Résolution CM/ResChS(2013)11
Défense des enfants international (DEI) contre Belgique
Réclamation n° 69/2011

(adoptée par le Comité des Ministres le 11 juin 2013,
lors de la 1173e réunion des Délégués des Ministres)

Le Comité des Ministres1,

Vu l’article 9 du Protocole additionnel à la Charte sociale européenne prévoyant un système de réclamations collectives ;

Considérant la réclamation présentée le 21 juin 2011 par Défense des enfants international (DEI) contre la Belgique ;

Eu égard au rapport contenant la décision sur le bien-fondé de la réclamation qui lui a été transmis par le Comité européen des Droits sociaux, dans laquelle celui-ci a conclu :

- à l’unanimité, qu’il y a violation de l’article 17 de la Charte

i. Applicabilité de l’article 17 aux personnes concernées par la réclamation

    La restriction du champ d’application personnel figurant dans l’Annexe ne saurait se prêter à une interprétation qui aurait pour effet de priver les étrangers en situation irrégulière de la protection des droits les plus élémentaires consacrés par la Charte ou de porter préjudice à leurs droits fondamentaux, tels que le droit à la vie ou à l’intégrité physique, ou encore le droit à la dignité humaine (Défense des enfants international c. Pays-Bas, Réclamation n° 47/2008, décision sur le bien-fondé du 20 octobre 2009, §19 ; Fédération internationale des ligues des droits de l’homme c. France, Réclamation n° 14/2003, décision sur le bien-fondé du 8 septembre 2004, § 30 et 31).

    A la lumière de l’exigence impérative et universellement reconnue de protéger tout enfant – exigence renforcée par le fait que la Convention des Nations Unies sur les droits de l’enfant est l’un des traités les plus ratifiés au monde – le paragraphe 1 de l’Annexe ne saurait être interprété de façon à exposer les mineurs étrangers en séjour irrégulier à des préjudices sérieux pour leurs droits fondamentaux à cause de la non-application de la garantie des droits sociaux consacrés par la Charte.

    Cependant, même si la restriction du champ d’application personnel figurant dans l’Annexe n’empêche pas que les dispositions de la Charte s’appliquent, dans certains cas et en présence de certaines circonstances, aux mineurs accompagnés ou non accompagnés en séjour irrégulier, une telle application a un caractère tout à fait exceptionnel. Elle serait notamment justifiée dans le seul cas où l’exclusion des mineurs en séjour irrégulier de la protection assurée par les dispositions de la Charte aurait des conséquences préjudicielles graves pour leurs droits fondamentaux (tels que le droit à la vie, à la préservation de la dignité humaine, à l’intégrité psychophysique et à la santé) et créerait, en conséquent, à l’encontre des étrangers en question une situation inacceptable dans la jouissance de ces droits, par rapport à la situation des nationaux et des étrangers en séjour régulier.

    Au vu du caractère exceptionnel de l’application des droits consacrés par la Charte à des personnes qui ne sont pas littéralement incluses dans le champ d’application de la Charte résultant du texte du paragraphe 1 de l’Annexe, cette catégorie d’étrangers (qui comprend les mineurs accompagnés ou non accompagnés en séjour irrégulier) ne relève pas du champ d’application de toutes les dispositions de la Charte, mais seulement de celles dont la raison d’être est étroitement liée à l’exigence de garantir les droits de l’homme les plus fondamentaux et de garantir les personnes visées par la disposition en question contre les risques sérieux dans la jouissance de ces droits.

    Par ailleurs, le risque d’un préjudice relatif aux droits fondamentaux est d’autant plus probable lorsque des enfants – à fortiori des enfants migrants en séjour irrégulier – sont en cause. Cela résulte de leur condition d’ « enfants », comme de leur situation spécifique de migrants « irréguliers », qui conjugue fragilité et autonomie limitée. Le manque d’autonomie fait, en particulier, qu’on ne peut pas tenir les enfants pour responsables de leur lieu de résidence. Les enfants ne sont pas en mesure de décider eux-mêmes de rester ou de partir. De surcroît, s’ils sont non accompagnés, leur situation devient encore plus vulnérable et devrait être entièrement prise en charge par l’Etat, ce dernier ayant le devoir de prendre soin des enfants séjournant sur son territoire et de ne pas les priver de la protection la plus élémentaire, à cause de leur statut d’ « irréguliers ».

    Par conséquent, les enfants et adolescents concernés par la présente réclamation relèvent du champ d’application de l’article 17 de la Charte.

ii. Application

    L’article 17 concerne l’aide qui doit être fournie par l’Etat si le mineur se trouve non accompagné ou si les parents sont dans l’incapacité de fournir cette aide. La non-application du paragraphe 1 (b) de l’article 17 exposerait, à l’évidence, un certain nombre d’enfants et d’adolescents à de graves risques pour leur vie ou leur intégrité physique.

    En substance, le seul grief de la DEI est relatif à la carence de places d’accueil, qui rendrait non effectif l’accès à un hébergement et à toutes les autres mesures de protection juridique, économique, médicale et sociale prévues.

    Pour ce qui est des mineurs accompagnés en situation irrégulière, depuis 2009, les familles en question avec leurs enfants ne sont plus accueillies en raison de la saturation du réseau. En 2011, l’Agence fédérale pour l’accueil des demandeurs d’asile (FEDASIL) a été condamnée à 43 reprises par des tribunaux à accueillir des familles et les Médiateurs fédéraux ont établi des recommandations à l’égard de FEDASIL. Selon la DEI, de janvier 2011 à avril 2012, 774 familles ont reçu une décision négative à leur demande d’accueil. Ces décisions concernaient 3 011 personnes (le nombre d’enfants n’étant pas connu par la DEI). En 2011, 553 familles se sont vues refuser l’accueil ; ces dernières représentaient 901 majeurs et 1 242 mineurs. Le gouvernement admet qu’une solution alternative d’accueil n’a pas pu être trouvée pour ces familles.

    Pour ce qui est des mineurs étrangers non accompagnés, les chiffres sur leur nombre semblent être approximatifs et varient fortement selon la source d’information utilisée. D’après la DEI, suivant les données du Service des tutelles, 461 mineurs étrangers non accompagnés n’auraient pas été accueillis en 2011 contre 258 en 2010. En revanche, si l’on prend en considération le nombre d’arrivées de mineurs étrangers non accompagnés, ce chiffre est beaucoup plus élevé. Selon la DEI, plus de 1 300 jeunes ne seraient pas accueillis dans des structures adaptées. Il n’y a pas de données sur le nombre de demandeurs d’asile parmi les mineurs étrangers non accompagnés non accueillis, mais il ressort de la réclamation que ceux-ci seraient prioritaires dans le cadre de l’accueil. Le gouvernement ne fournit pas de chiffres sur le nombre de mineurs étrangers non accompagnés qui n’auraient pas obtenu une place d’accueil.

    Pour ce qui est des mineurs étrangers non accompagnés accueillis dans des hôtels, la DEI les estime à 668 alors que le gouvernement estime leur nombre à 166 au 12 mars 2012.

    Une prise en charge immédiate est essentielle et permet de constater les besoins matériels du jeune, la nécessité d’une prise en charge médicale ou psychologique afin de mettre en place un plan de soutien en faveur de l’enfant (Principes directeurs sur l’extrême pauvreté et les droits de l’homme, présentés par la Rapporteuse spéciale sur les droits de l’homme et l’extrême pauvreté, Magdalena Sepúlveda Carmona, et adoptés par le Conseil des droits de l’homme des Nations Unies le 27 septembre 2012, §§ 32 et 34).

    Au vu de ce qui précède, le fait que, depuis 2009, aucun logement en centre d’accueil n’ait été garanti aux mineurs étrangers accompagnés en séjour irrégulier (ni par le réseau de FEDASIL, ni par d’autres solutions alternatives) est contraire à l’article 17§1 de la Charte. La carence persistante en matière d’accueil de ces mineurs démontre en particulier que le gouvernement n’a pas pris les mesures nécessaires et appropriées pour assurer aux mineurs en question les soins et l’assistance dont il ont besoin, aussi bien que pour les protéger contre la négligence, la violence ou l’exploitation, en causant ainsi un risque sérieux pour la jouissance de leurs droits les plus fondamentaux, tels que le droit à la vie, à l’intégrité psychophysique et au respect de la dignité humaine. De même, le fait qu’au moins 461 mineurs étrangers non accompagnés n’aient pas été accueillis en 2011, et les problèmes posés par l’accueil inapproprié dans les hôtels, conduisent à considérer que le gouvernement n’a pas pris des mesures suffisantes pour assurer aux mineurs étrangers non accompagnés non demandeurs d’asile les soins et l’assistance dont ils ont besoin, en exposant ainsi un nombre important d’enfants et d’adolescents à de graves risques pour leur vie et leur santé.

- à l’unanimité, qu’il y a violation de l’article 7 § 10 de la Charte

i. Applicabilité de l’article 7§10 aux personnes concernées par la réclamation

    L’article 7§10 garantit aux enfants et aux adolescents une protection spéciale contre les dangers physiques et moraux auxquels ils sont exposés. Surtout dans la partie concernant la protection contre les dangers physiques, il s’agit évidemment d’une obligation très importante à la charge des Etats dans la perspective d’une garantie effective de certains droits fondamentaux, et notamment du droit à la vie et à l’intégrité physique. Pour cette raison, ne pas considérer les Etats parties comme tenus à respecter cette obligation à l’égard des mineurs étrangers en séjour irrégulier signifierait ne pas garantir leurs droits fondamentaux et exposer les enfants et adolescents en question à des préjudices sérieux pour leurs droits à la vie, à la santé et à l’intégrité psychophysique.

    Par conséquent, les enfants et adolescents concernés par la présente réclamation relèvent du champ d’application de l’article 7§10 de la Charte.

ii. Application

    En acceptant le paragraphe 10 de l’article 7, les Etats se sont engagés à protéger les enfants non seulement contre les risques et les formes d’exploitation qui résultent d’une façon directe ou indirecte de leur travail, mais aussi contre toutes les formes d’exploitation. Les Etats doivent interdire, en particulier, que des enfants puissent être soumis aux formes d’exploitation qui découlent de la traite et « du fait qu’ils sont à la rue – exploitation domestique, mendicité, vol à la tire, asservissement ou prélèvement d’organes, par exemple – et prendre des mesures de prévention et venir en aide aux enfants des rues » (Conclusions 2006, article 7§10, Moldova ).

    A la lumière des données disponibles et des faits admis par le gouvernement considérés ci-dessus, en appréciant la violation alléguée de l’article 17, le gouvernement n’a pas trouvé de solution pour l’accueil d’un nombre considérable de mineurs étrangers en séjour irrégulier (accompagnés et non accompagnés). Selon le réseau ECPAT, « l’exploitation sexuelle des mineurs et la traite des enfants posent de sérieux problèmes en Belgique et constituent un volet prioritaire du plan fédéral de sécurité et de politique pénitentiaire ». La traite des enfants est étroitement liée à la présence, sur le territoire belge, de mineurs non accompagnés qui ne bénéficient pas d’une protection suffisante. ». Des informations ont été d’ailleurs demandées au gouvernement sur l’incidence de l’exploitation sexuelle et de la traite des enfants, notamment ceux en situation irrégulière, et dans l’attente il a réservé sa position sur ce point (Conclusions 2011, Belgique).

    Les données disponibles ne sont suffisantes ni pour conclure que l’exploitation de la mendicité est en Belgique un phénomène répandu, ni pour démontrer que la mendicité, ou bien la traite, ou l’exploitation sexuelle des mineurs en Belgique sont étroitement liées à l’incapacité des dispositifs d’accueil à prendre en charge une grande partie des mineurs étrangers en séjour irrégulier, ou qu’elles sont substantiellement en augmentation à cause de cette incapacité.

    Toutefois, l’incapacité persistante des dispositifs d’accueil en Belgique à prendre en charge une grande partie des mineurs en séjour irrégulier (qu’ils soient accompagnés ou non de leurs familles) a pour effet d’exposer les enfants et adolescents en question à des risques physiques et moraux très sérieux, qui découlent de l’absence de foyers d’accueil et de la vie dans la rue, et qui peuvent même consister dans la traite, l’exploitation de la mendicité ou l’exploitation sexuelle (voir Conclusions 2006, article 7§10, Moldova). La carence importante et persistante d’accueil des mineurs étrangers en séjour irrégulier démontre que le gouvernement n’a pas pris les mesures nécessaires à assurer à ces mineurs la protection spéciale contre les dangers physiques et moraux requise par l’article 7§10, en créant ainsi un risque sérieux pour la jouissance de leurs droits les plus fondamentaux, tels que le droit à la vie, à l’intégrité psychophysique et au respect de la dignité humaine.

- par 13 voix contre 1, qu’il y a violation de l’article 11 §§ 1 et 3 de la Charte

i. Applicabilité de l’article 11 aux personnes concernées par la réclamation

    L’article 11, paragraphe 1, pose à la charge des Etats parties l’obligation de prendre des mesures appropriées pour éliminer les causes d’une santé déficiente, et cela signifie, entre autres, que les Etats doivent garantir à toute personne le droit à l’accès aux soins de santé et que le système de santé doit être accessible à toute la population.

    A ce propos, les soins de santé constituent un préalable essentiel à la préservation de la dignité humaine, valeur fondamentale au cœur du droit positif en matière des droits de l’homme – que ce soit la Charte sociale européenne ou la Convention européenne des droits de l’homme (Fédération internationale des ligues des droits de l’homme c. France, Réclamation n° 14/2003, décision sur le bien-fondé du 8 septembre 2004, § 31). Pour cette raison, une interprétation téléologique du champ d’application personnel de la Charte a été déjà appliquée à l’égard de l’article 11§1, les Etats parties « ayant garanti à des étrangers non couverts par la Charte des droits identiques à ceux que la Charte énonce ou qui en sont indissociables, soit par la ratification de traités en matière de droits de l’homme – en particulier la Convention européenne des droits de l’homme – soit par l’adoption de règles de droit interne, constitutionnelles, législatives ou autres, qui n’établissent pas de distinctions entre les personnes expressément mentionnées dans l’Annexe et les autres étrangers. Ils se sont ainsi créés des obligations » (Conclusions 2004, observations interprétative de l’article 11, p. 10).

    Au vu de ce qui précède, l’article 11 s’applique aux personnes concernées par la présente réclamation. Ne pas considérer les Etats parties comme étant tenus de respecter aux égards des mineurs étrangers en séjour irrégulier l’obligation de protéger la santé, et notamment l’obligation de garantir l’accès aux soins de santé, reviendrait à ne pas garantir leur droit à la préservation de la dignité humaine et exposer les enfants et adolescents en question à des risques sérieux pour leur vie et leur intégrité physique.

ii. Application

    Pour ce qui concerne le droit à l’accès aux soins de santé (article 11§1), la carence totale – depuis 2009 – en matière d’accueil des mineurs étrangers accompagnés et la carence partielle d’accueil des mineurs étrangers non accompagnés, qui conduisent un certain nombre de ces mineurs à vivre dans la rue, ont pour effet de rendre problématique l’accès des mineurs étrangers en séjour irrégulier au système de santé. Cela en raison de la saturation du réseau d’accueil et d’assistance de FEDASIL, ainsi que du fait que ces personnes ne peuvent pas aisément démontrer d’avoir un domicile fixe ou une résidence de fait.

    Pour ce qui concerne l’article 11§3, certes l’organisation réclamante ne fournit pas d’informations précises indiquant des cas spécifiques de manquement de l’Etat dans l’élimination des causes d’une santé déficiente à l’égard des mineurs concernés par la présente réclamation, ou des cas spécifiques de manquement dans la prévention des maladies épidémiques ou endémiques. Néanmoins, l’incapacité persistante des dispositifs d’accueil et le fait que, en conséquence, un nombre significatif de mineurs en question (surtout ceux qui sont accompagnés par leur famille) ont été forcés à vivre dans la rue, a pour effet d’exposer ces mineurs à des risques accrus pour leur santé et intégrité physique, risques qui découlent notamment de l’absence d’un logement et d’un foyer d’accueil. A ce propos, assurer des logements et des foyers d’accueil aux mineurs étrangers accompagnés en séjour irrégulier est une mesure minimale indispensable pour essayer d’éliminer, à l’égard de ces mineurs, les causes d’une santé déficiente (y comprises les maladies épidémiques, endémiques ou autres) et l’Etat a donc manqué à ses obligations pour ce qui concerne l’adoption de cette mesure minimale indispensable.

- par 11 voix contre 3, qu’il n’y a pas violation de l’article 13 de la Charte

i. Applicabilité de l’article 13 aux personnes concernées par la réclamation

    Il est noté l’importance de l’article 13, relatif au droit à l’assistance sociale et médicale, dans la perspective de la garantie effective des droits de l’homme les plus fondamentaux, et notamment des droits à la vie, à l’intégrité physique, et à la préservation de la dignité humaine. Pour cette raison, « une législation ou une pratique qui nie le droit à l’assistance médicale aux ressortissants étrangers sur le territoire d’un Etat partie, fussent-ils en situation irrégulière, est contraire à la Charte » (Fédération internationale des ligues des droits de l’homme c. France, Réclamation n° 14/2003, décision sur le bien-fondé du 8 septembre 2004, § 32).

    D’ailleurs, dans le contexte d’une application exceptionnelle des dispositions de la Charte, qui va

    au-delà de la restriction figurant dans le paragraphe 1 de l’Annexe, l’article 13 peut concerner les personnes visées par la présente réclamation (mineurs étrangers en séjour irrégulier) seulement dans la mesure où une carence dans la mise en œuvre des obligations établies par cet article serait susceptible de causer un préjudice pour les droits les plus fondamentaux des personnes en question, tels que les droits à la vie, à l’intégrité psychophysique et à la préservation de la dignité humaine.

    Les mineurs concernés par la présente réclamation relèvent du champ d’application de l’article 13, notamment en ce qui concerne le droit à l’assistance médicale.

ii. Application

    Au titre de l’article 13 de la Charte, les mineurs migrants en séjour irrégulier ont droit à bénéficier soit de l’aide médicale urgente, soit de soins de santé allant au-delà de l’aide médicale urgente et incluant des soins de santé primaires et secondaires et une assistance psychologique. Pour ce qui est de l’accès au système de santé et, en général, aux soins de santé, référence est faite à l’article 11.

    En Belgique, les enfants migrants en situation irrégulière ont, en principe, le droit à une aide médicale au même titre que les nationaux. Comme il résulte des arguments des parties ainsi que des observations de la Plate-forme pour la Coopération internationale sur les sans-papiers (PICUM), dans la pratique, cette aide se traduit essentiellement par le droit à l’ « aide médicale urgente », qui est octroyée par les CPAS. PICUM, dans ses observations, explique que ce concept – d’ « aide médicale urgente » – n’est pas défini de manière précise, ce qui donne lieu à des interprétations différentes. A la lumière des données disponibles, ainsi que de la pratique effective de l’ « aide médicale urgente », même si le nom de la législation (« Aide médicale urgente ») est ambigu, il ne couvre pas seulement les situations médicales où la vie est en danger, mais aussi une aide curative et préventive, ainsi que l’assistance psychologique essentielle.

    En raison de l’existence d’une forme d’assistance médicale garantie par la loi, opérant effectivement dans la pratique, ainsi que de l’absence de données précises démontrant une carence grave de ce système d’assistance à l’égard des personnes concernées par la présente réclamation, la situation ne constitue pas une violation de l’article 13 de la Charte. Cette situation n’indique pas que l’Etat belge n’a pas pris des mesures appropriées pour assurer aux mineurs étrangers en séjour irrégulier l’assistance médicale urgente et les soins de santé primaires et secondaires, ainsi que l’assistance psychologique essentielle, en portant ainsi préjudice à leurs droits à la vie, à l’intégrité physique et à la préservation de la dignité humaine.

- à l’unanimité, que l’article 30 de la Charte ne s’applique pas en l’espèce

i. Applicabilité de l’article 30 aux personnes concernées par la réclamation

    L’article 30 exige essentiellement des Etats parties qu’ils adoptent une approche globale et coordonnée, consistant en un ensemble de mesures visant à favoriser l’accès aux droits sociaux, notamment en termes d’emploi, de logement, de formation, d’éducation, de culture et d’assistance sociale et médicale (Conclusions 2003, France, Observation interprétative de l’article 30).

    Le fait de vivre en situation de pauvreté et d’exclusion sociale porte atteinte à la dignité de l’être humain (Conclusions 2005, Observation interprétative de l’article 30). Cependant, l’approche globale et coordonnée prévue par l’article 30 implique l’adoption de mesures positives et de promotion économique, sociale et culturelle qui sont imposées aux Etats parties par une série de dispositions de la Charte, lesquelles ne sauraient être considérées, pour la plupart, applicables à des personnes qui ne sont pas mentionnées – comme les mineurs étrangers en séjour irrégulier – dans le paragraphe 1 de l’Annexe. Cela résulte du fait qu’il ne s’agit pas de dispositions dont la raison d’être est étroitement liée à l’exigence de garantir les droits de l’homme les plus fondamentaux, et de ne pas exposer les personnes visées par les mêmes dispositions à des risques sérieux pour ces droits.

    Pour cette raison, le Comité n’estime pas que l’ensemble des mesures économiques, sociales et culturelles à prendre dans le cadre d’une approche globale et coordonnée pour garantir le droit à la protection contre la pauvreté et l’exclusion sociale, puisse faire l’objet d’une obligation des Etats parties applicable à l’égard des mineurs étrangers en séjour irrégulier.

- à l’unanimité, que l’article E de la Charte ne s’applique pas en l’espèce

i. Applicabilité de l’article E aux personnes concernées par la réclamation

    L’interdiction de discrimination inscrite à l’article E de la Charte prévoit l’obligation de veiller à ce que tous les individus ou groupe d’individus entrant dans le champ d’application personnel de la Charte puissent jouir des droits de la Charte sur un pied d’égalité (Défense des enfants international c. Pays-Bas, Réclamation n° 47/2008, décision sur le bien-fondé du 20 octobre 2009, §§ 72-73).

    Pour autant, le principe d’égalité qui résulte de l’interdiction de discrimination, implique d’assurer un même traitement aux personnes se trouvant dans la même situation ainsi que de traiter de manière différente des personnes en situation différente (Autisme-Europe c. France, Réclamation n° 13/2002, décision sur le bien-fondé du 4 novembre 2003, § 52). Il ressort de ce qui précède que les Etats parties peuvent traiter différemment des individus selon qu’ils sont en situation régulière ou non, et qu’ils peuvent aussi traiter différemment des mineurs étrangers en séjour irrégulier selon qu’ils sont accompagnés ou non, ou qu’ils sont demandeurs d’asile ou non.

Vu le document distribué à la demande de la délégation de la Belgique lors de la réunion du Groupe de rapporteurs sur les questions sociales et de santé (GR-SOC) du 9 avril 2013,

1. prend note de la déclaration du gouvernement défendeur et des informations qu’il a communiquées au sujet du suivi de la décision du Comité européen des Droits sociaux et se félicite des mesures prises par les autorités belges en vue de mettre la situation en conformité avec la Charte (voir Annexe à la présente résolution) ;

2. appelle de ses vœux que la Belgique fasse état, lors de la présentation du prochain rapport relatif aux dispositions pertinentes de la Charte sociale européenne, des mesures visant à assurer la mise en conformité de la situation sur le long terme.

Annexe à la Résolution CM/ResChS(2013)11

Note présentée par le Délégué de la Belgique lors de la réunion du GR-SOC du 9 avril 2013

Dans ce rapport, le Comité constate que les droits énoncés dans les articles 17§1, 7§10, 11§1 et §3 de la Charte ne sont en réalité pas garantis. En l’espèce, il ne s’agit donc pas pour le Comité de relever un défaut relatif à la transposition de la Charte en droit belge, mais bien de veiller à ce que ces droits soient effectivement garantis.

Le Comité a décidé, eu égard au fait que les mineurs étrangers non-accompagnés (ci-après MENA) et les mineurs étrangers qui séjournent dans le royaume avec leurs parents (ci-après « familles illégales ») ne sont pas toujours accueillis, que le droit de bénéficier d’une protection sociale, légale et économique telle que stipulée dans l’article 17 de la charte, ainsi que le droit de protection aux enfants et adolescents contre les dangers physiques et mentaux auxquels les enfants et les adolescents peuvent être exposés, et ce en particulier contre les dangers qui découlent directement ou non de leur travail, tels que décrits dans l’article 7§10 et le droit à la protection de la santé des enfants tels que stipulés dans l’article 11 §§1 et 3, sont violés.

Vous trouverez dans la présente note les éléments que la Belgique entend faire valoir à l’encontre des constatations du Comité, en particulier les mesures prises pour pallier les manquements allégués.

Avant toute chose, il est essentiel de relever que DEI semble considérer dans sa réclamation que l’ensemble des jeunes se déclarant mineurs sont tous demandeurs d’un accueil et d’un accompagnement par un tuteur. Or, la réalité est plus complexe et mérite d’être nuancée au regard des différents profils des jeunes présents sur le territoire belge et des attentes de ces jeunes vis-vis des instances belges.

Il y a en effet plusieurs profils de mineurs étrangers non accompagnés qui ne demandent pas l’asile avec des problématiques différentes et des attentes différentes vis-vis des instances. Certains se présentent auprès des instances en vue notamment de pouvoir bénéficier d’un accueil dans un centre et de l’accompagnement d’un tuteur alors que d’autres ne sont pas demandeurs d’un tel soutien pour des raisons très diverses. Ces raisons peuvent être notamment liées à l’existence pour le jeune d’un réseau de connaissances en Belgique, d’un mode de vie différent (particulièrement les roms) ou encore liées à la volonté du jeune de se rendre dans un autre pays européen (jeunes en transit).

Les instances sont aussi confrontées à un manque d’information concernant ces jeunes. Ceux-ci communiquent peu d’informations à leur sujet au service de police, aux associations et aux avocats qui les signalent. Ce manque d’informations (coordonnées, identités multiples, présence ou pas des parents…) permet difficilement et surtout en l’absence de réponse aux invitations des instances d’assurer un suivi par celles-ci tant au niveau de l’accueil qu’au niveau de la désignation d’un tuteur pour les MENA.

Cette situation très complexe explique aussi la difficulté d’établir des chiffres précis concernant le nombre de mineurs étrangers non accompagnés présents sur le territoire belge. En l’absence de réponses des jeunes aux demandes des instances, la détermination que le jeune est un mineur non accompagné par une personne exerçant l’autorité parentale ne peut se réaliser que très difficilement et bien souvent ne peut tout simplement pas se réaliser.

Il est donc essentiel de prendre en considération ces éléments dans l’approche qui sera faite par le Comité des Ministres.

1. Accueil des MENA

Tout d’abord il importe de souligner qu’il s’agit uniquement des MENA qui n’ont pas introduit de demande d’asile. Les MENA demandeurs d’asile se sont en effet toujours vus désigner une place d’accueil dans le réseau de FEDASIL (Agence fédérale pour l’accueil des demandeurs d’asile).

Il est exact qu’en raison de la crise de l’accueil, FEDASIL n’a pas été en mesure d’accueillir l’ensemble des MENA non demandeurs d’asile. L’Agence ne dispose pas de chiffres précis à cet égard car il n’est pas possible de déterminer le nombre global de MENA non demandeurs d’asile qui se sont trouvés sur le territoire belge pendant cette période et qui auraient pu solliciter une aide matérielle auprès de l’Agence.

Malgré l’augmentation constante du nombre de places, tous les MENA qui se sont présentés auprès de FEDASIL n’ont pu être hébergés de manière adéquate. C’est pour cette raison que FEDASIL n’a eu d’autre choix que d’accueillir en priorité les jeunes qui avaient introduit une demande d’asile et d’accueillir dans un deuxième temps, parmi les mineurs qui n’avaient pas introduit de demande d’asile, ceux qui étaient les plus vulnérables. FEDASIL a ainsi été contraint d’héberger des MENA dans les ailes réservées aux adultes dans les centres fédéraux ou dans des hôtels.

Cependant, les différentes dispositions prises en 2012 tant par FEDASIL que par l’Etat belge ont atteint leur objectif, à savoir que les structures d’accueil pour MENA ne sont plus saturées.

Vous trouverez ci-dessous un aperçu des dernières mesures prises pour atteindre ce résultat.

1.1. Diminution du nombre des demandes d’asile, accélération de la procédure instaurée par le Commissariat général aux réfugiés et aux apatrides (CGRA)

Les chiffres de l’Office des étrangers indiquent que 1 530 demandes d’asile ont été introduites en 2012 par des personnes se déclarant mineurs d’âge, soit une baisse par rapport à 2011 (2 040 demandes). Cette évolution exerce une influence positive sur les chiffres d’occupation des centres d’accueil et ce, tant pour la première, la deuxième et la troisième phase de l’accueil des MENA.

De surcroît, le traitement des demandes d’asile par le CGRA s’est accéléré en 2012, ce qui entraîne un plus grand nombre de sorties du réseau d’accueil.

1.2. Augmentation du nombre de places d’accueil pour MENA

L’Agence souligne que l’hébergement de MENA à l’hôtel a pris fin en décembre 2012.

Au mois de mai 2012, FEDASIL a ouvert un troisième Centre d’observation et d’orientation (COO) au sein du centre d’accueil de Sugny afin d’accueillir des MENA non demandeurs d’asile comptant actuellement 15 places. En principe, les jeunes séjournent au maximum quatre mois à Sugny. Ce laps de temps est nécessaire pour vérifier s’ils peuvent être transférés dans un centre d’accueil régulier de FEDASIL ou s’ils nécessitent un accueil spécialisé dans le cadre de l’aide à la jeunesse.

Plan hiver (du 24 décembre 2012 au 31 mars 2013)

Dans le cadre du plan hiver mis en place par le gouvernement en matière d’accueil des personnes précarisées, FEDASIL s’est engagé à réserver 200 places pour des MENA pendant les mois d’hiver. La répartition de ces places disponibles était la suivante : 100 places se trouvaient dans le réseau d’accueil régulier de FEDASIL, les 100 places restantes pouvaient être rapidement mises à la disposition grâce à la collaboration avec les partenaires d’accueil ou par le biais de la sur-occupation temporaire dans des centres d’accueil existants.

Plan hiver de la Communauté française

Fort des leçons tirées des hivers précédents, à savoir un manque de places suffisantes proposées par FEDASIL pour les MENA non demandeurs d’asile en 1ère phase d’accueil, une solution conjoncturelle a aussi été trouvée cette année au sein du secteur de l’Aide à la jeunesse en Communauté française de Belgique, pour éviter que les MENA ne dorment dans la rue.

Le dispositif d’urgence hivernal mis en place par l’Aide à la jeunesse se compose de deux volets :

1) 10 places en surcapacité dans des services agréés de l’Aide à la jeunesse à Bruxelles et en Wallonie. Elles sont mises à la disposition des MENA depuis le 10 décembre dernier jusqu’au 31 mars 2013, sous mandat du Conseiller de l’Aide à la jeunesse, dans les services suivants : Le Tamaris (2 places), Le Logis (1 place), Abaka (1 place), Synergie 14 (2 places), la Hutte (1 place), El Paso (1 place) et le Pensionnat Jules Lejeune (2 places). Cet accueil se fait de jour et de nuit ;

2) 10 autres places sont disponibles pour la nuit depuis ce 1er janvier au Chenal de l’Amarrage à Hennuyères. Le transport de Bruxelles vers l’Amarrage est organisé en conséquence. Le centre est accessible dès que la température est inférieure à 0 degré la nuit. Les premiers MENA sont donc arrivés lors des premières baisses de température. Ils y bénéficient d’un encadrement ainsi que de nourriture.

Au total, c’est donc l’hébergement de 20 mineurs non accompagnés qui aura été pris en charge cet hiver par l’Aide à la jeunesse. C’est la toute première fois qu’un tel dispositif est mis en place par la Communauté française de Belgique.

Ce dispositif s’ajoute à un ensemble de mesures prises pour les MENA dans le cadre de l’Aide à la jeunesse depuis le début de la législature : accueil dans les services agréés, accueil spécifique dans des centres spécialisés, projets pilotes… Rappelons cependant que conformément au Décret de la Communauté française du 4 mars 1991 relatif à l’aide à la jeunesse, ces diverses mesures sont mises en place à la suite du constat d’un état de danger et de difficulté du jeune effectué par une Autorité mandante (Conseiller ou Directeur de l’aide à la jeunesse ou Tribunal de la jeunesse). 

Action prise par la Communauté flamande

Les réseaux intersectoriels d’aide à la jeunesse en situation de crise peuvent mettre rapidement en place un service d’aide aux mineurs en situation de crise aigüe. Ces réseaux sont accessibles 24h/24 et 7j/7 et garantissent une offre d’assistance. Partant du constat que des MENA ont également été signalés auprès des points de contact, une directive pratique a été rédigée en octobre 2012 à l’intention des réseaux de crise. Cette directive stipule que les MENA peuvent être enregistrés auprès des permanences pour situation de crise et ce, quel que soit leur statut ou leur lieu de séjour. Ce signalement peut se faire par divers intervenants, y compris le tuteur du mineur. Si l’aide à la jeunesse en situation de crise ne fait pas partie du trajet d’accueil habituel ou régulier des MENA, celle-ci doit être considérée comme une assistance spécifique, distincte destinée aux mineurs (vulnérables) en situation de crise, ne pouvant bénéficier d’aucune autre option d’aide. Pour chaque signalement, le point de contact procèdera à une évaluation indépendante de la situation et décidera de la pertinence d’une intervention, d’un accueil ou d’un accompagnement. Pour la période 2011-2012, une soixantaine de MENA ont été enregistrés chaque année auprès des permanences pour situation de crise.

1.3 Nouvelles dispositions en ce qui concerne les MENA non demandeurs d’asile

Après évaluation du plan d’hiver et suite aux différentes dispositions prises (augmentation du nombre de places d’accueil, …), il a été décidé de confirmer l’accueil des MENA non demandeur d’asile en Centre d’observation et d’orientation (COO) par FEDASIL selon certaines modalités (primo-arrivants, enregistrés auprès de l’Office des étrangers, orientation vers le Centre d’observation et d’orientation de Sugny....).

Sur base de l’observation, le jeune n’ayant pas de besoins particuliers relevant de l’aide spécialisé (Communautés), pourra être orienté en 2e phase d’accueil du réseau de FEDASIL.

En date du 29 mars 2013 le réseau de FEDASIL dispose de 1 363 places pour l’accueil des MENA. Le taux d’occupation actuel est de 75 %.

Le nombre de places libres est suffisant pour les accueillir.

1.4. Coopération entre FEDASIL, le Services des tutelles et l’Office des étrangers

L’Office des étrangers, le Service des tutelles et FEDASIL ont institué récemment une collaboration relative à l’enregistrement des personnes se déclarant mineurs étrangers non accompagnés et non demandeurs d’asile signalés sur le territoire belge.

FEDASIL s’engage désormais à accueillir tout MENA non demandeur d’asile, qui s’est enregistré auprès de l’Office des étrangers, qui a eu un entretien avec le fonctionnaire du Service des tutelles et dont la minorité a été établie – durant une période de 15 jours maximum (première phase) dans un COO.

Les MENA qui n’ont pas introduit de demande d’asile seront donc également enregistrés et il sera dès lors plus aisé à l’avenir de déterminer le nombre de MENA non demandeurs d’asile qui se trouvent sur le territoire belge.

En cas de saturation de ces places spécifiques au sein du réseau de FEDASIL, le jeune se présentera au Service des tutelles qui prendra contact avec d’autres autorités d’hébergement et lui désignera un tuteur. Par ce biais, nonobstant une saturation éventuelle, le suivi des MENA restera garanti.

Sur la base de l’observation et de l’orientation effectuées pendant la première phase de l’accueil, le MENA pourra être transféré vers la deuxième phase de l’accueil au sein du réseau de FEDASIL.

S’il existe un doute quant à sa minorité et qu’un test d’âge a été opéré, le MENA sera hébergé pendant maximum deux jours dans une structure d’accueil de FEDASIL, à l’issue desquels, lorsque la minorité est constatée, le Service des tutelles lui cherchera une place d’accueil, le cas échéant dans le réseau d’accueil de FEDASIL.

Grâce à cette meilleure collaboration entre les instances concernées, l’identification des jeunes et la désignation d’un tuteur pour les mineurs étrangers non accompagnés se réalisent dans des délais plus confortables pour les jeunes.

1.5 Augmentation du nombre de tuteurs

Le Service des tutelles a agréé près de 100 tuteurs depuis le début de l’année 2012. Fin de l’année 2012 et début de l’année 2013, le recrutement a été plus important puisque 52 tuteurs indépendants et deux tuteurs employés auprès de le Croix rouge ont été agréés par le Service des tutelles.

Il y actuellement 319 tuteurs agréés par le Service des tutelles et pouvant dès lors accompagner les mineurs étrangers non accompagnés.

Pour l’année 2013, le Service des tutelles envisage de continuer à recruter des tuteurs indépendants et particulièrement des tuteurs employés auprès d’associations qui ont de l’expérience dans l’accompagnement de mineurs étrangers non accompagnés.

La mise en place d’un système de « coaching » et de soutien de la part des tuteurs employés auprès des autres tuteurs est également prévue pour l’année 2013.

2. L’accueil des familles illégales

En raison de la saturation des centres d’accueil fédéraux depuis 2009, FEDASIL n’a plus été en mesure de réserver des réponses positives aux demandes d’hébergement qui lui ont été adressées en application de l’Arrêté Royal familles illégales. Pour rappel, la note du 15 mars 2012 présente une argumentation détaillée de la position de FEDASIL à ce sujet. Il s’impose toutefois de signaler que, si en 2011 seulement 43 familles ont été accueillies, 127 familles ont pu être accueillies en 2012, ce qui représente 567 personnes.

En outre, à la demande de FEDASIL, le SAMU social a ouvert cet hiver 50 places supplémentaires pour accueillir des familles visées par l’arrêté royal précité. Eu égard aux différentes mesures qui ont été prises par l’Etat belge et par FEDASIL, la suroccupation des centres d’accueil réguliers (autres que ceux réservés à l’accueil des MENA) a désormais cessé.

L’accueil des familles comprenant des mineurs n’est pas inconditionnel. La décision sur le séjour doit être respectée. Une solution structurelle pour ce groupe cible doit dès lors obéir au principe d’un retour rapide vers le pays d’origine et ne pas résulter dans l’extension illimitée de l’accueil.

L’Etat belge a décidé d’ouvrir dans le courant du mois d’avril 2013, un centre de retour ouvert. A cette fin, le projet d’arrêté royal relatif aux règles de fonctionnement de ce centre de retour ouvert sera prochainement soumis à la sanction royale. Ce centre de retour ouvert permettra d’encadrer les demandeurs d’asile déboutés, les familles illégales en vue de préparer et d’organiser le retour de ces personnes. A cet effet, FEDASIL et l’Office des étrangers se sont engagés à coopérer afin d’organiser un retour volontaire de ces familles dans leurs pays d’origine ou pays où elles sont autorisées à séjourner.

Conclusion

En ce qui concerne les MENA, grâce aux différentes mesures prises tant par l’Etat belge que par FEDASIL et les Communautés, les manquements signalés aux droits stipulés dans les articles 17, 7 §10 et 11 §§1 et 3 ont cessé en 2012.

Par ailleurs, FEDASIL a développé des moyens pour prévenir des éventuels manquements futurs à ces normes notamment en augmentant ses capacités d’accueil par une collaboration renforcée entre les instances concernées dans l’hypothèse où une nouvelle crise de l’accueil devait se produire,

1 Conformément à l’article 9 du Protocole additionnel à la Charte sociale européenne prévoyant un système de réclamations collectives, ont participé au vote les Parties contractantes à la Charte sociale européenne ou à la Charte sociale européenne révisée : Albanie, Andorre, Arménie, Autriche, Azerbaïdjan, Belgique, Bosnie-Herzégovine, Bulgarie, Croatie, Chypre, République tchèque, Danemark, Estonie, Finlande, France, Géorgie, Allemagne, Grèce, Hongrie, Islande, Irlande, Italie, Lettonie, Lituanie, Luxembourg, Malte, République de Moldova, Monténégro, Pays-Bas, Norvège, Pologne, Portugal, Roumanie, Fédération de Russie, Serbie, République slovaque, Slovénie, Espagne, Suède, « l’ex-République yougoslave de Macédoine », Turquie, Ukraine et Royaume-Uni.



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