Résolution CM/ResCMN(2013)1

sur la mise en œuvre de la Convention-cadre pour la protection des minorités nationales

par la Fédération de Russie

(adoptée par le Comité des Ministres le 30 avril 2013,

lors de la 1169e réunion des Délégués des Ministres)

Le Comité des Ministres, en vertu des articles 24 à 26 de la Convention-cadre pour la protection des minorités nationales (ci-après dénommée « la Convention-cadre »),

Vu la Résolution Res(97)10 du 17 septembre 1997 énonçant les règles adoptées par le Comité des Ministres concernant le mécanisme de suivi prévu aux articles 24 à 26 de la Convention-cadre ;

Vu la règle de vote adoptée dans le contexte de la Résolution Res(97)101 ;

Vu l’instrument de ratification soumis par la Fédération de Russie le 21 août 1998 ;

Rappelant que le Gouvernement de la Fédération de Russie a transmis le 9 avril 2010 son rapport étatique au titre du troisième cycle de suivi de la Convention-cadre ;

Ayant examiné le troisième avis du Comité consultatif sur la Fédération de Russie adopté le 24 novembre 2011, ainsi que les commentaires écrits du Gouvernement de la Fédération de Russie, reçus le 25 juillet 2012 ;

Ayant également pris note des commentaires d’autres gouvernements,

1. Adopte les conclusions suivantes à l’égard de la Fédération de Russie :

a) Evolutions positives

Les autorités russes conservent une approche généralement souple et pragmatique de la reconnaissance des minorités nationales et du champ d’application de la Convention-cadre, alors que la situation demeure exceptionnellement complexe du fait de l’hétérogénéité des minorités nationales présentes dans la Fédération de Russie.

Des modifications apportées à la loi fédérale relative à l’immigration et à l’enregistrement des ressortissants étrangers et des personnes apatrides et à la loi fédérale relative au statut juridique des ressortissants étrangers ont facilité l’accès aux titres de séjour temporaires et aux permis de travail. Des efforts importants ont été déployés pour réduire le nombre d’apatrides présents dans la Fédération de Russie.

Les autorités continuent de soutenir l’organisation de nombreuses manifestations culturelles touchant aux minorités nationales dans tout le pays. De même, il existe toujours un large choix de journaux et d’autres publications édités par des organisations de minorités nationales, y compris en langues minoritaires.

Un document d’orientation très complet visant à promouvoir le développement durable des peuples autochtones numériquement peu importants du Nord, de la Sibérie et de l’Extrême-Orient a été adopté en 2009. Il fixe des objectifs pour l’amélioration de la situation socio-économique de ces populations jusqu’en 2025. Un plan d’action visant à mettre en œuvre le document d’orientation a également été adopté, assorti de financements prélevés sur le budget fédéral.

Le Code pénal a été modifié en 2007 afin d’étendre la liste des infractions pour lesquelles le motif de haine ethnique, raciale ou religieuse doit être considéré comme une circonstance aggravante. La motivation raciste des infractions est de plus en plus reconnue par les forces de l’ordre et le nombre d’infractions à caractère raciste a commencé à diminuer en 2011. De plus, la Cour suprême a émis des directives en 2011 concernant la répression de l’« extrémisme », afin d’éviter que la loi relative à la répression des activités extrémistes ne soit utilisée à mauvais escient.

Des mesures déterminées ont été prises pour enquêter sur les infractions commises par des groupes d’extrême droite ou néonazis et pour les réprimer. Les autorités ont également entrepris, au niveau fédéral et régional, de combattre le racisme et l’intolérance dans la société ; dans ce contexte, plusieurs campagnes de lutte contre le racisme et de sensibilisation au respect de la diversité culturelle ont été menées.

Une Commission d’enquête fédérale a été créée en 2010 pour enquêter sur les violations des droits de l’homme commises pendant les conflits de Tchétchénie, y compris celles qui auraient été commises par les forces de l’ordre. Des efforts importants ont été déployés pour encourager le retour des personnes déplacées dans le Caucase du Nord.

Des mesures ont été prises pour mettre fin à la pratique qui consistait à refuser l’inscription dans les établissements scolaires des élèves issus de familles non enregistrées et/ou apatrides. Il existe toujours des possibilités d’étudier de/dans de nombreuses langues minoritaires parlées dans la Fédération de Russie, parfois dès le niveau préscolaire.

Un Conseil consultatif des autonomies culturelles nationales a été établi au niveau fédéral en 2006. Des conseils interethniques et interreligieux ont également été créés dans de nombreuses régions et des organes consultatifs destinés aux peuples autochtones ont été mis en place dans certaines régions, comme dans le Territoire de Khabarovsk.

Un Plan d’action complet sur le développement socio-économique et culturel des Roms russes a été adopté au niveau fédéral en février 2013 afin de mieux intégrer les communautés roms et améliorer leur situation au niveau de l’emploi, de l’éducation, des soins de santé, du logement et développer également la langue et la culture Romani.

b) Sujets de préoccupation

Bien qu’il existe des dispositions antidiscriminatoires dans la législation russe, il y a lieu d’adopter une législation antidiscriminatoire complète, couvrant tous les domaines et contenant une définition claire de ce qui constitue une discrimination. Une instance spécialisée indépendante qui ne traiterait que du problème de la discrimination devrait être créée ; elle serait chargée d’assurer un suivi approfondi de la situation en la matière et de sensibiliser l’opinion publique aux problèmes liés à la discrimination dans la société. L’actuel mandat et les ressources limitées du Bureau fédéral du médiateur des droits de l’homme ne permettent pas à cette instance de mener à bien ces tâches importantes.

Les personnes appartenant à certaines minorités, notamment celles originaires du Caucase et d’Asie centrale, tout comme les Roms, sont toujours confrontées à une forte discrimination dans des domaines tels que l’accès à l’emploi et au logement, tandis que l’intolérance et l’hostilité générales à l’égard des « étrangers » s’expriment de plus en plus ouvertement. Dans de nombreuses régions, les Roms continuent d’être victimes d’expulsions de force sans qu’une solution de relogement adéquate leur soit proposée.

Le système d’enregistrement du lieu de résidence demeure problématique et discriminatoire dans certaines régions, en raison des obstacles administratifs et, parfois, de la corruption et des comportements discriminatoires des représentants de l’ordre. En conséquence, il reste de nombreux cas non résolus d’apatridie dans plusieurs régions, notamment dans le Territoire de Krasnodar. En outre, en raison des obstacles rencontrés par les travailleurs migrants pour se faire enregistrer et obtenir un permis de travail, ces derniers sont particulièrement vulnérables à l’exploitation et aux abus. Les personnes originaires du Caucase et d’Asie centrale font l’objet de contrôle d’identité sélectifs et d’une fréquence disproportionnée et sont très exposées à la corruption de la police ainsi qu’à d’autres formes d’exactions policières, y compris parfois un recours disproportionné à la force.

Si les pouvoirs publics accordent un large soutien aux activités culturelles des personnes appartenant à des minorités, le soutien apporté à d’autres activités est insuffisant. Les procédures et les critères d’allocation des aides financières manquent de transparence et une plus grande participation des représentants des minorités aux décisions concernant l’attribution des financements serait nécessaire.

La mise en œuvre du Document d’orientation sur le développement durable des peuples autochtones numériquement peu importants du Nord, de la Sibérie et de l’Extrême-Orient et du plan d’action s’y rapportant ne progresserait que lentement. En outre, des inquiétudes ont été exprimées concernant les récentes modifications apportées aux lois fédérales régissant l’utilisation des ressources naturelles (notamment la chasse, la pêche et l’utilisation des sols), qui portent atteinte au droit d’accès préférentiel, libre et non concurrentiel des peuples autochtones à la terre et aux ressources naturelles.

Malgré les mesures prises par les autorités, le nombre d’infractions à caractère raciste reste alarmant, visant principalement des Roms ou des personnes originaires d’Asie centrale, du Caucase, d’Asie et d’Afrique. Des manifestations d’islamophobie et d’antisémitisme sont aussi fréquemment signalées, ainsi que des cas d’affrontements interethniques, parfois attisés par des personnalités politiques locales et par les médias. L’utilisation par certaines personnalités politiques d’un discours rhétorique xénophobe et raciste est de plus en plus fréquente, et les autorités ne réagissent pas toujours comme elles le devraient face à de telles déclarations. Les médias diffusent des préjugés et tiennent parfois des propos haineux à l’égard de certains groupes minoritaires, en particulier des personnes originaires du Caucase et d’Asie centrale ainsi que des Roms.

Il est très difficile pour les personnes et les ONG actives dans le domaine des droits de l’homme et des minorités d’exercer leurs droits à la liberté d’association, d’expression et d’opinion, malgré les modifications apportées à la loi relative aux ONG en 2009. Il arrive qu’elles fassent l’objet de poursuites en vertu de la loi relative à la répression des activités extrémistes lorsqu’elles expriment leurs préoccupations concernant la protection des droits des minorités.

Bien que l’égalité entre les différentes langues de la Fédération de Russie soit garantie par la législation fédérale, le climat général ne semble pas propice à l’utilisation des langues minoritaires dans la vie quotidienne, notamment dans les cadres officiels et sur les panneaux topographiques. En particulier, la pratique des langues minoritaires semble être en diminution rapide dans les centres urbains, même chez les personnes appartenant à des minorités vivant dans leur propre formation territoriale. De plus, le nombre d’émissions de télévision et de radio diffusées dans des langues minoritaires diminue dans certaines régions.

Les enfants roms continuent d’être très défavorisés dans le domaine de l’éducation : l’inscription dans les établissements scolaires est notamment refusée aux élèves dont les parents ne possèdent pas de documents d’identité et ces enfants sont souvent placés dans des classes ou des établissements séparés, où la qualité de l’enseignement est, semble-t-il, très mauvaise. Bien souvent, les garanties fédérales relatives à l’enseignement des/dans les langues minoritaires ne sont souvent pas reflétées dans les cadres législatifs pertinents au niveau local et la mise en œuvre varie grandement. Le processus d’« optimisation » de l’enseignement en cours a entraîné la fermeture de plusieurs établissements qui proposaient un enseignement des/dans les langues minoritaires, limitant ainsi davantage les opportunités en particulier des groupes de minorités dispersés.

Malgré les modifications législatives adoptées en 2009, les autorités ne sont toujours pas tenues de consulter les autonomies culturelles nationales, et notamment le Conseil fédéral des autonomies culturelles nationales, sur les questions les concernant. Il est regrettable que les activités des autonomies culturelles nationales soient limitées au secteur de la culture dans son sens étroit, d’autant plus que la représentation de personnes appartenant à des minorités nationales dans des corps électoraux reste limitée. Les fusions de formations territoriales ont parfois eu pour effet de limiter les possibilités pour les communautés minoritaires de participer véritablement aux affaires publiques et de faire valoir leurs intérêts.

Les représentants des peuples autochtones regrettent de ne pas pouvoir participer aux décisions concernant le développement industriel de leurs territoires traditionnels. En outre, leur participation à la vie socio-économique demeure largement inférieure à la moyenne russe et les indicateurs de santé les concernant restent alarmants.

2. Adopte les recommandations suivantes à l’égard de la Fédération de Russie :

Outre les mesures à prendre pour donner suite aux recommandations détaillées énoncées dans les chapitres I et II de l’avis du Comité consultatif, les autorités sont invitées à prendre les mesures suivantes pour améliorer encore la mise en œuvre de la Convention-cadre :

Questions nécessitant une action immédiate2 :

- veiller à ce que les systèmes d’enregistrement régionaux et locaux du lieu de résidence soient conformes à la législation fédérale et mis en œuvre de manière transparente et non discriminatoire et à ce qu’un droit de recours soit garanti à toutes les personnes. L’enregistrement ne doit pas être considéré comme une condition préalable à l’accès aux droits fondamentaux ;

- veiller à ce que des enquêtes soient rapidement et minutieusement menées sur tous les cas présumés d’inconduite, de violences et de violations des droits de l’homme imputables à la police et à ce que les auteurs de tels actes soient poursuivis et sanctionnés. Mettre fin à la pratique persistante du « profilage ethnique ». Intensifier les mesures pour sensibiliser et former la police aux dispositions en matière d’égalité et de non-discrimination ainsi qu’aux droits de l’homme en général ;

- prendre des mesures plus ciblées pour prévenir les infractions à caractère raciste, pour que des enquêtes soient menées et des poursuites engagées lorsque de tels actes sont signalés et pour sanctionner leurs auteurs. Condamner fermement toutes les expressions d’intolérance, de racisme et de xénophobie, notamment sur la scène politique et dans les médias. Redoubler d’efforts pour lutter contre la diffusion d’idéologies racistes au sein de la population, en particulier parmi les jeunes ;

- augmenter les opportunités pour les personnes appartenant à des minorités nationales d’apprendre et de parler leur langue et assurer un suivi étroit de la mise en œuvre d’une législation adéquate. Prendre des mesures pour promouvoir le respect de la diversité linguistique et culturelle et pour renforcer la présence des langues et des cultures minoritaires dans tous les domaines de la vie quotidienne ;

- redoubler d’efforts, notamment financiers, pour mettre en œuvre les objectifs fixés par le Document d’orientation sur le développement durable des peuples autochtones numériquement peu importants du Nord, de la Sibérie et de l’Extrême-Orient en coopération étroite avec les personnes concernées. Prendre des mesures supplémentaires pour que les représentants des peuples autochtones soient systématiquement consultés sur toutes les questions les concernant. Veiller à ce que l’objectif de promouvoir le développement durable des peuples autochtones ne soit pas remis en cause par des évolutions législatives simultanées tendant à restreindre l’accès préférentiel de ces derniers à la terre et aux ressources naturelles.

Autres recommandations2 :

- adopter une législation antidiscriminatoire complète couvrant tous les domaines du droit et offrant une protection efficace contre toutes les formes de discrimination. Envisager de créer une instance indépendante spécialisée chargée de lutter contre toutes les formes de discrimination et de racisme ;

- prendre des mesures pour promouvoir l’égalité pleine et effective des personnes appartenant à des minorités nationales, notamment des personnes originaires du Caucase et des Roms, dans tous les domaines de la vie. Poursuivre les efforts entrepris pour éliminer les cas d’apatridie restants et faire en sorte que des voies de recours soient disponibles pour contester les décisions relatives aux demandes d’octroi de la citoyenneté jugées discriminatoires, y compris pour les personnes qui ne possèdent pas de documents d’identité ou dont la citoyenneté n’est pas établie ;

- à partir du plan d’action complet adopté en février 2013, éliminer la pratique persistante des expulsions de force des habitants des quartiers roms sans leur offrir de solutions de relogement ni d’indemnisation adéquate et mettre fin à la séparation des élèves roms dans les établissements scolaires, en assurant leur accès au système éducatif ordinaire et à un enseignement de qualité ;

- faire en sorte que les financements disponibles pour soutenir les activités culturelles des communautés minoritaires soient alloués en fonction de critères clairs et qu’ils soient accessibles à l’ensemble des communautés minoritaires intéressées dans le cadre de procédures d’attribution transparentes ;

- redoubler d’efforts pour prévenir et sanctionner correctement les violations des droits de l’homme dans le Caucase du Nord. Lutter contre l’intolérance religieuse et promouvoir le respect de la diversité, afin de rétablir un climat de sécurité, de confiance mutuelle et de tolérance dans cette région ;

- prendre des mesures fermes pour que la liberté de conscience et de religion garantie par la Constitution soit strictement respectée et efficacement protégée sur l’ensemble du territoire de la Fédération de Russie ;

- prendre toutes les mesures nécessaires pour que les droits à la liberté d’association, d’expression et d’opinion soient pleinement respectés. Veiller à ce que la loi relative à la répression des activités extrémistes soit appliquée de manière non discriminatoire et à ce qu’elle ne soit pas utilisée pour entraver les activités de personnes et de groupes qui défendent les intérêts légitimes des personnes appartenant à des minorités nationales et la protection des droits de l’homme ;

- faciliter l’accès des médias des minorités aux financements publics destinés aux médias. Mettre à disposition des ressources supplémentaires pour soutenir la formation des journalistes et des professionnels des médias travaillant dans des langues minoritaires ou sur des questions touchant aux minorités ;

- prendre des mesures supplémentaires pour créer un climat plus propice à l’utilisation des langues minoritaires dans la vie quotidienne, notamment dans les cadres officiels, conformément aux dispositions de l’article 10 de la Convention-cadre. Veiller à ce que les garanties fédérales concernant l’emploi des langues minoritaires sur les panneaux topographiques soient systématiquement appliquées ;

- garantir la disponibilité de l’enseignement des/dans les langues minoritaires pour les personnes appartenant à des minorités nationales, notamment par la mise en œuvre effective des garanties législatives fédérales existantes. Redoubler d’efforts pour promouvoir dans les écoles le respect de la diversité culturelle et linguistique, l’éducation à la tolérance et l’intégration. Prendre des mesures supplémentaires pour que les informations concernant les minorités nationales diffusées dans les manuels scolaires et dans les établissements scolaires en général soient complètes et exactes ;

- veiller à ce que des mécanismes de consultation efficaces soient en place pour permettre une participation régulière et durable des personnes appartenant à des minorités nationales aux décisions sur toutes les questions les concernant. Prendre des mesures pour que les intérêts des personnes appartenant à des minorités nationales soient dûment pris en compte lors de la préparation de fusions territoriales ;

- accélérer la mise en œuvre des mesures visant à améliorer la situation socio-économique des peuples autochtones numériquement peu importants, notamment en ce qui concerne l’accès au marché du travail et aux services de santé.

3. Invite le Gouvernement de la Fédération de Russie, conformément à la Résolution Res(97)10 :

    a. à poursuivre le dialogue en cours avec le Comité consultatif ;

    b. à tenir le Comité consultatif régulièrement informé des mesures qu’il a prises en réponse aux conclusions et recommandations figurant aux chapitres 1 et 2 précédents.

1 Dans le contexte de l’adoption de la Résolution Res(97)10, le 17 septembre 1997, le Comité des Ministres a également adopté la règle suivante : « Les décisions prises en vertu des articles 24.1 et 25.2 de la Convention-cadre seront considérées comme adoptées si les deux tiers des représentants des Parties contractantes participant au vote, dont une majorité de représentants des Parties contractantes autorisées à siéger au Comité des Ministres, se prononcent en leur faveur ».

2 Les recommandations sont présentées dans l’ordre des articles correspondants de la Convention-cadre.



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