Addendum au rapport sur l’application de la Charte européenne de l’autonomie locale en Italie - CPL (4) 4 Partie II addendum
Rapporteur: Claude CASAGRANDE (France)
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EXPOSE DES MOTIFS
Quelques jours avant le déroulement de cette quatrième session du Congrès et après la dernière réunion du groupe de travail sur l'application de la "Charte européenne de l'autonomie locale", le Parlement italien a adopté deux projets de loi qui touchent directement au système de l'autonomie locale en Italie. Cet addendum énumère les principales dispositions innovatrices des deux lois (dites "Bassanini 1" et "Bassanini 2") qui sont en relation avec le contenu du rapport.
La première, dont un extrait est annexé au présent addendum, prend le nom de "Loi n° 59 du 15 mars 1997 sur la délégation de pouvoirs au gouvernement pour l'attribution de fonctions et de tâches aux régions et aux collectivités locales, la réforme de l'Administration publique et la simplification administrative".
Par le biais de cette loi-cadre, le gouvernement italien a été habilité à promulguer dans les neuf mois qui suivent son adoption, des décrets législatifs visant à transférer aux régions et aux pouvoirs locaux des fonctions et tâches qui étaient auparavant exercées par l'Etat. La loi en question fait référence explicite (et il s'agit ici d'une première) au principe de subsidiarité. La définition du principe, retenue par le Législateur italien, correspond à celle adoptée par le CPLRE dans l'Article 4, paragraphe 3 de la Charte européenne de l'autonomie locale.
La deuxième a pris le nom de "Loi n° 127 du 15 mai 1997 en matière d'activité administrative et procédures de décision et de contrôle" et vise plusieurs problèmes qui avaient été soulevés par les membres du groupe de travail. En raison de l'adoption de cette nouvelle loi, il a été nécessaire d'introduire des propositions d'amendements au projet de recommandation qui visent à adapter certaines paragraphes aux nouvelles dispositions en vigueur.
La loi n° 127 de 1997, en effet, va dans le sens de l'octroi d'une autonomie plus étendue aux pouvoirs locaux et d'une sensible réduction du contrôle et de la présence étatique sur les actes des organes municipaux et provinciaux élus.
Les principales dispositions innovatrices sont les suivantes :
- Le maires prêteront désormais serment devant le Conseil municipal et non pas devant le Préfet et ils auront la possibilité de nommer un directeur général dans les communes de plus de 15000 habitants ;
- La négociation collective nationale sur les conditions de travail et de rémunération du personnel des collectivités locales sera toujours menée par une agence de l'état, mais cette dernière devra désormais trouver un accord préalable avec les représentants de l'Association nationale des communes italiennes et l'Union des provinces italiennes ;
- Une flexibilité accrue sera offerte aux pouvoirs locaux et régionaux en ce qui concerne l'achat et la vente de biens propres et de l'état ;
- Les compétences du médiateur seront plus étendues ;
- En règle générale le contrôle préventif de légitimité sur les actes des organes locaux pourra s'exercer exclusivement sur les statuts, règlements, budgets et bilans, sauf volonté contraire de l'organe délibérant ou d'une partie des élus en matière de gestion du personnel et d'appels d'offres. Par ailleurs, le contrôle de légitimité, selon les nouvelles dispositions législatives, devra être limité aux questions de procédure, forme et compétence;
- Le rôle des secrétaires communaux et provinciaux, qui a fait l'objet d'un débat approfondi au sein du groupe de travail, deviendra limité à des fonctions de collaboration et assistance des conseils communaux et provinciaux et des exécutifs respectifs; par ailleurs les secrétaires communaux et provinciaux ne disposeront plus d'un pouvoir de contrôle de légitimité sur les délibérations de ces organes, ils seront nommés et pourront être démis par les maires ou présidents de provinces, ils perdront leur statut de fonctionnaire du Ministère de l'Intérieur et dépendront désormais d'une Agence nationale créée par la même loi 127 du 15 mai 1997. Dorénavant les secrétaires communaux et provinciaux seront soumis "fonctionnellement" au chef de l'Administration; cependant le problème de l'exercice d'un pouvoir disciplinaire à leur égard reste ouvert.
En conclusion, une partie des dispositions introduites par ces nouvelles dispositions législatives vont dans le sens indiqué par les membres du groupe de travail, à l'occasion des réunions bilatérales qui ont eu lieu entre le groupe, les autorités gouvernementales italiennes, les élus locaux et provinciaux et les autres parties intéressées.
Par rapport aux conclusions tirées par le groupe de travail lors de sa dernière réunion, certaines dispositions de la loi 127 du 15 mai 1997, rapprochent le système globale des pouvoirs locaux et provinciaux à l'esprit de la "Charte européenne de l'autonomie locale", sans par ailleurs résoudre tous les problèmes soulevés et tout en laissant ouvertes d'autres questions. Seule la mise en oeuvre de la loi ou la jurisprudence pourront répondre à ces questions et notamment au problème des rapports entre secrétaires communaux et directeurs généraux.
Par ailleurs, le projet de réforme constitutionnelle, à l'examen de la "Commission bi-camerale" du Parlement italien, risque de transformer considérablement et ultérieurement le rapport entre l'état et les collectivités locales et régionales; la situation sur l'application de la "Charte européenne de l'autonomie locale" en Italie reste donc évolutive.
ANNEXE
Extraits de la Loi Italienne n°59 du 15 mars 1997
DÉLÉGATION DE POUVOIRS AU GOUVERNEMENT POUR L'ATTRIBUTION
DE FONCTIONS ET DE TÂCHES AUX RÉGIONS ET AUX COLLECTIVITÉS LOCALES,LA RÉFORME DE L'ADMINISTRATION PUBLIQUE
ET LA SIMPLIFICATION ADMINISTRATIVE
(Publiée dans le supplément ordinaire n° 56/L de la Gazzetta Ufficiale n° 63 du 17 mars 1997).
La Chambre des députés et le Sénat ont approuvé;
LE PRÉSIDENT DE LA RÉPUBLIQUE PROMULGUE la loi ci-après:
Chapitre 1er
Article 1er
1.Le gouvernement est habilité à promulguer, dans les neuf mois à compter de la date d'entrée en vigueur de la présente loi, un ou plusieurs décrets législatifs visant à attribuer aux régions et aux collectivités locales, aux termes des articles 5, 118 et 128 de la Constitution, des fonctions et des tâches administratives, dans le respect des principes et des lignes directrices contenus dans la présente loi. Aux fins de la présente loi, on entend par «attribution» le transfert, la délégation ou l'assignation de fonctions et de tâches et par «collectivités locales» les provinces, municipalités, communautés de montagne et autres collectivités locales.
2.Sont attribuées aux régions et aux collectivités locales, conformément au principe de subsidiarité défini à l'article 4, alinéa 3, point a de la présente loi et aux termes de l'article 3 de la loi n° 142 du 8 juin 1990, toutes les fonctions et les tâches administratives relatives à la gestion des intérêts et à la promotion du développement de leurs communautés respectives, ainsi que toutes les fonctions et les tâches administratives en cours de réalisation sur leur territoire, exercées par tout organe ou toute administration centrale ou locale de l'Etat, ou par d'autres organismes ou personnes publiques.
3.Sont exclus de l'application des dispositions des alinéas 1 et 2:
a. les affaires étrangères et le commerce extérieur, la coopération internationale et la promotion du pays à l'étranger;
b. la défense, les forces armées, les armes et munitions, les explosifs et les matières stratégiques;
c. les relations entre l'Etat et les confessions religieuses;
d. la protection des biens culturels, du patrimoine historique et artistique;
e. l'administration de l'état civil et l'état civil;
f. la nationalité, l'immigration, les réfugiés et les demandeurs d'asile, l'extradition;
g. les élections, l'électorat actif et passif, la propagande électorale, les référendums, à l'exception des référendums régionaux;
h. la monnaie, le système monétaire et les répartitions des ressources financières;
i. les douanes, la protection des frontières nationales et la prévention des conflits internationaux;
j. l'ordre et la sécurité publics;
k. l'administration de la justice;
l. les postes et télécommunications;
m. la sécurité sociale, le chômage temporaire ou structurel;
n. la recherche scientifique;
o. l'enseignement universitaire, les systèmes et programmes scolaires, l'organisation générale de l'enseignement scolaire et le statut juridique du personnel;
p. le contrôle en matière de travail et de coopération.
4.Sont également exclues de l'application des dispositions des alinéas 1 et 2:
a. les tâches de réglementation et de contrôle précédemment attribuées par la législation d'Etat aux autorités indépendantes compétentes;
b. les tâches rigoureusement prédéfinies en vue de la conception, la planification, l'exécution et l'entretien de grands réseaux d'infrastructures reconnus d'intérêt national par loi de l'Etat;
c. les tâches d'importance nationale en matière de protection civile, de conservation des sols, de protection de l'environnement et de la santé, les tâches concernant les orientations, les fonctions et les programmes dans le secteur du spectacle, la recherche, la production, le transport et la distribution d'énergie; les projets de décrets législatifs, visant à déterminer les tâches d'importance nationale, sont élaborés après entente préalable avec la Conférence permanente pour les relations entre l'Etat, les régions et les provinces autonomes de Trente et de Bolzano; faute d'accord, le Conseil des ministres prend une décision définitive motivée sur proposition de son président;
d. les tâches exercées au niveau local par les chambres de commerce, d'industrie, d'artisanat et d'agriculture et par les universités, dans le cadre de leur autonomie fonctionnelle;
e. la coordination des relations avec l'Union européenne et les tâches visant à assurer l'exécution au niveau national des obligations découlant du Traité sur l'Union européenne et des accords internationaux.
5.La réglementation relative au système statistique national reste inchangée, même aux fins du respect des obligations découlant du Traité sur l'Union européenne et des accords internationaux.
6.La promotion du développement économique, la mise en valeur des systèmes de production et la promotion de la recherche appliquée sont des intérêts publics fondamentaux garantis par l'Etat, les régions, les provinces, les municipalités et les autres collectivités locales dans le cadre de leurs compétences respectives, dans le respect des impératifs de santé, de sécurité publique et de protection de l'environnement.
Article 2
1.Les fonctions et les tâches attribuées aux régions aux termes de la présente loi sont régies sur le plan législatif par ces régions pour ce qui est des domaines visés à l'article 117, alinéa 1, de la Constitution. Pour les autres domaines, il appartient aux régions de promulguer des règles d'exécution aux termes de l'article 117, alinéa 2, de la Constitution.
2. Dans tous les cas, l'organisation et l'exécution des fonctions et des tâches administratives attribuées aux termes de l'article 1er sont régies par les régions et les collectivités locales, selon leurs compétences respectives et dans le cadre de leurs pouvoirs normatifs respectifs.
Article 3
1. Les décrets législatifs visés à l'article 1er:
a. définissent formellement les fonctions et les tâches revenant aux administrations de l'Etat, aux termes et dans les limites définies à l'article 1er;
b. indiquent, pour chaque domaine, les fonctions et les tâches qu'il convient d'attribuer aux régions, notamment aux fins énoncées à l'article 3 de la loi n° 142 du 8 juin 1990, et dans le respect du principe de subsidiarité mentionné à l'article 4, alinéa 3, point a, de la présente loi, ou qu'il convient de conférer aux collectivités locales, territoriales, ou fonctionnelles, aux termes des articles 128 et 118, alinéa 1, de la Constitution, ainsi que les critères d'attribution et de répartition des biens et des ressources financières, humaines, matérielles et organisationnelles entre les régions, et entre ces dernières et les collectivités locales; cette attribution se fera progressivement, dans un délai maximal de trois ans, et de manière à assurer l'exercice effectif des fonctions attribuées;
c. définissent les procédures et les instruments de liaison, y compris de caractère permanent comportant éventuellement la modification des formes de coopération structurelles et fonctionnelles existantes, ou l'institution de formes nouvelles, afin de permettre la collaboration et l'action concertée entre collectivités locales, entre régions et entre différents niveaux de gouvernement et d'administration, l'adoption d'éventuelles mesures de substitution en cas de défaillance des régions et des collectivités locales dans l'exercice des fonctions administratives qui leurs sont attribuées, ainsi que la présence, voire l'intervention unitaire, de représentants nationaux, régionaux, locaux, au sein des différentes structures nécessaires à l'exercice des fonctions de liaison, d'orientation, de coordination et de contrôle;
d. suppriment, transforment ou fusionnent les structures centrales et périphériques concernées par l'attribution de fonctions et de tâches ,selon les modalités et les termes énoncés à l'article 7, alinéa 3, en préservant l'intégrité de chaque région et l'accès des communautés locales aux structures suprarégionales;
e. définissent les modalités et les procédures de transfert des fonctionnaires de l'Etat sans charges supplémentaires pour les finances publiques;
f. prévoient les modalités et les conditions autorisant l'administration de l'Etat à utiliser des bureaux régionaux et locaux, dans le souci de préserver les intérêts nationaux, en accord avec les collectivités intéressées ou les organismes qui les représentent;
g. définissent les modalités et les conditions d'attribution aux organisations appropriées, des fonctions et des tâches ne requérant pas, de par leur nature, un exercice exclusif de la part des régions et des collectivités locales;
h. prévoient les modalités et les conditions d'accès aux services dont le citoyen demeurant temporairement hors de son lieu de résidence, souhaite ou doit bénéficier.
2. Une réglementation spéciale est promulguée par les décrets législatifs visés à l'article 1er pour la municipalité de Campione d'Italia, eu égard à sa situation géographique isolée et à la réalité institutionnelle, socio-économique, monétaire, douanière, fiscale et financière qui en résulte.
Article 4
1. Dans les domaines visés à l'article 117 de la Constitution, les régions, conformément à leurs réglementations, attribuent aux provinces, aux municipalités et aux autres collectivités locales, toutes les fonctions ne requérant pas un exercice unitaire au niveau régional. Les régions procèdent à l'attribution des fonctions après consultation des représentants des collectivités locales. Les organes représentatifs des autonomies locales institués par les lois régionales peuvent également être consultés.
2. Les autres tâches et fonctions mentionnées à l'article 1er, alinéa 2, de la présente loi, sont attribuées aux régions, provinces, municipalités et autres collectivités locales, par les décrets législatifs visés à l'article 1.
3. Les attributions de fonctions visées aux alinéas 1 et 2 s'effectuent conformément aux principes fondamentaux suivants:
a. le principe de subsidiarité consistant à attribuer la majorité des tâches et des fonctions administratives aux municipalités, aux provinces et aux communautés de montagne, selon leurs caractéristiques territoriales, associatives et organisationnelles respectives, à l'exclusion des fonctions incompatibles avec ces mêmes caractéristiques, l'attribution des responsabilités publiques à l'autorité territorialement et fonctionnellement plus proche des citoyens, ayant également pour but d'encourager les familles, les associations et les communautés à s'acquitter de fonctions et de tâches sociales;
b. le principe d'exhaustivité consistant à attribuer à la région des tâches et des fonctions administratives non assignées aux termes du point a, ainsi que des fonctions de programmation;
c. le principe d'efficacité consistant notamment à supprimer des fonctions et des tâches devenues superflues;
d. le principe de coopération entre l'Etat, les régions, les collectivités locales, notamment afin de garantir une participation adéquate aux initiatives adoptées dans le cadre de l'Union européenne;
e. les principes de responsabilité et d'unicité de l'administration, ce qui a pour effet d'attribuer à un sujet de droit unique des fonctions et des tâches connexes instrumentales et complémentaires, et le principe de reconnaissance de la responsabilité de chaque service ou activité administrative, attribuée à un sujet de droit unique, même associatif;
f. le principe d'homogénéité, compte tenu en particulier des fonctions déjà exercées par le biais de l'attribution de fonctions et de tâches homogènes au même niveau d'exécution;
g. le principe d'adéquation, à savoir la capacité organisationnelle de l'administration destinataire à garantir l'exercice de ses fonctions, y compris en association avec d'autres collectivités;
h. le principe de différenciation dans l'attribution des fonctions compte tenu des diverses caractéristiques notamment associatives, démographiques, territoriales et structurelles des collectivités destinataires;
i. le principe de couverture financière et patrimoniale des frais liés à l'exercice des fonctions administratives attribuées;
j. le principe d'autonomie en matière d'organisation et de réglementation et le principe de responsabilité des collectivités locales dans l'exercice des fonctions et des tâches administratives qui leurs sont attribuées.
4. Par les décrets législatifs visés à l'article 1er, le gouvernement doit également:
a. déléguer aux régions des tâches de programmation et d'administration dans le domaine des services publics de transport d'intérêt régional et local; confier aux régions la tâche de définir, en accord avec les collectivités locales, le niveau de services minimaux suffisants en qualité et en quantité pour satisfaire la demande de mobilité des citoyens, les coûts de ces services étant à la charge des budgets régionaux, et ceux des services supplémentaires par rapport aux services minimaux devant être à la charge des collectivités locales qui les programment; prévoir que la délégation des pouvoirs et l'allocation des ressources aux régions soient précédées d'accords spéciaux de programme entre le ministère des Transports et de la Navigation d'une part, et les régions de l'autre, à condition que ces accords soient finalisés avant le 30 juin 1999;
b. prévoir que les régions et les collectivités locales, dans le cadre de leurs compétences respectives, réglementent la prestation des services, quelles que soient les modalités de leur exécution et les formes sous lesquelles leur exploitation est confiée à des tiers par concession ou selon les modalités prévues aux articles 22 et 25 de la loi n° 142 du 8 juin 1990, par des contrats de service public conformes aux articles 2 et 3 du Règlement (CEE) n° 1191/69 et au Règlement (CEE) n° 1893/91, comportant des garanties financières et une provision budgétaire suffisante et garantissant avant le 1er janvier 2000 l'obtention d'un rapport d'au moins 0,35 entre les bénéfices tirés du transport et les frais d'exploitation, nets des dépenses d'infrastructure avant application de la Directive 92/440/CEE du Conseil du 29 juillet 1991 aux transports ferroviaires d'intérêt régional et local; définir les modalités d'incitation au dépassement des pratiques monopolistiques dans la gestion des services de transport urbain et extra-urbain et les modalités d'introduction des règles de la concurrence dans la concession périodique des services; définir, au moyen de contrats autonomes de service régional, avant le 1er janvier 2000, les nouvelles modalités d'exécution par les régions du contrat de service public entre l'Etat et les Ferrovie dello Stato Spa, concernant des services d'intérêt local et régional;
c. redéfinir, réorganiser et rationaliser, sur la base des principes et des critères énoncés à l'alinéa 3 du présent article, à l'alinéa 1er de l'article 12 et aux articles 14, 17 et 20, alinéa 5, en identifiant, dans la mesure du possible, les cas de décisions unitaires, la réglementation relative aux activités économiques et industrielles, notamment pour ce qui est du soutien et du développement des entreprises de l'industrie, du commerce, de l'artisanat, des secteurs agro-industriels et des services à la production; les politiques régionales, structurelles et de cohésion de l'Union européenne, y compris les interventions dans les zones sous-développées du territoire national, la recherche appliquée, l'innovation technologique, la promotion de l'internationalisation et de la compétitivité des entreprises sur le marché mondial et la promotion de la rationalisation du réseau commercial notamment par rapport à l'objectif de limitation des prix et de l'efficacité de la distribution; la coopération dans les secteurs de production et le soutien de l'emploi; les activités en rapport avec la production, l'extension, la restructuration et la reconversion des installations industrielles, la mise en service de ces mêmes installations et la création, la restructuration et la mise en valeur de zones industrielles écologiquement propres, l'accent étant mis en particulier sur les équipements et les installations de protection de l'environnement, de la sécurité et de la santé publique.
5. Aux fins de l'application de l'article 3 de la loi n° 142 du 8 juin 1990, et du principe de subsidiarité énoncé à l'alinéa 3.a du présent article, chaque région adopte, dans les six mois suivant la promulgation de chaque décret législatif, la loi établissant clairement les fonctions transférées ou déléguées aux collectivités locales et les fonctions qui restent de sa compétence. A défaut, le gouvernement est habilité à promulguer, dans les quatre-vingt-dix jours, après consultation des régions défaillantes, un ou plusieurs décrets législatifs de répartition des fonctions entre la région et les collectivités locales, dont les dispositions s'appliqueront jusqu'à la date d'entrée en vigueur de la loi régionale.