Chambre des pouvoirs locaux

26^e Session

Strasbourg, 25-27 mars 2014

CPL(26)2prov AMDT

24 mars 2014

AMENDEMENTS

La démocratie locale en Arménie

Commission de suivi

Rapporteur^[1] :     Nigel MERMAGEN^[2], Royaume-Uni (L, GILD)

Projet de recommandation (pour vote) AMENDEMENTS 1-18. 2

Résumé

Le présent document est le second rapport concernant l’état de la démocratie locale en Arménie.
Le rapport souligne les efforts accomplis pour mettre en œuvre les dispositions de la Charte, notamment avec des changements constitutionnels en 2005 et l’adoption d’une nouvelle loi en 2008. Des progrès ont également été réalisés à propos du statut juridique des fonctionnaires. Les rapporteurs se félicitent de la ratification du Protocole additionnel à la Charte sur le droit de participer aux affaires des collectivités et de la législation visant à renforcer la participation citoyenne. Toutefois, le rapport fait état de différents sujets de préoccupation. La plupart des services locaux sont gérés par l’Etat et les communes ont une capacité limitée d’offre de services, principalement du fait de leur petite taille. De plus, le rôle des collectivités est restreint en raison d’une mauvaise délimitation des compétences, de l’absence de compétences pleines et entières, ainsi que de l’absence de dispositif formel de consultation avec le pouvoir central. Le rapport met en exergue le contrôle des aspects financiers et économiques effectué par l’Etat, le manque de ressources propres des collectivités, l’absence de véritables impôts locaux ainsi qu’un mécanisme de péréquation financière à revoir dans sa mise en œuvre.

Il est recommandé aux autorités arméniennes de procéder à une révision de la législation visant à mettre en œuvre le principe de subsidiarité. Les autorités arméniennes sont aussi invitées à favoriser la coopération intercommunale et à accroître la capacité des conseils municipaux. Il leur est également recommandé de délimiter et d’assurer l’exercice de compétences pleines et entières aux collectivités. En outre, la mise en place d’un mécanisme formel de consultation, la limitation du contrôle administratif à un examen de la légalité des actes des collectivités, ainsi que l’accroissement des ressources propres des collectivités sont fortement encouragés. Enfin, il est proposé d’améliorer l’efficacité du mécanisme fiscal des communes et de réviser le système de péréquation financière en rendant sa formule plus appropriée à la réalité économique que connaissent les municipalités dans les critères de calcul, et en intégrant notamment les associations nationales aux procédures de calcul.

projet de recommandation[3]

1. Le Congrès des pouvoirs locaux et régionaux du Conseil de l’Europe se réfère :

a. à l’article 2, paragraphe 1.b. de la Résolution statutaire CM/Res (2011) 2 du Comité des Ministres relative au Congrès des pouvoirs locaux et régionaux du Conseil de l’Europe, selon lequel l’un des buts du Congrès est « de soumettre au Comité des Ministres des propositions afin de promouvoir la démocratie locale et régionale » ;

b. à l’article 2, paragraphe 3, de la Résolution CM/Res (2011) 2 susmentionnée, selon lequel « le Congrès prépare régulièrement des rapports – pays par pays – sur la situation de la démocratie locale et régionale dans tous les Etats membres ainsi que dans les Etats candidats à l’adhésion au Conseil de l’Europe, et veille, en particulier, à la mise en œuvre effective des principes de la Charte européenne de l’autonomie locale » ;

c. à la Résolution 307 (2010) REV2 sur les modalités de suivi des obligations et des engagements contractés par les Etats membres du Conseil de l’Europe au titre de leur ratification de la Charte européenne de l’autonomie locale (STE n° 122, ci-après « la Charte ») ;

d. à la Recommandation 140 (2003) et la Résolution 167 (2003) sur la démocratie locale en Arménie adoptées par le Congrès en novembre 2003 ;

e. à l’exposé des motifs de la recommandation sur la démocratie locale en Arménie.

2. Le Congrès rappelle que l’’Arménie a signé la Charte européenne de l’autonomie locale (ci-après : « la Charte ») le 11 mai 2001 et l’a ratifiée le 25 janvier 2002. La Charte est entrée en vigueur à son égard le 1^er mai 2002. L’Arménie a déclaré qu’elle considérait ne pas être liée par les articles 5, 6, 7(2) et 10(3) de la Charte.

3. Il note que :

a. la Commission de suivi a chargé M. Nigel MERMAGEN (Royaume-Uni, L, GILD), rapporteur sur la démocratie locale[4], de préparer et de soumettre au Congrès le rapport sur la démocratie locale en Arménie ;

b. la visite de suivi en Arménie s’est déroulée du 26 au 28 novembre 2013, à Erevan, Achtarak et Ochakan.

4. Le Congrès souhaite remercier la Représentation permanente de l’Arménie auprès du Conseil de l’Europe, les autorités arméniennes aux niveaux central et local, les représentants des ONG arméniennes actives dans le domaine de la promotion des collectivités locales et tous ses autres interlocuteurs, pour leur coopération précieuse lors des différentes étapes de la procédure de suivi et les informations communiquées à la délégation.

5. Le Congrès note avec satisfaction ce qui suit :

a. l’Arménie a fait des efforts notables pour mettre en œuvre les dispositions de la Charte, à commencer par d’importants changements constitutionnels en 2005, suivis en 2008 de l’adoption d’une nouvelle loi sur l’autonomie locale d’Erevan ;

b. des progrès ont été réalisés concernant la clarification du statut juridique des fonctionnaires municipaux et l’organisation de leur formation professionnelle ;

c. l’Arménie a ratifié, le 13 mai 2013, le Protocole additionnel à la Charte sur le droit de participer aux affaires des collectivités locales (STCE n° 207), entré en vigueur pour l’Arménie
le 1^er septembre 2013, et une nouvelle législation a été adoptée aussitôt après en vue de renforcer la participation des citoyens à l’administration locale.

6. Le Congrès attire cependant l’attention sur les sujets de préoccupation suivants :

a. les services publics locaux les plus importants sont assurés par l’Etat. Les collectivités locales ne participent que dans une faible mesure à l’offre de services et elles ne règlent et ne gèrent pas, « sous leur propre responsabilité (…), une part importante des affaires publiques » (article 3.1 de la Charte) ;

b. l’existence de nombreuses communes faibles et de petite taille demeure un problème structurel, entraînant un déséquilibre entre les collectivités locales et limitant la capacité des communes en matière d’offre de services ;

c. les conseils des collectivités n’ont qu’une faible capacité à exercer leur initiative pour toutes les questions liées à leurs compétences (article 4.2 de la Charte) ;

d. les collectivités locales n’ont qu’un rôle très limité et, dans la pratique, ne disposent pas de compétences pleines et entières, les organes d’administration locale ayant davantage un rôle d’exécutants pour le pouvoir central que celui d’acteurs autonomes de l’administration publique locale (article 4.4 de la Charte) ;

e. les responsabilités « propres » et les compétences déléguées des collectivités locales ne sont pas clairement délimitées (article 4.5 de la Charte) ;

f. il n’existe pas de dispositif formel de consultation entre le pouvoir central et les collectivités locales au cours des processus de décision sur toutes les questions qui concernent directement ces collectivités (article 4.6 de la Charte) ;

g. les compétences de contrôle du pouvoir central s’étendent non seulement à la légalité des actes des collectivités locales, mais aussi aux aspects économiques et financiers des domaines d’administration locale, ce qui est contraire à la fois à la Charte et à la Constitution (article 8.2 de la Charte) ;

h. les ressources propres des collectivités locales sont limitées (article 9.1 de la Charte) ;

i. les collectivités locales ne peuvent pas lever de véritables impôts locaux ni en fixer le taux dans les limites raisonnables définies par la loi (article 9.3 de la Charte) ;

j. le mécanisme de péréquation financière n’est pas prévisible ni transparent pour les collectivités locales, lesquelles ne sont pas consultées, de même que leurs associations, au sujet des procédures de calcul (article 9.5 et 9.6 de la Charte).

7. Compte tenu de ce qui précède, le Congrès recommande aux autorités arméniennes :

a. de réviser la législation afin de mieux mettre en œuvre le principe de subsidiarité et de permettre aux collectivités locales de régler et de gérer, sous leur propre responsabilité et au profit de leurs populations, une part importante des affaires publiques ;

b. d’améliorer et de renforcer la gouvernance territoriale afin de lui donner une plus grande efficacité, par le biais par exemple de la coopération intercommunale ou de fusions des petites communes, et de compenser la sur-centralisation de l’administration publique ;

c. d’accroître la capacité (en droit et en fait) des conseils municipaux pour toutes les questions liées à leurs compétences, afin d’améliorer l’efficacité des moyens administratifs des collectivités locales et de renforcer leur rôle et leur importance par rapport aux chefs de l’exécutif ;

d. de garantir que les collectivités locales exercent des compétences pleines et entières, en tant qu’acteurs autonomes de l’administration publique locale, et que ces compétences ne soient pas contestées par le pouvoir central ;

e. de préciser la nature administrative des diverses tâches et fonctions relevant du domaine de l’administration locale, en indiquant en particulier s’il s’agit de compétences obligatoires ou déléguées, et renforcer la position des collectivités locales en laissant à leur discrétion la gestion des affaires locales importantes ;

f. de mettre en place, dans le droit interne, un mécanisme formel de consultation, afin de garantir que les collectivités locales et leurs associations soient dûment consultées sur les questions qui les concernent directement, « en temps utile et de façon appropriée », et que les décisions du pouvoir central soient accessibles aux élus locaux et à leurs associations, lesquels devraient dans la pratique être considérés comme des partenaires actifs et privilégiés ;

g. de veiller à ce que le contrôle administratif des collectivités locales soit limité à un examen de la légalité de leurs actes, et à ce que l’intervention de l’autorité de contrôle reste proportionnée à l’importance des intérêts qu’elle vise à préserver ;

h. d’accroître les ressources financières « propres » des collectivités locales, conformément aux alinéas 7.a et c de la présente recommandation ;

i. d’améliorer l’efficacité du mécanisme des impôts des communes, en leur accordant le droit de fixer le taux dans les limites raisonnables définies par la loi, afin de renforcer leur autonomie ;

j. de réviser le mécanisme de péréquation financière afin de le rendre plus accessible et transparent pour les collectivités locales, et concevoir des mesures permettant aux représentants des collectivités locales de participer aux procédures de calcul, par exemple en donnant un rôle actif aux associations nationales de pouvoirs locaux ; 

k. de réexaminer la pertinence des déclarations faites par l’Arménie au sujet des articles 5, 6, 7.2 et 10.3 de la Charte lors du dépôt de cet instrument.

8. Le Congrès invite le Comité des Ministres du Conseil de l’Europe à tenir compte de la présente recommandation sur la démocratie locale en Arménie, ainsi que de son exposé des motifs, dans le cadre de ses propres procédures de suivi et autres activités concernant cet Etat membre.