Résolution CM/ResChS(2013)13
The Central Association of Carers in Finland
contre Finlande
Réclamation n° 71/2011

(adoptée par le Comité des Ministres le 11 juin 2013,
lors de la 1173e réunion des Délégués des Ministres)

Le Comité des Ministres1,

Vu l’article 9 du Protocole additionnel à la Charte sociale européenne prévoyant un système de réclamations collectives ;

Considérant la réclamation présentée le 6 juillet 2011 par The Central Association of Carers in Finland contre la Finlande ;

Eu égard au rapport contenant la décision sur le bien-fondé de la réclamation qui lui a été transmis par le Comité européen des Droits sociaux, dans laquelle celui-ci a conclu à l’unanimité :

– qu’il y a violation de l’article 23 de la Charte

    L’article 23 de la Charte énonce le droit des personnes âgées à la protection sociale. En vue de garantir ce droit, les Etats Parties se sont engagés à prendre les mesures nécessaires pour permettre aux personnes âgées de demeurer des membres à part entière de la société et de mener une existence indépendante dans leur environnement habituel aussi longtemps qu’elles le souhaitent et que cela est possible. Cela suppose de mettre à leur disposition les services et facilités que nécessite leur état de santé.

    La réclamation porte sur la réorganisation des soins de longue durée par laquelle la prise en charge en milieu institutionnel (assurée par les maisons de retraite et les unités de soins de longue durée rattachés à des centres hospitaliers) est remplacée par une prise en charge « résidentielle » dans des établissements d’accueil. Il en résulte qu’une participation financière plus élevée est imposée aux pensionnaires des établissements d’accueil et des maisons d’accueil médicalisées pour la prise en charge « résidentielle », qui s’explique par le fait que :

    - les tarifs des établissements d’accueil et des maisons d’accueil médicalisées ne sont pas plafonnés ;

    - les services, les médicaments et l’hébergement sont facturés séparément.

    La Constitution de la Finlande donne mission aux pouvoirs publics de garantir à chacun la prise en charge qui s’avèrerait indispensable ainsi que des services sociaux et médicaux suffisants. Les municipalités mettent en œuvre la législation relative à la protection sociale et aux soins de santé dans le cadre de l’autonomie locale. L’article 17 de la loi n° 710/1982 relative à la protection sociale énumère les services sociaux que doivent fournir les municipalités, parmi lesquels figure la prise en charge en milieu institutionnel et en milieu résidentiel. Les municipalités jouissent cependant d’un pouvoir discrétionnaire quant aux modes d’organisation des services sociaux et au type de structures dans lesquelles elles entendent inscrire ces services pour répondre aux besoins de leurs administrés. Aux termes de la loi n° 733/1992 relative à l’affectation de subventions de l’Etat aux fins de la protection sociale et des soins de santé, les municipalités reçoivent une aide financière de l’Etat destinée à leur permettre d’organiser les services en question, mais il leur revient de décider la répartition des subventions aux fins de la protection sociale et les modalités d’organisation des services.

    Selon le principe général du droit international, en matière de responsabilité internationale des Etats, le comportement de tout démembrement de l’Etat, y compris les collectivités locales, est considéré comme un fait de l’Etat (Fédération internationale des droits de l’homme (FIDH) c. Belgique, Réclamation n° 62/2010, § 54) (voir mutatis mutandis Cour européenne des droits de l’homme Assanidze c. Géorgie, arrêt du 08.04.2004).

    Autant, par conséquent, il relève du choix des Etats d’exercer eux-mêmes ou rétrocéder aux autorités locales ou aux partenaires sociaux l’exercice de certaines compétences, autant les choix opérés ne peuvent les exonérer des obligations contractés au titre d’un engagement international (Conclusions 2006, Introduction générale, paragraphe 10). En ce qui concerne l’article 23, les modalités de fonctionnement de l’autonomie locale ne devraient pas compromettre la mise en œuvre effective de cette disposition.

    Il n’y a pas de données statistiques concernant le nombre d’infrastructures dans les différentes catégories de services pour les personnes âgées, spécifiquement dans les affaires portant sur la tarification des établissements d’accueil.

    D’ailleurs, le gouvernement reconnaît que l’offre de soins dans les établissements d’accueil et l’hébergement en institution ne correspond pas à la demande dans toutes les municipalités.

    Les principes suivants concernant la tarification des services sociaux mis en place en application de l’article 14 sont aussi applicables à l’article 23 : « (…) L’accès égal et effectif aux services sociaux implique que (…) les services sociaux puissent être soumis à tarification – fixe ou variable –, sans toutefois qu’ils soient onéreux au point d’en empêcher l’accès effectif. Pour ceux qui n’en ont pas les moyens au sens de l’article 13§1, ces services doivent être fournis gratuitement ; (…) » (Conclusions 2005, Observation interprétative sur l’article 14§1).

    Par rapport aux établissements de soins en milieu institutionnel, les établissements d’accueil et les maisons d’accueil médicalisées ne sont soumis à aucune réglementation juridique spécifique quant à la tarification et aux ressources laissées disponibles pour leur usage propre. Comme reconnu par le gouvernement, il n’existe pas d’uniformité au niveau national quant à la manière de fixer et de collecter les frais imputés aux usagers des établissements d’accueil.

    L’insuffisance de réglementation de la tarification des établissements d’accueil et des maisons d’accueil médicalisées et le fait que la demande de ces services excède l’offre, ne permettent pas de satisfaire aux dispositions de l’article 23 de la Charte en ce que :

     

    - ils créent, chez les personnes âgées, une incertitude juridique dans la mesure où la politique de tarification est complexe et diffère selon les cas. Même si les municipalités peuvent ajuster les tarifs, il n’y a pas de garanties suffisantes d’accès effectif des personnes âgées aux services nécessaires qu’exige leur état ;

     

    - ils constituent un obstacle au droit à « la diffusion d’informations concernant les services et les facilités existant en faveur des personnes âgées et les possibilités pour celles-ci d’y recourir », qui est garanti par l’article 23b de la Charte.

– qu’aucune question séparée ne se pose sous l’article 14 de la Charte 

    Au titre de l’article 14 de la Charte, les Etats parties se sont engagés à encourager ou à organiser des services de protection sociale. Cette disposition est d’application générale ; une attention particulière devrait cependant être apportée à l’accès aux droits sociaux de certaines catégories de la population. Parmi ces catégories figurent les personnes âgées (Conclusions XII-1, introduction générale, 5.11 services sociaux).

    L’organisation et le fonctionnement des services sociaux relèvent de l’article 14§1. Les questions ayant trait aux services destinés aux personnes âgées relèvent, en premier lieu, de l’article 23 (Conclusions 2005, Bulgarie, article 14).

    La présente réclamation porte sur l’absence de tarification légale pour les établissements d’accueil et les maisons d’accueil médicalisées. Il s’agit d’une question relevant du champ d’application de l’article 23 et aucune question distincte n’est soulevée au titre de l’article 14§1.

– que les articles 13 et 16 de la Charte ne s’appliquent pas

    Au vu des griefs présentés par l’Association, les articles 13 et 16 ne s’appliquent pas à la présente réclamation.

Vu le document distribué à la demande de la Délégation de la Finlande lors de la réunion du Groupe de rapporteurs pour les questions sociales et de santé (GR-SOC) du 9 avril 2013,

1. prend note de la déclaration du gouvernement défendeur et des informations qu’il a communiquées au sujet du suivi de la décision du Comité européen des Droits sociaux et se félicite des mesures déjà prises par les autorités finlandaises et de leur engagement à mettre la situation en conformité avec la Charte (voir Annexe à la présente résolution) ;

2. appelle de ses vœux que la Finlande fasse état, lors de la présentation du prochain rapport relatif aux dispositions pertinentes de la Charte sociale européenne, d’une mise en conformité intégrale de la situation.

Annexe à la Résolution CM/ResChS(2013)13

Observations du Gouvernement finlandais en réponse au rapport du Comité européen des Droits sociaux relatif à la Réclamation n° 71/2011, présentées par le Représentant de la Finlande à la réunion du GR-SOC du 9 avril 2013 (traduction)

Réclamation

La réclamation présentée par la Central Association of Carers in Finland a été enregistrée le 6 juillet 2011. L’association allègue que la Finlande ne respecte pas les droits des personnes âgées à l’assistance sociale et médicale, au bénéfice des services sociaux, ainsi qu’à une protection sociale, juridique et économique, en violation des articles 13, 14, 16 et 23 de la Charte sociale européenne révisée.

Décision du Comité

Dans son rapport du 4 décembre 2012, le Comité conclut que l’insuffisance de la réglementation concernant la tarification des établissements d’accueil et des maisons d’accueil médicalisées et le fait que la demande de ces services excède l’offre ne permettent pas de satisfaire aux dispositions de l’article 23 de la Charte en ce que :

- cela crée pour les personnes âgées une incertitude juridique dans la mesure où la politique de tarification est complexe et diffère selon les cas. Même si les municipalités peuvent ajuster les tarifs, il n’y a pas de garanties suffisantes d’accès effectif des personnes âgées aux services nécessaires qu’exige leur état ;

- cela constitue un obstacle au droit à la diffusion des informations concernant les services et les facilités existant en faveur des personnes âgées et les possibilités pour celles-ci d’y recourir, qui est garanti par l'article 23b de la Charte.

Le Comité conclut:

- à l'unanimité qu’il y a violation de l’article 23 de la Charte ;

- à l’unanimité qu’aucune question séparée ne se pose sous l’article 14§1 de la Charte ;

- à l’unanimité que les articles 13 et 16 de la Charte ne s’appliquent pas.

Informations

Le programme dont s’est doté le gouvernement actuellement en place prévoit la poursuite du système de tarification pour les usagers, afin d’éviter que le recours aux services en question ne soient pénalisé par les versements effectués au titre de la protection sociale et des soins de santé. Conformément audit programme, les tarifs demandés aux usagers dans les établissements d’accueil seront revus sur la base des propositions formulées par un groupe de travail du ministère des Affaires sociales et de la Santé. Des textes de loi vont être rédigés sur la base de critères nationaux uniformes en vue de fixer les tarifs exigés pour les établissements que gèrent les municipalités. Des tarifs uniformes seront institués pour toutes les maisons d’accueil médicalisées, et des textes de loi vont être élaborés afin de déterminer le montant minimal des fonds dont doit pouvoir disposer chaque usager. Aux termes du programme du gouvernement, les dispositions légales relatives à la tarification des prestations fournies au titre de la protection sociale et des soins de santé seront réunies en une seule et même loi, dans un souci de transparence.

Le gouvernement envisage de scinder en plusieurs phases l’élaboration du système de tarification que prévoit son programme. La première étape consistera à préparer la nécessaire modification des tarifs pratiqués pour les établissements d’accueil gérés par les municipalités.

Le 7 janvier 2013, le ministère des Affaires sociales et de la Santé a chargé un groupe de travail de formuler des propositions tendant à revoir les tarifs réclamés aux usagers dans les établissements d’accueil et d’en évaluer les effets pour les municipalités et les usagers. Le mandat confié au groupe de travail s'étend du 14 janvier au 31 décembre 2013. Le groupe devrait notamment se pencher sur la notion de revenus et de services liés aux revenus. Il examinera notamment s'il est possible d'inclure des services de soutien dans les tarifs réclamés aux usagers et si la part du tarif liée aux revenus doit s'appliquer à des services tels que les repas, les transports, les appels téléphoniques d’urgence, et autres services connexes. Il s'intéressera aussi aux critères retenus pour fixer les tarifs – le temps consacré au service, par exemple.

Le groupe de travail a pour mission de regrouper les propositions existantes concernant les tarifs demandés aux usagers dans les établissements d’accueil tels qu’ils ont été élaborés et soumis au fil des discussions, et d'établir, à partir de ces propositions, une offre de tarification. Outre la mise au point de textes de loi concernant cette tarification, le groupe arrêtera un plan de travail pour les étapes ultérieures de la révision des tarifs.

Conclusions

Le gouvernement a d’ores et déjà pris des mesures – et va continuer en ce sens – pour remédier à la violation du droit des personnes âgées à la protection sociale constatée par le Comité dans son rapport.

1 Conformément à l’article 9 du Protocole additionnel à la Charte sociale européenne prévoyant un système de réclamations collectives, ont participé au vote les Parties contractantes à la Charte sociale européenne ou à la Charte sociale européenne révisée : Albanie, Andorre, Arménie, Autriche, Azerbaïdjan, Belgique, Bosnie-Herzégovine, Bulgarie, Croatie, Chypre, République tchèque, Danemark, Estonie, Finlande, France, Géorgie, Allemagne, Grèce, Hongrie, Islande, Irlande, Italie, Lettonie, Lituanie, Luxembourg, Malte, République de Moldova, Monténégro, Pays-Bas, Norvège, Pologne, Portugal, Roumanie, Fédération de Russie, Serbie, République slovaque, Slovénie, Espagne, Suède, « l’ex-République yougoslave de Macédoine », Turquie, Ukraine et Royaume-Uni.



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