Recommandation CM/Rec(2010)12
du Comité des Ministres aux Etats membres
sur les juges : indépendance, efficacité et responsabilités

(adoptée par le Comité des Ministres le 17 novembre 2010,
lors de la 1098e réunion des Délégués des Ministres)

Le Comité des Ministres, en vertu de l'article 15.b du Statut du Conseil de l'Europe,

Eu égard à l'article 6 de la Convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales (ci-après dénommées « la Convention », STE n° 5) qui dispose que « toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement, publiquement et dans un délai raisonnable, par un tribunal indépendant et impartial, établi par la loi », et la jurisprudence pertinente de la Cour européenne des droits de l’homme ;

Eu égard aux Principes fondamentaux des Nations Unies relatifs à l'indépendance de la magistrature, approuvés par l'Assemblée générale des Nations Unies en novembre 1985 ;

Eu égard aux avis du Conseil consultatif de juges européens (CCJE), les travaux de la Commission européenne pour l’efficacité de la justice (CEPEJ) et la Charte européenne sur le statut des juges élaborée dans le cadre de réunions multilatérales du Conseil de l’Europe ;

Notant que, dans l’exercice de leurs fonctions judiciaires, le rôle des juges est essentiel à la protection des droits de l'homme et des libertés fondamentales ;

Désirant promouvoir l'indépendance des juges, élément inhérent à l’Etat de droit et indispensable à l’impartialité des juges et au fonctionnement du système judiciaire ;

Soulignant le fait que l’indépendance de la justice garantit à toute personne le droit à un procès équitable et qu’elle n’est donc pas un privilège des juges mais une garantie du respect des droits de l’homme et des libertés fondamentales qui permet à toute personne d’avoir confiance dans le système judiciaire ;

Conscient de la nécessité de garantir la place et les pouvoirs des juges afin d'instaurer un système juridique efficace et équitable, et d’encourager ceux-ci à se consacrer activement au fonctionnement du système judiciaire ;

Conscient de la nécessité de veiller à ce que les responsabilités, devoirs et pouvoirs judiciaires visant à protéger les intérêts de toute personne soient dûment exercés ;

Désirant tirer les enseignements des expériences diverses des Etats membres en matière d’organisation des institutions judiciaires dans le respect de l'Etat de droit ;

Eu égard à la diversité des systèmes juridiques, des situations constitutionnelles et des conceptions de la séparation des pouvoirs ;

Notant que rien dans la présente recommandation ne vise à amoindrir les garanties de l’indépendance conférées aux juges par les Constitutions ou les systèmes juridiques des Etats membres ;

Notant que les Constitutions ou les systèmes juridiques de certains Etats membres ont établi un conseil, appelé dans la présente recommandation « conseil de la justice » ;

Désirant promouvoir les relations entre les autorités judiciaires et chacun des juges des différents Etats membres en vue de favoriser le développement d’une culture judiciaire commune ;

Considérant que la Recommandation Rec(94)12 du Comité des Ministres sur l’indépendance, l’efficacité et le rôle des juges doit être substantiellement actualisée de manière à renforcer toutes les mesures nécessaires pour promouvoir l’indépendance et l’efficacité des juges, garantir et rendre plus effective leur responsabilité, et renforcer leur rôle en particulier et celui de la justice en général,

Recommande aux gouvernements des États membres de prendre les mesures permettant d’appliquer dans leur législation, leurs politiques et leurs pratiques les dispositions contenues dans l’annexe à la présente recommandation, laquelle remplace la Recommandation Rec(94)12 susmentionnée, et de donner aux juges les moyens de s’acquitter de leurs fonctions conformément à ces dispositions.

Annexe à la Recommandation CM/Rec(2010)12

Chapitre I – Aspects généraux

Champ d'application de la recommandation

1. La présente recommandation est applicable à toutes les personnes exerçant des fonctions judiciaires, y compris celles traitant des questions de droit constitutionnel.

2. Les dispositions énoncées dans la présente recommandation s'appliquent également aux juges non professionnels, à moins qu'il ne ressorte clairement du contexte qu’elles ne sont applicables qu'aux juges professionnels.

Indépendance de la justice et niveau auquel elle devrait être garantie

3. L’indépendance, telle que consacrée par l’article 6 de la Convention, vise à garantir à toute personne le droit fondamental de voir son cas jugé équitablement, sur le seul fondement de l’application du droit et en l’absence de toute influence indue.

4. L’indépendance de chaque juge est protégée par l’indépendance du pouvoir ou de l’autorité judiciaire dans son ensemble et elle constitue, en ce sens, un aspect fondamental de l’Etat de droit.

5. Les juges devraient être absolument libres de statuer impartialement sur les affaires, conformément à la loi et à leur appréciation des faits.

6. Les juges devraient disposer de pouvoirs suffisants et être en mesure de les exercer afin de s'acquitter de leurs devoirs et de préserver leur autorité et la dignité du tribunal. Toute personne concernée par une affaire, y compris les autorités publiques ou leurs représentants, devrait être soumise à l'autorité du juge.

7. L’indépendance du juge et celle de la justice devraient être consacrées dans la Constitution ou au niveau juridique le plus élevé possible dans les Etats membres, et faire l’objet de dispositions plus spécifiques au niveau législatif.

8. Lorsque les juges estiment que leur indépendance est menacée, ils devraient pouvoir se tourner vers le conseil de la justice ou vers une autre autorité indépendante, ou disposer de voies effectives de recours.

9. Un juge en particulier ne peut être dessaisi d'une affaire sans juste motif. Une décision de dessaisissement d’un juge devrait être prise par une autorité relevant du système judiciaire sur la base des critères objectifs préétablis et au moyen d’une procédure transparente.

10. Seuls les juges devraient décider de leur compétence, telle que définie par la loi, dans une affaire donnée.

Chapitre II – Indépendance externe

11. L’indépendance externe des juges ne constitue pas une prérogative ou un privilège accordé dans leur intérêt personnel mais dans celui de l’Etat de droit et de toute personne demandant et attendant une justice impartiale. L’indépendance des juges devrait être considérée comme une garantie de la liberté, du respect des droits de l’homme et de l’application impartiale du droit. L'impartialité et l’indépendance des juges sont essentielles pour garantir l'égalité des parties devant les tribunaux.

12. Sous réserve du respect de leur indépendance, les juges et le système judiciaire devraient entretenir des relations de travail constructives avec les institutions et les autorités publiques participant à la gestion et à l’administration des tribunaux ainsi qu’avec les professionnels dont les tâches sont en lien avec celles des juges, afin de permettre que soit rendue une justice efficace.

13. Toutes les mesures nécessaires devraient être prises afin de respecter, de protéger et de promouvoir l'indépendance et l’impartialité des juges.

14. La loi devrait prévoir des sanctions à l’encontre des personnes cherchant à influencer les juges de manière indue.

15. Les jugements devraient être motivés et rendus publiquement. Les juges ne devraient pas être obligés de rendre compte autrement du fond de leurs jugements.

16. Les décisions des juges ne devraient pas être susceptibles d'être révisées en dehors des procédures de recours ou de réouverture d’affaires prévues par la loi.

17. A l'exception des décisions concernant l'amnistie, la grâce ou des mesures similaires, les pouvoirs exécutif et législatif ne devraient pas prendre de décisions invalidant des décisions de justice.

18. S’ils commentent les décisions des juges, les pouvoirs exécutif et législatif devraient éviter toute critique qui porterait atteinte à l’indépendance du pouvoir judiciaire ou entamerait la confiance du public dans ce pouvoir. Ils devraient aussi s’abstenir de toute action susceptible de susciter le doute sur leur volonté de se conformer aux décisions des juges, autre que l’expression de leur intention d’exercer une voie de recours.

19. Les procédures judiciaires et les questions concernant l’administration de la justice sont d’intérêt public. Le droit à l’information en la matière devrait néanmoins s’exercer en tenant compte des limites imposées par l’indépendance de la justice. Il convient d’encourager la création de postes de porte-parole ou de services de presse et de communication sous la responsabilité des tribunaux ou relevant des conseils de la justice ou d’autres autorités indépendantes. Les juges devraient faire preuve de retenue dans leurs rapports avec les médias.

20. Les juges, qui font partie intégrante de la société qu’ils servent, ne peuvent rendre la justice de façon effective sans bénéficier de la confiance du public. Ils devraient s’informer des attentes de la société à l’égard du système judiciaire ainsi que des doléances à propos du fonctionnement de ce dernier. Les mécanismes permanents mis en œuvre par les conseils de la justice, ou d’autres autorités indépendantes, pour recueillir ces éléments y contribueraient.

21. Les juges peuvent exercer des activités extérieures à leurs fonctions officielles. Pour éviter tout conflit d’intérêts réel ou perçu comme tel, leur participation devrait être limitée à des activités compatibles avec leur impartialité et leur indépendance.

Chapitre III – Indépendance interne

22. Le principe de l’indépendance de la justice suppose l’indépendance de chaque juge dans l’exercice de ses fonctions judiciaires. Les juges devraient prendre leurs décisions en toute indépendance et impartialité, et pouvoir agir sans restrictions, influences indues, pressions, menaces ou interventions, directes ou indirectes, de la part d’une quelconque autorité, y compris les autorités judiciaires elles-mêmes. L’organisation hiérarchique des juridictions ne devrait pas porter atteinte à l’indépendance individuelle.

23. Les tribunaux supérieurs ne devraient pas adresser d’instructions aux juges sur la manière dont ces derniers doivent statuer sur une affaire donnée, sauf dans le cadre des procédures préjudicielles ou par le biais de l’exercice de voies de recours, dans les conditions prévues par la loi.

24. La répartition des affaires au sein d’un tribunal devrait obéir à des critères objectifs préétablis, de manière à garantir le droit à un juge indépendant et impartial. Elle ne devrait pas être influencée par les souhaits d'une partie à l’affaire ni de toute autre personne concernée par l’issue de cette affaire.

25. Les juges devraient être libres de créer et d’adhérer aux organisations professionnelles ayant pour objectifs de garantir leur indépendance, de protéger leurs intérêts et de promouvoir l’Etat de droit.

Chapitre IV – Conseils de la justice

26. Les conseils de la justice sont des instances indépendantes, établies par la loi ou la Constitution, qui visent à garantir l’indépendance de la justice et celle de chaque juge et ainsi promouvoir le fonctionnement efficace du système judiciaire.

27. Au moins la moitié des membres de ces conseils devraient être des juges choisis par leurs pairs issus de tous les niveaux du pouvoir judiciaire et dans le plein respect du pluralisme au sein du système judiciaire.

28. Les conseils de la justice devraient faire preuve du plus haut niveau de transparence envers les juges et la société, par le développement de procédures préétablies et la motivation de leurs décisions.

29. Dans l’exercice de leurs fonctions, les conseils de la justice ne devraient pas entraver l’indépendance de chaque juge.

Chapitre V – Indépendance, efficacité et ressources

30. L’efficacité des juges et des systèmes judiciaires est une condition nécessaire à la protection des droits de toute personne, au respect des exigences de l’article 6 de la Convention, à la sécurité juridique et à la confiance du public dans l’État de droit.

31. L’efficacité consiste à délivrer des décisions de qualité dans un délai raisonnable et sur la base d’une considération équitable des éléments. Il s’agit d’une obligation incombant à chacun des juges afin d’assurer le traitement efficace des affaires dont ceux-ci ont la charge, y compris l’exécution des décisions lorsque celle-ci relève de leur compétence.

32. Il incombe aux autorités responsables de l’organisation et du fonctionnement du système judiciaire de créer les conditions permettant aux juges de remplir leur mission et d’atteindre l’efficacité, tout en protégeant et en respectant l’indépendance et l’impartialité des juges.

Ressources

33. Chaque Etat devrait allouer aux tribunaux les ressources, les installations et les équipements adéquats pour leur permettre de fonctionner dans le respect des exigences énoncées à l’article 6 de la Convention et pour permettre aux juges de travailler efficacement.

34. Les juges devraient recevoir les informations qui leur sont nécessaires à la prise de décisions procédurales pertinentes lorsque celles-ci ont des implications en termes de dépenses. Le pouvoir d’un juge de statuer dans une affaire ne devrait pas être uniquement limité par la contrainte d’une utilisation efficace des ressources.

35. Les tribunaux devraient être dotés d’un nombre suffisant de juges et d’un personnel d'appui adéquatement qualifié.

36. Pour prévenir et réduire la surcharge de travail des tribunaux, des mesures conciliables avec l’indépendance de la justice devraient être prises afin de confier des tâches non juridictionnelles à d'autres personnes ayant les qualifications appropriées.

37. Le recours aux systèmes de gestion électronique des affaires et aux technologies d’information et de communication devrait être promu à la fois par les autorités et par les juges, et leur généralisation dans les tribunaux devrait être encouragée.

38. Toutes les mesures nécessaires à la sécurité des juges devraient être prises. Ces mesures peuvent consister à protéger les tribunaux et les juges susceptibles d’être, ou ayant été, victimes de menaces ou d’actes de violence.

Modes alternatifs de règlement des litiges

39. Le recours aux modes alternatifs de règlement des litiges devrait être encouragé.

Administration des tribunaux

40. Les conseils de la justice, lorsqu’ils existent, ou d’autres autorités indépendantes responsables de l’administration des tribunaux, les tribunaux eux-mêmes et/ou les organisations professionnelles de juges peuvent être consultés lors de la préparation du budget du système judiciaire.

41. Les juges devraient être encouragés à participer à l’administration des tribunaux.

Evaluation

42. Afin de contribuer à l’efficacité de l’administration de la justice et de poursuivre l’amélioration de sa qualité, les Etats membres peuvent mettre en place des systèmes d’évaluation des juges par les autorités judiciaires, conformément au paragraphe 58.

Dimension internationale

43. Les Etats devraient accorder aux tribunaux les moyens appropriés permettant aux juges d’accomplir pleinement leurs fonctions dans les affaires à dimension internationale ou impliquant des éléments de droit étranger, ainsi que ceux permettant de favoriser la coopération internationale et les relations entre les juges.

Chapitre VI – Statut du juge

Sélection et carrière

44. Les décisions concernant la sélection et la carrière des juges devraient reposer sur des critères objectifs préétablis par la loi ou par les autorités compétentes. Ces décisions devraient se fonder sur le mérite, eu égard aux qualifications, aux compétences et à la capacité à statuer sur les affaires en appliquant le droit dans le respect de la dignité humaine.

45. Toute forme de discrimination à l’encontre des juges ou candidats à une fonction judiciaire, fondée notamment sur le sexe, la race, la couleur, la langue, la religion, les opinions politiques ou toutes autres opinions, l’origine nationale ou sociale, l’appartenance à une minorité nationale, la fortune, le handicap, la naissance, l’orientation sexuelle ou toute autre situation, devrait être bannie. La condition selon laquelle un juge ou un candidat à une fonction judiciaire doit être un ressortissant de l’Etat concerné ne devrait pas être considérée comme discriminatoire.

46. L'autorité compétente en matière de sélection et de carrière des juges devrait être indépendante des pouvoirs exécutif et législatif. Pour garantir son indépendance, au moins la moitié des membres de l'autorité devraient être des juges choisis par leurs pairs.

47. Toutefois, lorsque les dispositions constitutionnelles ou législatives prévoient que le chef de l’Etat, le gouvernement ou le pouvoir législatif prennent des décisions concernant la sélection et la carrière des juges, une autorité indépendante et compétente, composée d’une part substantielle de membres issus du pouvoir judiciaire (sous réserve des règles applicables aux conseils de la justice énoncées au chapitre IV) devrait être habilitée à faire des propositions ou à émettre des avis que l’autorité pertinente de nomination suit dans la pratique.

48. La composition des autorités indépendantes dont il est fait mention aux paragraphes 46 et 47 devrait garantir une représentation aussi variée que possible. Leurs procédures devraient être transparentes et l’accès aux motifs des décisions rendues devrait être possible pour les candidats qui en font la demande. Un candidat non retenu devrait avoir le droit d’introduire un recours contre la décision ou, tout au moins, la procédure y ayant conduit.

Inamovibilité et terme des fonctions

49. L’inamovibilité constitue un des éléments clés de l’indépendance des juges. En conséquence, les juges devraient être inamovibles tant qu’ils n’ont pas atteint l’âge obligatoire de la retraite, s’il en existe un.

50. Le terme des fonctions des juges devrait être établi par la loi. Il ne devrait être mis fin à une nomination définitive qu’en cas de manquement grave d’ordre disciplinaire ou pénal établi par la loi, ou lorsque le juge ne peut plus accomplir ses fonctions judiciaires. Un départ anticipé à la retraite ne devrait être possible qu’à la demande du juge concerné ou pour des motifs d’ordre médical.

51. Lorsque la procédure de recrutement prévoit une période probatoire ou une durée déterminée, la décision relative à la confirmation ou à la reconduction de la nomination ne devrait être prise que conformément au paragraphe 44, afin d’assurer pleinement le respect de l’indépendance judiciaire.

52. Un juge ne devrait recevoir une nouvelle affectation ou se voir attribuer d’autres fonctions judiciaires sans y avoir consenti, sauf en cas de sanctions disciplinaires ou de réforme de l’organisation du système judiciaire.

Rémunération

53. Les principales règles du régime de rémunération des juges professionnels devraient être fixées par la loi.

54. La rémunération des juges devrait être à la mesure de leur rôle et de leurs responsabilités, et être de niveau suffisant pour les mettre à l’abri de toute pression visant à influer sur leurs décisions. Le maintien d’une rémunération raisonnable devrait être garanti en cas de maladie ou de congé de maternité ou de paternité, ainsi que le versement d’une pension de retraite dont le niveau devrait être raisonnablement en rapport avec celui de la rémunération des juges en exercice. Des dispositions légales spécifiques devraient être introduites pour se prémunir contre une réduction de rémunération visant spécifiquement les juges.

55. Les systèmes faisant dépendre l’essentiel de la rémunération des juges de la performance devraient être évités, dans la mesure où ils peuvent créer des difficultés pour l’indépendance des juges.

Formation

56. Les juges devraient bénéficier d’une formation initiale et continue théorique et pratique, entièrement prise en charge par l’Etat. Celle-ci devrait inclure les questions économiques, sociales et culturelles nécessaires à l’exercice des fonctions judiciaires. L’intensité et la durée de cette formation devraient être fixées en fonction de l’expérience professionnelle antérieure.

57. Une autorité indépendante devrait veiller, en respectant pleinement l’autonomie pédagogique, à ce que les programmes de formations initiale et continue répondent aux exigences d’ouverture, de compétence et d’impartialité inhérentes aux fonctions judiciaires.

Evaluation

58. Lorsque des systèmes d’évaluation des juges sont mis en place par les autorités judiciaires, ceux-ci devraient reposer sur des critères objectifs. Ces critères devraient être publiés par l’autorité judiciaire compétente. La procédure devrait permettre aux juges d’exprimer leur point de vue sur leurs activités et l’évaluation à laquelle elles donnent lieu, ainsi que de contester cette évaluation devant une autorité indépendante ou un tribunal.

Chapitre VII – Devoirs et responsabilités

Devoirs

59. Les juges devraient protéger les droits et les libertés de toutes les personnes de façon égale, en respectant leur dignité dans la conduite des procédures judiciaires.

60. Les juges devraient agir dans toutes les affaires en toute indépendance et impartialité, en s'assurant que toutes les parties sont entendues équitablement et, le cas échéant, en leur expliquant les procédures applicables. Les juges devraient agir et être perçus comme agissant à l'abri de toute influence externe indue sur les procédures judiciaires.

61. Les juges devraient statuer sur les cas dont ils sont saisis. Ils devraient s'abstenir de juger ou renoncer à agir lorsqu'il existe de justes motifs fixés par la loi, et uniquement dans ce cas.

62. Les juges devraient traiter chaque affaire avec diligence et dans un délai raisonnable.

63. Les juges devraient motiver leur jugement en des termes clairs et facilement compréhensibles.

64. Les juges devraient, le cas échéant, encourager les parties à aboutir à un règlement amiable.

65. Les juges devraient régulièrement mettre à jour et développer leurs connaissances.

Responsabilité et procédures disciplinaires

66. L’interprétation du droit, l’appréciation des faits ou l’évaluation des preuves, auxquelles procèdent les juges pour le jugement des affaires, ne devraient pas donner lieu à l’engagement de leur responsabilité civile ou disciplinaire, sauf en cas de malveillance et de négligence grossière.

67. Seul l’Etat, dans le cas où il a dû verser une indemnisation, peut rechercher la responsabilité civile d’un juge par une action exercée devant un tribunal.

68. L’interprétation du droit, l’appréciation des faits ou l’évaluation des preuves, auxquelles procèdent les juges pour le jugement des affaires, ne devraient pas donner lieu à l’engagement de leur responsabilité pénale, sauf en cas de malveillance.

69. Une procédure disciplinaire peut être exercée à l’encontre des juges qui ne s’acquittent pas de leurs obligations de manière efficace et adéquate. Cette procédure devrait être conduite par une autorité indépendante ou un tribunal avec toutes les garanties d’un procès équitable et accorder aux juges le droit d’exercer un recours contre la décision et la sanction. Les sanctions disciplinaires devraient être proportionnelles à la faute commise.

70. Les juges ne devraient pas avoir à rendre personnellement des comptes sur une décision au motif que celle-ci est infirmée ou modifiée à la suite de l‘exercice d’une voie de recours.

71. Lorsqu’ils n’exercent pas leurs fonctions judiciaires, les juges voient leur responsabilité pénale, civile et administrative engagée comme tout autre citoyen.

Chapitre VIII – Éthique des juges

72. Dans leurs activités, les juges devraient être guidés par des principes éthiques de conduite professionnelle. Ces principes ne comprennent pas seulement des devoirs pouvant être sanctionnés par des mesures disciplinaires, ils guident également les juges sur la façon de se comporter.

73. Ces principes devraient être énoncés dans des codes d’éthique judiciaire qui devraient entraîner la confiance du public dans les juges et le pouvoir judiciaire. Les juges devraient jouer un rôle majeur dans l’élaboration de ces codes.

74. Les juges devraient pouvoir demander conseil en matière d’éthique auprès d’un organe du pouvoir judiciaire.


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