Situation des finances locales aux Pays-Bas - CPL (12) 11 Partie II

Rapporteur : Kathryn SMITH, Royaume-Uni,
Chambre des pouvoirs locaux, Groupe Politique : SOC

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EXPOSE DES MOTIFS

Remarques introductives

1. Lors de sa réunion du 23 avril 2004, à la demande de la délégation néerlandaise auprès du Congrès, la Commission institutionnelle a décidé d’élaborer un rapport d’information et de suivi sur la démocratie locale et régionale aux Pays-Bas (rapporteurs : Mme Kathryn Smith, Royaume-Uni, Chambre des Pouvoirs Locaux, et M. Odd-Arild Kvaloy, Norvège, Chambre des régions, le Professeur Dian Schefold (Allemagne), Vice-Président du Groupe d’experts indépendants sur la Charte européenne de l’autonomie a participé en tant que consultant). Le précédent rapport de suivi ainsi que la recommandation 55 (1999) ont été adoptés par le Congrès en 1999.

2. Le rapport d’information présenté à la Commission institutionnelle le 15 avril 2005 portait essentiellement sur les questions de fiscalité locale et d’élections des maires. A la suite de leur visite aux Pays-Bas, les rapporteurs ont conclu que l’élection des maires par le conseil ou par les citoyens serait en accord avec une démocratie locale moderne au sens de la Recommandation 113 (2002) du Congrès.

3. S’agissant des finances locales, les rapporteurs concluent qu’étant donné la très faible capacité d’imposition des communes, toute diminution de cette capacité de lever des impôts locaux pose problème. La suppression de l’impôt foncier pour les locataires et la limitation des autres taxes sans que celles-ci soient compensées par d’autres sources de recettes pour les communes, entraîneraient pour les Pays-Bas un non-respect de l’article 9.3 de la Charte européenne de l'autonomie locale et par conséquent de ses obligations vis-à-vis du droit international public.

4. A la suite du rapport CG (12) 16, le Congrès a invité un représentant du gouvernement néerlandais à participer à la 12e session plénière du Congrès en vue de présenter la position du gouvernement sur ces questions.

5. Par la suite, le Directeur général adjoint pour les Relations à l’intérieur du Royaume et la Gouvernance (ministère de l’Intérieur et des Relations à l’intérieur du Royaume) a assisté à la 12e session plénière du Congrès afin de présenter la position du gouvernement (annexe I). Il a notamment déclaré que le gouvernement néerlandais reconnaissait la nécessité de renforcer les capacités d’imposition locales, ce qui exige une approche intégrée. M. van Kalmthout a informé le Congrès que le gouvernement envisageait d’étudier les conclusions de la Commission Eenhoorn chargée de formuler des recommandations sur la manière d’augmenter la capacité d’imposition locale et qu’ils espéraient parvenir à un accord avec l’Association des communes néerlandaises à la mi-2005.

6. Ultérieurement, dans son avis émis en août 2005, le Conseil pour l’administration publique et les relations financières sur l’autonomie locale aux Pays-Bas déclarait que dans un futur proche, les dépenses des communes néerlandaises auraient atteint leur plafond. Aussi peut-on dire qu’un seuil critique a été franchi, mettant en danger la position des communes en tant que niveau de gouvernement à part entière (voir annexe III et para 20).

7. Le Conseil poursuit en concluant que les communes doivent avoir le choix entre plusieurs possibilités afin de trouver un juste équilibre entre l’avantage de pouvoir prendre des mesures et de fournir des services au niveau local et le niveau d’imposition locale. Par ailleurs, la décentralisation de plus en plus grande des tâches induit un plus grand risque financier pour les communes. Afin de couvrir les risques ou les revers financiers associés à l’allocation du fonds municipal et des subventions spécifiques, un renforcement de la capacité d’imposition locale est absolument indispensable. Ce renforcement n’est pas nécessairement synonyme d’augmentation des impôts pour les citoyens ou les entreprises. En matière d’autonomie, les nouveaux impôts locaux doivent remplir au moins deux conditions : ils devraient être reconnus en tant qu’impôt local et les taux devraient être fixés librement par les communes.

8. Parallèlement, un projet de loi sur la réforme de l’impôt foncier a été présenté au Parlement. L’impôt foncier pour les locataires devrait être aboli d’ici à 2006. L’augmentation annuelle des taux des impôts fonciers restants pour les propriétaires et les immeubles à usage commercial sera assortie d'un plafond. L’augmentation du fonds municipal viendra compenser la perte subie par les communes. Le gouvernement néerlandais a promis qu’aucune commune ne serait perdante quelle que soit l’année considérée ; une étude récente du Centre de recherche sur les impôts locaux de l’Université Erasmus de Rotterdam1 conclut toutefois que les mesures de compensation entraîneront une réduction structurelle des recettes pour un nombre non négligeable de communes.

9. En septembre 2005, le Bureau du Congrès a été informé par le Président de la délégation néerlandaise auprès du Congrès et par le Président de l’Association des communes néerlandaises, que contrairement à la recommandation de la Commission Eenhorn préconisant de remplacer l’impôt foncier par une majoration de l’impôt sur le revenu, le gouvernement néerlandais a annoncé qu’il ne statuerait pas sur une telle réforme au cours de cette législature. Il est uniquement prévu que cette question soit examinée par le prochain gouvernement constitué après les élections de 2007 (annexe II).

10. Lors de sa réunion du 19 septembre, après avoir entendu l’avis du Président de l’Association des communes néerlandaises, le Bureau du Congrès a décidé qu’au regard de cette nouvelle situation, le Congrès devrait adresser une recommandation aux autorités néerlandaises et les inviter à continuer à chercher de nouvelles sources de recettes qui compenseraient la perte occasionnée par la suppression d’une part importante de l’impôt foncier. Il a par conséquent chargé la Commission institutionnelle de la Chambre des Pouvoirs Locaux d’élaborer un projet de recommandation qui sera présenté lors de la session institutionnelle d’automne (7-9 novembre 2005, Strasbourg).

11. Les paragraphes suivants du présent exposé des motifs s’appuient largement sur la partie 3 du rapport d’information CG 12 (16) et visent à expliquer la situation actuelle en matière de finances locales aux Pays-Bas.

1. La situation actuelle

12. La loi sur les communes contient dans son titre IV des informations détaillées sur les finances locales. Ce titre donne aux communes, conformément à sa décision, le pouvoir de lever des impôts suivant des décrets pris par les communes. L’impôt le plus important à cet égard concerne les biens immeubles (taxe foncière, onroerende-zaakbelastingen, ozb, article 220-220i de la loi sur les communes). D’après les chiffres présentés par le Bureau central des statistiques, le montant de la taxe foncière était, en 2004, d’approximativement 3,4 milliards d’euros2. Cela signifie que 83 % des ressources fiscales locales proviennent de l’impôt foncier, les autres impôts locaux (voir articles 221-229d de la loi sur les communes) ayant une importance moindre. Mais l’ensemble des impôts levés par les autorités locales ne représente que 8,8 % des ressources municipales. La charge fiscale pesant sur la population néerlandaise se décompose comme suit : 61,5 % sont des impôts nationaux, 34,5 % des cotisations de sécurité sociale et seulement 4 % des impôts pour les collectivités publiques, dont 3,1 % pour les communes, 0,5 % pour les provinces et 0,4 % pour les organes responsables des polders. Les autorités locales dépendent donc dans une large mesure des crédits attribués par l’Etat.

13. Les locataires d’immeubles sont, comme les propriétaires, soumis à l’impôt. Il n’y a aucune limite du taux de cet impôt, laissé à l’appréciation des communes. La taxation des immeubles peut être différente selon qu’ils sont d’usage privé ou commercial. Le taux d’imposition pour les propriétaires ne peut dépasser 5/4 de celui des locataires, et certains biens immobiliers (tels que les églises, les terrains agricoles) sont exemptés.

14. Pour les besoins de l’imposition, les biens immeubles doivent être évalués. Cette évaluation, menée tous les quatre ans, est de la responsabilité des autorités locales. Elle détermine l’assiette pour les impôts nationaux et les impôts sur les polders. Elle confère donc aux autorités locales une responsabilité importante.

2. Les conclusions du rapport de 1999

15. En 1999, le rapport de suivi mettait l’accent sur la situation des finances locales, considérées comme un des points importants (partie 6, nos 41-46, recommandation 55(1999), nos 47, 50h, i). S’appuyant sur les chiffres selon lesquels les ressources fiscales représentaient alors 15 % du revenu des communes et 10 % de celui des provinces, le rapport indiquait que ces collectivités « dépendaient exagérément du pouvoir central », soulignant tout particulièrement que la plus grande partie des subventions étaient attribuées pour des tâches menées conjointement par l’Etat et les autorités locales et par conséquent placées sous le contrôle de l’Etat. Le rapport posait la question de la conformité de cette situation avec l’article 9 de la Charte européenne. La question portait sur l’article 9 § 1, demandant s’il s’agissait de « ressources financières adéquates », et sur l’article 9 § 7, s’interrogeant sur le respect ou non de l’exigence selon laquelle « dans la mesure du possible, les subventions accordées aux collectivités locales ne doivent pas être destinées au financement de projets spécifiques ». Par ailleurs, la réserve formulée par les Pays-Bas concernant l’article 9 § 5 de la Charte était critiquée.

3. La réforme de l’impôt foncier

16. Le Gouvernement néerlandais prévoit depuis 2002 une réforme de l’impôt foncier. Ce projet est mentionné dans l’accord de coalition pour la législature actuelle. Il était initialement prévu que la loi entre en application au 1er janvier 2005 ; n’ayant pu être examinée par le Parlement faute de temps, la réforme a été reportée à plus tard.

17. Le projet de loi a été formellement présenté au Parlement le 27 avril 20053. Il devrait être examiné à la Chambre des Représentants fin septembre 2005. Après le vote dans cette Chambre, il sera présenté au Sénat, vraisemblablement au cours de la deuxième quinzaine de novembre 2005.

18. Le gouvernement entend toujours assurer l’entrée en vigueur de la loi à compter de janvier 2006. Le projet de loi comporte un effet rétroactif dans l’éventualité où les discussions au parlement nécessiteraient plus de temps (cette mesure est contraire à la loi qui demande aux communes de présenter leur budget à la province avant le 15 novembre).

19. Selon ce projet, l’impôt foncier serait aboli pour les locataires. L’impôt foncier pour les propriétaires, qui ne sera plus limité par son indexation sur celui des locataires, et l’impôt sur les immeubles à usage commercial seront assortis d’un plafond, de sorte que le pouvoir des communes à déterminer le taux d’imposition sera limité. Le gouvernement propose d’augmenter le fonds municipal afin de compenser la perte subie par les communes, en accordant sur ce fonds des subventions plus élevées et utilisées librement.

20. Le débat sur cette réforme a été extrêmement animé. Outre les réunions de travail, il y a eu en septembre 2003, avant la lettre adressée au Parlement, un avis du Centre pour l’économie des autorités locales de l’université de Groningue (Centrum voor Onderzoek van de Economie van de Lagere Overheden, COELO) ainsi qu’un avis détaillé de la Commission pour l’imposition locale (Commissie Gemeentelijk Belastinggebied ) du 25 mai 2004 qui ont été étudiés et sont examinés ici. La VNG a envoyé son avis final le 9 juin 2005. Le Conseil national pour les relations financières a publié un avis final sur le projet de loi le 3 juin 2005 (Adviesvoorstel afschaffing gebruikersdeel OZB op woningen (maximering overige OZB-tarieven) Kamerstukken II 2004-2005, 30 096, nr 6). En outre, ce Conseil national, en collaboration avec le Conseil national pour l’administration publique, a publié en août 2005 un rapport sur l’autonomie locale aux Pays-Bas. La conclusion de ce rapport est qu’un seuil critique a été franchi en matière d’autonomie financière des communes. Les conseils appellent à l’introduction de nouveaux impôts locaux assortis d’un pouvoir d’imposition total4. L’avis du Conseil d'Etat (Kamerstukken II 2004-2005, 30 096, nr 4) est lui aussi très négatif.

4. Arguments en faveur de la réforme

21. La proposition du gouvernement semble être fondée sur le fait qu’il y a une certaine réticence à payer des impôts, en particulier les impôts visibles qui doivent être payés directement au lieu d’être prélevés, par exemple, par l’employeur. Cette réticence peut être accrue en raison de l’augmentation de la valeur des biens fonciers, parallèlement à celle des impôts, cette question étant devenue un sujet sensible. Une autre raison invoquée par le gouvernement dans la présentation du budget 2006 (Miljoenennota) est d’alléger les charges financières qui pèsent sur le contribuable.

22. Compte tenu de la part limitée de l’impôt foncier dans les ressources des communes, il peut sembler qu’abolir ou plafonner cet impôt, en faveur d’une garantie de financement local sous des formes moins visibles (c'est-à-dire sur le fonds municipal), serait une mesure appréciée et convaincante de simplification de l’administration. Comme l’indique la proposition du gouvernement, ce fonds doit être augmenté afin de compenser la perte subie par les communes, et son montant doit être garanti. De cette manière, une répartition rationnelle sera plus facile, tandis que jusqu’à présent, espérant qu’un niveau élevé d’impôt foncier pourrait être retenu comme argument pour une plus forte participation au fonds municipal, plusieurs communes étaient tentées d’augmenter l’impôt foncier dans l’objectif de profiter davantage du fonds municipal, en prévision de l’introduction des mesures gouvernementales.

5. Objections à la réforme

23. La suppression de l’impôt pour les locataires, combinée avec le plafonnement de l’impôt foncier, entraîne pour les communes une réduction non négligeable des ressources financières. L’impôt local de loin le plus important est pratiquement réduit à la moitié de son niveau actuel5, et les impôts locaux, déjà très limités aux Pays-Bas, perdent de leur importance, étant réduit à environ 6 % des ressources des collectivités locales. Naturellement, comme l’affirment tous les avis consultatifs sur ce sujet, une telle orientation limite le libre exercice de pouvoirs autonomes par les communes. On peut craindre une augmentation du nombre des communes insolvables bénéficiant d’une aide conditionnelle spéciale de l’Etat (les « communes – article 12 »).

24. Cette évolution porte gravement atteinte à la relation classique, en démocratie, entre l’imposition et la représentation. L’habitant d’une commune, s’il n’est pas propriétaire, n’est plus soumis à un impôt local. Le propriétaire d’un bien immeuble, qui reste redevable d’un impôt, ne réside pas toujours dans la commune concernée et ne participe donc pas à la décision concernant l’impôt foncier auquel il est assujetti. Le financement va devenir, pour une part beaucoup plus grande, la responsabilité de l’Etat central, tandis que le Fonds municipal, géré par le Parlement, sera garanti et que son utilisation sera de la compétence des collectivités locales. L’imbrication des pouvoirs centraux et locaux, d’ores et déjà caractéristique des instances politiques néerlandaises6, est ainsi étendue au domaine des responsabilités propres aux collectivités locales, car les ressources financières sont remplacées par des subventions de l’Etat qui, en l’absence de conditions particulières, laissent assurément aux communes une plus grande marge de décision, mais dépendent néanmoins d’une décision du pouvoir central. Dans le même temps, la charge fiscale imposée aux citoyens n’est pas diminuée, mais simplement déplacée de l’impôt local vers l’impôt national. En outre, en cas de déficit budgétaire, les obligations de la CE peuvent contraindre l’Etat central à réduire le Fonds municipal, en dépit des garanties antérieures.

25. Un autre problème – qui se posait déjà par le passé et jusque aujourd’hui – découle de la méthode de division du Fonds municipal. Si les subventions viennent remplacer les ressources provenant de l’impôt payé par les locataires, les inégalités actuelles en matière de répartition sont conservées, et même accrues du fait de l’augmentation des subventions désormais nécessaires. Par conséquent, comme l’a souligné l’IPO, les situations spécifiques des différentes communes devraient être prises en considération. En revanche, en cas de mesure corrective, il faudrait éviter que des impôts fonciers élevés – même injustifiés – soient considérés comme un critère d’évaluation des besoins financiers. Pour modifier cette situation, il ne serait pas indispensable de supprimer l’impôt pour les locataires : il suffirait de moins se baser sur le taux de l’impôt foncier pour déterminer les besoins financiers des communes.

26. Même en cas de retrait de l’impôt pour les locataires, la nécessité d’une évaluation des biens fonciers et ainsi de l’imposition de leurs propriétaires demeure, afin de déterminer l’impôt foncier, l’imposition de l’Etat et l’impôt pour les polders. Il n’y a à ce jour aucune exonération des citoyens, et aucune simplification de l’administration n’est réalisable.

27. Malgré toutes ces raisons, il faut reconnaître que les modalités actuelles de l’impôt foncier soulèvent des critiques et qu’il pourrait être utile d’étudier d’autres options. On peut par exemple se demander pourquoi les biens fonciers, qui sont soumis à des impôts locaux, doivent aussi faire l’objet d’une imposition au niveau de l’Etat. Celle-ci reste toutefois théorique car le système fiscal néerlandais permet de déduire du revenu foncier un si grand nombre de dépenses que l’impôt est pratiquement nul. Néanmoins, cette observation, contestée de toute façon par le gouvernement, montre que la propriété foncière est fortement subventionnée du fait de la politique fiscale de l’Etat. Si de telles subventions compromettent la possibilité de lever des impôts locaux, ceux-ci sont défavorisés par rapport aux intérêts fonciers. On peut se demander si cette situation découle d’une volonté politique. – Par ailleurs, le rapport susmentionné intitulé « Belasten op niveau » (p. 21-45), comme d’autres études menées ces dernières décennies, examine longuement diverses autres possibilités telles que l’impôt sur le revenu, sur la consommation d’énergie ou sur l’ensemble de la population. Le rapport montre cependant que toutes ces solutions comportent des problèmes et qu’aucune solution concrète ne pourrait remplacer l’impôt foncier. Sur ce même sujet, le Conseil consultatif sur les relations financières a expliqué qu’un impôt de substitution devrait être introduit immédiatement afin de garantir les finances locales. La « Commission Eenhoorn » chargée par le gouvernement de trouver une solution concrète pour remplacer l’impôt foncier, a proposé en mai 2005 de remplacer cet impôt par une majoration de l’impôt sur le revenu7. Le gouvernement n’a toutefois pas l’intention d’examiner cette proposition durant cette législature. Cela signifie que les communes vont devoir attendre jusqu’à 2007 avant de savoir si un impôt de substitution sera introduit. L’avis du Conseil consultatif sur les relations financières susmentionné n’a pas été pris en compte.

6. L’impact de la Charte européenne de l'autonomie locale

28. Sur la base de ces arguments, se pose la question de la conformité du projet de réforme de l’impôt foncier avec les principes de l’autonomie locale. Cette question peut être traitée sous l’angle du droit constitutionnel néerlandais, en se référant à la réglementation détaillée sur l’autonomie locale contenue dans le chapitre 7 de la Constitution, en particulier ses articles 124 et 132. Un autre problème se pose aussi : celui de la compatibilité avec la Charte européenne de l’autonomie locale.

29. À cet égard, le rapport de 1999 (n° 44) étudiait le système des finances locales – à cette époque – du point de vue de l’article 9 § 1 de la Charte européenne. D’après le rapport, « on peut se demander si les collectivités locales néerlandaises disposent de ‘ressources propres suffisantes’ comme l’exige l’article 9, §1er ». Par ailleurs, selon le rapport, « on peut plus sérieusement douter que la situation aux Pays-Bas réponde aux exigences de l’article 9, §7 de la Charte selon lequel ‘Dans la mesure du possible, les subventions accordées aux collectivités locales ne doivent pas être destinées au financement de projets spécifiques’ ». S’appuyant sur ces déclarations, la recommandation 55 (1999) regrettait le faible montant des ressources propres des communes et la situation de dépendance, « le reste étant distribué par le fonds des communes et le fonds des provinces, ce qui n'est pas conforme aux principes de l'article 9 de la Charte » (article 47) ; il était aussi recommandé au Gouvernement des Pays-Bas « d'étudier, dans l'esprit de l'Article 9 de la Charte européenne de l'autonomie locale, la possibilité de consacrer, de façon permanente et durable, un pourcentage fixe des revenus publics aux collectivités territoriales et de leur permettre, en outre, d'augmenter considérablement leurs ressources propres par des taxes additionnelles ou d'autres mesures » (n° 50i). D’un point de vue plus général, l’année suivante, le 4e Rapport général de contrôle de l’application de la Charte européenne de l’autorité locale, présenté par M. J.-Cl. Frécon (France) (CPL (7)3 et Recommandation 79 (2000)) a confirmé et souligné ces aspects (voir en particulier la Recommandation 79 (2000) n° 11 et l’Annexe 1 n° 2a).

30. L’évolution récente et les faits communiqués lors de la mission des 19 et 20 janvier 2005 ne fournissent aucune raison de modifier ces déclarations et recommandations. Le problème du faible niveau des ressources propres reste posé. Pour autant, cela ne résout pas le problème spécifique de la réforme actuelle de l’impôt foncier, surtout si, conformément à la proposition du gouvernement, la perte de la capacité d’imposition est compensée par l’accroissement du Fonds municipal.

31. Cependant – outre le problème de savoir si une garantie du Fonds municipal est efficace ou non, surtout sous d’éventuelles pressions de la CE, et par conséquent si elle peut être qualifiée d’allocation « permanente et durable » au sens de la recommandation citée ci-dessus – une réduction de la capacité d’imposition en faveur du Fonds municipal pose le problème, qui n’est pas traité dans le rapport de 1999, du respect ou non, actuellement, de l’article 9 § 3 de la Charte européenne. Selon ce paragraphe, « une partie au moins des ressources financières des collectivités locales doit provenir d'impôts locaux ». La Charte ne précise pas l’importance de cette partie et de ce fait, le gouvernement doute de cet effet contraignant. Mais le droit international public requiert de manière générale qu’elle ne soit pas purement symbolique. Le rapport explicatif de la Charte précise, au sujet de l’article 9 § 3, que « l'exercice d'un choix politique dans l'évaluation des avantages des services fournis par rapport au coût pour le contribuable local ou l'usager est un devoir fondamental des élus locaux. » Afin de remplir ces fonctions, la part des ressources financières résultant de l’impôt doit être substantielle, d’une certaine importance pour l’accomplissement des responsabilités locales. Le remplacement de ces sources de revenus par des subventions de l’Etat n’est donc pas conforme à l’article 9 § 3.

32. D’après cette règle, une comparaison au niveau international montre que, même aujourd’hui, la part des ressources financières provenant des impôts locaux est très faible aux Pays-Bas. Le rapport (p. 16) cité plus haut (note 5) mentionne pour les Pays-Bas le chiffre de 1,1 % du PIB, tandis que ce pourcentage est supérieur à 15 % par exemple pour le Danemark ou la Suède, et supérieur à 10 % dans de nombreux autres pays ; le taux le plus bas, celui du Royaume-Uni, est encore de 1,4 %, soit plus de 20 % supérieur à celui des Pays-Bas. Sans fixer de limite générale – qui devrait probablement prendre en compte d’autres facteurs – il semble qu’un taux de 1,1 % constitue un extrême, et qu’une diminution supplémentaire ne peut être conforme à l’article 9 § 3 de la Charte européenne. Bien qu’il doive y avoir un choix d’une législation nationale visant à modifier le système en vigueur, les propositions évoquées, émanant surtout de l’IPO et du Rfv, de compenser la réduction de l’impôt foncier par une capacité d’imposition supplémentaire dans d’autres domaines, semblent être un seuil minimum devant être maintenu. La suppression de l’impôt foncier payé par les usagers, sans compensation au moyen d’un autre impôt local, semble par conséquent contraire à l’article 9 § 3 de la Charte européenne et aux obligations vis-à-vis du droit international public.

33. Ce résultat général peut avoir une importance limitée pour ce qui concerne le plafonnement de l’impôt foncier. La liberté dont jouissent actuellement les collectivités locales néerlandaises en matière de taux d’imposition foncière est assurément une garantie, mais à un niveau si faible qu’elle ne suffit pas à remplacer une autre capacité d’imposition. En revanche, il faut admettre – et la Charte européenne le suppose – que toute capacité des collectivités locales à lever un impôt s’appuie sur une législation nationale (voir article 2 de la Charte européenne). Leur donner cette capacité signifie dans le même temps lui fixer des limites, ce que la législation néerlandaise ne prévoit, jusqu’à présent, que pour ce qui concerne la relation entre l’imposition des propriétaires et celle des locataires. Si la proposition du gouvernement allait plus loin et prévoyait un plafonnement de l’impôt pour les propriétaires, les Pays-Bas disposeraient d’une règle analogue à celle dont disposent la plupart des Etats européens où les taux d’imposition locale sont limités. La limitation en soi ne peut par conséquent être considérée comme étant contraire à l’article 9 § 3 de la Charte. Mais c’est le faible pourcentage du financement par l’impôt des tâches des collectivités locales qui ne permet pas une réduction supplémentaire sans porter atteinte à la Charte, et l’examen des faits observés aux Pays-Bas impose cette conclusion.

34. Cette conclusion n’est cependant pas un jugement prononcé par un tribunal. D’après la constitution néerlandaise (article 120), les juges eux-mêmes ne peuvent porter de jugement sur la constitutionnalité des lois. En effet, la Constitution, exposée à l’influence du droit international public, déclare que « les dispositions légales en vigueur dans le Royaume ne sont pas appliquées si leur application n'est pas compatible avec des dispositions de traités … qui engagent chacun » (article 94), et on pourrait donc faire valoir l’argument d’une violation de l’article 9 § 3 de la Charte européenne, en tant que traité contraignant pour les Pays-Bas, ce qui empêcherait la suppression de l’impôt foncier pour les locataires. Le présent rapport doit souligner que seules les autorités néerlandaises peuvent prononcer un jugement de ce type et que le gouvernement ne partage pas la position de ce rapport. Le rapport peut – et doit – signaler le non-respect de la Charte, mais il appartient au gouvernement, au parlement et en définitive aux tribunaux néerlandais de décider des conséquences de ce non-respect.

ANNEXE I
Déclaration de M. Paul van Kalmthout, Strasbourg, 1 juin 2005

Directeur général adjoint pour les Relations à l’intérieur du Royaume et la Gouvernance auprès du ministère néerlandais de l’Intérieur et des relations à l’intérieur du Royaume, représentant le Royaume des Pays-Bas lors de la 12e session plénière du Congrès

    1. Je tiens tout d’abord à vous remercier, Monsieur le Président.
    2. Mesdames et Messieurs,
    M. Pechtold regrette de ne pouvoir assister à cette réunion. Il espère que vous l’excuserez d’avoir donner la priorité au référendum néerlandais sur la Constitution européenne, qui se déroule aujourd’hui. Nous espérons tous que ses efforts ne seront pas vains.
    3. M. Pechtold m’a personnellement demandé de vous féliciter à l’occasion du 20e anniversaire de la Charte européenne de l'autonomie locale.
    4. Aujourd’hui, nous examinons le rapport d’information du Congrès sur la situation de la démocratie locale et régionale aux Pays-Bas.8 Le rapport aborde deux questions : l’élection des maires et les propositions de réformes des impôts locaux. Permettez-moi de commencer par la première.
    5. Cette année, comme vous le savez peut-être, la Chambre Haute du parlement néerlandais a rejeté les propositions préconisant de retirer de la constitution le mode actuel de nomination des maires.
    6. M. Pechtold a annoncé que le gouvernement néerlandais soumettrait à nouveau une proposition d’amendement de la constitution ouvrant la voie à l’élection des maires au suffrage direct en 2010.
    7. Dans l’excellent rapport de Mme Smith et de M. Kvaloy, le gouvernement néerlandais se félicite qu’il soit reconnu que le système néerlandais de désignation a été rendu plus démocratique en 2001. Nous saluons également la conclusion selon laquelle la situation actuelle aux Pays-Bas et la proposition d’introduire l’élection des maires au suffrage direct sont conformes à la Charte européenne de l'autonomie locale.
    8. Le gouvernement néerlandais estime que l’introduction d’un système d’élection des maires au suffrage direct est une étape nécessaire pour assurer à nouveau la participation des citoyens au processus politique. C’est pourquoi l’élection des maires par le conseil municipal n’a pas été examinée.
    9. Le gouvernement néerlandais est tout à fait conscient des problèmes liés à l’élection des maires au suffrage direct soulevés dans votre rapport présenté lors de la 11e session du congrès l’année dernière (Avantages et inconvénients de l’élection des maires au suffrage direct). Ces problèmes sont détaillés dans le présent rapport d’information.9
    10. Nous pensons que tous ces problèmes peuvent être résolus. Toutefois, la priorité première du gouvernement est de modifier la constitution néerlandaise.
    11. M. Pechtold prévoit de consulter l’ensemble des parties prenantes sur la question de l’élection directe des maires avant d’envoyer toute proposition concrète au parlement.
    12. Dans ce contexte, le gouvernement néerlandais envisage le rapport d’information comme un élément qui viendra étayer le débat sur l’élection directe des maires qui doit se tenir dans les mois à venir.10
    13. Je voudrais à présent me pencher sur la question de la fiscalité et des finances locales aux Pays-Bas. Permettez-moi de commencer par quelques informations sur la situation actuelle.
    14. Les redevances et taxes municipales aux Pays-Bas s’élèvent à près de 7 milliards d’euros. La moitié est constituée par les impôts fonciers (biens immobiliers). Les propriétaires, au même titre que les locataires, sont soumis à l’impôt foncier. Il y a à peine quelques semaines, le gouvernement néerlandais a présenté un projet de loi au parlement proposant de supprimer l’impôt foncier pour les locataires (les propriétaires restent redevables de cet impôt). La capacité des communes à lever des impôts se verra ainsi réduite de 1 milliard d’euros. La perte subie par les communes sera compensée par une enveloppe du même montant allouée aux fonds des communes. Le montant total de ces fonds s’élèvera à près de 11 milliards d’euros. Les communes ont toute latitude pour disposer des ressources de ces fonds comme elles l’entendent.
    15. Les raisons fondamentales de ce changement d’orientation sont doubles. Tout d’abord, le niveau de ces impôts et leur augmentation annuelle suscitent de vives critiques de la part d’organisations de citoyens et de consommateurs ; le gouvernement en a d’ailleurs pris acte. La deuxième raison a trait à la volonté d’empêcher la mise en oeuvre d’une politique de revenus au niveau local. Les communes ont tendance à exempter les groupes à faibles revenus de l’impôt foncier. Cette pratique est contraire à l’accord conclu entre l’Etat et l’association des communes néerlandaises (VNG) selon lequel les communes ne devraient pas mener de politique de revenus.
    16. Le rapport d’information de Mme Smith et de M. Kvaloy examine la conformité de ces propositions (et de la situation actuelle en matière de fiscalité locale) avec la Charte européenne de l'autonomie locale. En outre, le rapport cherche à savoir si les propositions sont conformes à l’article 9 de la Charte, s’agissant notamment des paragraphes 1, 3 et 7.11
    17. Le gouvernement néerlandais estime que la situation actuelle dans notre pays est conforme à la Charte. Il en est de même pour les propositions du gouvernement concernant l’impôt foncier.
    18. La loi sur les communes (Gemeentewet) et la loi sur les relations financières (Financiële Verhoudingen Wet [FVW]) garantissent suffisamment de ressources aux collectivités locales pour leur accorder toute latitude dans la mise en oeuvre des politiques. Comme je l’ai mentionné plus haut, outre les 7 milliards d’euros issus des taxes/redevances locales, les communes peuvent disposer librement des ressources du fonds municipal (11 milliards d’euros). Naturellement, les communes s’acquittent de tâches spécifiques pour les autorités centrales ; toutefois, pour ce faire, elles perçoivent des subventions complémentaires (qui peuvent s’élever au total jusqu’à 14 milliards d’euros) qui viennent s’ajouter aux 18 milliards d’euros de ressources dont elles peuvent disposer librement.
    19. Les communes peuvent par conséquent utiliser librement près de 60% des 32 milliards d’euros dans la limite de répartition des ressources (7+11+14). Les lois susmentionnées contiennent également une garantie juridique en vertu de laquelle l’augmentation annuelle des ressources du fonds municipal est directement liée à l’augmentation des ressources de l’Etat (accrès). Par ailleurs, lorsque des tâches spécifiques sont confiées aux collectivités locales, la loi sur les relations financières est assortie d’une garantie selon laquelle les autorités centrales doivent soit expliquer comment ces tâches seront financées soit octroyer des subventions supplémentaires (Art. 2 FVW).
    20. Le gouvernement néerlandais reconnaît que ses propositions en matière de fiscalité locale entraînent une réduction du pouvoir d’imposition des collectivités locales. Cela se traduit concrètement par une diminution de 1 milliard d’euros sur le total de 7 milliards d’euros, soit une réduction de près de 15%. Le gouvernement a également conscience que les pouvoirs d’imposition aux Pays-Bas sont relativement limités par rapport à ceux des autres pays. Il convient toutefois de replacer cette situation dans son contexte et, de la même manière, de ne pas complètement ignorer la situation propre au fonds. Le fonds municipal et les taxes/redevances locales laissent une importante marge de manoeuvre aux collectivités locales. Nous devons en outre tenir compte du fait que les différences qui apparaissent au niveau local en matière de fiscalité et de dépenses sont mal perçues par les citoyens, notamment dans un pays aussi petit.
    21. Le gouvernement néerlandais a toutefois pris acte des demandes de nombreuses organisations appelant à une augmentation des pouvoirs d’imposition au niveau local. Cependant, comme je l’ai mentionné plus haut, cela exige une approche intégrée. A la fin 2004, le gouvernement néerlandais et le IPO/VNG sont parvenus à un accord sur la codification des relations entre les autorités centrales, régionales et locales. Cet accord prévoyait notamment la mise en place d’une commission (présidée par M. Eenhoorn) chargée d’étudier les possibilités d’augmentation du pouvoir d’imposition local.
    22. Le 18 mai de cette année, les conclusions de la commission ont été examinées lors d’une réunion entre le gouvernement et VNG/IPO. Il en est ressorti que les autorités centrales étudieraient sur le plan technique la recommandation de la commission d’augmenter le pouvoir d’imposition local et rendraient leurs conclusions cet été. Le gouvernement néerlandais espère par la suite parvenir à un accord avec la VNG sur cette question.
    23. A cet égard, mon gouvernement pense que la situation actuelle de la fiscalité locale aux Pays-Bas ainsi que les mesures proposées remplissent les conditions de l’article 9 de la Charte (non seulement les paragraphes 1 à 7, comme l’indique le rapport, mais aussi, quoiqu’en dise le rapport, le paragraphe 3).
    24. Le gouvernement néerlandais se félicite que le rapport émette des avis sur l’opportunité ou l’inopportunité des évolutions observées aux Pays-Bas dans le contexte de la Charte. Le gouvernement en accepte volontiers les conclusions. Nous pensons toutefois qu’il est exagéré de dire – comme le fait le rapport – que « l’acceptation de ces propositions par le parlement entraînerait pour les Pays-Bas un non-respect de ses obligations vis-à-vis du droit international public ».
    25. L’excellent rapport de Mme Smith et M. Kvaloy pourrait par conséquent être encore amélioré en modifiant cette toute dernière phrase.
    26. Je vous remercie vivement de votre attention.

      Annexe

Milliards € Milliards €

            PIB 475

      Impôts locaux 3,4 Impôts nationaux 110
      Taxes locales 3,4 Taxes nationales 15

        ==== + ==== +

      1. Taxes/redevances locales 6,8 3. Taxes/redevances nationales 125
      Fonds municipal 11,0
      Subventions spécifiques 14,3
      (Déficit budgétaire) (2,5) (déficit budgétaire national) (10)
      ====
      2. Ressources locales 32,0

      1/2 = 21%

      1/(1+3) = 5%

ANNEXE II

 

M. Giovanni DI STASI
Président du Congrès des pouvoirs locaux et régionaux du Conseil de l'Europe
F-67075 Strasbourg Cedex
France

téléphone direct
(070) 373 8205

v/réf

Pièces jointes

objet
Finances locales aux Pays-Bas

n/réf
EUI/er

date
07 septembre 2005

M. le Président,

Lors de sa dernière session plénière annuelle du 2 juin 2005, le Congrès a examiné les conclusions du rapport de Mme Smith et de M. Kvaloy sur la situation de la démocratie locale et régionale aux Pays-Bas. Il a notamment souligné son opposition au projet du gouvernement néerlandais de supprimer une part importante de l’impôt foncier aux Pays-Bas. Dans son intervention, la rapporteuse, Mme Kathryn Smith, s’est dite préoccupée par le fait que les réformes envisagées ne respectaient pas les exigences de la Charte européenne de l'autonomie locale en vertu de laquelle les gouvernements nationaux doivent garantir une certaine autonomie aux collectivités locales en matière de financement. Le Congrès pensait comme elle qu’une nouvelle diminution de la capacité des municipalités néerlandaises -déjà limitée - de lever l’impôt était une mesure allant dans le mauvais sens.
Le Congrès a invité le Gouvernement néerlandais à créer une autre taxe locale, si l’impôt foncier devait être supprimé.
M. Van Kalmthout, représentant du gouvernement néerlandais, a semblé venir combler les attentes du Congrès à cet égard. Il a en effet annoncé, lors de cette même session plénière, la création d’une commission mixte (qu’il est convenu d’appeler la commission Eenhoorn) chargée de trouver des solutions de remplacement à l’impôt foncier en vue d’augmenter le pouvoir d’imposition local.

Parallèlement, de nouveaux éléments ont permis d’obtenir des informations plus claires sur les mesures prises par le gouvernement :

- Le projet de loi sur la réforme de l’impôt foncier a désormais été soumis à la Chambre des Représentants des Etats-Généraux. Comme l’a annoncé le rapport du Congrès, l’impôt foncier pour les locataires devrait être supprimé à compter de 2006. L’augmentation annuelle du niveau des autres taxes foncières pour les propriétaires d’immeubles à usage commercial devra être assortie d’un plafond. La perte subie par les communes sera compensée par une augmentation du fonds municipal.

- Répondant aux questions cruciales soulevées par plusieurs partis politiques sur la conformité de la réforme avec l’article 9.3 de la Charte européenne de l'autonomie locale, le ministre conteste sa non-conformité avec la Charte. Selon lui, la réforme n’empêche pas le bon fonctionnement de l’autonomie locale dans la mesure où la perte subie par les communes sera compensée par une augmentation du fonds municipal.

- La semaine dernière, le gouvernement a envoyé au parlement sa réponse à la recommandation de la commission Eenhoorn. Celle-ci propose d’augmenter le pouvoir d’imposition local en remplaçant l’impôt foncier par une majoration de l’impôt sur le revenu. Le gouvernement a annoncé cette semaine qu’il ne statuerait pas sur une telle réforme au cours de cette législature. Elle sera seulement examinée par le prochain gouvernement constitué après les élections de 2007.

Compte tenu de ces évolutions très négatives et en vue d’intervenir officiellement devant le gouvernement néerlandais sur cette question, je souhaite vous demander, également au nom de M. Deetman, maire de la Haye et Président de l’Association des communes néerlandaises (VNG), d’élaborer, pour la session d’automne de votre Congrès, une recommandation sur les finances locales aux Pays-Bas.

Restant à votre disposition pour toute information complémentaire sur le sujet,

Veuillez agréer, Monsieur le Président, l’assurance de ma meilleure considération,

Jan MANS
Maire de Venlo
Président de la délégation néerlandaise
auprès du Congrès

ANNEXE III

Avis des Conseils pour l’administration publique et pour les relations financières sur l’autonomie locale aux Pays-Bas
Résumé fourni par l’Association des communes néerlandaises (VNG)

Le présent avis a été rédigé par le Conseil pour l’administration publique et le Conseil pour les relations financières à la demande de la Commission des Affaires intérieures de la Chambre des Représentants pour adopter une position sur le thème « autonomie locale et fiscalité locale ».

Les Conseils pensent que l’autonomie financière des communes n’a aucun sens si elle ne s’accompagne pas d’une autonomie constitutionnelle et politique. C’est pourquoi le présent avis se place dans une optique plus large.  

L’autonomie municipale est un principe constitutionnel, mais qui n’a que peu d’intérêt s’il n’est pas appliqué dans la pratique. C’est pourquoi cet avis envisage les multiples dimensions de l’autonomie municipale (constitutionnelle, administrative, financière et sociale) et les évolutions qui pourraient nuire à l’autonomie des communes.

Les deux Conseils souhaitent de cette manière mieux faire connaître la place et l’importance des communes au gouvernement. Cette volonté est fondée, l’autonomie locale étant soumise à une pression de plus en plus forte.

A l’heure où de nombreuses forces et tendances convergent vers la centralisation et l’uniformisation de la gouvernance, il importe de saisir l’importance et le sens d’une autonomie locale forte. Il ne s’agit pas à proprement parler d’un problème d’organisation constitutionnelle au sein de notre Etat unitaire décentralisé. Il s’agit avant tout d’une mission pour les autorités centrales, les provinces et les communes, les appelant à poursuivre leurs efforts en faveur d’une bonne gouvernance publique, qui soit aussi proche que possible des citoyens. Cela signifie que les communes ont la possibilité de prendre des mesures globales, innovantes et efficaces qui sont adaptées à la situation locale. Telle est, en 2005, la définition politique et sociale de l’autonomie municipale.

Les autorités centrales ont recours à des instruments administratifs et financiers de plus en plus variés pour stimuler ou influencer les politiques locales et leur mise en oeuvre (par exemple, accords politiques entre les différents niveaux de gouvernement, conventions, accords sur les performances, instruments d’orientation financière, suivi, benchmarking, etc…). Trop de réglementation nuit cependant à la liberté de manoeuvre des communes en matière de mise en oeuvre des politiques et l’utilisation des ces instruments soumet de plus en plus les communes à un contrôle de la qualité par le gouvernement. Cette obligation de se justifier et de rendre des comptes semble avoir un effet paralysant sur les collectivités locales.

Outre le droit à l’autonomie administrative, les communes jouissent également du droit à l’autonomie financière. Concrètement cela signifie que les communes ont le droit, dans une certaine mesure, d’obtenir leurs propres fonds, de les dépenser et d’accorder des prêts librement, en vue de faire les choix qui s’imposent. A cette fin, de multiples possibilités pour lever leurs propres impôts leur sont offertes. 82% des recettes des communes dépendent toutefois de la subvention générale au fonds municipal et des subventions spécifiques, dont le montant, et dans une certaine mesure le comportement de dépense (pour les subventions spécifiques), sont définis par les autorités centrales. Cette pratique est contraire à la disposition de la loi sur les relations financières qui prévoit un ordre de préférence en matière de financement, au titre duquel les dépenses des communes doivent être en premier lieu financées par les impôts et autres taxes locales.

Les communes néerlandaises financent environ 9% de leurs dépenses grâce aux recettes issues des impôts locaux. Ce chiffre témoigne de la faible capacité d’imposition des communes néerlandaises par rapport à d’autres pays. Si le projet de loi prévoyant d’une part la suppression de l’impôt foncier pour les locataires et la définition d’un plafond d’autre part, est adopté, les recettes connaîtront une baisse supplémentaire de 23,5 % et la liberté en matière de détermination des taux disparaîtra. Cela signifie que dans un avenir proche, les communes auront atteint un plafond pour leurs dépenses. Aussi peut-on dire qu’un seuil critique a été franchi, mettant en danger la position des communes en tant que niveau de gouvernement à part entière.

Les communes doivent avoir le choix entre plusieurs possibilités afin de trouver un juste équilibre entre l’avantage de pouvoir prendre des mesures et de fournir des services au niveau local et le niveau d’imposition locale. Par ailleurs, la décentralisation de plus en plus grande des tâches induit un risque financier plus important pour les communes. Afin de couvrir les risques ou les revers financiers associés à la répartition du fonds municipal et des subventions spécifiques, un renforcement de la capacité d’imposition locale est absolument indispensable. Ce renforcement n’est pas nécessairement synonyme d’augmentation des impôts pour les citoyens ou les entreprises. En matière d’autonomie, les nouveaux impôts locaux doivent satisfaire au moins à deux conditions : ils devraient être reconnus en tant qu’impôt local et les taux devraient être fixés indépendamment par les communes.

1 OZB : de werkelijkheid in beeld, Erasmus Studiecentrum voor belastingen van locale overheden (ESBL) Rotterdam, 21 septembre 2005.

2 Pour 2004, le Rapport du De Commissie Gemeentelijk Belastinggebied, élaboré par P.B. Boorsma/ C.A. de Kam/ L. van Leeuwen, Belasten op niveau. Meer fiscale armslag voor gemeenten, Den Haag 2004, p. 15, donne le chiffre de 3 359 millions d’euros (1 875 pour les propriétaires, 1 484 pour les usagers). Pour une présentation générale et comparative, voir Dexia (éd.), Les finances locales dans les 15 pays de l’Union européenne, 2e éd., Paris 2002, p. 223, 233-237.

3 Kamerstukken II 2004-2005, nr 30096: Wijziging van de Gemeentewet in verband met het afschaffen van het gebruikersdeel van de onroerendezaakbelasting (OZB) op woningen en het maximeren van de resterende OZB-tarieven (afschaffin gebruikersdeel OZB op woningen)

4 Advies Raad voor het Openbaar Bestuur en Raad voor Financiële Verhoudingen, “Autonoom of automaat” augustus 2005.

5 Alors que jusqu’à présent l’impôt foncier ne pouvait excéder 5/4 de la taxe de l’utilisateur, la suppression de cette taxe entraîne une réduction de 4/9 (bien que comme un résultat moindre de la taxe restante sur les locaux commerciaux), et le plafonnement empêche une augmentation correspondante de l’impôt payé par les propriétaires.

6 Le « medbewind », voir Kortmann/ Bovend’Eert, Droit constitutionnel néerlandais, La Haye (Kluwer) 2000, p. 44 nos 52-54. Ce point était aussi souligné dans le rapport de 1999, n° 43.

7 Advies Stuurgroep verkenning decentraal belastinggebied (Comissie Eenhoorn), Lokale belastingen: meer, beheerst!, mei 2005.

8 Référence du rapport : CG/INST (11) 12 prov. – Strasbourg, 15 avril 2005

9 Le lien avec la dualisation - Le statut du maire en tant que représentant indépendant et autonome des citoyens - L’équilibre entre l’élection et la révocation des maires - Aspects relatifs au contrôle - Le processus/la période de transition

10 Le gouvernement néerlandais ne s’est pas encore penché sur la question du changement de statut du commissaire de la Reine au niveau de la province. Il est toutefois clair qu’une modification du système de désignation des maires influencera les débats sur le statut du commissaire de la Reine.

11 Les paragraphes en question de l’article 9 de la Charte européenne de l'autonomie locale sont libellés comme suit : 9.1 Les collectivités locales ont droit, dans le cadre de la politique économique nationale, à des ressources propres suffisantes dont elles peuvent disposer librement dans l'exercice de leurs compétences. 9.3 Une partie au moins des ressources financières des collectivités locales doit provenir de redevances et d'impôts locaux dont elles ont le pouvoir de fixer le taux, dans les limites de la loi. 9.7 Dans la mesure du possible, les subventions accordées aux collectivités locales ne doivent pas être destinées au financement de projets spécifiques. L'octroi de subventions ne doit pas porter atteinte à la liberté fondamentale de la politique des collectivités locales dans leur propre domaine de compétence.



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