes des instances régionales, très peu fréquents.

40. L’activité des régions peut néanmoins être contrôlée de plusieurs manières. Premièrement, un contrôle peut être exercé par le parquet général du pays. Le service de l’inspection peut également mener différents types d’inspections et de contrôles, et des audits financiers peuvent être organisés. Enfin, chaque conseil régional nomme son propre responsable du contrôle interne. Ce dernier point est réglementé par l’article 1, section 19 de la Loi du 4 juillet 2001. S’agissant des compétences déléguées par l’administration centrale, cette dernière peut émettre des directives ou vérifier la manière dont la région exerce ces compétences.

41. Depuis 2004, les administrations déconcentrées de l’Etat (ou « administrations d’Etat locales ») ont subi de profondes modifications. Les anciennes administrations intégrées, œuvrant au niveau régional ou des districts, ont été remplacées par un réseau d’agences spécialisées. Les ministères (de l’Intérieur, de l’Environnement, etc.) disposent d’agences territoriales propres dans toutes les régions. Le ministère de la Construction et du Développement Régional, par exemple, entretient dans chaque région un bureau chargé de la gestion des fonds structurels et de cohésion affectés à la région en question. Les agences territoriales rendent compte à leur ministre de tutelle.

f. Aspects financiers

42. Le cadre juridique du financement des régions figure à l’article 9 de la Loi sur les VUC (telle que modifiée en 2005), dont le deuxième paragraphe établit que les collectivités autonomes régionales couvrent financièrement leurs besoins en premier lieu par leurs recettes propres, par des affectations du budget de l’Etat et par d’autres ressources.

43. Le financement des régions a évolué au fur et à mesure de la création et de l’établissement des régions au cours des cinq dernières années. Entre 2002 et 2004, les régions étaient principalement financées par des subventions directes de l’Etat. Par la suite, un titre spécifiquement consacré aux VUC a été créé dans le budget de l’Etat. Lorsque les compétences ont commencé à être transférées, les ministères concernés ont vu leurs budgets se réduire, les ressources étant également transférées vers les régions. Progressivement, le gouvernement a donné davantage de liberté aux VUC quant à l’usage de ces fonds. En 2004, l’Etat a cessé d’imposer l’affectation des fonds transférés aux régions.

44. Une révision complète du système de financement des régions est entrée en vigueur au 1er janvier 2005 à la suite de la nouvelle législation approuvée en 2004 qui vise à renforcer l’autonomie des régions. Elle se compose principalement des textes suivants :

      § Loi n° 564/2004 sur l’affectation budgétaire des recettes de l’impôt sur le revenu aux organes de l’autonomie régionale et sur la modification de différentes lois ;
      § Loi n° 583/2004 sur les règles budgétaires s’appliquant à l’autonomie régionale et sur la modification de différentes lois.

45. On estime que, dans le nouveau système, le financement des régions est assuré à hauteur de 60 % par des recettes propres, contre 7 % dans le système antérieur. Les principales sources de financement des régions sont les suivantes :

- (1) L’impôt régional. La seule véritable source de recettes propres pour les régions est un impôt sur les véhicules motorisés. Il ne s’applique qu’aux véhicules professionnels, car il n’existe pas d’impôt sur les véhicules particuliers en République slovaque. Il est calculé en fonction de la puissance du véhicule. Les sommes ainsi collectées ne sont plus affectées au budget de l’Etat. De plus, les régions fixent elles-mêmes le taux de cet impôt à l’intérieur de certaines limites.

- (2) Une part de l’impôt sur le revenu. Les régions reçoivent une certaine proportion des sommes collectées par le gouvernement central sur la base de l’impôt sur le revenu, qui est un impôt national. Le nouveau cadre légal a profondément modifié la distribution des recettes de l’impôt sur le revenu. La part de ces recettes affectée aux pouvoirs locaux et régionaux a beaucoup augmenté l’an dernier, parallèlement au processus de décentralisation.

46. La part de la recette de l’impôt sur le revenu affectée aux régions est établie par la Loi n° 564/2004 et échappe au pouvoir décisionnel des régions. L’effort fiscal total pour l’impôt sur le revenu est redistribué comme suit :

    - 70,3 % vont aux communes ;
    - 23,5 % vont aux régions ;
    - 6,2 % vont à l’Etat.

47. Le montant correspondant aux 23,5 % affectés aux régions est réparti entre celles-ci selon une grille établie en fonction d’un ensemble complexe de critères et de coefficients dérivés de données statistiques et empiriques. A chaque région correspond un pourcentage différent dans la formule finale. Il ressort des entretiens menés par la délégation de suivi du Congrès que les critères employés ont été examinés et décidés au niveau politique. Ces critères, qui sont directement liés aux compétences transférées, sont les suivants :

      · nombre de résidents permanents (coefficient : 15 %) ;
      · nombre de citoyens âgés de 15 à 18 ans (15 %) ;
      · nombre de citoyens âgés de plus de 62 ans (32 %) ;
      · densité de la population (9 %) ;
      · routes de deuxième et troisième catégorie (20 %) ;
      · superficie (9 %).

48. L’étape suivante de ce calcul complexe consiste en l’application de plusieurs facteurs et coefficients destinés à intégrer dans le système des éléments de péréquation horizontale et de solidarité. Pour chaque région, le coefficient appliqué varie d’année en année. En 2006, par exemple, le coefficient appliqué à la Région de Bratislava était de 0,7592 tandis que celui de Banska Bystrica s’élevait à 1,0849. Concrètement, les coefficients ont pour effet d’affecter aux régions pauvres un budget supérieur au montant collecté sur leur territoire et inversement pour les régions riches.

49. L’administration centrale des impôts collecte tous les impôts sur les revenus des personnes physiques et des entreprises. L’Etat prélève ensuite une partie du montant total, destinée aux régions et la divise en huit (conformément au nombre des régions). L’administration centrale transfère alors aux régions les parts leur revenant. Celles-ci décident librement de l’utilisation des fonds perçus.

50. La réforme fiscale est généralement perçue comme une mesure globalement positive, justifiant un optimisme modéré. Dans l’ensemble, les responsables politiques régionaux sont satisfaits des résultats et des incidences de la décentralisation fiscale. Toutefois, cette situation est ressentie comme injuste par certains responsables régionaux, qui considèrent que chaque région devrait recevoir une part de l’impôt national proportionnelle aux sommes collectées sur son territoire (effort fiscal). Selon eux, le financement de certains services et infrastructures comme les transports publics et les hôpitaux reste problématique.

51. Le gouvernement central estime que les recettes de l’impôt régional sont appelées à augmenter du fait de la croissance économique attendue dans les années à venir. D’après les prévisions et projections du ministère des Finances pour la période 2005-2008, le nouveau système devrait assurer aux régions des ressources suffisantes pour s’acquitter de leurs tâches. Cependant, si la réalité s’écarte trop de ces prévisions, le gouvernement pourra être amené à augmenter la part des recettes de l’impôt sur le revenu destinée aux régions.

52. Les représentants gouvernementaux considèrent que le système actuel est équitable, globalement positif, et adapté à l’éventail des compétences et des responsabilités des régions. Les régions portent elles aussi un jugement favorable sur le système en place. L’effort fiscal a été supérieur aux attentes, si bien que les régions ont reçu des montants plus élevés que prévu. La délégation de suivi du Congrès n’ayant pas entendu de critiques particulières de la part des présidents de région, on peut estimer que les régions sont satisfaites du nouveau système. Il est important de souligner que les fonds transférés ne sont pas affectés à des projets spécifiques, c’est-à-dire que les régions décident librement de leur utilisation.

53. Les régions peuvent recourir à l’endettement en obtenant des crédits auprès des banques et en signant des contrats de prêt. L’opportunité de l’emprunt n’est pas strictement contrôlée, mais les règles budgétaires sont très strictes. Les régions ne peuvent consacrer plus de 25 % de leur budget annuel au service de la dette.

54. Mis à part ces aspects habituels du financement régional, les régions peuvent aussi demander des fonds au gouvernement central pour un projet spécifique, qui peut être financé par l’Etat seul ou dans le cadre des fonds structurels de l’Union européenne. Pour l’attribution des fonds de cohésion de l’UE, les unités territoriales sont définies ainsi : l’ensemble de la République slovaque forme une NUTS I, deux régions ou plus une NUTS II et une seule région, une NUTS III.

55. A cet égard, la délégation de suivi du Congrès a été informée par le ministère de la Construction et du Développement régional que les régions (et les communes) font également appel à des fonds européens pour financer leurs services et leurs infrastructures. Le processus, qui implique les administrations locales, régionales et nationales, est organisé comme suit :

      - les collectivités locales et régionales soumettent des projets à financer totalement ou en partie à l’aide de fonds européens ;
      - l’administration centrale (ministère de la Construction et du Développement régional) porte la responsabilité finale du choix des projets ainsi financés ;
      - un conseil inter-administrations comptant des représentants des régions est impliqué dans l’évaluation et le choix des projets ;
      - les régions disposent ainsi d’un faible pouvoir de décision concernant le choix des projets, l’utilisation et la gestion des fonds relevant de la seule responsabilité du gouvernement central ;
      - la délégation de suivi du Congrès a été informée de l’existence de propositions visant à renforcer le rôle des régions dans la gestion des fonds structurels de l’UE, qui pourraient entrer en vigueur en 2007.

56. Parmi les responsables régionaux rencontrés par la délégation de suivi du Congrès, certains se disaient satisfaits par la situation actuelle de l’autonomie financière des régions, tandis que d’autres s’en plaignaient. Dans tous les cas, tous pensent que la pleine mise en œuvre du nouveau système, entré en vigueur en janvier 2005, améliorera la situation. La décentralisation financière a renforcé les pouvoirs régionaux. Cependant, il semble que si le système actuel permet de bien couvrir les frais de fonctionnement des régions, il n’a pas encore résolu le problème des dépenses d’investissement.

g. Association de Régions

57. Il n’y avait pas, avant les visites de la délégation de suivi du Congrès, d’organisation ou d’association spécifique pour promouvoir les intérêts communs des régions, apparemment en raison d’obstacles politiques ou juridiques. De plus, il serait politiquement délicat de nommer un président de région à la tête d’une association de ce type.

58. Les représentants de la ZMOS (Association des villes et communes de la République slovaque) rencontrés par la délégation de suivi du Congrès ont déclaré que les régions pouvaient adhérer à leur association. L’idée de départ était de créer une chambre des régions, mais les responsables régionaux n’y ont pas souscrit. Les présidents des huit régions ont en revanche créé une conférence informelle communément appelée le « Club des huit ». Par la suite, cette conférence a été transformée en association officielle dotée d’un statut juridique propre ; l’inscription officielle a eu lieu durant la deuxième visite. Chaque président de région assure la présidence de l’association à tour de rôle, sur la base d’une rotation semestrielle. L’objectif est d’établir l’association comme interlocuteur du Parlement, des maires et des ministres pour les questions touchant à la décentralisation. Les conseils régionaux ont autorisé la présidence de l’association à conclure des accords dans ce contexte.

59. Les conseils régionaux, quant à eux, n’ont établi aucune forme d’association, de conférence ou de structure permanente de coopération.

h. Coopération transfrontalière - action internationale

60. Les régions peuvent s’engager dans une coopération transfrontalière. Elles sont libres de conclure des accords avec d’autres régions, et notifient le gouvernement central une fois l’accord signé. La coopération transfrontalière semble très active au niveau régional, en particulier dans les Carpates.

61. En outre, la plupart des régions disposent de leur propre bureau de représentation à Bruxelles ; il est envisagé de rassembler ces bureaux dans un immeuble unique. Les régions sont représentées de façon adéquate au sein de la délégation slovaque auprès du Comité des régions de l’Union européenne. Cette délégation se compose de six représentants des régions et de trois représentants des pouvoirs locaux.

i. Relations avec les pouvoirs locaux

62. Tous les représentants et responsables politiques rencontrés par la délégation de suivi du Congrès à Bratislava déplorent le cloisonnement existant entre les trois niveaux administratifs du système territorial actuel – administration centrale, régions et pouvoirs locaux. Les régions et les pouvoirs locaux entretiennent tous deux des relations avec l’administration centrale, mais il n’existe aucune relation institutionnelle, opérationnelle ou financière entre les régions et les pouvoirs locaux. La coopération et la communication entre ces deux échelons sont très faibles.

63. Il est vrai qu’en termes de hiérarchie, les régions et les communes sont sur un pied d’égalité, aucun des deux échelons n’étant subordonné à l’autre. Dans certains domaines toutefois, les instances locales sont en quelque sorte naturellement subordonnées aux décisions de la région. C’est notamment le cas dans le domaine de l’aménagement du territoire, où les programmes d’urbanisme doivent être conformes aux politiques d’aménagement régional. Enfin, selon un responsable régional rencontré par la délégation de suivi du Congrès, il existerait des chevauchements entre les compétences respectives des régions et des communes.

64. Il est à souligner qu’un certain nombre de maires sont également membres de conseils régionaux. Ainsi, le Conseil régional de Trnava compte 40 membres dont 15 sont en outre maires de villes de la région. La Loi slovaque autorise le cumul des mandats de maire, de député et de conseiller régional.

j. Questions diverses

- Consultation et participation

65. Selon différents responsables politiques, le gouvernement central procède à des concertations avec les régions dans le cadre de certaines initiatives législatives. Ainsi, les représentants du ministère du Développement régional ont expliqué que l’Etat a tenu compte des commentaires des pouvoirs locaux lors de l’élaboration du projet d’aménagement territorial. La délégation de suivi du Congrès a également été informée de l’existence, au niveau central, d’un organe consultatif où les régions sont représentées. C’est par ce biais que l’administration centrale transmet des documents aux régions pour commentaires et que des réunions sont organisées entre leurs représentants.

- Ressources humaines

66. Actuellement, les régions disposent de leur propre personnel, distinct de celui de l’administration centrale. Toutes les personnes travaillant pour les régions – hormis les enseignants – sont des fonctionnaires territoriaux. Les régions définissent elles-mêmes les salaires. Les VUC ont le pouvoir d’embaucher ou de licencier leurs employés et fonctionnaires.

- Questions en suspens

67. Au cours des visites, la délégation de suivi du Congrès a noté deux problèmes récurrents. D’une part, l’autonomie régionale ne suscite pas l’intérêt et le soutien populaires qu’elle mérite. Nombreux sont ceux qui n’ont pas encore saisi l’importance des régions dans ce pays nouvellement décentralisé. Cela explique sans doute en partie le faible taux de participation aux dernières élections régionales. On s’attend à ce que la situation s’améliore au fur et à mesure que les régions acquerront des compétences de plus en plus importantes dans des domaines touchant la vie quotidienne.

68. D’autre part, la question du statut de Bratislava continue, semble-t-il, de faire débat. Le maire de Bratislava a parlé à la délégation de suivi du Congrès d’une proposition de loi visant à conférer à la ville le statut de VUC. Selon lui, Bratislava n’est pas une ville comme les autres car elle doit faire face aux contraintes et difficultés qui caractérisent toutes les grandes capitales. Aux yeux des responsables municipaux, la situation actuelle est insatisfaisante, notamment sur le plan financier. Le budget alloué à Bratislava sur la base du nombre d’habitants permanents « officiels » ne correspond pas à la réalité des services exigés par sa population réelle et par ses visiteurs.

IV. CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS

(A) Conclusions finales

69. La République slovaque a fourni un effort de décentralisation important au cours des six dernières années. Le système d’autonomie régionale mis en place mérite une évaluation globalement positive, compte tenu de l’histoire récente de la République slovaque (en particulier l’après-guerre), du contexte politique et social de ce pays, ainsi que de sa taille, sa population et ses priorités politiques actuelles. Le processus de régionalisation semble reposer sur un compromis équitable, raisonnable et judicieux entre l’impératif de conformité aux normes européennes en matière d’organisation territoriale et le caractère historiquement unitaire du pays.

70. Eu égard à la Loi du 4 juillet 2001 et à ses lois et décrets complémentaires, les collectivités territoriales de niveau supérieur ont tout à fait le profil de véritables régions, aussi bien à la lumière de l’expérience recueillie dans ce domaine en Europe que des critères fixés dans les documents du Conseil de l’Europe (déclaration d’Helsinki sur l’autonomie régionale). En outre, le transfert des compétences du gouvernement central vers les pouvoirs régionaux (et locaux) et la mise en place particulièrement délicate de la décentralisation fiscale ont été menés à bien dans des délais très raisonnables et fort à propos.

71. Tous les partis politiques ont aujourd’hui accepté l’existence d’un niveau régional de gouvernement. Le processus de régionalisation est irréversible et les régions constituent un niveau administratif stable, en cours de développement. Les litiges internes sont quasi inexistants et aucun conflit notable n’a éclaté entre l’administration centrale et les instances régionales. Bien entendu, les discussions sur le nombre de régions, les modes de financement, etc., se poursuivent, mais le principe en soi n’est pas remis en question. Globalement, on peut considérer que le processus de régionalisation est un franc succès.

(B) Recommandations

72. Comme tout système établissant une nouvelle organisation territoriale et de nouveaux principes de gestion des affaires publiques, le processus de régionalisation en cours en République slovaque peut être harmonisé et amélioré. Partant de ce principe, les recommandations suivantes peuvent être formulées :

i) La République slovaque devrait être encouragée à poursuivre ses progrès et ses initiatives axés sur la consolidation et l’approfondissement de la démocratie régionale. Elle devrait notamment être encouragée à poursuivre ses efforts législatifs visant à renforcer les pouvoirs régionaux.

ii) Il est souhaitable de maintenir le processus de décentralisation fiscale et d’accroître l’autonomie financière des régions pour qu’elles puissent non seulement couvrir leurs frais de fonctionnement, mais aussi engager un véritable programme d’investissement.

iii) Il est hautement recommandé de développer les compétences techniques et managériales des ressources humaines des collectivités régionales. La formation des fonctionnaires régionaux devrait passer par un programme national de formation professionnelle afin que le personnel puisse faire face aux défis posés par les activités des régions.

iv) Il convient d’établir des relations entre les pouvoirs régionaux et les pouvoirs locaux afin qu’ils puissent unir leurs efforts et mettre en place des stratégies de développement communes.

v) Il faudrait inciter la population à s’intéresser davantage aux régions, peut-être à l’aide d’une campagne d’information institutionnelle. Eu égard aux faibles taux de participation enregistrés aux élections de 2001 et 2005, d’importants efforts devraient être déployés pour encourager les électeurs à aller voter.

vi) Le manque de coordination entre l’administration centrale et les instances régionales, dans certains domaines tels que les affaires sociales et l’éducation, appelle la création de structures spécifiques de coordination (ex. : organes bilatéraux).

Annexe

Rapport de suivi sur la démocratie régionale en République slovaque -
première visite officielle, 31 janvier – 1er février 2005

Programme

Lundi 31 janvier 2005

8h30 – 8h45 Accueil à la ZMOS (Association des villes et communes de Slovaquie), par Milan MUŠKA, Vice-président exécutif, et Olga GÁFRIKOVÁ

8h45 – 9h45 Rencontre avec Jozef LIŠKA, Directeur général de l’Administration publique, ministère de l’Intérieur, en présence de Gejza PETRÍK, Directeur des Collectivités locales, et de Dusán SVEDA, Directeur des Affaires juridiques

9h45 – 10h45 Rencontre avec Peter TOMEČEK, Président de la Région de Trnava, membre du Congrès

11h00 – 12h00 Rencontre avec Lubo ROMAN, Président de la Région de Bratislava

12h15 – 13h45 Pause déjeuner

14h00 – 15h00 Rencontre avec Stanislav BERNÁT, Chef de la délégation slovaque auprès du Congrès, Vice-président du Congrès, et d’autres membres de la délégation slovaque :

Štefan ŠTEFANEC, Président de la Région de Trenčín
Ladislav LUMTZER, Maire de Košice - Dargovských hrdinov
Ferdinand VÍTEK, Maire de Nitra

15h15 – 16h15 Rencontre avec Andrej ĎURKOVSKÝ, Maire de Bratislava, en présence de Branislav HOCHEL, son premier adjoint

16h30 – 17h30 Rencontre avec Emil KUCHÁR, Directeur des Droits de l’homme, ministère des Affaires étrangères, en présence de Peter BIRCAK, Directeur adjoint, et de Juraj KUBLA

Mardi 1er février 2005

9h00 – 10h20 Rencontre avec Viktor NIŽŇANSKÝ, Plénipotentiaire du gouvernement pour la décentralisation de l’administration publique, Gouvernement de la République slovaque, en présence de Jaroslav PILÁT, consultant

10h30 – 11h15 Rencontre avec Michal SÝKORA, Président de la ZMOS, en présence d’Alexander SLAFKOVSKÝ, maire de Liptovskský Mikulas, membre du Comité des régions de l’UE

11h30 – 12h15 Rencontre avec Josef MIKS, Directeur du Financement des dépenses publiques, ministère des Finances

12h30 – 13h30 Pause déjeuner

13h45 – 14h45 Rencontre avec László GYUROVSZKY, ministre de la Construction et du Développement régional
en présence de Monika JÁVORKOVÁ, Directrice de l’Aide européenne, Emil JAMRICH, Directeur général de la Politique régionale et Július SLOVÁK, Directeur général de l’Agence pour le soutien au développement régional

15h30 – 17h00 Rencontre avec la Commission parlementaire pour les questions d’administration publique, Conseil national de la République slovaque :

Milan HORT, Président de la commission (SDKU – Parti de l’union chrétienne-démocrate)
Miroslav ČIZ, Vice-président de la commission (SMER)
Katarína TOTHOVA (HZDS – Mouvement pour une Slovaquie démocratique – Parti populaire)
Renáta ZMAJKOVICOVA (SMER)
Karol MITRIK (SDKU)
Iván FARKAS (SMK – Parti de la coalition hongroise)
Pavol ABRHAN (KDH – Mouvement démocrate-chrétien)
István PASZTOR (SMK)
Ivana JALCOVA, secrétaire de la commission

17h15 – 18h00 Rencontre avec Luba VAVROVA, Centre de développement des collectivités locales.

Rapport de suivi sur la démocratie régionale en République slovaque

Deuxième visite officielle (Bratislava, 18-19 mai 2006)

Programme

Jeudi 18 mai 2006

09h00 – 10h00 Ministère de la Construction et du Développement régional
Rencontre avec Mme Vladimira OLLEOVA, Directrice générale, Service de la stratégie de développement régional

10h30 – 12h00 Ministère des Finances
Rencontre avec Mme Alena NEMCOVA, Chef de la Division du budget de l’administration publique, et M. Josef MIKS, Chef du Service des règlements budgétaires et des analyses financières de l’administration locale et régionale

15h00 – 16h00 Rencontre avec des membres de la délégation slovaque auprès du Congrès (Chambre des pouvoirs locaux)
M. Stanislav BERNAT, maire de Martin, Président de la délégation, et Mme Anna NEMCIKOVA, maire de Gelnica

16h30 – 17h30 Rencontre avec M. Viktor NIZNANSKY, Plénipotentiaire du Gouvernement slovaque pour la décentralisation de l’administration publique

Vendredi 19 mai 2006

8h30 – 9h30 Rencontre avec des représentants de l’Association des villes et communes de Slovaquie (ZMOS)
M. Milan MUSKA, Vice-président et Directeur général
M. Jozef MRVA, Vice-président
M. Boris TONHAUSER, Chef du Service des relations internationales

10h00 – 12h00 Rencontre avec des présidents de régions autonomes
M. Gabriel AGARDY, Vice-président de la Région de Bratislava
M. Tibor MIKUS, Président de la Région de Trnava
M. Frantisek SEBEJ, membre du Conseil régional de la Région de Bratislava

13h00 – 14h00 Ministère de l’Intérieur
Rencontre avec M. Jozef LISKA, Directeur général, Service de l’administration publique, en présence de M. Gejza PETRÍK, Directeur du Service des collectivités locales, M. Dusán SVEDA, Directeur du Service des affaires juridiques et M. Frantisek PAULINY, Conseiller d’Etat, Service de l’organisation et de la coopération internationale

15h00 – 16h00 Rencontre avec M. Milan BUCEK, Doyen de la Faculté d’économie, Département de l’administration publique et du développement régional, Membre du Groupe d’experts indépendants sur la Charte européenne de l’autonomie locale

1 La République slovaque est membre du Conseil de l’Europe depuis 1993. Elle a ratifié la Charte européenne de l’autonomie locale le 1er février 2000, avec certaines réserves. La Charte est entrée en vigueur à son égard le 1er juin de la même année.
2 Doc CG/Bur (8) 57
3 Rapport sur les régions autonomes en République slovaque, [Doc. RAP-LOC (2002)1]
4 Doc CG/BUR (8) 99, rapporteur : M. Martin Haas

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