Résolution CM/ResChS(2013)12
The Central Association of Carers in Finland
contre Finlande
Réclamation n° 70/2011

(adoptée par le Comité des Ministres le 11 juin 2013,
lors de la 1173e réunion des Délégués des Ministres)

Le Comité des Ministres1,

Vu l’article 9 du Protocole additionnel à la Charte sociale européenne prévoyant un système de réclamations collectives ;

Considérant la réclamation présentée le 6 juillet 2011 par The Central Association of Carers in Finland contre la Finlande ;

Eu égard au rapport contenant la décision sur le bien-fondé de la réclamation qui lui a été transmis par le Comité européen des Droits sociaux, dans laquelle celui-ci a conclu à l’unanimité :

– qu’il y a violation de l’article 23 de la Charte

    L’article 23 de la Charte énonce le droit fondamental des personnes âgées à la protection sociale. En vue de garantir ce droit, les Etats parties se sont engagés à prendre les mesures nécessaires pour permettre aux personnes âgées de demeurer des membres à part entière de la société et de mener une existence indépendante dans leur environnement habituel aussi longtemps qu’elles le souhaitent et que cela est possible. Cela suppose de mettre à leur disposition les services et facilités que nécessite leur âge. L’existence d’une allocation pour soins à tierce personne versée aux personnes qui s’occupent d’un parent âgé, membre de leur famille, est l’un des moyens de mise en œuvre de l’article 23.

    La présente réclamation concerne à titre principal l’inégalité de traitement dans les différentes parties du pays dont sont l’objet les soignants non professionnels participant à la prise en charge des personnes âgées mais fait aussi valoir que le défaut de financement dans certaines parties du territoire dès le début ou à partir du milieu d’année conduit à un traitement inégal dans la fourniture de services aux personnes âgées.

    La Constitution de la Finlande donne mission aux pouvoirs publics de garantir à chacun une protection sociale suffisante. La fourniture effective de services de protection sociale est confiée aux municipalités par la loi n° 710/1982 relative à la protection sociale, dont l’article 17 dispose que les municipalités sont notamment chargées de « fournir une aide à la prise en charge assurée par des soignants non professionnels ». Les municipalités jouissent cependant d’un pouvoir discrétionnaire quant aux modes d’organisation des services sociaux et au type de structure dans laquelle elles entendent inscrire ces services pour répondre aux besoins de leurs administrés. En Finlande, les services sociaux disponibles sont : le soutien aux proches, à savoir la prise en charge des soignants non professionnels, l’aide à domicile, les établissements d’accueil et les maisons d’accueil médicalisées ainsi que l’hébergement en institution. Les municipalités sont libres d’établir des priorités, voire de ne pas appliquer certaines mesures, si elles considèrent que les besoins sont satisfaits sans ces mesures.

    La Finlande s’est dotée d’un texte de loi distinct relatif aux soins non professionnels, à savoir la loi n° 937/2005. En vertu de l’article 3 de ce texte, une aide aux soins de ce type peut être octroyée par une municipalité, dans certaines circonstances, mais cette disposition ne fait pas de l’attribution de cette aide une obligation. Celle-ci relève du pouvoir discrétionnaire de la municipalité bien que, conformément à la loi n° 733/1992 relative à l’affectation des subventions de l’Etat aux fins de la protection sociale et des soins de santé, les municipalités reçoivent un soutien financier du gouvernement pour financer ces aides (en moyenne 1/3 des coûts).

    La loi n° 937/2005 a fixé le montant minimum de l’allocation versée aux soignants non professionnels à 353,62 € par mois en 2011. Cette somme est fonction de l’investissement personnel et du niveau de compétence requis pour la prise en charge. L’allocation est fixée à 707,24 € par mois si l’intervenant est dans l’incapacité de travailler, à titre provisoire et pour une courte durée, au motif que celui ou celle dont il s’occupe nécessite des soins plus contraignants. Si une municipalité souhaite faire davantage d’efforts pour soutenir les soins informels, elle peut verser des indemnités beaucoup plus élevés que le montant minimum.

    Si la loi a fixé le montant minimum de l’allocation, c’est dans le seul cas où une telle allocation est versée mais elle peut ne pas l’être si la municipalité en décide ainsi faute de disposer des ressources nécessaires ou de considérer que l’action envers les personnes âgées est un objectif prioritaire.

    Les municipalités de Vantaa, Espoo et Kokemäki, après évaluation des besoins en matière de soins non professionnels, ont estimé que des allocations pour soins informels étaient nécessaires et ont identifié un grand nombre de bénéficiaires d’une telle allocation. Toutefois, par la suite, en raison de contraintes économiques, soit le paiement de ces allocations a cessé, soit les critères d’octroi ont été durcis. De plus, aucun service alternatif n’a été proposé aux personnes concernées, ou du moins, le gouvernement n’a pas apporté de preuves d’éventuels soins compensatoires.

    Selon l’association réclamante, les pratiques varient grandement entre les différentes municipalités et les soignants non professionnels ne bénéficient pas du même traitement pour ce qui concerne les allocations octroyées pour ce type d’aide.

    Selon le principe général du droit international, en matière de responsabilité internationale des Etats, le comportement de toute entité à l’intérieur de l’Etat, y compris les collectivités locales, est considéré comme un fait de l’Etat (Fédération internationale des droits de l’homme (FIDH) c. Belgique, Réclamation n° 62/2010, §54) (voir mutatis mutandis Cour européenne des droits de l’homme Assanidze c. Géorgie, arrêt du 08.04.2004).

    Autant, par conséquent, il relève du choix des Etats d’exercer eux-mêmes ou de rétrocéder aux autorités locales ou aux partenaires sociaux l’exercice de certaines compétences, autant les choix opérés ne peuvent les exonérer des obligations contractées au titre d’un engagement international (Conclusions 2006, Introduction générale, §10).

    Dès lors, les principes suivants concernant la décentralisation des services sociaux développés au titre des articles 13 et 14 s’appliquent aussi à l’article 23 :

- La conformité avec la Charte est examinée en tenant compte de son application effective, y compris dans les régions (Conclusions XVIII-1, tome 2, 2006, Espagne, article 13).

- Les mêmes exigences s’appliquent lorsque les services sociaux ont été décentralisés et confiés aux collectivités locales (article 14, Conclusions XV-2, Autriche ; Finlande ; Italie ; Pays-Bas ; Suède).

- Le pouvoir discrétionnaire des pouvoirs publics a été pris en considération de la manière suivante : « … les autorités chargées d’octroyer une assistance à toute personne se trouvant dans le besoin disposaient d’un pouvoir d’appréciation très large, ce qui affaiblissait l’efficacité du contrôle juridictionnel en la matière. Le Comité a également constaté l’absence de critères jurisprudentiels fixés par les juridictions administratives. Il a par conséquent conclu, en l’état de ces informations, qu’il n’existait toujours pas en Grèce un droit à l’assistance sociale au sens de l’article 13§1 de la Charte » (Conclusions XIII-4, Grèce, article 13§1).

- Certes, la Charte n’exige pas le même niveau de protection dans tout le pays, mais une certaine uniformité de traitement (article 14, Conclusions XV-2, Pays-Bas).

    Si le défaut d’uniformité sur l’ensemble du territoire finlandais des services offerts aux personnes âgées ne constitue pas en soi une violation de l’article 23 de la Charte, le fait que la législation permette des pratiques conduisant à la privation d’une partie de la population des personnes âgées de l’accès aux allocations pour soins non professionnels ou à un autre soutien constitue une violation de cet article.

Vu le document distribué à la demande de la délégation de la Finlande lors de la réunion du Groupe de Rapporteurs pour les questions sociales et de santé (GR-SOC) du 9 avril 2013,

1. prend note de la déclaration du gouvernement défendeur et des informations qu’il a communiquées au sujet du suivi de la décision du Comité européen des Droits sociaux et se félicite des mesures déjà prises par les autorités finlandaises et de leur engagement à mettre la situation en conformité avec la Charte (voir Annexe à la présente résolution) ;

2. appelle de ses vœux que la Finlande fasse état, lors de la présentation du prochain rapport relatif aux dispositions pertinentes de la Charte sociale européenne, d’une mise en conformité intégrale de la situation.

Annexe à la Résolution CM/ResChS(2013)12

Observations du Gouvernement finlandais en réponse au rapport du Comité européen des Droits sociaux (CEDS) sur la Réclamation n° 70/2011, présentées par le Délégué de la Finlande lors de la réunion du GR-SOC du 9 avril 2013 (Traduction)

Réclamation

La réclamation présentée par la Central Association of Carers in Finland a été enregistrée le 6 juillet 2011. L’association allègue que la Finlande ne respecte pas le droit des personnes âgées à la protection sociale, en violation de l’article 23 de la Charte sociale européenne révisée. Elle soutient que le droit des personnes âgées à la protection sociale est bafoué au motif que les intervenants non professionnels sont en position d'inégalité selon leur lieu de résidence en Finlande.

Décision du Comité

Dans son rapport du 4 décembre 2012, le Comité considère que, si le défaut d’uniformité sur l’ensemble du territoire finlandais des services offerts aux personnes âgées – du fait d'un financement non uniforme de ces services par les municipalités – ne constitue pas en soi une violation de l’article 23 de la Charte, le fait que la législation permette des pratiques conduisant à la privation d’une partie de la population des personnes âgées de l’accès aux allocations pour soins non professionnels ou à un autre soutien constitue une violation de cet article.

Le Comité conclut à l’unanimité qu’il y a violation de l’article 23 de la Charte.

Informations

Le Programme national dont s’est doté le gouvernement actuellement en place contient un certain nombre d’objectifs visant à développer la prise en charge par des intervenants non professionnels. L’élaboration de ce Programme a été confiée à un groupe de travail élargi, le KOHO, mandaté à cet effet par le ministère des Affaires sociales et de la Santé, et ce pour une période allant du 1er février 2012 au 31 décembre 2013. L’un des membres du groupe de travail ainsi que son secrétaire sont issus de l’organisation auteur de la réclamation collective, la Central Association of Carers in Finland.

Le Programme entend fixer, pour la législature présente et celle à venir, les objectifs en matière de prise en charge par des intervenants non professionnels ; il définira également les mesures à prendre pour y parvenir, évaluera leurs incidences financières et autres, et arrêtera un plan pour leur mise en œuvre. Le groupe de travail devra en outre coordonner les initiatives de différentes branches de l’Administration, de collectivités locales, d’organismes et autres acteurs ; il aura aussi pour mission d’assurer la coopération et la répartition des tâches entre ces entités pour développer cette forme de prise en charge, et examinera les éventuelles modifications à apporter sur le plan législatif.

Le groupe de travail devrait tenir compte de la réforme en cours de la législation qui encadre la protection sociale, notamment la loi n° 980/2012 sur le renforcement de la capacité fonctionnelle de la population vieillissante et sur les services sociaux et sanitaires destinés aux personnes âgées, qui entrera en vigueur au 1er juillet 2013, ainsi que des nouveaux dispositifs qui ont été prévus pour l’organisation, le développement et le contrôle de la protection sociale et des soins de santé dans le cadre de la réforme des collectivités et des services locaux. Il s’attachera à élaborer un programme qui s’adressera tout particulièrement aux organes décisionnels du gouvernement et des pouvoirs locaux. Une première version du programme sera prête au printemps 2013 et fera alors l’objet d’une large diffusion en vue de recueillir des observations. Le programme recevra sa forme définitive avant la fin 2013.

A l’automne 2012, l’Institut national de la santé et de la protection sociale a envoyé à toutes les collectivités locales du pays une enquête sur l’état de la prise en charge par des intervenants non professionnels pour la période 2010-2012. Les premiers résultats de cette enquête montrent qu’en 2010, quelque 24 % en moyenne des demandes de prise en charge par des intervenants non professionnels ont été rejetées. En 2011, ce pourcentage était de 22 % et, du 1er janvier au 30 avril 2012, de 27 %. Du 1er janvier 2012 au 30 avril 2012, le motif le plus souvent invoqué (76 %) pour rejeter une demande était le fait que le besoin de soins et de prise en charge était à ce point ténu que les conditions requises pour l’admission au bénéfice de ce dispositif n’étaient pas réunies. Le deuxième motif de rejet (17 %) était l’insuffisance de fonds alloués au dispositif en question. Parmi les autres raisons avancées pour rejeter les demandes figuraient la fragilité de l’état de santé et de la capacité fonctionnelle de l’intervenant non professionnel compte tenu des contraintes de la prise en charge (4 %), ou encore le fait que le logement de la personne à prendre en charge ne soit pas adapté à cette formule (1 %). Les résultats préliminaires de l’enquête seront disponibles dans les prochaines semaines.

Le budget national 2013 adopté par le Parlement finlandais prévoit d’augmenter à titre permanent de 10 millions d’euros les crédits transférés chaque année par l’Etat aux collectivités locales. Cette hausse a pour but de renforcer les services de soutien pour la prise en charge par des intervenants non professionnels dans les municipalités. En 2013, ces transferts ont représenté environ 31 % du coût total des services. Leur accroissement permettra aux municipalités de dégager approximativement 32 millions d’euros supplémentaires au profit de ces services de soutien – approximativement 10 millions d’euros provenant desdits transferts et approximativement 22 millions d’euros des fonds propres des municipalités.

Le ministère des Affaires sociales et de la Santé a demandé au groupe de travail KOHO de présenter une proposition de transfert de crédits supplémentaires de l’Etat aux collectivités locales. Le ministère a recommandé aux municipalités, sur la base de cette proposition, de mettre ce complément à profit pour offrir des services aux intervenants non professionnels et aux personnes prises en charge qui bénéficient déjà du dispositif en question. De plus, le groupe de travail estime qu’il convient d’améliorer les possibilités qu’ont les intervenants non professionnels et les personnes dont elles s’occupent de participer à des programmes de réadaptation. Toutes les collectivités locales ont été informées de ces recommandations en février 2013.

La loi sur le renforcement de la capacité fonctionnelle de la population vieillissante et sur les services sociaux et sanitaires destinés aux personnes âgées durcit l’obligation faite aux municipalités de veiller notamment à ce que les personnes âgées bénéficient, lorsque leur situation le permet, d’une prise en charge assurée par des intervenants non professionnels.

Aux termes de l’article 5 de cette loi, les municipalités sont tenues d’élaborer un plan qui institue un certain nombre de mesures destinées à concourir au bien-être, à la santé, à la capacité fonctionnelle et à l’autonomie des personnes âgées et qui mette en place et étoffe les services qui leur sont nécessaires ainsi que des formules de prise en charge par des intervenants non professionnels. Les municipalités doivent tenir compte de ce plan dans l’établissement de leur budget et affecter des moyens suffisants pour le mettre en œuvre (article 9).

Un conseil local des personnes âgées doit être constitué dans toutes les municipalités ; il doit être associé à l’élaboration du plan susmentionné et avoir la possibilité, y compris dans d’autres contextes, d’influer sur la planification, la préparation et l’évaluation des activités municipales qui touchent, entre autres, aux services dont les personnes âgées ont besoin (article 11). Les municipalités doivent mettre à la disposition des personnes âgées des services de protection sociale et de santé de grande qualité, qui puissent apporter une réponse rapide et suffisante à leurs besoins (article 13).

Lorsqu’ils s’avèrent nécessaires sur une longue durée, les soins et la prise en charge destinée aux personnes âgées doivent s’effectuer principalement à leur domicile ou en autre lieu similaire (article 14). Selon la proposition avancée par le gouvernement pour la loi précitée (HE 160/2012), le mieux serait, pour organiser ces soins et cette prise en charge, de faire appel à intervenants non professionnels dès lors qu’il y a, dans l’entourage de la personne âgée, un parent ou un proche désireux et capable d’assumer ces tâches. L’article 14 de la loi oblige les municipalités à garantir la continuité des soins ou de la prise en charge de longue durée faisant appel à des intervenants non professionnels.

Les besoins des personnes âgées en termes de services doivent être examinés sous différents angles et de manière globale (article 15). Le plan élaboré à cet effet doit préciser l’ensemble de services qui sont nécessaires pour contribuer au bien-être et à la prise en charge correcte de la personne âgée (article 16).

Conclusions

Le gouvernement a d’ores et déjà pris des mesures – et va continuer en ce sens – pour remédier à la violation du droit des personnes âgées à la protection sociale constatée par le Comité dans son rapport.

1 Conformément à l’article 9 du Protocole additionnel à la Charte sociale européenne prévoyant un système de réclamations collectives, ont participé au vote les Parties contractantes à la Charte sociale européenne ou à la Charte sociale européenne révisée : Albanie, Andorre, Arménie, Autriche, Azerbaïdjan, Belgique, Bosnie-Herzégovine, Bulgarie, Croatie, Chypre, République tchèque, Danemark, Estonie, Finlande, France, Géorgie, Allemagne, Grèce, Hongrie, Islande, Irlande, Italie, Lettonie, Lituanie, Luxembourg, Malte, République de Moldova, Monténégro, Pays-Bas, Norvège, Pologne, Portugal, Roumanie, Fédération de Russie, Serbie, République slovaque, Slovénie, Espagne, Suède, « l’ex-République yougoslave de Macédoine », Turquie, Ukraine et Royaume-Uni.



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