Résolution CM/ResCMN(2013)8

sur la mise en œuvre de la Convention-cadre pour la protection des minorités nationales
par l’Ukraine

(adoptée par le Comité des Ministres le 18 décembre 2013,

lors de la 1187bis réunion des Délégués des Ministres)

Le Comité des Ministres, en vertu des articles 24 à 26 de la Convention-cadre pour la protection des minorités nationales (ci-après dénommée « la Convention-cadre »),

Vu la Résolution Res(97)10 du 17 septembre 1997 énonçant les règles adoptées par le Comité des Ministres concernant le mécanisme de suivi prévu aux articles 24 à 26 de la Convention-cadre ;

Vu la règle de vote adoptée dans le contexte de la Résolution Res(97)101 ;

Vu l’instrument de ratification soumis par l’Ukraine le 26 janvier 1998 ;

Rappelant que le Gouvernement de l’Ukraine a transmis le 7 mai 2009 son rapport étatique au titre du troisième cycle de suivi de la Convention-cadre ;

Ayant examiné le troisième avis du Comité consultatif sur l’Ukraine adopté le 22 mars 2012, ainsi que les commentaires écrits du Gouvernement de l’Ukraine, reçus le 28 mars 2013 ;

Ayant également pris note des commentaires d’autres gouvernements,

1. Adopte les conclusions suivantes à l’égard de l’Ukraine :

a) Evolutions positives

L’Ukraine a maintenu une approche généralement positive de la Convention-cadre et de son système de suivi et a coopéré de manière constructive avec le Comité consultatif. Les autorités poursuivent aussi leur approche généralement inclusive du champ d’application personnel de la Convention-cadre. Les préparatifs du prochain recensement de la population, reporté à 2013, sont en cours, notamment en ce qui concerne la formation adéquate des agents du recensement.

Des modifications du Code pénal ont été adoptées en 2009, qui élargissent la liste des infractions pour lesquelles le caractère raciste est considéré comme une circonstance aggravante, et qui augmentent la peine maximale pour les délits où entre en jeu la haine raciale. Une nouvelle loi sur les « Principes de prévention et de lutte contre la discrimination en Ukraine » a été adoptée en septembre 2012, et le service chargé de la surveillance des droits de l’homme au sein du ministère de l’Intérieur a annoncé des activités de formation et de sensibilisation visant à améliorer la performance et la responsabilité des forces de l’ordre.

Après la dissolution du Comité d’Etat sur les nationalités et les religions, le Bureau du médiateur a accru ses activités sur les questions liées à la protection des personnes appartenant aux minorités nationales et le département des affaires religieuses et des nationalités au sein du ministère de la Culture a repris l’essentiel des responsabilités dans le domaine des relations interethniques et de la protection des minorités nationales.

Un soutien constant est apporté à tout un éventail d’activités culturelles des minorités nationales, en particulier l’octroi d’une aide financière du ministère de la Culture à six journaux en langues minoritaires, et le processus de restitution des biens religieux aux communautés minoritaires nationales est en cours. Une « Stratégie pour la protection et l’intégration des Roms en Ukraine pour 2020 » a été adoptée par le gouvernement en mars 2013 afin d’intensifier les efforts visant à améliorer la situation des Roms.

La nouvelle loi sur les principes applicables en matière de politique linguistique de l’Etat, qui est entrée en vigueur en août 2012, permet l’octroi du statut de langue régionale aux langues minoritaires si elles sont parlées par au moins 10 % de la population sur un territoire déterminé.

Un conseil consultatif spécial pour les minorités nationales a été créé sous l’égide du ministère de l’Education en 2010. Il sert de forum constructif aux débats sur les questions intéressant les minorités nationales, telles que celles liées aux manuels scolaires et à la manière dont ceux-ci représentent les cultures minoritaires, ainsi que celles liées à la langue utilisée pour les examens de fin d’études. Des changements positifs ont été introduits en 2010 à cet égard et, depuis, des examens sont proposés dans les sept langues de scolarisation. Un centre pédagogique pour les enseignants magyarophones de toutes les disciplines a été créé à Oujgorod en 2009, et des efforts ont été faits pour introduire des méthodes d’enseignement bilingue et multilingue dans un certain nombre d’écoles, y compris en Crimée.

b) Sujets de préoccupation

La mise en place d’un cadre juridique complet concernant les droits des minorités est encore attendue. La loi de 1992 sur les minorités nationales est toujours en vigueur, malgré le fait qu’elle soit obsolète et incompatible avec la loi sur les principes applicables en matière de politique linguistique de l’Etat. Aucun progrès n’a été fait concernant le statut des peuples anciennement déportés ou la restauration de leurs droits, car un projet de loi pertinent n’a pas progressé au-delà de la première lecture au parlement. On considère largement que la dissolution du Comité d’Etat pour les nationalités et les religions à la fin de 2010 a laissé un vide institutionnel en matière de protection des droits des minorités.

Il n’existe toujours pas de système de collecte de données globales produisant des données récentes et exactes sur le nombre et la situation des personnes appartenant aux minorités nationales, qui servirait de base à l’élaboration et à la mise en œuvre de mesures ciblées visant à promouvoir l’égalité pleine et effective des groupes minoritaires défavorisés, en particulier les Roms et les Tatars de Crimée. Suite à l’adoption de la Stratégie du gouvernement pour l’intégration des Roms, un plan d’action national global pour la promotion de la pleine égalité des Roms doit être adopté en étroite concertation avec les représentants communautaires, afin de veiller à ce que les problèmes d’inégalité persistants auxquels sont confrontés les Roms dans un certain nombre de domaines, notamment l’éducation, les services de santé, le logement et l’emploi, ainsi que le système judiciaire, soient traités de manière adéquate.

Les Tatars de Crimée ainsi que d’autres personnes anciennement déportées continuent d’être victimes d’inégalités faute d’un cadre législatif concernant la restitution de terres et l’indemnisation pour la perte de terres agricoles à la suite des déportations. Ils vivent souvent dans des conditions déplorables dans des quartiers non autorisés, avec un accès limité aux services publics, aux équipements et aux infrastructures. Il convient de prendre des mesures énergiques pour que le dialogue entre les autorités et les représentants des Tatars de Crimée sur les questions concernant les terres, notamment l’indemnisation adéquate et l’occupation non autorisée de terres, soit restauré et que des progrès soient faits pour régler les litiges en matière de terres et de logement.

Suite à l’adoption de la législation anti discrimination en septembre 2012, des amendements à la loi ont été introduits au parlement en février 2013. Toutes les étapes législatives suivantes devraient faire l’objet de consultations étroites avec toutes les institutions étatiques concernées, y compris le Bureau du médiateur, ainsi qu’avec des experts indépendants et des représentants de la société civile. Les dispositions pertinentes du Code pénal visant à sanctionner les délits à caractère raciste ne sont que rarement invoquées. Les hostilités interethniques et les délits à caractère raciste augmentent, particulièrement en Ukraine occidentale et en Crimée et sont parfois alimentées par les médias locaux ainsi que par certains responsables politiques. Des allégations d’abus et de harcèlement policiers, notamment le recours excessif à la force, contre certains groupes minoritaires en particulier, continuent d’être signalées. Il faudrait mettre en place un mécanisme de recours indépendant pour que les abus policiers fassent l’objet d’enquêtes et de sanctions effectives.

Il n’existe toujours pas de critères clairs et de procédure transparente pour l’octroi d’aide financière aux activités culturelles des associations de minorités nationales ; l’aide est donc perçue comme étant octroyée de manière arbitraire, ce qui risque de créer des tensions entre les divers groupes concernés. En outre, les représentants des minorités n’ont pas les moyens suffisants de participer aux processus décisionnels sur l’octroi de l’aide. Il est indispensable que toutes les communautés minoritaires, notamment celles qui sont moins nombreuses, jouissent de l’égalité d’accès à l’aide financière et administrative générale, y compris en ce qui concerne les locaux pour leurs organisations. Il convient de faire davantage d’efforts en matière de restitution des biens religieux aux communautés religieuses des minorités nationales et de prendre particulièrement en compte l’importance des bâtiments et monuments religieux pour l’identité culturelle et religieuse des minorités.

Les médias russophones sont très présents dans l’espace médiatique ukrainien alors que les quotas linguistiques élevés imposés pour promouvoir la langue d’Etat touchent de manière disproportionnée les langues des minorités moins nombreuses,. La procédure d’octroi de licences et de fréquences n’est pas toujours mise en œuvre en toute égalité, ce qui a des effets indus sur les entreprises médiatiques des minorités moins nombreuses. L’aide à la presse en langues minoritaires et aux médias de radiodiffusion du service public est considérée comme insuffisante pour répondre aux besoins des communautés minoritaires nationales. Davantage d’efforts devraient être faits pour recruter des représentants des minorités dans les médias et pour former des journalistes des médias généralistes afin qu’ils deviennent plus réceptifs aux préoccupations des communautés minoritaires nationales.

La loi sur les principes applicables en matière de politique linguistique de l’Etat a été adoptée sans tenir compte des nombreuses propositions d’amendements qui ont été présentées et sans consultation générale des représentants de toutes les communautés minoritaires. Il semble que la baisse du seuil applicable de 50 % à 10 % pour l’utilisation des langues minoritaires dans les relations avec les collectivités locales aide principalement les russophones, étant donné que les langues des minorités moins nombreuses requièrent un soutien ciblé et durable pour promouvoir un environnement propice à leur utilisation en public. Des efforts concertés doivent être entrepris pour que les personnes appartenant à toutes les communautés minoritaires puissent jouir effectivement de leurs droits linguistiques tout en promouvant la langue d’Etat en tant que langue de communication principale.

En dépit des progrès réalisés dans l’enseignement des langues minoritaires, des garanties juridiques claires en matière d’offre d’enseignement dans les langues minoritaires font toujours défaut et les décisions relatives aux critères d’ouverture de classes en langues minoritaires incombent aux autorités locales, d’où les disparités en matière d’exercice du droit à un enseignement en/des langues minoritaires dans les différentes régions. Il n’existe que quinze écoles en langue des Tatars de Crimée et sept en langue ukrainienne en Crimée, ce qui est insuffisant pour répondre aux besoins des communautés concernées. L’enseignement en/des langues minoritaires en Ukraine occidentale est aussi insuffisant, particulièrement de l’avis des représentants des minorités roumaines et polonaises, qui ont relevé un nombre considérable de villages sans enseignement de langues minoritaires en dépit de la présence substantielle de ces communautés minoritaires.

Il convient de faire davantage d’efforts pour que les établissements en langues minoritaires reçoivent un nombre suffisant de manuels scolaires, et pour que les enseignants en langues minoritaires soient bien formés.

La situation en matière d’accès à l’éducation des enfants roms reste grave. Si certains efforts considérables ont été faits au niveau local, avec notamment l’aide des médiateurs roms, l’absence d’un plan d’action national global dans le domaine de l’éducation empêche de faire des progrès durables. Les enfants roms, en particulier les filles, continuent de connaître un taux élevé d’abandon et d’échec scolaires. On continue de signaler la ségrégation des enfants roms dans des classes ou écoles spéciales, qui seraient en outre dans des conditions délabrées, ce qui ne laisse pas de préoccuper. Les mesures pour sensibiliser les autorités compétences et la société en général aux problèmes et aux besoins spécifiques des communautés roms restent limitées.

Les conseils consultatifs existants qui comprennent des représentants des minorités nationales, semblent ne pas être consultés régulièrement, ni avoir un impact réel sur les décisions les concernant. Les décisions relatives à la composition des mécanismes consultatifs doivent être prises de manière transparente et en étroite concertation avec les communautés minoritaires concernées pour qu’ils deviennent des mécanismes effectifs de promotion de la participation des personnes appartenant aux minorités nationales à la vie publique. La composition du Conseil du peuple tatar de Crimée sous l’égide de la présidence a été modifiée unilatéralement par le président, ce qui a sapé la confiance et le dialogue entre les représentants des Tatars de Crimée et les autorités. En outre, de nombreux obstacles continuent à entraver l’accès des personnes appartenant aux minorités nationales à la représentation dans les organes élus.

La dissolution du Comité d’Etat pour les nationalités et les religions à la fin de 2010 a eu pour effet une augmentation des requêtes soumises au Bureau du médiateur par des personnes appartenant aux minorités nationales ainsi que par des associations de minorités. Des mesures urgentes devraient être prises pour rétablir un organe gouvernemental spécialisé doté de ressources financières et humaines suffisantes, pour coordonner les activités des divers ministères sur les questions concernant la protection des minorités nationales, telles que la politique linguistique, l’éducation, la politique sociale et la distribution des terres.

2. Adopte les recommandations suivantes à l’égard de l’Ukraine :

Outre les mesures à prendre pour donner suite aux recommandations détaillées énoncées dans les chapitres I et II de l’avis du Comité consultatif, les autorités sont invitées à prendre les mesures suivantes pour améliorer encore la mise en œuvre de la Convention-cadre :

Questions nécessitant une action immédiate2 :

- prendre toutes les mesures nécessaires afin d’élaborer sans tarder, et en étroite concertation avec les représentants des minorités nationales, un cadre législatif complet et cohérent concernant la protection des minorités nationales et le statut et le rétablissement des droits des personnes anciennement déportées, notamment en ce qui concerne l’accès aux terres ;

- prendre des mesures globales et ciblées pour promouvoir l’égalité pleine et effective des personnes appartenant aux minorités défavorisées, telles que les Roms et les Tatars de Crimée, en particulier en ce qui concerne l’accès à l’éducation et au logement ;

- rétablir une instance gouvernementale spécialisée disposant de ressources financières et humaines suffisantes pour coordonner toutes les questions relatives à la protection des personnes appartenant aux minorités nationales.

Autres recommandations2 :

- mettre en place des mécanismes efficaces de collecte d’informations récentes, en dehors du recensement de la population, sur le nombre et la situation des personnes appartenant à des minorités nationales, en étroite consultation avec les représentants des minorités nationales et dans le respect des normes internationales pertinentes en matière de protection des données à caractère personnel ;

- accroître les efforts pour restituer les biens religieux aux communautés minoritaires et établir des critères objectifs et transparents pour l’octroi de l’aide aux activités culturelles des minorités nationales ;

- veiller à ce que l’élaboration d’une législation complète contre la discrimination fasse l’objet de consultations ouvertes et efficaces ; redoubler d’efforts pour enquêter efficacement, poursuivre s’il y a lieu et sanctionner les actes de négligence ou les comportements répréhensibles des membres des forces de l’ordre ; condamner sans équivoque toute incitation à l’hostilité inter-ethnique dans le monde médiatique et politique ;

- revoir l’imposition de quotas linguistiques stricts dans les médias de radiodiffusion et promouvoir la diffusion de programmes en langues minoritaires, particulièrement en ce qui concerne les minorités moins nombreuses ; éliminer les stéréotypes sur les minorités et prendre des mesures pour mieux relayer les préoccupations des minorités nationales dans les médias ;

- adopter un cadre législatif clair et cohérent pour la mise en œuvre effective de la loi sur les langues3 et veiller à ce que la promotion de langues largement utilisées ne porte pas atteinte aux droits linguistiques des minorités moins nombreuses ;

- prévoir des garanties juridiques claires pour le droit à un enseignement en et des langues minoritaires et contrôler régulièrement leur mise en œuvre effective ; augmenter et diversifier les opportunités d’étudier dans des langues minoritaires au niveau universitaire ; faire davantage d’efforts pour fournir aux établissements en langues minoritaires un nombre suffisant de manuels scolaires de qualité et renforcer les possibilités de formation des enseignants en langues minoritaires ; adopter des dispositions législatives claires afin d’assurer l’usage des langues minoritaires en vue de l’accès à l’enseignement supérieur ;

- prendre des mesures adéquates pour créer des mécanismes de consultation effectifs pour les personnes appartenant aux minorités nationales ; veiller à ce que les représentants des minorités soient associés à la prise de toutes les décisions les concernant et à ce qu’ils aient un poids important dans celles-ci ; accroître les possibilités des personnes appartenant aux minorités nationales d’être représentées dans les organes élus.

3. Invite le Gouvernement de l’Ukraine, conformément à la Résolution Res(97)10 :

    a. à poursuivre le dialogue en cours avec le Comité consultatif ;

    b. à tenir le Comité consultatif régulièrement informé des mesures qu'il a prises en réponse aux conclusions et recommandations figurant aux chapitres 1 et 2 précédents.

1 Dans le contexte de l’adoption de la Résolution Res(97)10, le 17 septembre 1997, le Comité des Ministres a également adopté la règle suivante : « Les décisions prises en vertu des articles 24.1 et 25.2 de la Convention-cadre seront considérées comme adoptées si les deux tiers des représentants des Parties contractantes participant au vote, dont une majorité de représentants des Parties contractantes autorisées à siéger au Comité des Ministres, se prononcent en leur faveur ».

2 Les recommandations sont présentées dans l’ordre des articles correspondants de la Convention-cadre.

3 Loi sur les principes applicables en matière de politique linguistique de l’Etat.



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