Chambre des pouvoirs locaux

      18e SESSION

      CPL(18)4
      24 février 2010

      La démocratie locale au Portugal

      Commission institutionnelle

      Rapporteur : Davor ZMEGAC, Croatie (L, GILD1)

      Résumé

      Le présent rapport fait suite à une mission d’enquête effectuée en 2008 sur la base d’une protestation adressée au Congrès par l’Association nationale des Municipalités Portugaises (ANMP) qui concernait une nouvelle loi sur les finances locales (loi n° 2/2007). Le rapport vise donc à déterminer la conformité de cette loi à la Charte européenne de l’autonomie locale. A cet égard, il conclut que la situation sur les finances locales au Portugal s’est globalement améliorée depuis le précédent rapport de suivi. Ce rapport contient également des informations sur les paroisses (Freguesias) et des considérations sur le bien-fondé de la présence de leurs représentants au sein de la délégation portugaise au Congrès.

      I. Introduction

      1. Depuis 1994, le Congrès des pouvoirs locaux et régionaux de l'Europe (ci-après « le Congrès ») mène un programme systématique d'études sur la situation de la démocratie locale et, le cas échéant, régionale dans les Etats membres du Conseil de l'Europe. Cette pratique a été officialisée, puisqu’elle est désormais prévue explicitement à l’article 2 (3) de la Résolution statutaire (2000)1 du Comité des Ministres relative au Congrès des pouvoirs locaux et régionaux de l'Europe : « Le Congrès prépare régulièrement des rapports - pays par pays - sur la situation de la démocratie locale et régionale dans tous les Etats membres ainsi que dans les Etats candidats à l’adhésion au Conseil de l’Europe, et veille, en particulier, à la mise en œuvre effective des principes de la Charte européenne de l’autonomie locale ».

      2. Chaque étude est réalisée par une équipe animée par un ou deux rapporteurs nommés par la Commission institutionnelle du Congrès ou par le Bureau de la Chambre concernée. Après une ou deux missions dans le pays, un projet de rapport est présenté à la Commission institutionnelle du Congrès, qui l’examine. Ce texte s’accompagne généralement d’un projet de recommandation, qui s’adresse aux autorités du pays faisant l’objet de l’étude, et parfois d’un projet de résolution, qui s’adresse notamment aux organes du Conseil de l'Europe. Une fois approuvé par la Commission institutionnelle, le projet de recommandation est examiné et approuvé par le Congrès réuni en session plénière ou par sa Commission permanente (la même procédure s'applique, le cas échéant, au projet de résolution). L'étude est menée, et le rapport et la recommandation (et la résolution) sont élaborés, conformément aux principes et aux normes figurant dans la Charte européenne de l'autonomie locale de 1985 (ci-après « la Charte »).

      3. En 2002-2003, la République portugaise a fait l’objet d’une étude générale du Congrès, qui concernait à la fois la démocratie locale et la démocratie régionale2. Sur la base de ce rapport, le Congrès a examiné et adopté, le 21 mai 2003, la Recommandation 127 (2003) sur la démocratie locale et régionale au Portugal.

      4. Le 13 novembre 2006, l’Association nationale des municipalités (municípios) portugaises (ci-après « l’ANMP ») a adressé une protestation au Congrès, car elle estimait que la nouvelle loi sur les finances locales (loi n° 2/2007) portait gravement atteinte aux droits des collectivités locales inscrits dans la Charte. A la suite de cette protestation, la Commission institutionnelle du Congrès a décidé d’effectuer une mission d’enquête au Portugal. La Commission a aussi été chargée par le Bureau du Congrès3 de profiter de cette mission pour examiner le bien-fondé de la présence de représentants des « paroisses » (freguesias)4 au sein de la délégation portugaise au Congrès.

      5. En conséquence, le présent rapport vise à déterminer si la loi sur les finances locales (loi n° 2/2007) est compatible avec la Charte européenne de l’autonomie locale. Le deuxième objectif est de donner des informations sur le rôle des paroisses (freguesias), en vue de déterminer s’il est justifié qu’elles soient représentées au sein de la délégation portugaise au Congrès. Seront aussi évoqués quelques aspects nouveaux de la question de la régionalisation traitée dans le rapport de monitoring.

      6. Le 12 avril 2007, la Commission institutionnelle du Congrès a désigné le rapporteur de la mission d’enquête au Portugal : M. Davor ZMEGAC (Croatie, L, GILD), qui est membre de la Chambre des pouvoirs locaux et maire de Kutina (Croatie). Pendant la mission et lors de l’élaboration du rapport, M. Davor ZMEGAC a été assisté de M. Eivind SMITH, vice-président du Groupe d’experts indépendants sur la Charte européenne de l’autonomie locale et professeur à l’université d’Oslo, en qualité d’expert, et de Mme Almut Schroeder, du Secrétariat du Congrès du Conseil de l'Europe.

      7. Une mission officielle à Lisbonne a été effectuée du 8 au 10 octobre 2008 par une délégation du Congrès du Conseil de l'Europe composée du rapporteur, de l’expert et de la représentante du Secrétariat du Conseil de l'Europe. Au cours de cette mission, la délégation s’est entretenue avec des représentants de l’Association nationale des municipalités portugaises (ANMP), de l’Association nationale des paroisses du Portugal (ANAFRE), des municipalités de Lisbonne et de Torres Novas, de la Cour des comptes et du ministère de la ville, de l’aménagement du territoire et de l’environnement (secrétariat d’Etat à l’administration locale), ainsi qu’avec des représentants du Parlement portugais et avec des universitaires (on trouvera à l’annexe 1 la liste complète des personnes rencontrées au cours de la mission).

      8. A la suite de la mission, un rapport a été élaboré avec l’aide de l’expert, puis soumis à la Commission institutionnelle, qui devait l’examiner et l’approuver à sa réunion du 15 mai 2009. Le rapport n’a toutefois pas pu être approuvé à cette réunion, et ce pour deux raisons : le rapporteur ne pouvait pas être présent car des élections locales se tenaient simultanément dans son pays, et le rapport avait été modifié quelques jours seulement avant la réunion et nécessitait encore quelques ajustements.

      II. Contexte : Organisation territoriale et fondement juridique

      9. Le Portugal a une superficie totale de 91 831 km2 (y compris les archipels des Açores et de Madère). Il compte environ 10 millions d’habitants. Le Portugal est membre du Conseil de l'Europe depuis 1976.

      10. Selon sa Constitution, le Portugal est un Etat unitaire, au sein duquel la Constitution prévoit la création de pas moins de quatre types de collectivités locales ou régionales. Les archipels des Açores et de Madère sont deux « régions autonomes » (cf. articles 225 et suivants), alors que la partie continentale du pays comprend, selon la Constitution, des paroisses (freguesias), des municipalités et des régions administratives (cf. articles 235 à 262). Or, aucune région administrative n’ayant encore été créée, il n’y a aujourd’hui que deux types de collectivités territoriales sur le continent : les municipalités et les paroisses.

      11. Actuellement, le Portugal compte au total 308 municipalités (dont 19 aux Açores et 11 à Madère) et 4 251 paroisses (dont 150 aux Açores et 54 à Madère).

      12. Les municipalités portugaises sont parmi les plus peuplées d’Europe, puisque leur population moyenne avoisine les 32 000 habitants ; les plus petites en comptent environ 400 et la plus grande (Lisbonne) quelque 560 000. La taille moyenne des paroisses est évidemment bien inférieure, mais, même parmi les paroisses, l’écart est important entre les plus petites (moins d’une centaine d’habitants) et les plus grandes (environ 60 000 habitants). Il convient de garder à l’esprit la taille importante des municipalités et la diversité qui caractérise les deux échelons de collectivités locales si l’on veut comprendre la structure du système actuel et son mode de fonctionnement.

      13. Le Portugal a signé la Charte européenne de l’autonomie locale le 15 octobre 1985. La Charte a été ratifiée le 18 décembre 1990 et elle est entrée en vigueur le 1er avril 1991. Aucune déclaration ni réserve particulière n’a été faite par le Portugal lors de la ratification. On peut donc supposer que la Charte européenne de l’autonomie locale s’applique aux collectivités qui, dans la Constitution, sont désignées sous le terme de « collectivités locales » (c'est-à-dire aux municipalités, aux paroisses et aux régions administratives, une fois que ces dernières auront été créées), et aux « régions autonomes ».

      14. L’article 8 (2) de la Constitution se lit ainsi : « Les normes figurant dans les conventions internationales régulièrement ratifiées ou approuvées entrent dans l'ordre interne dès leur publication officielle et restent en vigueur aussi longtemps qu'elles engagent au niveau international l'Etat portugais. » La Charte européenne de l’autonomie locale est effectivement une convention internationale au sens de cette disposition. Il en découle que les juridictions portugaises peuvent se référer à la Charte dans son intégralité (dans la mesure où la teneur de chaque disposition le justifie) et la prendre en compte lorsqu’elles ont à trancher des litiges entre des collectivités locales et l’Etat, ou entre des collectivités locales et la région autonome dont elles font partie.

      15. Le rapport s’intéressera principalement à plusieurs aspects des finances locales (partie III) et à la représentation de l’échelon de la paroisse au sein de la délégation portugaise au Congrès (partie IV). On trouvera aussi, en fin de rapport (partie V), quelques éléments relatifs aux perspectives de création d’un échelon régional sur le territoire continental du Portugal.

      III. Compatibilité avec la Charte européenne de l’autonomie locale des changements législatifs récents concernant les finances municipales

      16. Selon l’article 3 (1) de la Charte, les collectivités locales doivent être en mesure de régler et de gérer « une part importante » des affaires publiques. Les municipalités portugaises, qui sont les principaux acteurs au niveau local, disposent d’une compétence générale leur permettant d’entreprendre des activités au profit de leurs populations, en application des décisions qu’elles-mêmes auront prises. Du fait de leur proximité par rapport à la population, certaines municipalités accomplissent des tâches qui vont même au-delà de ce que la loi exige d’elles.

      17. Il est vain de reconnaître aux collectivités locales, dans la législation, le pouvoir d'exercer certaines fonctions si elles ne disposent pas des ressources financières nécessaires pour remplir ces fonctions. C’est pourquoi l’article 9 de la Charte précise que les collectivités locales ont droit à des ressources propres suffisantes, dont elles peuvent disposer librement. Du point de vue du respect général par le Portugal des exigences de l’article 9 de la Charte, la situation semble s’être considérablement améliorée ces 20 dernières années. Dans sa Recommandation 127 (2003), le Congrès a toutefois

      - recommandé aux autorités portugaises « de veiller, conformément à leur engagement politique, à ce que le transfert de pouvoirs s'accompagne des ressources financières et matérielles nécessaires »

      - et aussi recommandé « de réfléchir à la façon dont les possibilités financières des municipalités pourraient être encore renforcées pour leur permettre de mieux exercer leurs compétences ». Il faudrait garder ces considérations à l’esprit lors de l’examen des protestations formulées récemment par l’ANMP au sujet des finances locales.

      18. L’un des moyens de déterminer si le Portugal respecte le principe de subsidiarité inscrit dans la Charte est de s’intéresser à la part que représente le secteur municipal dans l’ensemble des dépenses publiques. Selon la note de conjoncture de Dexia intitulée « Finances publiques territoriales dans l’Union européenne – Evolutions 2000/2005 » (novembre 2006), les dépenses publiques territoriales représentaient 12,9 % des dépenses publiques totales en 2005 au Portugal, et cette part a connu en 2005 une progression supérieure à la moyenne de l’Union européenne. Ce chiffre est du même ordre que celui de l’ANMP (qui figure dans le rapport de monitoring décrivant la situation en 2002-2003, voir la note de bas de page 1) : selon l’ANMP, les dépenses des collectivités locales se montaient en 2002 à quelque 10 % du total des dépenses publiques. La proportion de 12,9 %, si elle est très inférieure à la moyenne de l’UE (33,7 % en 2005), ne peut néanmoins pas être qualifiée d’exceptionnellement basse si on la compare avec celle qui est observée dans de nombreux autres Etats signataires de la Charte.

      19. L’ANMP estime que la loi portugaise n° 2/2007 sur les finances locales ne respecte pas les obligations découlant de la Charte européenne de l’autonomie locale, et notamment qu’elle est contraire à plusieurs égards au principe de la sécurité et de la stabilité financières des municipalités, énoncé à l’article 9 de la Charte (et qu’elle est donc aussi contraire à la notion même d’autonomie locale, définie à l’article 3 de la Charte). Les différents aspects de cette contradiction alléguée sont examinés ci-dessous.

      20. Les articles 4 (1) et 5 (3) de la loi sur les finances locales précisent que la loi de finances annuelle peut apporter des modifications au système des finances locales, et que ces modifications peuvent concerner le niveau de financement en général et le plafond d’endettement en particulier. Ces dispositions semblent contraires à l’article 3 de la Charte et à l’une des recommandations faites par le Congrès en 2003, selon laquelle il conviendrait de renforcer le statut de la loi relative aux finances locales de manière à ce que les prévisions budgétaires des communes ne soient pas altérées par les budgets nationaux annuels. Cela revient à inviter le Portugal à respecter dans toute la mesure du possible le besoin de stabilité financière des municipalités, qui doivent pouvoir faire des projets à long terme. Il serait certainement souhaitable de réitérer cette recommandation.

      21. Cependant, exclure toute possibilité d’ajustement du budget annuel, ce serait méconnaître la situation qui prévaut dans les Etats modernes. Il est en effet rare que les possibilités d’ajustement soient soumises à des restrictions constitutionnelles strictes, qui risqueraient d’ailleurs fort de ne pas être compatibles avec les besoins fondamentaux du système des finances nationales. En d’autres termes, ce qui détermine si le Portugal respecte à cet égard les obligations qui lui incombent au titre de l’article 9 de la Charte, c’est avant tout la manière dont le pouvoir d’adopter la loi de finances annuelle peut être utilisé en pratique pour apporter des modifications au système des finances locales, et non pas le fait que ce pouvoir soit prévu par la Constitution et par la loi sur les finances locales. Les dispositions contestées de la loi ne sont donc pas en elles-mêmes contraires à la Charte, mais il est certainement nécessaire d’observer comment le pouvoir en question est utilisé en pratique. L’Etat devrait garantir aux collectivités locales un degré suffisant de stabilité de leur situation budgétaire et la possibilité de faire des projets qui vont au-delà de l’exercice budgétaire en cours. Les modifications apportées au système des finances locales ne doivent pas compromettre de manière irrémédiable le fonctionnement normal des collectivités locales.

      22. L’article 4 (2) de la loi restreint l’application du principe de non-affectation des dotations en étendant les possibilités de déroger à ce principe, notamment pour ce qui est du fonds social municipal. A première vue, cette disposition peut être jugée contraire à l’article 9 (7) de la Charte, qui fixe des limites à la pratique consistant à accorder aux collectivités locales des subventions destinées au financement de projets spécifiques. Cela dit, l’affectation des dotations ne constitue pas en soi une violation de la Charte, et les mesures prises à cet égard au Portugal semblent être d’une importance mineure. Il semble en tout cas que le système portugais se caractérise par une proportion de dotations affectées relativement faible. En conséquence, de ce point de vue, il n’y a guère de raisons de conclure à une violation de la Charte.

      23. Selon l’article 5 (4) de la loi, les municipalités qui ont dépassé le plafond d’endettement se voient appliquer une « pénalité », qui prend la forme d’une réduction - équivalente au dépassement - des transferts budgétaires de l’Etat à ces municipalités prévus pour l’exercice suivant. L’article 5 (4) semble toutefois concerner essentiellement le plafond d’endettement, dans lequel il faut voir un élément majeur de la politique budgétaire nationale du Portugal, qui fait partie de la zone euro. On ne peut pas juger contraire à la Charte le simple fait de limiter le niveau d’endettement d’une municipalité à 125 % de ses recettes totales (article 37 de la loi). La grande majorité des municipalités portugaises ne semblent d’ailleurs pas éprouver de difficultés particulières à respecter cette limite. Quant à celles qui la dépassent, si elles s’emploient à réduire leur niveau d’endettement, cela ne pourra qu’augmenter leurs chances d’un développement durable sur le long terme.

      24. La « pénalité » applicable aux municipalités qui ont dépassé le plafond d’endettement semble purement objective et dépourvue d’un caractère « pénal » réel. En outre, les pénalités sont versées au fonds de régulation municipal et ne servent donc à financer que des projets concernant les municipalités. Toutefois, les règles d’utilisation de ce fonds n’ont pas encore été approuvées, ce qui semble laisser au Gouvernement toute latitude pour décider de l’affectation des ressources. C’est donc l’absence de critères objectifs applicables à la redistribution des ressources du fonds (et non pas l’application de pénalités) qui pourrait être jugée contraire à la Charte, et plus précisément à son article 3.

      25. L’article 8 de la loi maintient un « régime de coopération technique et financière » qui, selon l’ANMP, dissimule en fait l’octroi discrétionnaire, par divers ministères, de subventions aux municipalités, sans aucune forme de contrôle juridique ou politique préalable.

      26. Dans sa Recommandation 127 (2003), le Congrès « exprime quelques préoccupations devant l'importance du recours actuel à des contrats entre le gouvernement central et certaines municipalités pour le cofinancement de projets d'aménagement local ; le Congrès émet aussi quelques doutes concernant, d'une part, la réalité de la liberté dont dispose la municipalité pour influer sur les termes du contrat et, d'autre part, l'opportunité d'y avoir recours pour des questions d'intérêt purement local (parkings, travaux de voirie, etc.) ». Il recommande « que soit revue la pratique des contrats de programme entre le gouvernement central ou régional et certaines municipalités pour le cofinancement de projets d'aménagement local si ces contrats portent sur des questions d'intérêts purement locaux ».

      27. En l’absence de véritable réglementation en la matière et de contrôle effectif par le Parlement, le système des contrats de programme peut être considéré comme une forme de dépendance des collectivités locales à l’égard du Gouvernement. Un bon moyen d’éviter cette dépendance serait d’intégrer ces dotations dans la somme totale, issue du fonds municipal général, qui est transférée chaque année aux municipalités. Cette manière de procéder serait aussi plus conforme aux règles énoncées au paragraphe 7 de l’article 9 de la Charte.

      28. On ne peut guère considérer que la conclusion de contrats entre l’Etat et des municipalités soit contraire en elle-même aux obligations incombant au Portugal au titre de la Charte. Il semble donc, ici encore, que, ce qui détermine s’il y a violation ou non de la Charte, ce n’est pas la possibilité de conclure de tels contrats, mais l’usage qui est fait des pouvoirs propres à l’Etat.

      29. L’article 10, alinéa a., et l’article 17, alinéa a., de la loi réduisent de 50 % les recettes des municipalités provenant de l’impôt foncier, dans le but de renforcer le financement des paroisses. Renforcer les ressources financières d’un échelon de l’autonomie locale (à savoir les paroisses rurales) ne peut pas être considéré en soi comme contraire à la Charte. Le Congrès a d’ailleurs même recommandé aux autorités portugaises « d'envisager sérieusement d'augmenter la part des revenus des paroisses qui est versée par le gouvernement central (actuellement 2,5 %) afin de permettre aux paroisses de mieux s'occuper de nombreuses tâches importantes pour la population locale » (Recommandation 127 (2003)). Cela réduit encore les motifs de juger contraire à la Charte cette manière de répondre aux besoins locaux.

      30. Toutefois, le renforcement des ressources financières d’un échelon de l’autonomie locale (paroisses) au détriment des ressources financières d’un autre échelon de l’autonomie locale (municipalités) n’est acceptable que si les pertes financières du second sont compensées par d’autres ressources. Entre donc ici en jeu l’obligation, imposée à l’Etat par l’article 9 de la Charte, de veiller à ce que les municipalités concernées disposent de ressources suffisantes. Si l’Etat ne remplit pas cette obligation, les municipalités risquent de ne plus être en mesure de s’occuper des tâches importantes qui leur incombent conformément à la Charte.

      31. En vertu de l’article 12 (7) de la loi, le Gouvernement reste habilité à accorder des exonérations d’impôts dans la mesure autorisée par les « obligations juridiques internationales incombant à l’Etat portugais » (il ne semble pas y en avoir beaucoup). Or, ces impôts constituent une source de revenus pour les municipalités, et aucune compensation automatique des baisses de revenus ainsi subies n’est prévue. Dans sa Recommandation 127 (2003), le Congrès préconise que « les éventuelles exonérations d'impôts et de taxes locales soient décidées d'un commun accord entre le gouvernement national et les représentants des communes (à défaut, cela peut avoir une incidence sur la fermeté des finances locales) ». Il importe de souligner une fois encore que ces exonérations ne doivent jamais atteindre un niveau tel qu’elles risquent de compromettre la capacité de la municipalité à accomplir ses tâches au profit de la population locale.

      32. Dans le cas des exonérations « subjectives » d’impôts municipaux (article 12 (6)), la municipalité concernée devrait être consultée avant que la décision d’exonération soit prise, être informée des motifs de la décision et avoir droit à une compensation si elle « désapprouve expressément » la décision. Si ce système est bien géré, il peut effectivement s’apparenter à un système dans lequel les exonérations fiscales sont décidées d'un commun accord. Des exonérations « subjectives » sont généralement accordées dans le cadre de négociations concernant l’implantation au Portugal d’installations industrielles importantes ; ces exonérations ont des répercussions financières sur une ou plusieurs municipalités, qui cependant retireront probablement aussi des avantages de cette implantation. Il n’y a donc pas violation de l’article 12 précité.

      33. L’article 13 (5) de la loi prolonge de deux semaines le délai imparti pour transférer aux municipalités les recettes provenant d’impôts collectés par les services gouvernementaux. Si elle ne peut pas être jugée contraire à la Charte, cette prolongation risque néanmoins d’avoir des effets préjudiciables aux municipalités, dont l’accès aux recettes fiscales arrive après qu’elles en aient besoin. Le Gouvernement conserve plus longtemps ces recettes, ce qui lui fait gagner de l’argent au détriment des municipalités.

      34. L’article 34 prévoit de faire passer de 15 % à 20 % la part que peuvent représenter les sommes déduites des transferts de l’Etat au titre du remboursement des dettes contractées par les municipalités. Cette disposition aussi doit être examinée dans le contexte des mesures prises par le Portugal pour garder la maîtrise de la situation financière globale, et il est difficile de considérer que le relèvement de 15 à 20 % du plafond des déductions constitue un problème en soi. De plus, ces déductions ne peuvent s’appliquer que si l’existence des dettes en question a été constatée dans une décision judiciaire définitive, ou n’est pas contestée par la municipalité. En outre, les déductions ne sont pas automatiques (l’article 34 précise qu’elles « peuvent » atteindre au maximum 20 % du montant total des transferts). En d’autres termes, ces possibilités de déductions semblent destinées à venir en aide aux communes qui sont sur le point de se trouver dans une situation critique. Il appartient aux juridictions de régler les litiges entre les collectivités locales et leurs créanciers ; tout créancier peut en effet engager une action contre son débiteur si l’existence de la dette a été constatée par un tribunal. Au cours de la mission, la délégation du Congrès n’a recueilli aucune information selon laquelle le recours à cette procédure serait fréquent ou excessif.

      35. L’article 38 (12) de la loi interdit aux municipalités de signer des contrats avec des organismes financiers pour consolider une dette à court terme ou pour transférer un prêt qui n’est pas encore arrivé à échéance, même si ces contrats n’ont aucun effet sur le niveau d’endettement des municipalités. Cette disposition doit être replacée dans le contexte du combat mené par la Portugal pour améliorer la situation de ses finances publiques. En outre, c’est à la Cour des comptes, une autorité indépendante, qu’il incombe de veiller à ce que les municipalités respectent leurs obligations légales en matière d’équilibre budgétaire, de plafond d’endettement, etc. Cette compétence de la Cour des comptes est prévue par la législation relative aux finances locales et s’applique uniquement à la question de la légalité (cf. articles 5 et 46 de la loi n° 98/97 relative à la Cour des comptes). En conséquence, il semble que, globalement, le système actuel respecte bien les limites fixées par la Charte.


      36. Cela dit, l’interdiction porte sur un mode de gestion budgétaire courant, fondé sur la consolidation des dettes, qui n’influe pas forcément sur la stabilité des finances publiques. En pratique, l’article 38 (12) de la loi semble avoir posé des problèmes à certaines des municipalités les plus endettées, dont Lisbonne. Dans la mesure où la consolidation des dettes ne fait pas augmenter leur montant mais change uniquement leur qualité, l’interdiction paraît plus stricte que ne le requièrent les préoccupations légitimes relatives aux finances publiques et devrait donc être reconsidérée.

      37. Selon l’article 62 de la loi sur les finances locales, la loi de finances nationale peut limiter le montant annuel des dépenses de personnel, qui englobent les dépenses liées aux contrats conclus avec des travailleurs indépendants, des consultants ou des prestataires de services. Certes, cette disposition aussi doit être replacée dans le contexte de la crise récente des finances publiques portugaises, mais elle est difficilement acceptable compte tenu du droit reconnu aux municipalités à l’article 6 de la Charte de gérer leurs propres structures et moyens administratifs. Les interlocuteurs de la délégation lui ont assuré que la possibilité prévue par l’article 62 n’était plus utilisée et serait supprimée. La délégation juge toutefois important que le Congrès vérifie que c’est bien le cas dans le cadre de son activité de monitoring.

      38. En conclusion, la délégation du Congrès retire de son examen du système des finances locales portugais une impression générale qui correspond très largement à celle que traduit la Recommandation 127 (2003) du Congrès. La délégation peut notamment reprendre à son compte les termes du Congrès lorsque celui-ci « constate, en ce qui concerne les finances locales, que la situation s’est globalement améliorée depuis 1993 », tout en préconisant « de réfléchir à la façon dont les possibilités financières des municipalités pourraient être encore renforcées pour leur permettre de mieux exercer leurs compétences ».

      39. Cela dit, le fonctionnement des collectivités territoriales au Portugal soulève certaines questions du point de vue des normes et des principes énoncés dans la Charte. Malgré les difficultés rencontrées par le pays en matière de finances publiques, la législation actuelle relative aux finances locales limite à plusieurs égards les pouvoirs de gestion des collectivités locales et leurs possibilités d’assurer leur pérennité financière. Il convient de rappeler que les collectivités territoriales ont le même droit que l’Etat à une situation budgétaire saine.

      40. Il ne faudrait pas utiliser les budgets annuels d’une manière qui risque de compromettre la stabilité financière des collectivités locales, à moins que des impératifs supérieurs liés aux finances nationales ne l’exigent. En outre, l’Etat gagnerait à s’attacher davantage encore à consulter l’ANMP et les autres acteurs majeurs, selon des modalités qui favorisent la compréhension et le respect mutuels de positions parfois différentes.

      IV. Présence de représentants des paroisses (Freguesias) au sein de la délégation portugaise au Congrès

      41. La délégation portugaise au Congrès est composée de sept représentants et d’autant de suppléants. Un représentant et un suppléant sont désormais désignés sur proposition de l’Association nationale des paroisses du Portugal (ANAFRE), changement qui a suscité quelques inquiétudes, notamment au sein de l’Association nationale des municipalités portugaises (ANMP).

      42. Dans sa Résolution 255 (2008), le Congrès a chargé sa Commission institutionnelle d’examiner le bien-fondé de la désignation de représentants des conseils de paroisse (freguesias) à la Chambre des pouvoirs locaux ; il a cependant accepté d’ici là les pouvoirs de ces membres (alinéa 4.d).

      43. Selon l’article 236 de la Constitution, les paroisses sont soumises aux mêmes « principes généraux » que les autres catégories de « collectivités locales » mentionnées par la Constitution, dont les municipalités (cf. troisième partie, titre VIII, chapitres I à III).

      44. Les dispositions de la Constitution relatives aux paroisses témoignent d’une tradition ancienne, qui veut que les affaires d’intérêt commun soient gérées à un niveau aussi proche que possible de la population locale. De cette tradition est issue une forme d’autonomie locale unique en Europe. Comme son nom l’indique, la « paroisse » était à l’origine une circonscription ecclésiastique, mais elle n’a aujourd’hui plus aucun lien juridique avec l’Eglise. La paroisse semble être une institution qui inspire une grande confiance aux habitants et à laquelle ils sont très attachés. Au Portugal, il paraît évident que les paroisses sont les collectivités locales les plus proches des citoyens, remplissant ainsi une fonction qui est prévue au paragraphe 3 de l’article 4 de la Charte, selon lequel « l’exercice des responsabilités publiques doit, de façon générale, incomber, de préférence, aux autorités les plus proches des citoyens » (en vertu du « principe de subsidiarité »).

      45. La loi cite, parmi les activités traditionnelles des paroisses, la délivrance des certificats de domicile et l’enregistrement des animaux domestiques. La paroisse exerce cependant aussi des activités dans des domaines comme la culture, l’entretien des rues et des parcs, certains travaux de voirie et les équipements collectifs destinés aux enfants et aux personnes âgées. Dans ces domaines, elle joue même le rôle d’interlocuteur principal pour la municipalité dont elle relève, et il n’est pas rare que cette dernière lui délègue des fonctions dans le cadre de contrats comportant des mesures de cofinancement.

      46. Il convient de se rappeler que l’existence et les activités des paroisses sont inscrites dans la Constitution et régies de manière plus précise par des dispositions infra-constitutionnelles : le but est qu’elles remplissent, au niveau local, des fonctions qui soient pleinement conformes aux idéaux de la Charte européenne de l’autonomie locale. Une attention particulière doit être accordée au fait que les collectivités locales disposent « d'une assemblée élue dotée de pouvoirs décisionnels et d'un organe collégial exécutif responsable devant elle » (article 239 de la Constitution, cf. article 3 (2) de la Charte).

      Cette situation respecte en particulier les critères applicables aux membres du Congrès qui sont énoncés aux paragraphes 1 et 2 de l’article 2 de la Charte du Congrès, dont le critère selon lequel les membres doivent être titulaires d’un « mandat […] au sein d’une collectivité locale […] résultant d’une élection directe ». En revanche, il ne semble pas raisonnable d’attendre d’organes qui, dans la plupart des autres pays, seraient des sous-divisions de municipalités, qu’ils gèrent « une part importante des affaires publiques ».

      47. Le droit des collectivités locales d'adhérer à une association pour la protection et la promotion de leurs intérêts communs, conformément à l'article 10 (2) de la Charte, est formellement établi à l'article 247 de la Constitution. Au Portugal, les paroisses sont effectivement réunies au sein d’une association. L'Association nationale des paroisses du Portugal (ANAFRE) représente un nombre important de représentants élus à l'échelon local et une majorité des paroisses. Il convient de souligner que la majorité de la population portugaise (entre 80 et 90 %) vit dans des paroisses qui sont membres de l'Association.

      48. Selon la Résolution statutaire CM/Res(2007)6 du Comité des ministres du Conseil de l'Europe relative au Congrès des pouvoirs locaux et régionaux, « le Congrès est composé de représentants d'une collectivité locale ou régionale désignés conformément à l’article 2.1 de la Charte du Congrès. Les membres sont désignés selon des critères et une procédure fixés dans la Charte qui sera adoptée par le Comité des Ministres, chaque Etat veillant en particulier à une représentation équitable des différentes catégories de ses collectivités locales et régionales » (article 3 (1) de la Résolution statutaire).

      49. Aux termes de l'article 2 (2.b) de la Charte du Congrès des pouvoirs locaux et régionaux du Conseil de l'Europe, « la composition de la délégation de chaque Etat membre du Congrès devrait assurer [...] une représentation équitable des différentes catégories de collectivités locales et régionales existant dans l'Etat membre ».

      50. Selon les deux documents, la composition des délégations nationales doit permettre d'assurer une représentation équitable des différentes catégories de collectivités locales et régionales existant dans l'Etat membre. En l'absence d'informations plus précises données par la Partie lors de la ratification de la Charte européenne de l’autonomie locale (c'est-à-dire en l’absence d’une désignation formelle par la Partie de « catégories de collectivités locales ou régionales auxquelles elle entend limiter le champ d'application ou qu'elle entend exclure du champ d'application de la […] Charte », désignation prévue à l'article 13 de la Charte), le système juridique interne doit être considéré comme la base d'une évaluation de la légitimité d’une représentation des paroisses au Congrès. C’est le cas même si le système en question diverge dans une certaine mesure des caractéristiques communes que l'on retrouve dans les Etats membres du Conseil de l'Europe.

      51. Ainsi que cela a déjà été indiqué, selon la Constitution du Portugal, les paroisses et les municipalités sont classées parmi les collectivités locales, les paroisses étant sur un pied d'égalité avec les municipalités, et les deux étant soumises aux mêmes « principes généraux ». Cependant, il est assez normal que, dans la pratique, la municipalité soit considérée comme la principale instance de l'autonomie locale au sein du système politique et qu’elle le soit aussi au regard du droit infra-constitutionnel, compte tenu, d'une part, des pouvoirs et des ressources financières beaucoup plus importants des municipalités, et, d'autre part, du grand nombre de paroisses et du faible nombre d'habitants que comptent la majorité d'entre elles. Néanmoins, le système des paroisses (freguesias) reflète clairement une tradition ancienne d'organisation des affaires communes à un échelon purement local et s'inscrit dans la droite ligne de nombreux idéaux et principes sous-tendant la Charte.

      52. Dans la Recommandation 127 (2003) sur la démocratie locale et régionale au Portugal, le Congrès recommande aux autorités portugaises « d’examiner comment des représentants des paroisses peuvent être tenus informés et impliqués dans le travail du CPLRE, notamment dans la perspective de leurs futures compétences ».

      53. La récente intégration par les autorités portugaises d'un représentant (et d'un suppléant) du niveau de la paroisse dans une délégation nationale comptant sept membres (et le même nombre de suppléants) répond à cette recommandation.

      54. Dans la mesure où la grande majorité de la délégation portugaise représente les niveaux les plus importants du système des pouvoirs locaux et régionaux (c'est-à-dire les municipalités et les régions autonomes), aucun argument convaincant ne prouve que la manière dont le Portugal remplit son obligation d'assurer « une représentation équitable des différentes catégories de collectivités locales et régionales existant dans l'Etat membre » constitue, à quelque égard que ce soit, une violation de la Charte du Congrès.

      V. Institution de collectivités régionales sur le continent

      55. A l'occasion de sa visite au Portugal, la délégation a également reçu des informations récentes sur la situation de la régionalisation dans le pays. Elles sont évoquées ci-dessous et comparées brièvement aux conclusions de l'exercice de monitoring de 2003, qui couvrait aussi l'aspect régional.

      56. Dans la Constitution du Portugal, l'expression « régions administratives » désigne les collectivités régionales situées sur le continent. Selon l'article 255, ces collectivités sont créées par la loi. Cependant, avant l'adoption d'une loi à cet effet, il faut qu'une consultation directe soit organisée et que le oui l'emporte à la majorité des suffrages exprimés, à l'échelon national et dans chacune des régions qui doivent être créées (article 256). Un référendum sur l'institution de huit régions sur la partie continentale du Portugal a été organisé le 8 novembre 1998, et 64 % des votants (le taux de participation était de 49 %) se sont prononcés contre la proposition (voir le rapport de M. Montalvo adressé à la Commission permanente de la Chambre des régions du Congrès, CPR/CP (5)15).

      57. Dans la Recommandation 127 (2003), le Congrès a souligné le potentiel considérable que représentait l'institution d’autorités régionales pour remplir certaines fonctions en matière d’économie et de développement durable, et exprimé l’avis qu'en 1998, la grande majorité des électeurs pouvaient avoir voté contre le plan précis de régionalisation qui leur était soumis, et non pas forcément contre le principe même de la régionalisation. Le Congrès a donc recommandé aux autorités portugaises d’apporter leur soutien à tout débat concernant un nouveau référendum sur une éventuelle régionalisation sur le continent.

      58. Dans ce contexte, il est encourageant de noter que plusieurs représentants de différents organes portugais, rencontrés par la délégation du Congrès de manière informelle, sont d'avis que le sujet de la création de régions sur la partie continentale du Portugal pourrait refaire surface prochainement. Cette fois cependant, la proposition devrait se fonder sur un nouveau modèle, caractérisé par une réduction importante du nombre de ces régions, qui pourrait passer de 8 (proposition de 1998) à un nombre situé entre 3 et 5.

      59. Si cette perspective se concrétise (probablement après les élections législatives de 2009), avec des régions authentiques ayant un fondement historique et une cohérence géographique, dotées de pouvoirs importants et clairement définis, elle peut contribuer de façon significative aux efforts déployés pour résoudre certaines questions en suspens, comme la disparité croissante entre la zone côtière et l'intérieur du pays. Le Congrès se réjouirait beaucoup de nouvelles avancées vers la création de régions au Portugal.

      Annexe

      Programme de la visite à Lisbonne

      de la délégation du Congrès des pouvoirs locaux et régionaux

      (Lisbonne, 8-10 octobre 2008)

      Délégation du Congrès :

Rapporteur :

      M. Davor Zmegac, Chef de la délégation, Membre de la Chambre des pouvoirs locaux du Congrès, Maire de Kutina (Croatie)

      Consultant :

      Professeur Eivind Smith (Norvège), Vice-Président du Groupe d'experts indépendants sur la Charte européenne de l'autonomie locale, Professeur de droit public à l'université d'Oslo.

      Secrétariat du Congrès :

      Mme Almut Schröder, Secrétaire par intérim de la Commission institutionnelle du Congrès

      Personnes rencontrées au cours de la visite :

      Association nationale des municipalités (Municipios) du Portugal/ANMP

      Dr Fernando Carvalho Ruas, Président

      M. Artur Jose Trindade, Secrétaire général et Secrétaire de la délégation portugaise au Congrès des pouvoirs locaux et régionaux

      M. Fernando Cruz, Secrétaire général adjoint

      M. Landri Pinto, Administrateur

      Association nationale des paroisses (Freguesias) du Portugal/ANAFRE

      M. Armando Vieira, Président et membre de la délégation portugaise au Congrès des pouvoirs locaux et régionaux

      Membres du Comité exécutif

      Municipalités

      M. Jose Cardoso da Silva, Conseiller municipal de Lisbonne (Câmara)

      M. Antonio Rodrigues, Maire de la municipalité de Torres Novas

      Cour des Comptes

      M. Guilherme d’Oliveira Martins, Président

      Mme Márcia de Conceição Condessa Brito Cardoso Vala, Directrice générale adjointe

      Mme Ana Maria de Sousa Bento, Auditrice coordinatrice des collectivités locales

      M. António Costa e Silva, Auditeur coordinateur des audits internes

      Ministère des villes, de l'aménagement du territoire et de l'environnement

      Secrétariat d'État à l'administration locale

      M. Eduardo Cabrita, Secrétaire d'État aux collectivités locales

      Mme Ana Rita Chacim, Membre du cabinet du Secrétaire d'État

      Mme Eugénia Santos, Directrice générale des collectivités locales

      Parlement

      M. Jorge Neto, Président de la Commission des affaires budgétaires et financières

      Experts

      Professeur Antonio Rebordao Montalvo, Membre du groupe d'experts indépendants sur la Charte européenne de l'autonomie locale

      Professeur Joao Paulo Barbosa de Melo, Président du centre pour la formation et la recherche sur l'autonomie locale

1 L : Chambre des pouvoirs locaux / R : Chambre des régions

      GILD : Groupe Indépendant et Libéral Démocratique du Congrès

      PPE/DC : Groupe Parti Populaire Européen - Démocrates Chrétiens du Congrès

      SOC : Groupe Socialiste du Congrès

      NI : Membre n’appartenant à aucun groupe politique du Congrès

2 CG (10) 5 rev.

3 Résolution 255 (2008) du Congrès, 4.d.

4 Voir la lettre du 13/04/2007 adressée au Congrès par Armando Manuel Diniz Vieira (Président du conseil d’administration de l’Association nationale des paroisses du Portugal, l’ANAFRE), la lettre du 24/05/2006 adressée au Président du Congrès par Fernando Ruas (Président de l’ANMP) et le document soumis par l’ANAFRE au Bureau du Congrès le 27 avril 2007 [CG/BUR(13)114].



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