Session d'Automne (13-15 Novembre2006)
COMMISSION PERMANENTE

La démocratie locale et régionale en Bosnie-Herzégovine

Rapporteurs : Christopher NEWBURY, Royaume-Uni,
Chambre des pouvoirs locaux, Groupe Politique : PPE/DC
et
Karsten BEHR, Allemagne
Chambre des régions, Groupe Politique : PPE/DC

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EXPOSE DES MOTIFS

Introduction

A. Préparation du rapport

1. En application de l’article 2.3 de la Résolution statutaire (2000) 1 du Comité des Ministres, le Congrès prépare régulièrement des rapports - pays par pays - sur la situation de la démocratie locale et régionale dans tous les États membres ainsi que dans les États candidats à l'adhésion au Conseil de l'Europe, et veille, en particulier, à la mise en œuvre effective des principes de la Charte européenne de l'autonomie locale.
2. La situation de la démocratie locale et régionale en Bosnie-Herzégovine a déjà fait l’objet d’un rapport de suivi par le Congrès en 2002, avant l’adhésion du pays au Conseil de l’Europe et à la Charte européenne de l'autonomie locale. Ce rapport qui se fondait sur le travail préparatoire de MM Haegi et Martini avait ensuite été développé par les rapporteurs, M. Newbury (Royaume-Uni, L) et M. Kittelmann (Allemagne, R), un consultant, M. Jorgenson (Danemark) et M. Bergou du Secrétariat. Le résultat a été l’exposé des motifs CG (8) 23 Partie II et la Recommandation 103 (2001) du Congrès, adoptée le 9 novembre 2001.
3. Après les premières années d’application de la Charte européenne de l'autonomie locale en Bosnie-Herzégovine, la Commission institutionnelle du Congrès a décidé, le 15 avril 2005, de préparer un deuxième rapport de suivi sur la démocratie locale et régionale dans le pays et elle a nommé M. Christopher Newbury (Royaume-Uni, Chambre des autorités locales) et M. Karsten Behr (Allemagne, Chambre des régions) comme rapporteurs et le Professeur Dian Schefold (Allemagne, Groupe des experts indépendants) comme consultant. Ils ont été accompagnés d’un membre du Secrétariat de la Commission institutionnelle, à savoir M. Daniil Khochabo, Secrétaire de la Commission institutionnelle, pendant leur première visite, et Mme Almut Schroeder, Co-secrétaire de la Commission institutionnelle, pendant la seconde.
4. La délégation de suivi du Congrès s’est rendue une première fois en Bosnie-Herzégovine du 13 au 17 février 2006 avec un lourd programme de réunions de travail à Sarajevo et Mostar (Annexe I). La deuxième visite, du 2 au 5 juillet 2006, a commencé avec des réunions de travail à Banja Luka et s’est poursuivie avec d’autres réunions à Sarajevo (Annexe 2). Le présent rapport a été préparé sur la base des informations recueillies lors des visites sur le terrain de la délégation, d’extraits de la législation appropriée et d’autres informations et documents fournis par les représentants des autorités de Bosnie-Herzégovine.
5 Un premier projet de ce rapport a été élaboré sur la base de ces informations et soumis aux partenaires en Bosnie-Herzégovine le 20 août 2006 à des fins de discussion. Le rapport a été révisé à la lumière de leurs commentaires et soumis à l’examen de la Commission institutionnelle à des fins d’approbation lors de sa réunion du 16 octobre 2006.
6. L’aide du bureau du Conseil de l’Europe à Sarajevo a été extrêmement précieuse au travail de l’équipe, notamment en ce qui concerne la préparation du rapport, notamment celle de M. Tim Cartwright, Chef de la mission, et de M. Esad Mavric, Secrétaire exécutif. Il faut également remercier les représentants de la Bosnie-Herzégovine au Congrès, les représentants des Associations des pouvoirs locaux de la Fédération de Bosnie-Herzégovine et de la Republika Srpska et les autorités du pouvoir central, de la Fédération de Bosnie-Herzégovine et de la Republika Srpska, des cantons, et des villes et municipalités qui ont fourni des informations lors des réunions de travail et examiné le projet de ce rapport.
B. Cadre général
7. Le monitoring en Bosnie-Herzégovine est particulièrement difficile : en effet, l’histoire des 15 dernières années, marquée par les conflits, les différences ethniques et religieuses et les structures administratives et politiques complexes qui en ont découlé ne peuvent pas être considérées indépendamment des nombreuses institutions internationales et supranationales intéressées. Cela est vrai des efforts du Conseil de l’Europe pour améliorer la situation par l’intermédiaire de l’Assemblée parlementaire, du Comité des Ministres, du Secrétaire général et d’institutions spécifiques comme la Commission de Venise. Nombre de délégations nationales et d’experts travaillent aussi à des projets visant à améliorer la situation dans le pays. L’Union européenne, qui cherche à améliorer la coopération en prévision de la prochaine adhésion possible de la Bosnie-Herzégovine, est particulièrement intéressée par un accord de stabilisation et d’association. L’OSCE contribue à la réforme du gouvernement local. Par-dessus tout, plane la présence des forces militaires de maintien de la paix et le Bureau du Haut Représentant (OHR), manifestation de l’intérêt qu’a la communauté internationale de préserver la paix en Bosnie-Herzégovine. Le Bureau du Haut Représentant exerce une influence considérable sur le cours des événements dans le pays, en analysant les tendances et les structures des diverses forces politiques. Le présent rapport ne peut donc pas récapituler et encore moins évaluer ou juger toutes ces activités ; il se concentre donc sur l’état de la démocratie locale et régionale dans le contexte de la Charte européenne de l’autonomie locale.
8. La Bosnie-Herzégovine a une superficie de 51 129 km2 et une population de près de 4 millions d’habitants (3 995 000 aujourd’hui). Les problèmes du pays découlent dans une grande mesure de la composition ethnique et religieuse de sa population : on compte 48% de Bosniaques (islamiques), 37% de Serbes (orthodoxes) et 14,5% de Croates (catholiques romains). À l’évidence, ces statistiques sont simplificatrices car elles ne tiennent pas compte du fait qu’il existe d’autres minorités, mais elles déterminent dans une grande mesure les solutions législatives et politiques et sont donc indispensables pour comprendre la situation.
9. Cet exercice de monitoring se justifie par le fait que l’État de Bosnie-Herzégovine a signé et ratifié la Charte européenne de l’autonomie locale le 12 juillet 2002 ; elle est entrée en vigueur le 1er novembre 2002, sans réserves. D’un autre côté, il n’a ratifié ni la Charte européenne des langues régionales ou minoritaires ni la Convention-cadre européenne sur la coopération transfrontalière. De plus, il importe de se souvenir que les négociations sur l’Accord de stabilisation et d’association ont commencé avec l’Union européenne en novembre 2005. Les autres engagements envers le Conseil de l’Europe, et plus précisément avec la Commission de Venise, portent sur des amendements constitutionnels concernant notamment des questions d’autonomie locale. La Bosnie-Herzégovine est membre du Conseil de l’Europe depuis le 24 avril 2002.
10. La Première partie de ce rapport décrit la situation de la démocratie locale et régionale dans le cadre spécifique du pays. La Deuxième partie examine les problèmes dans l’optique de la Charte européenne de l’autonomie locale. La Troisième partie discute les plans de réforme et leurs perspectives et débouche sur une Conclusion.
Première partie : la situation de la démocratie locale et régionale en Bosnie-Herzégovine
A. L’État de Bosnie-Herzégovine
11. Il faut voir dans la structure constitutionnelle, législative et administrative actuelle de la Bosnie-Herzégovine le résultat du conflit armé qui a éclaté entre les groupes ethniques après que le pays a fait sécession de la Yougoslavie en 1992, puis des Accords de Dayton et de Accord-cadre général pour la paix en Bosnie-Herzégovine qui, sous la pression de la communauté internationale et avec l’appui des forces de l’OTAN (IFOR/SFOR), ont mis fin au conflit en décembre 1995. Le traité définit les frontières, garantit la paix et énonce la constitution. Selon ce système qui est toujours en vigueur, l’État de Bosnie-Herzégovine est un État sous droit international dont la Constitution est inscrite à l’Annexe 4 des Accords de paix de Dayton.
12. L’État est constitué de deux « Entités » : la Fédération de Bosnie-Herzégovine et la Republika Srpska (article 1.3 de la Constitution). Si cette dernière contient des territoires dont la population est en majorité serbe (orthodoxes), la Fédération réunit des territoires où les Bosniaques (islamiques) et les Croates (catholiques) constituent une majorité mais où vivent aussi d’importantes minorités d’autres groupes ethniques. La Fédération est donc divisée en 10 « Cantons » membres de la Fédération ayant des majorités ethniques différentes. L’État a donc une structure asymétrique qui peut, en gros, être considérée comme un État fédéral mais dont les composantes, les Entités, sont de caractère différent. L’une est centralisée avec des municipalités comme unités de l’autonomie locale, l’autre est une Fédération composée de membres, les Cantons, qui eux-mêmes ont des municipalités comme unités de l’autonomie locale. Il en résulte inévitablement une grande différence de nature entre les deux Entités. De plus, il faut aussi mentionner le statut spécial du District de Brcko qui unit ou sépare les deux parties de la RS : c’est une unité autonome séparée sous la souveraineté directe de l’État de Bosnie-Herzégovine, créée en raison de son importante spéciale pour la population serbe autant que bosniaque. L’équipe préparant ce rapport n’a malheureusement pas eu l’occasion d’étudier la situation spéciale de l’autonomie locale dans ce District.

13. Les compétences de la Fédération de Bosnie-Herzégovine sont inscrites dans la Constitution. Elles se fondent sur la reconnaissance de la liberté de circulation (article 1.4), de la citoyenneté de Bosnie-Herzégovine et de la citoyenneté de chaque Entité (article 1.7), des droits de l’homme et des libertés fondamentales fondés sur le droit international (Article II). Dans ce contexte, l’État a les compétences décrites et régulées en détail dans l’article III de la constitution ; si elles sont très limitées et ne couvrent pas les questions concernant les collectivités locales elles incluent cependant certaines responsabilités supplémentaires, telles que convenues par les Entités. Il s’ensuit que les compétences qui ne sont pas attribuées expressément à l’État sont exercées par les Entités (article III 3 a)).

14. Pour ce qui est de l’organisation de l’État, la Constitution prévoit un système bicaméral : une Chambre des peuples constituée de 5 délégués de chacun des trois groupes ethniques, élus par leurs représentants (article IV.1) et une Chambre des représentants élus directement par le peuple à proportion de deux tiers de la Fédération et d’un tiers de la Republika Srpska, conformément à la loi électorale inscrite originellement dans les accords de Dayton, maintenant dans sa version 2002. Les trois groupes ethniques doivent être représentés à la Présidence des deux chambres. Toutes les lois doivent être approuvées par les deux chambres (article IV.3.c) mais les décisions de la majorité doivent également être soutenues par au moins une minorité qualifiée de chaque groupe ethnique et si les délégués d’un groupe de la Chambre des peuples déclarent qu’une décision est « contraire aux intérêts vitaux » de leur groupe, elle ne peut être approuvée qu’avec l’accord des trois groupes. Ces procédures complexes impliquant l’intervention possible de la Cour constitutionnelle doivent néanmoins permettre de trouver des solutions (article IV.3 d)-g) de la Constitution).

15. La Présidence se compose d’un Bosniaque, d’un Serbe et d’un Croate, chacun élu directement par leur groupe ethnique. Elle fonctionne normalement par consensus ; lorsque cela n’est pas possible, les décisions peuvent être prises par deux membres et toute décision « contraire à un intérêt vital » peut être renvoyée devant l’assemblée parlementaire du groupe ethnique intéressé à des fins de confirmation du veto (pour plus de détails, voir l’article V de la Constitution, notamment le paragraphe 2.d)). Les décisions exécutives les plus importantes sont du ressort de la Présidence (article V.3 de la Constitution) qui nomme le Président du Conseil des ministres qui, à son tour, nomme les ministres des divers domaines de l’administration (article V.4 de la Constitution), sous réserve de l’approbation de la Chambre des représentants devant laquelle ils sont responsables.

16. La Cour constitutionnelle – composé de 9 membres, 4 choisis par la Chambre des représentants de la Fédération, 2 par l’Assemblée de la Republika Srpska et 3 en dehors de Bosnie-Herzégovine par le Président de la Cour européenne des droits de l’homme – a de larges compétences pour régler les différends entre les Entités et entre l’État et les Entités et pour déterminer la conformité de la législation avec la Constitution de l’État ou le droit international, y compris des compétences en appel pour les affaires qui lui sont transmises par tout tribunal de Bosnie-Herzégovine (article VI de la Constitution). Les articles VII à XII portent sur la Banque centrale, les finances, les amendements et d’autres questions.

B. La Republika Srpska

17. Dans le cadre de la répartition actuelle des compétences, les principales fonctions de l’État sont aux mains des Entités. Cela est notamment vrai en Republika Srpska (RS), autorité unitaire dotée d’un Parlement bicaméral (Assemblée nationale et Chambre des peuples) qui, dans les limites des Accords de Dayton et donc de la Constitution de Bosnie-Herzégovine, remplit toutes les fonctions de l’État sur son territoire. Comme la RS fait partie d’un État fédéré, elle n’a pas de subdivision régionale et l’organisation de l’autonomie locale relève des compétences de l’Entité. De fait, la Constitution de la RS contient quelques articles concernant l’autonomie locale qui en font la pierre de touche de l’organisation constitutionnelle (article 5), notamment dans le contexte des droits de l’homme, et qui précisent que l’organisation de l’autonomie locale dans les villes et municipalités est régie par la législation (article 102).

18. La loi sur l’autonomie locale, dont une première version avait été publiée en 1999, a été révisée en 2004 et est maintenant en vigueur sous la cote Loi No. 01/689/04 du 13 septembre 2004. Elle énonce très précisément la place, la fonction et les devoirs des municipalités dans de nombreux domaines bien que des lois d’application doivent souvent être promulguées (voir articles 11-27), prévoyant un transfert des fonctions de l’État et donc le financement des municipalités (article 28). Le Conseil municipal et le maire, tous deux élus directement par les citoyens pour des mandats de quatre ans, sont les principaux organes des municipalités ; la législation définit la répartition des pouvoirs (articles 29-43). Des règles spéciales portent sur l’administration municipale et prévoient la création de conseils de supervision (articles 44-45). Les zones urbaines plus importantes peuvent acquérir le statut de villes, soit en tant que municipalité unique (comme Banja Luka) soit en tant que regroupement de plusieurs municipalités – ce qui soulève le problème de la délimitation des pouvoirs des villes et des municipalités (comme aujourd’hui dans Sarajevo-Est). Dans les deux cas, les compétences de l’État peuvent être transférées aux villes (articles 55-62). D’autres parties de la législation régissent la propriété communale et les moyens de financement (articles 63-70), les actions des organes locaux, dont les compétences statutaires (articles 71-75), la transparence (articles 76-82), la supervision (articles 83-92), la coopération entre les municipalités (articles 93-95), la protection des droits (articles 96-97), la participation directe des citoyens, y compris des collectivités locales (articles 98-108), les employés municipaux (articles 110-161 – très large gamme de règles) et d’autres questions. La législation qui a été rédigée après l’expérience acquise lors de celle de 1999 et en étroite collaboration avec les conseillers d’organisations internationales dont le Conseil de l’Europe, est dans une grande mesure conforme aux normes européennes, y compris à la Charte européenne de l’autonomie locale, et semble moderne. Néanmoins la nécessité d’avoir recours à des lois d’application pour la mise en œuvre de certains textes législatifs affaiblit sont impact : par exemple, au moment de la mission de monitoring, la question de la propriété communale et du financement n’avait toujours pas été résolue. La réglementation, qui ne permet une intervention définitive qu’après une décision en justice, semble extrêmement favorable à l’autonomie locale mais on peut se demander si, en fait, elle n’encourage pas les interventions informelles, voire para-légales.

C. La Fédération de Bosnie-Herzégovine

19. Dans l’autre Entité, la Fédération de Bosnie-Herzégovine (la Fédération), la situation est plus complexe parce que la Fédération tente d’organiser une population bosniaque et croate très mixte en une structure fédérée unique. Le respect des conditions locales qui, en l’occurrence, sont avant tout ethniques a imposé une organisation très décentralisée. La Fédération, comme l’État de Bosnie-Herzégovine, a une structure bicamérale avec une Chambre des représentants démocratiquement élue et une Chambre des peuples composée de délégués des Cantons élus en fonction de la composition ethnique du canton (Chapitre IV A, article 8 de la Constitution). Dans la Fédération, les délégués peuvent s’opposer à une décision de la majorité en invoquant un « intérêt vital ». Cela débouche sur des procédures de prise de décision complexes, la décision finale étant déterminée, dans les cas extrêmes, par la Cour constitutionnelle de la Fédération (Chapitre IV A, article 18 de la Constitution). Les deux groupes ethniques participent également à l’élection du Président et du Vice-président (pour plus de détails, voir le chapitre IV B, article 2 de la Constitution). La Cour constitutionnelle de la Fédération contribue à résoudre les difficultés émanant de cette structure (Chapitre IV A, articles 9-13 de la Constitution). Il est évident, tant dans la terminologie que dans l’organisation constitutionnelle, que la Fédération de Bosnie-Herzégovine, en tant qu’Entité de l’État fédéral (de facto) de Bosnie-Herzégovine, a le caractère d’une fédération, ce qui fait que dans cette partie du monde, nous trouvons un fédéralisme à deux niveaux – situation unique au monde.

20. La Fédération est divisée en 10 « Cantons » de type suisse, chacun ayant une situation majoritaire différente. « Les Cantons sont investis des compétences qui ne sont pas expressément attribuées au gouvernement fédéral (Chapitre III, article 4 de la Constitution). La Constitution ne contient que quelques principes concernant les gouvernements municipaux (Chapitre VI), y compris la responsabilité de la protection des droits (article 1), le principe de l’autonomie en ce qui concerne les questions locales, l’établissement d’un statut (article 2) et les principes de gouvernement par un Conseil d’administration (article 3-5), l’établissement d’un exécutif municipal (article 6), et un tribunal municipal. En outre, en garantissant le respect des traités internationaux (Chapitre VII, article 3), la Constitution donne force exécutoire à la Charte européenne de l’autonomie locale et la Cour constitutionnelle de la Fédération est chargée de protéger le droit à l’autonomie locale (Chapitre IV C, article 10). Cependant la Constitution n’accorde pas – expressément – au gouvernement fédéral la compétence de mettre en œuvre la législation. Pour cette raison, on peut soit penser que la législation concernant les autorités locales est du domaine exclusif des Cantons, soit – au contraire – déduire des dispositions de la Constitution et notamment du Chapitre VI, article 2, paragraphe 1 sur la structure municipale lu en conjonction avec les dispositions générales du Chapitre IV A, article 20.d) attribuant les compétences à la législature de la Fédération, que la responsabilité de l’adoption des lois d’application revient à la Fédération. De plus, l’article 2 de la Charte européenne de l’autonomie locale, qui prévoit que le principe de l’autonomie locale doit être reconnu dans la législation ou dans la Constitution, peut constituer un argument en faveur d’une définition contenue dans la législation de la Fédération.

21. De fait, les pouvoirs locaux ont jusqu’à présent été régis par les Constitutions des cantons, et donc les lois cantonales. Ce système, décrit dans le dernier rapport de monitoring (Exposé des motifs, CG (8)23 Partie II, Recommandation 103 (2001)), comporte de nombreux points faibles et a donc été critiqué non seulement dans les documents du Conseil de l’Europe mais aussi par d’autres observateurs internationaux et locaux. Des projets d’amendements constitutionnels et un projet de loi sur le principe de l’autonomie locale dans la Fédération ont donc été déposés devant le Parlement de la Fédération. Les amendements constitutionnels concernant une nouvelle compétence de la Fédération d’adopter des lois concernant les collectivités locales n’ont pas obtenu la majorité des voix au Parlement cette année. Cependant, le projet de loi sur les principes de l’autonomie locale a été approuvé par les deux Chambres pendant la période du monitoring. Néanmoins, compte tenu de la situation constitutionnelle décrite ci-dessus, on peut se demander si la loi de la Fédération est valide sans attribution expresse de sa compétence législative même s’il existe de bons arguments en sa faveur dans la Constitution. Il existe une loi de 1995 sur les fondements de l’autonomie locale mais on s’entend à penser qu’une nouvelle loi est nécessaire au niveau de la Fédération ; étant donné que la Cour constitutionnelle de la Fédération n’a pas déclaré la nouvelle loi anticonstitutionnelle (voir le Chapitre IV C, article 10, paragraphe 2 de la Constitution), celle-ci constitue la base de toute nouvelle discussion. Il n’en reste que pour clarifier la situation constitutionnelle, le passage d’un amendement à la Constitution de la Fédération attribuant clairement les compétences nécessaires à la Fédération reste pressant et il est donc dommage que le récent projet n’ait pas recueilli la majorité des suffrages au Parlement.

22. La loi sur les principes de l’autonomie locale ne régit pas tous les aspects de l’autonomie mais elle n’en contient pas moins des principes directeurs et de grandes règles, mettant en œuvre les principes pertinents de la Constitution et demandant que la Fédération, les Cantons et les collectivités locales harmonisent leurs lois et leurs statuts dans les six mois (Article 59). Elle définit en termes généraux l’autonomie locale, les municipalités et les villes, puis la portée de l’autonomie, mentionnant les responsabilités individuelles et la possibilité de délégation par la Fédération ou les Cantons, dans certaines circonstances, notamment en ce qui concerne les transferts de fonds (articles 2-11). En tant qu’organes des collectivités locales, les Conseils et les maires reçoivent, dans une section sur leurs compétences et leurs relations, des instructions détaillées notamment dans les domaines de l’information, de l’arbitrage et de la revue mais sans régulation de l’élection (directe) prévue dans d’autres lois (articles 12-23). L’autonomie locale, organisée par les pouvoirs locaux sous forme de collectivités de voisinage chargées des affaires locales et fonctionnant au dessous du niveau de la municipalité ou de la ville avec la participation directe des administrés, fait l’objet de dispositions spéciales (articles 24-32). D’autres sections de la loi traitent des finances et de la propriété communale (articles 33-38), de la publicité des travaux (articles 39-42), de la participation directe des administrés (articles 43-46), de la supervision administrative par la Fédération et le Canton intéressé (articles 47-49 et 57) et de la coopération entre les unités de l’autonomie locale sous forme d’associations et avec les échelons supérieurs (articles 50-56). Á l’évidence, la loi influencée par la Charte européenne et les tendances modernes en matière d’autonomie locale, est très novatrice au plan des idées qu’elle contient. Mais la question peut être posée de savoir si ses nombreuses sources – la Charte européenne, la Constitution de la Fédération, la Loi sur les principes de l’autonomie locale, les Constitutions des Cantons, les lois cantonales et les statuts locaux – ne vont pas être cause de difficultés et de conflits et déboucher sur un vide décisionnel. Par exemple, si, conformément à l’article 47, la supervision doit être menée « par les organes de la Fédération ou des Cantons, agissant chacun dans leur sphère propre de responsabilité » et si, au niveau uniquement de la Fédération selon l’article 57, les compétences de mise en œuvre appartiennent aux Ministères de la justice et des finances, des décisions conflictuelles ou un manque de décision sont probables et il faudra beaucoup de paperasserie pour arriver à une solution. Une visite au Ministère de la justice de la Fédération a confirmé les impressions concernant ces difficultés. Ici encore, le fondement constitutionnel de la question doit être clarifié.

D. Taille et asymétrie des unités

23. Dans tout l’État, les problèmes mentionnés ici semblent être causés, dans une grande mesure, par la complexité des structures géographiques qui est le résultat d’une organisation fondée sur des critères ethniques. Tout commence avec les Entités et leurs frontières extrêmement longues et compliquées qui font que la Fédération ressemble à un assemblage de territoires incohérents séparés par des parties de la RS qui, de son côté, outre sa petite taille, est divisée en deux segments à peine reliés l’un à l’autre. Évidemment, une situation frontalière de cette sorte complique et multiplie les problèmes de voisinage et nécessite une coopération entre les municipalités voisines, qui sont gouvernées par des lois différentes et incompatibles et qui possèdent des pouvoirs de supervision différents. Le problème se continue avec les associations de deux municipalités – celles de la Fédération et de la RS – dont l’influence (renforcée par la coopération multilatérale, notamment avec la VNG (Association des municipalités hollandaises) néerlandaise et l’aide d’associations internationales) est déterminée par les structures gouvernementales appropriées. Les municipalités de la Fédération ne peuvent donc pas s’exprimer d’une même voix et défendre ensemble leurs intérêts : elles doivent passer par deux associations séparées.

24. Cela pose un problème majeur en RS du fait des distances entre le siège du gouvernement central et de nombreuses municipalités mais il est encore pire dans la Fédération du fait des structures internes fondées sur les Cantons, qui exigent, dans ce petit pays à régime centralisé, les trois niveaux de fédération/cantons/municipalités auxquels s’ajoutent des niveaux complémentaires avec l’établissement des villes et des communautés de voisinage mentionnées plus haut. Il est facile de critiquer le coût énorme des structures administratives correspondantes et souvent lourdes : il représente le principal poste du budget. De plus, dans la Fédération qui compte 80 municipalités, le nombre de municipalités par Canton est souvent inférieur à 10 et certains Cantons n’en ont que 3. Même avec la meilleure volonté, il doit être difficile de formuler une législation générale sur l’autonomie locale et d’accorder un traitement égal et impartial à chaque municipalité. Il est plus probable que des coalitions se constituent entre les forces gouvernant le Canton et les municipalités ayant des majorités correspondantes, au détriment des autres et que d’énormes difficultés se posent lorsqu’il fait corriger la situation quand la supervision par l’État central ou la Fédération est absente ou inefficace. La législation sur les principes de l’autonomie locale adoptée par la Fédération semble donc absolument nécessaire mais, compte tenu des problèmes qui se posent à de nombreux niveaux, on peut se demander si elle est suffisante.

25. Un problème supplémentaire vient de la fragmentation des municipalités pour des raisons ethniques. Il semble qu’avant les conflits armés on comptait 109 municipalité alors qu’il en existe 144 aujourd’hui (80 dans la Fédération et 64 en RS). Beaucoup de ces nouvelles municipalités séparées sont extrêmement petites et elles sont situées près des lignes frontalières entre les Entités ou les Cantons : elles ont donc de grandes difficultés à remplir leurs fonctions en tant qu’unités de collectivité locale. Nous avons entendu parler des problèmes de Domaljevac-Samac, une des trois municipalités du Canton de Posavski. D’autres municipalités, plus grandes, sur les lignes frontalières, séparent des populations et des zones reliées entre elles et « détruisent » les services publics qui existaient auparavant, comme par exemple les services de trolley. Un exemple particulièrement frappant de cela est celui de Sarajevo (Fédération) et de la nouvelle ville artificiellement créée de Sarajevo-Est (RS). On trouve des exemples semblables dans la région de Mostar.

26. En conclusion, on peut déjà dire qu’il faut envisager une coopération entre les municipalités au niveau de l’État et au travers des lignes frontalières des Entités et des Cantons afin de continuer à harmoniser et centraliser la législation et de procéder à une réforme territoriale.

E. Finances locales et propriété communale

27. Une des démarches les plus importantes de l’année dernière a été l’introduction d’une taxe sur la valeur ajoutée (TVA) à l’échelon central, qui a remplacé les anciennes taxes locales sur les ventes. La modernisation des taxes sur les ventes constitue un progrès et, vu les structures de la législation économique et fiscale moderne semblables à celles qui existent dans l’UE, une loi aussi importante doit être décidée au niveau de l’État central. Il semble aussi raisonnable qu’une telle taxe contribue au financement des collectivités locales puisqu’elle remplace d’anciennes taxes locales. Conformément à la structure de l’État, le revenu de l’impôt doit d’abord être distribué à toutes les Entités. Mais le problème reste que la distribution à l’intérieur des Entités, et des Cantons dans le cas de la Fédération, nécessite une législation au niveau de l’Entité garantissant la consultation des municipalités et leur droit (ainsi que celui des Cantons) à des ressources financières adéquates, en application de l’article 9 de la Charte. Ces conditions n’ont pas encore été remplies en RS et ce n’est que tout récemment qu’elles l’ont été dans la Fédération où le problème, compte tenu de la position intermédiaire des Cantons et de leurs propres intérêts, est encore plus pressant.

28. En conclusion, la mise en œuvre de la loi de la Fédération sur la distribution des recettes de la TVA aux municipalités doit être évaluée et les accords provisoires qui ont été utilisés jusqu’à présent en RS vont bientôt devoir être remplacés par un accord juridique, après consultation des municipalités.

29. S’agissant de la propriété communale, la situation n’est toujours pas claire bien qu’un fondement juridique existe maintenant dans les deux Entités. Il importe de souligner l’importance de la mise en pratique de la législation.

F. Position supra-constitutionnelle de l’OHR

30. Aucune description de la situation dans l’État de Bosnie-Herzégovine, y compris des problèmes de la démocratie locale et régionale, ne peut manquer de mentionner le Bureau du Haut Représentant (OHR) qui a été investi de pouvoirs importants par les Accords de paix de Dayton et qui jusqu’à ce jour a joué une influence capitale. Il n’a pas seulement fourni d’excellentes informations sur la situation du pays qui ont considérablement aidé à la préparation de ce rapport de monitoring mais son pouvoir réglementaire a eu une influence décisive sur la situation. Cela s’est révélé à l’évidence pendant la mission de monitoring, et notamment durant la visite à Mostar où les administrations à prédominance croate et bosniaque qui étaient séparées depuis le début du conflit armé ont été réunies par décision de l’OHR le 18 janvier 2004. L’opportunité voire la nécessité de cette mesure était évidente et justifiée. Mais il était aussi manifeste que les forces politiques opposées en étaient mécontentes, critiquant la représentation inégale des groupes ethniques et donc des groupes locaux, et arguant que la protection des minorités, qui se fait selon les mêmes principes à Mostar que dans l’État et la Fédération, crée des difficultés et pèse sur l’efficacité de l’administration. Après une courte visite de monitoring, il est impossible de passer jugement sur les détails de cette décision et même un argument fondé sur les principes de la Charte européenne de l’autonomie locale, notamment concernant l’égalité des votes, doit prendre en compte les différents groupes et entités devant être représentés. Mais l’opposition à une mesure qui, en principe, ne peut guère être mise en question souligne les limites de la compétence « supra-constitutionnelle » de l’OHR et souligne encore la nécessité de la mise en œuvre de solutions dans le processus de prise de décision du pays.

31. La perspective de l’arrivée à son terme de l’OHR sous sa forme présente au 30 juin 2007 peut être envisagée de deux manières très différentes. D’un côté, la mise en œuvre de l’auto-responsabilité dans la Fédération est une mesure nécessaire et positive. De l’autre, on peut se demander si le moment de l’intégration autodéterminée et de la solution nationale aux difficultés est vraiment arrivé (voir la Résolution 1513 (2006) de l’Assemblée parlementaire, paragraphe 14). En tout état de cause, l’abolition de l’OHR donnera une importance accrue aux autres organisations internationales présentes en Bosnie-Herzégovine, surtout au Conseil de l’Europe.

32. En conclusion, dans la mesure où l’Union européenne est moins préoccupée par les problèmes de l’autonomie locale que par les questions juridiques au niveau national et local, la collaboration avec le Congrès prend une importance plus grande et son action en Bosnie-Herzégovine doit donc s’accroître.

Deuxième partie : problèmes liés à la Charte européenne de l’autonomie locale

33. Comme le dit l’Introduction, le présent rapport porte avant tout sur l’application et la mise en œuvre de la Charte européenne de l’autonomie locale (la Charte) dans le contexte décrit. La Recommandation 103 (2001) du Congrès, fondée sur l’Exposé des motifs CG (8) 23 Partie II, contient des recommandations dont la mise en œuvre doit être évaluée, compte tenu de l’évolution de la situation ces dernières années. Les Résolutions et Recommandations de l’Assemblée parlementaire doivent aussi être prises en compte, notamment les Résolutions 1513 (2006) et 1384 (2004) et la Recommandation 1664 (2004), sans oublier les autres documents de l’Assemblée parlementaire, du Comité des Ministres et du Secrétaire général.

A. La force exécutoire de la Charte européenne de l’autonomie locale.

34. Un problème fondamental tient au manque de compétence du pouvoir central dans les affaires des gouvernements locaux. L’État central a ratifié la Chartre et est responsable de son application et de sa mise en œuvre : s’il n’a pas compétence dans ces domaines, il n’est pas responsable devant le Congrès. Les Entités et les Cantons ont des compétences ou des responsabilités très limitées en matière de droit international et l’État, en tant que sujet au droit international, n’a pas compétence de remplir ses obligations dans le domaine de l’autonomie locale. Le monitoring des effets de la Charte est donc très difficile. Toute déclaration sur les effets de la Charte doit prendre ce fait en compte.

35. Cette déclaration peut être quelque peu atténuée par la force exécutoire du droit international en Bosnie Herzégovine, reconnue par l’article II de la Constitution, notamment dans le domaine des droits de l’homme. Selon les articles III.2.b et III.3.b) de la Constitution, chaque Entité est tenue d’offrir toute l’assistance voulue au gouvernement de la Bosnie-Herzégovine pour lui permettre de respecter ses obligations internationales et, selon l’article III.5.a), la Bosnie-Herzégovine assume la responsabilité dans les domaines convenus par les Entités. Avec le soutien d’un avis de la Commission de Venise, on peut interpréter cela comme donnant à l’État central le droit à la coopération des Entités pour ce qui est de la mise en œuvre de la Charte. Cette interprétation ne constitue cependant qu’un très faible fondement juridique pour la mise en œuvre d’une obligation internationale.

36. Dans ce contexte, la Cour constitutionnelle de la Fédération a en fait déclaré plusieurs fois qu’elle avait le devoir de garantir le respect des obligations internationales, y compris de la Charte (Cour constitutionnelle de la Fédération, jugements nos. U-11/04 du 31 mai 2005 et U-5/05 du 21 juin 2005). Par conséquent, l’article VI.3.c) de la Constitution de l’État central donne à la Cour constitutionnelle de la Bosnie-Herzégovine le droit de déterminer si une loi dont la validité dépend de la décision de la cour est non seulement compatible avec les dispositions de la Constitution et de la législation de la Bosnie-Herzégovine mais aussi celles de la Convention européenne des droits de l’homme et ses Protocoles et les règles générales du droit international public. Il est possible de considérer les règles de la Charte comme des règles du droit international public et donc de reconnaître à la Cour constitutionnelle de la Bosnie-Herzégovine la compétence de garantir le respect de la Charte. Bien qu’une telle compétence ne permettrait pas au système exécutif de l’État de corriger les violations de la Charte commises par une Entité ou un Canton, elle permettrait au moins de décider si la Charte a été violée ou non.

37. Cependant un argument de ce genre, sans doute du fait qu’il n’est pas certain que les règles du droit international public couvrent les traités comme la Charte, n’est guère de chance d’être reçu du fait de la jurisprudence de la Cour constitutionnelle de la Bosnie-Herzégovine. Dans une décision du 31 mars 2006 (affaire no. U-5/04) sur l’admissibilité, la Cour a rejeté une demande d’examen de la conformité de certains articles de la Constitution de la Bosnie-Herzégovine avec la Convention européenne des droits de l’homme dont l’applicabilité en Bosnie-Herzégovine ne fait cependant aucun doute, selon l’article II.2 de la Constitution. Néanmoins, en cas de conflit entre le droit international et la législation nationale, la Cour constitutionnelle note que les droits au titre de la Convention européenne ne peuvent avoir précédence sur la Constitution de la Bosnie-Herzégovine du fait que la Convention européenne, en tant que document international, est entrée en vigueur sur la base de la Constitution de la Bosnie-Herzégovine et donc que les compétences constitutionnelles découlent de la Constitution de la Bosnie-Herzégovine et non de la Convention européenne (Paragraphe 14 de la Décision). Pour la Charte, cela signifie que, en vertu de la Constitution, le manque de compétences du pouvoir central dans les affaires du gouvernement local empêche la Cour constitutionnelle de la Bosnie-Herzégovine de statuer sur les violations de la Charte commises par les Entités ou les Cantons. Par conséquent, la Cour constitutionnelle, comme les autres organes de l’État central, n’a pas compétence de garantir la force exécutoire de la Charte alors que la Cour constitutionnelle de la Fédération, même si ses décisions montrant qu’elle est prête à garantir l’exécution de la Charte, n’est pas un organe de l’État lié par la Charte. On peut arguer que l’on peut interpréter la décision de la Cour constitutionnelle de la Bosnie-Herzégovine de manière plus étroite mais la déclaration citée ci-dessus montre les conséquences possibles de la situation constitutionnelle actuelle.

38. Il est facile de critiquer cette décision de la Cour constitutionnelle centrale compte tenu de l’applicabilité directe du droit international public – et par-dessus tout de la Convention européenne des droits de l’homme – en Bosnie-Herzégovine en application de la Constitution et il serait préférable de résoudre le conflit, comme le recommande la Cour constitutionnelle de la Fédération, en faveur de l’application directe de la Charte. Mais, comme le déclare la dernière phrase de la décision de la Cour constitutionnelle centrale (paragraphe 18), cette décision est « finale et exécutoire ». Par conséquent, aux fins du présent rapport de monitoring préparé conformément à la Recommandation 103 (2001) paragraphe 4.a) du Congrès, il faut déclarer que la pratique constitutionnelle actuelle de la Fédération ne garantit pas l’application correcte de la Charte.

39. En conclusion, la Constitution de l’État doit être modifiée pour remplir les obligations internationales que l’Etat de Bosnie-Herzégovine a acceptées en ratifiant la Charte. Le récent échec d’un amendement constitutionnel allant dans ce sens témoigne du contraste brutal entre les obligations internationales du pays et sa situation constitutionnelle.

B. Délimitation des municipalités et des villes

40. Un autre préalable de l’autonomie locale et de l’application des garanties contenues dans la Charte réside dans une délimitation raisonnable des municipalités donnant aux collectivités locales non seulement le « droit » mais la « capacité » de « régler et de gérer, sous leur propre responsabilité et au profit de leurs populations, une part importante des affaires publiques » (article 3.1 de la Charte). Si les unités sont trop petites et/ou si le tracé de leurs frontières les empêche d’exercer efficacement leurs pouvoirs, la garantie de ces pouvoirs n’a aucune valeur. La question des municipalités qui ont été divisées pour des raisons ethniques (voir 1D ci-dessus) est donc pertinente à l’application de la Charte. Certes, la Charte protège les frontières existantes (article 5) et prévoit des consultations des collectivités locales en cas de changement. Tout changement radical ne serait donc possible que s’il jouissait d’un large soutien populaire ce qui, après les séparations ethniques, ne semble guère probable. Un tel changement peut, dans des cas précis, être imposé par des organismes tels que l’OHR. Le cas de Mostar, où une situation d’extrême conflit a trouvé une solution, semble un exemple convainquant. En revanche, la séparation de Sarajevo de la région environnante avec laquelle la ville a des liens historiques et économiques semble avoir été une initiative malheureuse. Mais une politique fondée sur la Charte doit se fonder sur une approche précautionneuse du changement des structures territoriales, fondée de préférence sur la coopération (voir ci-dessous, le point H). La Loi de la RS sur l’autonomie locale (articles 9-10) et, d’une manière plus générale, la Loi de la Fédération sur les principes de l’autonomie locale reconnaissent l’existence du problème mais laissent sa solution à une éventuelle législation.

41. En conclusion, une politique fondée sur la Charte devra se fonder sur une approche précautionneuse du changement des structures territoriales afin de créer, dans toute la mesure du possible, des municipalités de taille adéquate par l’intermédiaire de la législation et de préférence par le biais de diverses formes de coopération volontaire ou prescrite par la loi.

42. Pour ce qui est la critique de la Recommandation 103 (2001) paragraphe 3.d) concernant les villes, de nouveaux règlements ont été inscrits dans la législation de la RS et de la Fédération mais la diversité des situation exclut la possibilité d’une solution uniforme. On trouve de grandes villes, comme Banja Luka en RS et Tuzla dans la Fédération, composées d’une seule municipalité, et des agglomérations de plusieurs municipalités, comme Sarajevo (et Sarajevo-Est) et Mostar, peuvent constituer une ville. Dans les deux cas, un statut spécial et un transfert de compétences supplémentaires de l’Entité et, dans le cas de la Fédération, du Canton semble raisonnable et possible. Les arguments en faveur du statut spécial avancés par les représentants des grandes municipalités semblent convaincants. Mais, dans les cas de regroupement de plusieurs municipalités, la question de la répartition des compétences entre la ville et les municipalités soulève des problèmes et la subdivision en collectivités de voisinage (articles 24 et ss. de la législation de la Fédération), si elle est utile dans le cas d’une municipalité unique, peut compliquer la situation et déboucher sur une multiplication des échelons : Canton – ville – municipalité – collectivité de voisinage. Il faut éviter toute dérive dans ce sens.

43. Les solutions législatives semblent compliquées mais elles sont nécessaires et devront prendre en compte la grande variété des situations de facto.

C. Garantie de l’autonomie locale

44. S’agissant des problèmes fondamentaux évoqués ci-dessus, les récentes initiatives concernant l’autonomie locale font apparaître certains progrès. Cela est moins vrai au niveau constitutionnel de l’État central et de la Fédération où, pour la raison mentionnée ci-dessus de garantie de la mise en œuvre de la Charte et du fait de la nouvelle loi de la Fédération, une garantie officielle de l’autonomie locale est absolument nécessaire mais se fait encore attendre. Cependant, la nouvelle législation des deux Entités montre l’influence de la coopération étrangère et internationale, notamment du Conseil de l’Europe et du Congrès et surtout de la Recommandation 103 (2001). Ces textes correspondent dans une grande mesure aux normes modernes et représentent un vrai pas en avant. Ils comprennent même certains éléments expérimentaux intéressants, par exemple la large définition des fonctions des municipalités dans la loi de la RS et le concept d’ « autogestion locale » par les collectivités de voisinage dans la loi de la Fédération. Certes, certains détails ajoutés pendant les débats parlementaires peuvent être critiqués mais il faut reconnaître que l’application pratique des principes généraux prend en compte les situations au niveau local et national.

45. Néanmoins, un des points faibles de la législation réside dans son caractère compliqué. De nombreuses sections des lois, certaines mentionnées dans la Première partie, doivent être accompagnées d’une loi d’application pour être mises en œuvre alors que d’autres ne comportent pas de dispositions concrètes dans des domaines aussi importants que la propriété communale, la distribution des ressources financières ou la délégation des pouvoirs. D’autres règlements, par exemple dans le domaine de la supervision, semblent tellement compliqués que l’on peut se poser la question de leur utilité. Dans la Fédération, la combinaison de l’influence (insuffisante) exercée par l’État central et de la législation de l’Entité et des Cantons exacerbe encore les difficultés. Même après le passage de la Loi de la Fédération sur les principes de l’autonomie locale, de nombreuses questions restent du ressort de la législation cantonale et les relations entre les divers textes juridiques et les diverses autorités compétentes au niveau de la Fédération et des Cantons créent des problèmes. Dans le cas des petits Cantons, il est difficile de garantir la compétence locale exclusive des autorités locales, comme le demande l’article 4.3 et 4.4 de la Charte. Les autorités locales en question se trouvent en concurrence avec l’activité cantonale. Dans ces domaines, la coopération avec le Congrès et le bureau local à Sarajevo du Conseil de l’Europe reste importante.

46. En conclusion, un amendement à la Constitution de la Fédération (ainsi qu’à la Constitution de l’État – voir partie 2 A ci-dessus) garantissant la compétence de gérer l’autonomie locale s’impose d’urgence. Le passage de lois subordonnées prévues dans la législation sur l’autonomie locale est tout aussi pressant et il faut envisager une simplification de la réglementation, notamment dans la Fédération.

D. Égalité de la représentation ethnique et minorités

47. Un des principes fondamentaux de la Charte, dans le contexte des élections des conseils locaux, est celui de l’égalité et donc de la non-discrimination. L’application de ce principe, dont on ne trouve qu’une définition abstraite dans les catalogues des droits fondamentaux et dans la Convention européenne des droits de l’homme, soulève des difficultés. Elles ont leur origine non pas au niveau local mais dans les problèmes ethniques qui imprègnent tous les secteurs de la vie publique en Bosnie-Herzégovine et donc aussi l’autonomie locale. S’agissant des élections parlementaires au niveau de l’État central et de l’Entité, on peut et on doit se demander si un système électoral fondé sur la représentation proportionnelle simple de tous les citoyens et de leurs groupes se suffirait pas à assurer la représentation de tous les groupes et de toutes les minorités. Dans une perspective à long terme, un système de ce type devrait être introduit pour traduire dans les faits le principe d’égalité inscrit dans l’article 3.2 de la Charte. À l’heure actuelle, on trouve cependant plusieurs ensembles de règles déterminant la représentation à tous les niveaux, jusqu’à celui des conseils locaux.

48. Le problème fondamental vient du fait que la Constitution inscrite dans les Accords de Dayton ne prévoit pas seulement la place décisive des Entités mais la représentation des Bosniaques, des Serbes et des Croates en tant que groupes ethniques dans la Chambre des peuples de la Bosnie-Herzégovine et de la Fédération et, au niveau de l’État, dans la Chambre des représentants. Cette situation, qui existe aussi au niveau des Cantons (dans la Fédération) et des municipalités, informe le système politique. Par ailleurs, les récentes élections des assemblées cantonales en Fédération de Bosnie-Herzégovine, bien qu’elles soient en général conformes aux normes internationales, se sont déroulées en vertu de dispositions à caractère ethnique et ne respectent pas, de ce fait, les obligations internationales en matière de suffrage universel et égal. Cette situation a pour première conséquence que tous les citoyens et électeurs doivent décider auquel de ces groupe ils appartiennent, quelles que soient les différences d’origine ou de religion qui pourraient limiter leur appartenance. Il s’ensuit, en deuxième lieu, que les autres groupes, notamment les personnes d’origine étrangère, rom ou juive, n’entrent pas dans le système et ne sont pas représentés et font l’objet d’une discrimination : c’est ce fait que l’Assemblée parlementaire a récemment critiqué dans le paragraphe 3 de la Résolution 1513 (20060. Une troisième conséquence est que la ventilation en groupes doit se faire sur la base des données statistiques. Or, compte tenu des déplacements de nombreuses minorités durant le conflit armé et vu que ces populations n’exercent souvent pas leur droit au retour inscrit dans les Accords de Dayton, ces données ne reflètent pas les chiffres de la population actuelle et les chiffres du dernier recensement, qui remonte à 1992, donc avant le conflit armé, sont souvent pris comme base de calcul alors qu’ils ne sont probablement plus valides (voir par exemple l’article 3 de la Loi de la RS sur l’autonomie locale). Quatrièmement, dans cette situation, la protection des minorités est extrêmement importante et souvent nécessaire, notamment par le biais des procédures de la Chambre des peuples décrites ci-dessus, de la protection des intérêts vitaux, de la nécessité de majorités qualifiées, etc. bien que ces restrictions à la règle de la majorité imposent des limites aux principes d’égalité et de prise de décision démocratique.

49. En conclusion, toutes ces limitations, voire ces violations du principe d’égalité posent problème et soulignent la nécessité de changements. Mais il faut tenir compte de ce que dans l’état actuel des choses, il est possible d’essayer de minimiser certaines conséquences mais il n’est pas possible critiquer une seule conséquence en conservant les autres inégalités. Cela est surtout vrai de la protection des minorités qui, dans un système vraiment démocratique, perdait de son importance mais qui dans l’état actuel semble nécessaire – comme le montrent par exemple l’administration de Mostar et les fréquents appels à une majorité des deux tiers pour les décisions des conseils locaux. À l’évidence, la légitimité des limites imposées à la majorité simple doit être discutée mais elle ne doit pas être critiquée sans plus. Le jugement U-5/05 en date du 21 juin 2005 de la Cour constitutionnelle de la Fédération, de prévoir une consultation des autorités locales, conformément aux dispositions de l’article 4.6 de la Charte, avant d’introduire une règle de majorité qualifiée, peut être considéré comme donnant un sens supplémentaire à cet article mais il peut aussi être vu comme un compromis entre la règle démocratique de la majorité et la protection des minorités dans certaines circonstances données. Il n’en reste pas moins la question de savoir si, dans un petit Canton, la consultation des autorités locales ne peut pas servir d’instrument à la réduction de la protection des minorités.

E. Structures administratives et conditions de l’exercice des fonctions locales

50. Une conséquence pratique de la fragmentation des structures municipales, de l’organisation des Entités et, dans la Fédération, de l’existence et de l’organisation des Cantons est que l’administration publique coûte excessivement cher. Dans le paragraphe 2 de sa Résolution 1513 (2006), l’Assemblée parlementaire estimait que 60% du PIB lui étaient consacrés. Cela souligne encore que les structures administratives se prêtent à des critiques même dans l’optique des articles 6 et 7 de la Charte parce qu’elles ne garantissent pas la gestion efficace dont elles doivent disposer en application de l’article 6.1. Néanmoins, la Charte accorde une importance considérable aux conditions de service des fonctionnaires locaux (article 6.2) et aux conditions de rémunération financière et d’emploi des membres des organes des pouvoirs locaux (article 7.1 et 7.2). À l’évidence, ces garanties ne peuvent s’appliquer lorsque les structures sont trop complexe ou le personnel trop nombreux. Dans la mesure où la situation financière des municipalités varie considérablement de l’une à l’autre, les plus pauvres sont actuellement dans l’incapacité d’offrir à leur personnel des conditions de travail adéquates. Si l’on peut envisager ce problème du point de vue d’une péréquation financière (voir G ci-dessous), il relève aussi de l’adéquation de l’organisation actuelle des gouvernements locaux.

51. En conclusion, la simplification des structures administratives reste une tâche importante.

F. Contrôle administratif

52. L’article 8 de la Charte précise que la limitation du contrôle administratif est une garantie indispensable de l’efficacité de l’autonomie locale. La Loi de la RS sur l’autonomie locale et la Loi de la Fédération sur les principes de l’autonomie locale tiennent compte de ce principe. Plus particulièrement, la Loi de la RS (articles 83-92) et celle de la Fédération (articles 47-49) prévoient une stricte limitation des compétences, mesures de contrôle, procédures et protection juridique ; seules les tribunaux compétents peuvent déclarer illégale une action d’une collectivité locale.

53. Cependant, cette solution soulève des problèmes. Si le contrôle est limité de cette manière, son utilité semble incertaine et on peut se demander si, en fait, il ne débouche pas sur des pratiques illégales ou des décisions des tribunaux qui reflètent uniquement le point de vue du Ministère. Selon des informations reçues de vive voix, les exemples de contrôle ne sont pas nombreux.

54. Dans la Fédération, le principal problème vient de l’existence simultanée de la Loi fédérale sur les principes de l’autonomie locale et des lois des Cantons toujours en vigueur et de la concurrence en matière de contrôle entre le Ministère fédéral de la justice, le Ministère fédéral des finances (article 57) et les autorités cantonales, chaque organe ayant ses propres sphères de responsabilité. Cette situation amène nécessairement un chevauchement des compétences de supervision et donc à des procédures complexes. En outre, le manque de transparence critiqué dans la Rapport de 2001 et aux paragraphes 2.f), 3.c) et 4.e) de la Recommandation 103 (2001) existe toujours même si la Loi fédérale permis d’améliorer la situation.

55. En conclusion, la pratique du contrôle dans la RS doit être suivie en permanence et l’impact de la législation doit être évalué. Dans la Fédération, l’harmonisation des lois cantonales doit être prioritaire mais semble encore insuffisante. La concentration des compétences de contrôle, de préférence dans un ministère fédéral spécial de l’autonomie locale, semble être la meilleure solution.

G. Finances locales

56. La réforme en cours de la TVA et la législation – encore loin d’être parfaite – sur la répartition de son produit entre les divers échelons du gouvernement, y compris les municipalités, telle qu’elle est décrite ci-dessus dans la section 1 E, constituent certes des progrès. Mais il importe de souligner l’obligation de consulter les autorités locales sur les modalités de l’attribution des ressources (article 9.6 de la Charte) et de protéger les collectivités locales financièrement plus faibles (article 9.5 de la Charte). Dans la mesure où une décision finale et légalement exécutoire a été prise par l’État central concernant la distribution du produit de cette taxe, la plus importante de la Bosnie-Herzégovine, entre les Entités, son affectation entre les municipalités (et les Cantons dans la Fédération) doit être inscrite dans la législation des Entités après consultation des municipalités (et des Cantons). Sans cela, les incertitudes des municipalités et leur dépendance en matière de financement ne seront pas en conformité avec l’article 9 de la Charte. Les discussions actuellement en cours sur une formule de répartition donnant une certaine partie de la TVA directement aux municipalités doit être analysée à la lumière de l’article 9 de la Charte.

57. De plus, le remplacement des anciennes taxes locales par un système centralisé de TVA soulève le problème de la suffisance des revenus des collectivités locales provenant des impôts locaux, comme le prévoit l’article 9.3 de la Charte. Le jugement U-11/04 du 31 mai 2005 de la Cour constitutionnelle de la Fédération souligne le problème dans le contexte de la concurrence entre les compétences des cantons et des municipalités en matière d’imposition. La nouvelle situation légale demande probablement le réexamen des conséquences de ce jugement, prenant en compte le fait que l’introduction de la TAV a réduit les compétences des autorités locales en matières d’imposition et qu’une indemnisation est nécessaire, en application de l’article 9.3 de la Charte.

58. En conclusion, la promulgation de lois des Entités sur la répartition des recettes de la TVA entre les municipalités selon des critères de distribution précis et la protection des collectivités locales financièrement plus faibles, sous réserve de la consultation des autorités locales, est urgente dans la mesure où elle n’a pas encore eu lieu. Il serait souhaitable également de trouver une nouvelle source d’impôts locaux pour les municipalités afin de remplacer les taxes locales sur les ventes qui ont été abolies.

H. Coopération des collectivités locales

59. Vu les structures territoriales existantes et les difficultés de les améliorer (voir les Parties 1D et 2B ci-dessus), les collectivités locales ne seront en mesure de s’acquitter de leurs tâches qu’en coopérant les unes avec les autres, surtout au niveau des collectivités de voisinage. Les activités de ce genre se heurtent au problème des lignes frontières entre les Cantons, les Entités et l’État. Les différences entre les systèmes juridiques et les compétences de supervision entravent la coopération.

60. Les garanties inscrites dans l’article 10 de la Charte complétées par celles de la Convention-cadre européenne sur la coopération transfrontalière sont donc importantes et le fait que la Bosnie-Herzégovine n’a pas encore ratifié cette Convention est un obstacle majeur (voir le paragraphe 22 de la Résolution 1513 (2006) de l’Assemblée parlementaire).

61. D’un autre côté, il faut noter que les lois des deux Entités (articles 93-95 de la loi de la RS et articles 50-51 de celle de la Fédération) garantissent le droit à la coopération des unités de l’autonomie locale. La loi de la RS garantit même explicitement le droit de coopérer avec des unités de l’autonomie locale de la Fédération ou de pays étrangers. Prises littéralement, ces dispositions offrent des raisons d’espérer. On peut et on doit s’attendre à voir la coopération inter-municipale contribuer à résoudre les difficultés pratiques et même à encourager un nouvel esprit de coopération et d’ouverture. Pendant la visite de monitoring, il a été frappant de voir un représentant du maire de Sarajevo-Est participer à une réunion avec le maire de Sarajevo. C’était leur première rencontre depuis longtemps et elle ne représente qu’un premier pas, mais on peut espère que ce contact aidera à organiser et stabiliser le travail en commun dans l’intérêt des administrés.

62. Dans les articles susmentionnés, les lois des deux Entités donnent également un fondement juridique aux associations de municipalités ainsi qu’à leurs réunions et activités, qui peuvent bénéficier d’un soutien étranger et international. Néanmoins, il est regrettable que ces associations soient strictement limitées à leur Entité (voir les paragraphes 3.b) et 4.j) de la Recommandation 103 (2001)). Une association unifiée ou au moins une étroite collaboration des associations serait utile, notamment pour la coopération transfrontalière requise. Le Congrès salue donc la récente initiative de relancer le conseil de liaison des deux associations et voit en elle une étape importante vers une meilleure coopération entre les municipalités sur l’ensemble du territoire de la Bosnie-Herzégovine.

63. En conclusion, la Convention-cadre européenne sur la coopération transfrontalière doit être ratifiée. La coopération entre les municipalités, par delà les frontières des Cantons et des Entités, est souhaitable et nécessaire et les associations de municipalités doivent soit s’unir soit coopérer étroitement au niveau de l’État. Cela exigera le soutien des autorités de contrôle.

I. Protection légale de l’autonomie locale

64. Le manque de protection légale de l’autonomie locale, telle que garantie par l’article 11 de la Charte, avait été critiqué dans le précédant rapport. Si l’on se fonde sur les textes, les nouvelles lois ont considérablement amélioré la situation, surtout dans le domaine du contrôle administratif (voir F ci-dessus). Il n’a pas été possible de déterminer si cette amélioration se traduit dans la pratique lors de cette visite parce que ces textes sont nouveaux, Cependant, la jurisprudence de la Cour constitutionnelle de la Fédération montre au moins des cas où l’autonomie locale en général et la Charte en particulier sont respectées (jugements U-5/05 du 21 juin 2005 et U-11/04 du 31 mai 2005). Cependant, le refus de la Cour constitutionnelle de l’État de faire respecter les obligation du droit international public et donc de la Charte, comme il est dit au point A ci-dessus, constitue une irrégularité fondamentale qu’il faut critiquer d’autant plus qu’elle est récente.

65. En conclusion, seul un amendement constitutionnel au niveau de l’État peut garantir l’amélioration de la situation et garantir une protection efficace des droits de l’autonomie locale.

K. Les cantons : entre l’autonomie locale et régionale

66. Vu la complexité de la structure géographique et politique du pays, il faut s’intéresser de près aux organisations de l’autonomie régionale. Les deux Entités sont un fait qu’il ne faut pas perdre de vue. Leur organisation et les compétences qui leur ont été dévolues leur donnent une position semblable à celle de composantes d’un État précédemment fédéré et il semble que pour que cette régionalisation réussisse, il faille moins garantir l’autonomie régionale que la cohérence de l’État dans son ensemble, doté des compétences nécessaires. De fait, pour un État de la taille de la Bosnie-Herzégovine, l’existence de deux entités régionales se justifie bien que les problèmes liés à l’existence de frontières ne contribuent pas à l’efficacité de l’administration.

67. Mais un problème difficile se pose du fait de l’existence des Cantons, qui constituent des unités constitutives d’une autre fédération, la Fédération de Bosnie-Herzégovine, ce qui fait que l’on peut parler d’un fédéralisme à ceux niveaux. Dans le rapport de 2001, ce fait était considéré comme positif. Dans la mesure où les gouvernements cantonaux suivent les principes parlementaires, ils peuvent être considérés comme des éléments constitutifs de la démocratie régionale.

68. Il est possible d’interpréter la situation de cette manière d’autant que la Charte européenne de l’autonomie régionale n’est pas un texte définitif mais un projet ayant diverses versions et des interprétations possibles. Cependant, les dernières visites ont donné l’impression que dans divers domaines – et surtout dans celui de la réglementation de l’autonomie locale qui est l’objet du présent rapport – la compétence législative des Cantons avait un impact problématique. De plus, le système politique des Cantons, avec leurs organes gouvernementaux très structurés et leur contrôle parlementaire, semble très complexe, coûteux et contraire à l’efficacité administrative. Les doutes exprimés plus haut quant à la distance et la neutralité que les gouvernements cantonaux doivent maintenir vis-à-vis des collectivités locales, notamment dans les domaines tels que le contrôle et la répartition des ressources nécessaires, semblent constituer des arguments en faveur de la dévolution de ces compétences à des niveaux supérieurs. Certes, vu la complexité de la composition ethnique de la Fédération, il serait difficile de mettre en question l’existence ou la nécessité des Cantons, mais on peut se demander – surtout d’un point de vue systématique et dans une perspective à long terme – si une classification des Cantons comme unités intermédiaires de l’autonomie locale (comme les provinces, les « Kreise » etc.) ne serait pas plus pratique et souhaitable. Selon l’article 13 de la Charte, il n’y aurait aucun problème à étendre le champ d’application de la Charte à de telles unités, de sorte que la protection légale des Cantons ne s’en trouverait pas diminuée.

69. En conclusion, il convient de recommander un transfert des compétences législatives, notamment dans le domaine de l’autonomie locale, des Cantons à la Fédération et une simplification de l’appareil politique des Cantons, notamment par la biais d’une concentration des compétences de contrôle des municipalités dans un ministère fédéral. Les Cantons peuvent et doivent acquérir une position en tant que niveau intermédiaire de l’autonomie locale.

Troisième partie : débat sur la réforme

A. Situation d’ensemble

70. Les faits et les tendances mentionnés dans ce rapport montrent que, depuis la fin des hostilités, la Bosnie-Herzégovine connaît un processus de réformes continues, encouragées et suivies, voire quelquefois imposées, par les organisations internationales. Ces réformes, soutenues par les Entités et souvent aussi par les autorités cantonales mais souvent recommandées et influencées par les organisations étrangères et internationales, vont dans la bonne direction et il faut le reconnaître. La présentation des propositions de réformes devra donc dans une grande mesure être reprise dans la conclusion de ce rapport (Quatrième partie). Néanmoins, ces réformes n’ont pas encore touché à la base ethnique du système constitutionnel, juridique et politique. Les diverses forces en présence continuent leur résistance et c’est la raison fondamentale de l’échec des propositions de réformes.

71. Dans la situation actuelle, on voit des progrès importants dans la législation des Entités sur l’autonomie locale et sur la réforme de l’impôt (TVA). D’un autre côté, la réforme constitutionnelle aux niveaux de l’État central et de la Fédération, appuyée par le Conseil de l’Europe et ses divers organes et destinée à renforcer les compétences de l’État et de la Fédération, n’a pas obtenu les majorités requises et a donc échoué et la législation électorale n’a pas été réformée. Cette paralysie a une conséquence importante : suite aux élections législatives d’octobre 2006, les propositions de réforme examinées jusqu’ici sont devenues pour une bonne part caduques, tandis que les élections, et donc la composition des organes politiques nouvellement élus, se sont déroulées en application des dispositions et des modèles en vigueur. Dans ces conditions, il semble inutile de poursuivre les discussions des propositions de réformes qui n’ont pas été approuvées. Il convient désormais, du fait de la nouvelle composition des organes politiques, d’engager un nouveau débat sur les réformes. Pour ce qui est de l’autonomie locale, l’application de la Charte dans la deuxième partie a montré dans quelle direction les réformes devraient aller. Il reste donc à récapituler les propositions allant dans la bonne direction et nécessaires pour garantir le fonctionnement efficace de l’autonomie locale.

B. Réformes constitutionnelles

72. Un grand thème de la législature qui se termine a été la réforme constitutionnelle au niveau de l’État central et de la Fédération et l’échec des amendements constitutionnels est un coup porté aux perspectives de changement. Il a donc été critiqué par l’Assemblée parlementaire dans sa Résolution 1513 (2006) qui demande aussi aux citoyens et aux politiciens d’entamer de nouvelles discussions (paragraphe 18).

73. Pour ce qui est de l’autonomie locale, il découle des explications données dans la deuxième partie qu’il est indispensable de réduire dans toute la mesure du possible les facteurs ethniques dans le système électoral. La Constitution devrait donner à l’État central la compétence voulue pour garantir le respect des obligations du droit international – particulièrement de la Charte – à tous les niveaux.

74. S’agissant de la Constitution de la Fédération, un fondement constitutionnel de la Loi nouvellement passée sur les principes de l’autonomie locale n’est pas absolument nécessaire mais il aiderait à clarifier la situation.

C. Réformes législatives

75. Au niveau de la législation ordinaire, le grand travail dans le proche avenir va consister à harmoniser et adapter les lois, notamment celles des Cantons, de manière à les aligner sur la Loi de la Fédération sur les principes de l’autonomie locale qui prescrit que cette harmonisation doit être menée dans les six prochains mois. Les statuts locaux devront également être adaptés. Vu le caractère général de la législation de l’Entité, ce travail va être difficile mais il est important. La consultation des collectivités locales peut contribuer à identifier et résoudre les problèmes.

76. Un second domaine législatif qui, pour autant qu’on le sache, n’a pas encore été résolu de manière satisfaisante est celui de la distribution aux municipalités de leur part des recettes de la TVA. Des critères précis et des mesures de péréquation en faveur des municipalités financièrement plus faibles vont devoir être élaborés en consultation avec les collectivités locales.

77. Enfin, il faut envisager des dispositions traitant de la question des propriétés communales qui, selon la Loi de la RS sur l’autonomie locale, relèvent d’une législation spéciale mais qui jouent un rôle essentiel dans climat de l’investissement au niveau local.

D. Réformes territoriales et coopération

78. Les discussions préparatoires à ce rapport de monitoring ont permis d’avancer un nombre de propositions en vue de la simplification de la structure territoriale de la Bosnie-Herzégovine, notamment afin de surmonter les divisions ethniques et d’améliorer l’efficacité de l’administration. Elles ont aussi révélé que l’existence des Entités et des Cantons comptait de nombreux défenseurs. Les problèmes pratiques créés par les réformes mises en œuvre à ce jour montrent que le moment n’est pas encore venu de lancer une réforme territoriale et structurelle fondamentale du pays, même si elle est certainement souhaitable dans le long terme. Une amélioration progressive des structures, conforme aux préceptes indiqués dans les Parties 1D et 2H, semble constituer une approche plus prometteuse.

Quatrième partie : conclusion

A. Evaluation générale

79. L’évaluation des processus de développement à l’œuvre en Bosnie-Herzégovine repose sur les points de vue contradictoires qui peuvent induire une attitude plus optimiste, ou critique, ou de déception, ou radicale ou pragmatique.

80. Le bilan d’un conflit armé qui a fait des victimes et dont on peut encore voir les traces partout montre les progrès réalisés par le pays pour arriver à instaurer une vie publique fonctionnant relativement bien avec des services publics, des structures administratives et politiques et surtout une coexistence pacifique entre les groupes politiques, religieux et ethniques. Les simples fait que la paix existe, que le pays est membre du Conseil de l’Europe, qu’il a une monnaie qui fonctionne, que la coopération avec l’Union européenne y est possible, avec certaines perspectives d’adhésion, et que le tourisme a réussi à se développer peuvent être vus comme des signes de normalisation. L’autonomie locale a sensiblement contribué à cette normalisation et la promulgation de la Loi de la Fédération sur l’autonomie locale en soi peut justifier un certain optimisme.

81. En fait, ces progrès n’ont été rendus possibles que par l’importance de l’assistance internationale. Ce rapport a souligné à de nombreuses reprises les contributions – non seulement sous forme d’aide financière et de dons – des institutions internationales ayant des bureaux en Bosnie-Herzégovine, voire dans certains cas les pressions qu’elles ont exercé ; le Conseil de l’Europe et même ce rapport font partie de cette implication. Et malgré tout, la réussite est limitée et la résistance aux propositions, aux suggestions et aux demandes est fréquente Les conseillers et leurs institutions, évidemment, critiquent cet état d’esprit mais ils n’en doivent pas moins prendre en compte que les points de vue fondés sur l’ethnie demeurent et que l’aide internationale est impuissante contre eux.

82. Pour cette raison, les consultations, les conseils et le monitoring en Bosnie-Herzégovine se heurtent souvent à une certaine incompréhension et à une résistance qui font se poser la question de savoir s’il vaut la peine de faire des efforts plus importants, surtout dans le domaine de la réforme constitutionnelle. Les observateurs étrangers doivent se souvenir que les attitudes ethniques, souvent liées à une intolérance religieuse, jouent toujours un rôle important. La Résolution 1513 (2006) de l’Assemblée parlementaire parle de « confrontation perpétuelle et d’obstructionnisme », de « raisonner comme en temps de guerre » et de « clivages politiques sectaires » (paragraphes 14, 15 et 19). Il n’est pas surprenant que de telles expériences déçoivent et forcent à se demander si les techniques employées jusqu’à maintenant sont suffisamment efficaces.

83. Compte tenu de ces impressions, il semble qu’un changement radical s’impose. On peut raisonnablement faire valoir, sur la base de la théorie de l’État et du droit constitutionnel, qu’il y a une différence fondamentale entre la démocratie et la séparation ethnique, entre l’égalité et la protection des groupes minoritaires, ente le renforcement constructif de l’État et l’invocation des intérêts vitaux d’un groupe, et l’on peut appeler de ses vœux un processus constitutif débouchant sur un État « normal » homogène. Il n’en reste que cela ne créée ni la volonté générale, ni les idées communes, ni les fondations ethniques et religieuses nécessaires à la construction d’un État : ces éléments doivent se développer avec le temps et être soutenus par un effort continu.

84. Dans ce contexte, tout en préservant l'objectif de construire un État durable et un système politique fondé sur les valeurs constitutionnelles qui sont importantes pour la Bosnie-Herzégovine, ce rapport de monitoring doit conclure qu’il faut adopter une approche pragmatique aux problèmes de l’autonomie démocratique locale fondée sur la Charte et il doit critiquer les faiblesses de la mise en œuvre. Les conclusions qui suivent vont dans cette direction et visent à renforcer la communauté d’esprit qui est la base de l’autonomie locale.

B. Conclusions concernant l’État de Bosnie-Herzégovine

85. Au niveau de l’État et de la Bosnie-Herzégovine en général, une garantie constitutionnelle claire de l’autonomie locale, exécutoire pour tous les niveaux des pouvoirs publics devrait être un impératif clé afin de guider les décisions de la Cour constitutionnelle de Bosnie-Herzégovine et garantir le respect des obligations qui incombent à la Bosnie-Herzégovine du fait de sa ratification de la Charte (Partie 2A, par. 39 et Partie 2I, par. 65).

86. Conformément aux engagements acceptés il y a longtemps, l’État devrait enfin ratifier la Convention-cadre européenne sur la coopération transfrontalière et la Charte européenne des langues régionales ou minoritaires (Partie 2, par. 63).

87. Les politiques constitutionnelles et législatives devraient avoir pour but de réduire puis d’éliminer les critères ethniques au plan de l’exercice des droits politiques, de la discrimination contre les minorités et des limites placées sur l’égalité politique, nonobstant les règles transitionnelles nécessaires pour la protection des minorités (Partie 2D, par. 49).

88. La simplification de la structure de l’administration publique devrait continuer d’être un objectif des politiques constitutionnelle, législative et administrative à tous les niveaux (Partie 2 E, par. 51).

C. Conclusions pour les Entités

89. Les Entités devraient, dans la mesure du possible, apporter des améliorations aux structures territoriales en créant des municipalités de taille appropriée par le biais de la législation et aussi, de préférence, par l’intermédiaire des formes volontaires et légalement prescrites de coopération, avec l’appui des autorités de contrôle (Partie 2B, par. 41 et Partie 2H, par. 63).

90. Un amendement à la Constitution de la Fédération de Bosnie-Herzégovine garantissant la compétence de réglementation de l’autonomie locale s’impose d’urgence. Les Entités devraient passer les lois d’exécution prévues dans les lois sur l’autonomie locale dans l’optique d’une simplification des règlements (Partie 2C, par. 46). Les solutions prévues pour les villes semblent, en principe, convaincantes mais il faudrait éviter un trop grand nombre d’échelons (Partie 2B, par. 42).

91. La pratique du contrôle administratif des collectivités locales devrait faire l’objet d’un suivi permanent. Dans la Fédération, l’harmonisation des lois cantonales, pour aussi urgente qu’elle soit, reste insuffisante. S’agissant de l’autonomie locale, la concentration des compétences législatives au niveau de l’Entité et des compétences de contrôle dans un Ministère fédéral (pour la Fédération) semble la meilleure solution (Partie 2F, par. 65, Partie 1C, par. 22, Partie1D, par. 26, Partie 2C, par. 46 et Partie 2K, par. 69).

92. La promulgation des lois des Entités sur la répartition des recettes de la TVA entre les municipalités selon des critères de distribution précis et la protection des collectivités locales financièrement plus faibles, après consultation des autorités locales, s’impose d’urgence. Il serait très souhaitable également de trouver une nouvelle source d’impôts locaux pour les municipalités afin de remplacer les taxes locales sur les ventes qui ont été abolies (Partie 2G, par. 58). De même, des Lois des Entités sur la propriété communale s’imposent d’urgence (Partie 1E, par. 29).

D. Conclusions pour les Cantons

93. Les Cantons sont nécessaires dans la Fédération mais ils devraient être moins considérés comme des centres de prise de décision politique et législative et ils devraient donc renoncer, en faveur de la Fédération, à leurs compétences de législation et de contrôle dans le domaine de l’autonomie locale. D’un autre côté, ils devraient être renforcés en tant qu’unités intermédiaires de l’autonomie locale jouissant de la protection de la Charte (Partie 2K, par. 69).

E. Conclusions pour les municipalités

94. Pour qu’elles puissent s’acquitter des tâches de l’autonomie locale, surtout dans les conditions qui existent en Bosnie-Herzégovine, les municipalités doivent coopérer les unes avec les autres, y compris au travers des frontières des Entités et des Cantons. Cela est vrai pour la coopération inter-municipale entre municipalités individuelles tout autant que pour les associations de municipalités qui devraient soit s’unir soit coopérer étroitement au niveau de l’État (Partie 1D, par. 26 et Partie 2H, par. 63).

F. Conclusions pour le Congrès des pouvoirs locaux et régionaux

95. À un moment où les fonctions de l’OHR sont train d’être reprises par d’autres institutions, le fait que l’Union européenne est moins préoccupée par les problèmes de l’autonomie locale que par les questions juridiques au niveau national et local donne au Congrès une responsabilité accrue au plan de la coopération avec les institutions de l’autonomie locale en Bosnie-Herzégovine. Il devrait endosser cette responsabilité (Partie 1F, par. 32).

ANNEXE I

Programme de la visite en Bosnie-Herzégovine (Sarajevo et Mostar)
les 13-17 février, 2006

Délégation du Congrès :
M. Karsten BEHR (Allemagne, R, PPE/DC)
M. Christopher NEWBURY (Royaume-Uni, L, PPE/DC)
Prof. Dian SCHEFOLD (Vice-Président du Groupe d’experts indépendants, Allemagne)
M. Daniil KHOSHABO (Secrétaire de la commission institutionnelle)
Accompagné par
M. Esad MAVRIC (Secrétaire exécutif, Bureau du Conseil de l’Europe, Sarajevo)

lundi 13 février

Arrivée de la délégation

17h00-18h00 Réunion avec M. Tim CARTWRIGHT, Représentant spécial du Secrétaire Général du Conseil de l'Europe
19h00-20h00 Réunion informelle avec des représentants du Ministère des Affaires Etrangères

Amb. Nedzad S. HADZIMUSIC, Ministère adjoint, Chef du Service de Co-opération multilatérale

mardi 14 février

09h15-10h15 Réunion avec des représentants des agences internationales impliquées dans l'administration publique et la réforme de l'autonomie locale

Mme Denisa SARAJLIC-MAGLIC, Directrice de Politique, «Governance Accountability Project», USAID
M. Ćamil OSMANAGIC, Chef de Projet, VNG International Co-operation Agency

10h30-11h30 Réunion avec des représentants du Ministère de Justice de la Fédération de Bosnie-Herzegovine

Mme Borjana KRIŠTO, Ministre, membre de la délégation de Bosnie-Herzégovine du Congrès

12h00-13h30 Réunion avec des membres du Comité des Affaires constitutionnelles, légales et de l'autonomie locale

M. Slavisa SUCUR, ancien Président du Comité, Conseiller, «Governance Accountability Project», USAID
Mrs. Hafisa SABLJANOVIC, membre
M. Mirsad HASANIC, membre
M. Omer HUJDUR, membre
M. Fikret BECIROVIC, membre

15h00-16h00 Réunion avec des représentants de la Ville de Sarajevo

M. Predrag Mitrović, Adjoint au Maire

16h00-17h30 Réunion avec des membres de la délégation de Bosnie- Herzégovine du Congrès

M. Jasmin IMMOVIC, Maire de Tuzla
M. Husein SMAJLOVIC, Maire de Zenica, SDA

mercredi 15 février

09h00-10h45 Réunion avec des représentants de l'Association des Municipalitiés et Villes de la Fédération de Bosnie-Herzégovine

M. Tahir LENDO, Président, Maire de Travnik
M. Anton ŠTITIĆ, Secrétaire général
Mme. Vesna TRAVLJANIN, Directeur exécutif

11h00-12h30 Réunion avec des représentants du Parlement de Bosnie- Herzegovine

M. Patar KUNIC, membre, Chambre des Représentants
M. Tomislav LIMOV, membre, Chambre du Peuple
M. Mirsad ĆEMAN, membre, Chambre des Représentants, Président du Comité sur les affaires légales et constitutionnelles

12h45-14h00 Réunion avec des représentants de l'Association des Municipalités et Villes du RS

M. Brano JOVIČIĆ, Secrétaire Général, Coordinateur gouvernemental, Brcko District

15h00-16h45 Réunion avec des délégués des Agences de Démocratie Locale

17h00 Départ à Mostar

jeudi 16 février

09h00-10h30 Réunion avec des représentants du gouvernement cantonal

M. Miroslav ĆORIĆ, Premier Ministre, HDZ

10h30-12h00 Réunion avec des représentants de l'assemblée cantonale

M. Omer ČEVRA, Président, SDA
M. Ljubo ZELKO, Vice-Président, HDZ

12h30-14h00 Réunion avec des représentants de la Ville de Mostar

M. Ljubo BEŠLIĆ, Maire

16h00 Départ à Sarajevo

vendredi 17 février

09h30-10h30 Réunion avec des experts

Prof. Mirko PEJANOVIC, Université de Sarajevo
Prof. E. SAVIKOVIC, Université de Sarajevo

12h00 Départ de la délégation

ANNEXE II

Programme de la visite en Bosnie-Herzégovine (Banja Luka et Sarajevo)
les 2 – 5 juillet 2006

Délégation du Congrès :

M. Karsten BEHR (Allemagne, R, PPE/DC)
M. Christopher NEWBURY (Royaume-Uni, L, PPE/DC)
Prof. Dian SCHEFOLD (Vice-Président du Groupe d’experts indépendants, Allemagne)
Mme Almut SCHROEDER (Co-Secrétaire de la Commission Institutionnelle)

Accompagnés par
M Esad MAVRIC (Secrétaire exécutif, Bureau du Conseil de l’Europe, Sarajevo)

samedi 1 juillet

Arrivée (Aéroport de Zagreb),
M. Christopher NEWBURY, vol CSA-OK 814 at 20h35 de Prague

dimanche 2 juillet

Arrivée de la délégation (Aéroport de Zagreb)
M. Karsten BEHR, vol LH 3494 à 16h40 de Munich
Prof. Dian SCHEFOLD, vol LH 3494 à 16h40 de Munich

17h00 Départ à Banja Luka
19h30 Arrivée à Banja Luka
Hébergement
Hotel BOSNA
Tel. +387 51 215 681
Fax. +387 51 216 942

lundi 3 juillet

10h00-11h30 Réunion avec des représentants du Ministère de l'autonomie locale de la RS
- Mme Milanka Šopin, Secrétaire général du Ministère
(Vuka Karadžića 4)

12h00-13h00 Réunion avec des représentants de la ville de Banja Luka
- M. Dragoljub Davidović, Maire
(Mairie)

13h00-14h Déjeuner

14h00-15h30 Réunion avec des représentants de l’Association des autorités locales de la RS
- M. Radomir KEZUNOVIĆ, Président
- M. Brano JOVIČIĆ, Secrétaire Général
- M. Mirko Pavić, Maire de Prijedor

15h30-16h30 Réunion avec des représentants du Bureau de Représentation de la Commission européenne à Banja Luka
- Mme Claire Fromentin-Kuljanovic, Chef du Bureau

16h30 Départ à Sarajevo

14h30 Arrivée, Mme Almut Schroeder
Aéroport de Sarajevo, vol MA 450 à 14h05 de Budapest

Hébergement
Hotel «Europa Garny »
Tel: +387 33 232 855 Fax: +387 33 232 860

19h15 Dîner

mardi 4 juillet

09h30-10h30 Réunion avec des représentants du Ministère de la Justice de Bosnie-Herzégovine
- M. Slobodan Kovač, Ministre
(Trg BiH 1)

11h30-14h30 Réunion avec représentants de la commission de l'autonomie locale au Parlement de la Fédération de Bosnie-Herzégovine, Chambre des Représentants et autres représentants du Parlement, présidé par

- M. Slavko Matić, Président du HoP
M. Kemal Begović, Secrétaire général de la commission de l'autonomie locale au Parlement de la Fédération de Bosnie-Herzégovine

(Hamdije Kreševljakovića 3)

15h00- 16h00 Réunion avec des représentants du OHR, Administration Publique

- M. Julien Berthoud, Senior Policy Advisor
- M. Mudzahid Hasanbegovic, Legal Officer
- Mme Amra Imamovic, Conseiller Politique

(Emerika Bluma 1)

16h00-17h30 Réunion avec des représentants de l'OSCE, mission en Bosnie-Herzégovine
- M. Trefor Williams, Directeur du Département de Démocratisation

mercredi 5 juillet

09h00-10h00 Réunion avec des représentants de la Ville de Sarajevo et de Sarajevo-Est

- Mme Semiha Borovac, Maire de Sarajevo
- M. Josip Jurisic, Maire-Adjoint de Sarajevo
- M. Dragomir Kocoric, Conseiller au Maire de Sarajevo-Est

10h00- 11h30 Réunion avec représentants de la Cour Constitutionnelle de Bosnie-Herzégovine
- M. Dusko Kalender, Secrétaire Général
- M. Faris Vehabović
(R.Dz. Casevića)

12h00 Départ de la délégation



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