Recommandation CM/Rec(2007)2
du Comité des Ministres aux Etats membres
sur le pluralisme des médias et la diversité du contenu des médias

(adoptée par le Comité des Ministres le 31 janvier 2007,
lors de la 985e réunion des Délégués des Ministres)

Le Comité des Ministres, en vertu de l’article 15.b du Statut du Conseil de l’Europe,

Considérant que le but du Conseil de l’Europe est de réaliser une union plus étroite entre ses membres afin de sauvegarder et de promouvoir les idéaux et les principes qui sont leur patrimoine commun et d’encourager le développement économique et social ;

Rappelant l’article 10 de la Convention de sauvegarde des Droits de l’Homme et des Libertés fondamentales (STE no 5) qui garantit la liberté d’expression et la liberté de recevoir ou de communiquer des informations ou des idées sans qu’il puisse y avoir ingérence d’autorités publiques et sans considération de frontière ;

Rappelant sa Déclaration sur la liberté d’expression et d’information, adoptée le 29 avril 1982 qui souligne que la libre circulation et la large diffusion d’informations de toute nature à travers les frontières constituent un facteur important pour la compréhension internationale, le rapprochement des peuples et l’enrichissement mutuel des cultures ;

Rappelant sa Recommandation Rec(2000)23 concernant l’indépendance et les fonctions des autorités de régulation du secteur de la radiodiffusion et son Exposé des motifs, dont les dispositions soulignent l’importance de l’indépendance politique, financière et opérationnelle des régulateurs de la radiodiffusion ;

Rappelant les opportunités offertes par les technologies numériques ainsi que les risques potentiels qui y sont liés dans la société moderne tels qu’énoncés dans la Recommandation Rec(2003)9 sur des mesures visant à promouvoir la contribution démocratique et sociale de la radiodiffusion numérique ;

Rappelant sa Recommandation no R (99) 1 sur des mesures visant à promouvoir le pluralisme des médias et sa Recommandation n° R (94) 13 sur des mesures visant à promouvoir la transparence des médias dont les dispositions devraient s’appliquer à tous les médias ;

Notant que, depuis l’adoption des Recommandations nos R (99) 1 et R (94) 13, d’importants développements technologiques ont eu lieu qui rendent nécessaire une révision de ces textes afin de les adapter à la situation actuelle du secteur des médias en Europe ;

Eu égard à sa Déclaration sur la diversité culturelle, adoptée le 7 décembre 2000 et aux dispositions sur le pluralisme des médias contenues dans la Convention européenne sur la télévision transfrontière (STE no 132) ;

Gardant à l’esprit les dispositions de la Convention de l’UNESCO sur la protection et la promotion de la diversité des expressions culturelles adoptée le 20 octobre 2005, qui proclament le droit souverain des Etats de formuler et de mettre en œuvre leurs politiques culturelles et d’adopter des mesures pour protéger et promouvoir le dialogue interculturel et la diversité des expressions culturelles, en particulier des mesures ayant pour but d’accroître la diversité des médias y compris à travers la radiodiffusion de service public ;

Réaffirmant que le pluralisme des médias et la diversité du contenu des médias sont essentiels au fonctionnement d’une société démocratique et sont les corollaires du droit fondamental à la liberté d’expression et d’information tel que garanti par l’article 10 de la Convention de sauvegarde des Droits de l’Homme et des libertés fondamentales ;

Considérant que les exigences qui résultent de l’article 10 de la Convention de sauvegarde des Droits de l’Homme et des Libertés fondamentales seront pleinement satisfaites si chaque individu se voit offrir la possibilité de se former ses propres opinions à partir de sources d’information variées ;

Reconnaissant la contribution essentielle qui est celle des médias pour stimuler le débat public, le pluralisme politique et la sensibilisation à des opinions diverses, notamment en donnant à différents groupes de la société – y compris des minorités culturelles, linguistiques, ethniques, religieuses ou autres – la possibilité de recevoir ou de communiquer des informations, de s’exprimer et d’échanger des idées ;

Rappelant l’importance de la transparence de la propriété des médias tant pour que les autorités responsables de la mise en œuvre de la réglementation relative au pluralisme des médias puissent prendre des décisions informées, que pour que le public puisse faire sa propre analyse de l’information, des idées et opinions exprimées par les médias ;

Réaffirmant que, afin de protéger et de promouvoir activement le pluralisme des courants de pensée et d’opinion ainsi que la diversité culturelle, les Etats membres devraient adapter les cadres de régulation existants, en particulier en ce qui concerne la propriété des médias, et adopter les mesures réglementaires et financières qui s’imposent en vue de garantir la transparence et le pluralisme structurel des médias ainsi que la diversité des contenus diffusés par ceux-ci ;

Rappelant que les efforts attendus de tous les Etats membres en ce domaine devraient tenir compte des impératifs liés à la nécessaire indépendance éditoriale des rédactions, des enjeux, risques et opportunités inhérents au développement de nouveaux moyens de communication, ainsi que de la situation particulière de chacun des services de médias audiovisuels et écrits auxquels ils s’attachent, qu’il s’agisse des services de presse imprimée et en ligne ou des services de radio et de télévision diffusés sur toutes les plates-formes ;

Gardant à l’esprit que la politique nationale en matière de médias peut également viser à préserver la compétitivité des sociétés de médias nationales face à la mondialisation des marchés et que le phénomène de concentration transnationale des médias peut avoir un impact négatif sur la diversité des contenus,

Recommande aux gouvernements des Etats membres :

i. d'envisager d’inclure dans leur droit et leurs pratiques internes les mesures énumérées ci-dessous ;

    ii. d'évaluer de manière régulière, au plan national, l’efficacité des mesures existantes visant à promouvoir le pluralisme des médias et la diversité des contenus, et examinent la nécessité éventuelle de les réviser à la lumière des développements économiques, technologiques et sociaux intéressant les médias ;

    iii. d'échanger des informations sur la structure des médias, la législation nationale et les études relatives à la concentration et à la diversité des médias. 

    Mesures recommandées

I. Mesures favorisant le pluralisme structurel des médias

1. Principe général

1.1. Les Etats membres devraient veiller à ce qu’un éventail suffisant de médias proposés par une série de propriétaires différents, publics ou privés, soit mis à la disposition du public, en tenant compte des caractéristiques du marché des médias, en particulier des aspects économiques et relatifs à la concurrence existant.

1.2. Lorsque l’application des règles de concurrence communes au secteur des médias et de la réglementation relative à l’accès n’est pas suffisante pour garantir le respect des exigences de diversité culturelle et de pluralité des courants de pensée et d’opinion, les Etats membres devraient adopter des mesures spécifiques.

1.3. Les Etats membres devraient, en particulier, envisager d’adapter le cadre réglementaire aux évolutions économiques, sociales et technologiques, compte tenu notamment de la convergence et de la transition numériques, et par conséquent y inclure tous les éléments de production et de distribution des médias.

1.4. En adaptant leur cadre réglementaire, les Etats membres devraient porter une attention particulière sur le besoin de séparation réelle et apparente entre l’exercice du pouvoir politique ou l’influence politique et le contrôle de médias ou la prise de décision relative au contenu des médias.

2. Réglementation de la propriété

2.1. Les Etats membres devraient envisager l’adoption de règles visant à limiter l’influence qu’une même personne, une même société ou un même groupe peut exercer dans un ou plusieurs secteurs de médias, et veiller à ce qu’un nombre suffisant et varié de médias existe.

2.2. Ces règles devraient être adaptées à la taille et aux spécificités du marché national, régional ou local des médias audiovisuels et/ou écrits auxquels elles auraient vocation à s’appliquer.

2.3. Ces règles pourraient comprendre l’introduction de « seuils » fondés sur des critères objectifs et réalistes, tels que la part d’audience, la diffusion, le chiffre d’affaires réalisé, les parts sociales ou les droits de vote.

2.4. Ces règles devraient rendre possible la prise en compte des phénomènes d’intégration horizontale, entendu comme les fusions dans une même branche d’activité – monomédia comme plurimédia – et d’intégration verticale, c’est-à-dire le contrôle d’éléments clés de la production, de la distribution et d’activités connexes, telles que la publicité ou les télécommunications, par une même personne, une même société ou un même groupe.

2.5. En outre, les Etats membres devraient réviser les seuils établis sur une base régulière à la lumière des développements technologiques, économiques et sociaux afin de ne pas entraver les innovations dans le secteur des médias.

2.6. Qu’elles soient ou non particulières au secteur des médias audiovisuels et écrits, les autorités chargées de la mise en œuvre de ces règles devraient être investies des pouvoirs nécessaires au bon accomplissement de leur mission, en particulier le pouvoir de refuser une autorisation ou une licence et d’agir à l’encontre des opérations de concentration de toutes formes, notamment en forçant des entités de médias à des cessions d’actifs dès lors que des niveaux inacceptables de concentrations sont atteints et/ou que le pluralisme des médias est menacé. Leurs compétences pourraient ainsi comprendre le pouvoir d’exiger des engagements de nature structurelle ou comportementale de la part des participants à de telles opérations et le pouvoir de prononcer des sanctions à leur encontre, si nécessaire.

3. Médias de service public

3.1. Les Etats membres devraient assurer aux médias de service public existants une place en vue dans le nouveau paysage médiatique. Ils devraient permettre aux organisations de médias de service public de se développer de manière à rendre leur contenu accessible à partir de différentes plates-formes, notamment afin de fournir des contenus novateurs et de haute qualité dans l’environnement numérique, et développer un éventail de nouveaux services incluant des facilités interactives.

3.2. Les Etats membres devraient encourager les médias de service public à jouer un rôle actif dans la promotion de la cohésion sociale et l’intégration de toutes les communautés, groupes sociaux et générations, y compris les groupes minoritaires, les jeunes personnes, les personnes âgées, les catégories sociales défavorisées, les personnes handicapées, etc., tout en respectant leurs différences identitaires et leurs besoins. Dans ce contexte, l’attention doit être portée sur le contenu créé par et pour ces groupes, sur leur accès, leur présence et sur la manière dont ils sont représentés dans les médias de service public. Une attention doit être également portée aux questions d’égalité entre les femmes et les hommes.

3.3. Les Etats membres devraient inviter les organisations de médias de service public à envisager l’introduction de formes de consultation du public ; celles-ci pourraient inclure la création de structures consultatives, le cas échéant reflétant le public dans sa diversité, afin de répercuter dans leur politique de programmation les souhaits et exigences du public.

3.4. Les Etats membres devraient adopter les mécanismes nécessaires pour garantir l’indépendance des organisations de médias de service public qui est vitale pour la sauvegarde de leur indépendance éditoriale et pour leur protection face au contrôle d’un ou de quelques groupes politiques ou sociaux. Ces mécanismes devraient être instaurés en coopération avec la société civile.

3.5. Les Etats membres devraient définir des moyens d’assurer un financement sûr et approprié des médias de service public, provenant de diverses sources – qui pourraient inclure droits de licence, financement public, revenus commerciaux et/ou contributions individuelles – nécessaire pour remplir leurs fonctions démocratiques, sociales et culturelles.

4. Autres médias contribuant au pluralisme et à la diversité

Les Etats membres devraient encourager le développement d’autres médias susceptibles de contribuer au pluralisme et à la diversité, et de fournir un espace de dialogue. Ces médias pourraient, par exemple, prendre la forme de médias communautaires, locaux, minoritaires ou sociaux. Le contenu de tels médias pourrait être créé principalement, mais pas exclusivement, par et pour certains groupes de la société ; il pourrait apporter une réponse à leurs besoins ou demandes spécifiques, et pourrait servir de facteur de cohésion sociale et d’intégration. Les moyens de distribution, qui peuvent inclure les technologies numériques, devraient être adaptés aux habitudes et aux besoins du public auxquels ces médias s’adressent.

5. Régulation de l’accès et interopérabilité

5.1. Les Etats membres devraient assurer un accès équitable des fournisseurs de contenus aux réseaux de communications électroniques.

5.2. En vue de promouvoir l’essor des nouveaux moyens de communication et des nouvelles plates-formes et de réduire le risque de goulots d’étranglement qui empêchent la disponibilité d’une large variété de contenus médiatiques, les Etats membres devraient encourager une plus grande interopérabilité des logiciels et équipements, ainsi que le recours par les fabricants de ces logiciels et équipements et par les opérateurs du secteur des médias et des communications électroniques à des standards ouverts.

5.3. Ce résultat devrait être obtenu au moyen d’une meilleure coopération entre toutes les parties intéressées, favorisée, le cas échéant et dans le souci de ne pas empêcher l’innovation, par les autorités compétentes.

5.4. Les Etats membres devraient s’assurer que les organes de régulation ou autres autorités compétentes ont les compétences techniques nécessaires pour évaluer l’effet des développements économiques et techniques sur la structure des médias et sur leur capacité à jouer leur rôle culturel.

6. Autres mesures de soutien

6.1. Les Etats membres devraient prendre les mesures financières et réglementaires nécessaires à la préservation et à la promotion du pluralisme structurel des médias de l’audiovisuel et de la presse écrite.

6.2. Ces mesures peuvent comprendre des mesures d’accompagnement et d’encouragement visant à faciliter la transition numérique pour les médias de radiodiffusion traditionnels, et, le cas échéant, la transition numérique pour les médias de la presse écrite.

II. Mesures favorisant la diversité des contenus

1. Principe général

Le pluralisme de l’information et la diversité du contenu des médias ne seront pas automatiquement garantis par la multiplication des moyens de communication à la disposition du public. Les Etats membres devraient par conséquent définir et mettre en œuvre une politique active dans ce domaine, incluant des procédures de suivi, et adopter les mesures nécessaires pour qu’une variété suffisante d’informations, d’opinions et de programmes soit diffusée par les médias et accessible au public.

2. Promotion d’une plus large participation démocratique et de la diversité interne

2.1. Les Etats membres devraient, tout en respectant le principe de l’indépendance éditoriale, encourager les médias à fournir au public des contenus divers susceptibles de promouvoir un débat critique et une plus large participation démocratique des individus appartenant à toutes les communautés et générations.

2.2. Les Etats membres devraient, en particulier, encourager les médias à contribuer au dialogue interculturel et inter-religieux afin de promouvoir le respect mutuel et la tolérance ainsi que la prévention des conflits potentiels par la discussion.

A cette fin, les Etats membres devraient :

- d’une part, encourager les médias à adopter ou renforcer une politique volontaire promouvant les minorités dans leur organisation interne, dans toutes ses branches, afin de refléter la diversité de la composition de la société et de renforcer la cohésion sociale ;
- d’autre part, pour tenir compte de l’apparition de nouveaux moyens de communication résultant des changements technologiques, adopter ou développer les mesures déjà existantes visant à promouvoir l’éducation aux médias numériques afin de combler la « fracture numérique ».

3. Licences de radiodiffusion, règles d’obligation de reprise

3.1. Les Etats membres devraient envisager l’adoption de mesures qui permettent de promouvoir et de suivre la production et la fourniture de contenus diversifiés par les médias. S’agissant du secteur de la radiodiffusion, de telles mesures pourraient notamment consister à assortir les licences accordées aux radiodiffuseurs d’une obligation de produire par eux-mêmes ou de commander un certain volume de programmes, en particulier concernant les bulletins d’informations et les émissions d’actualité.

3.2. Les Etats membres devraient envisager l’adoption de règles visant à préserver la diversité du paysage médiatique local, assurant en particulier que la syndication, comprise comme la fourniture centralisée des programmes et services associés, ne mette pas en danger le pluralisme.

3.3. Les Etats membres devraient envisager, si nécessaire, d’adopter des règles d’obligation de reprise de programmes sur les plates-formes de distribution autres que les réseaux câblés. De plus, à la lumière du processus de numérisation – tout particulièrement la capacité accrue des réseaux et la prolifération de différents réseaux – les Etats membres devraient revoir périodiquement leurs règles d’obligation de reprise afin de s’assurer qu’elles continuent à correspondre à des objectifs d’intérêt général. Les Etats membres devraient examiner l’intérêt d’introduire en parallèle à l’obligation de reprise, une obligation pour les éditeurs des programmes concernés de ne pas s’opposer à leur reprise afin d’encourager les médias de service public et les principales sociétés commerciales de médias à mettre leurs chaînes à la disposition des opérateurs de réseau qui souhaiteraient les diffuser. Ces mesures et les modalités de leur mise en œuvre devraient respecter les règles relatives aux droits d’auteur.

4. Mesures de soutien

4.1. Des mesures de soutien, pour la création, la production et la distribution de contenus audiovisuels ou autres, qui constituent un apport de valeur à la diversité des médias devraient être envisagées. Ces mesures devraient également servir à protéger et à promouvoir la diversité des sources d’information, telles que des agences de presse indépendantes et le journalisme d’investigation. Des mesures de soutien aux médias écrits ou radiodiffusés utilisant des langues minoritaires pourraient également être considérées.

4.2. Sans négliger de considérations en matière de concurrence, toute mesure de soutien citée ci-dessus devrait être accordée sur la base de critères objectifs et impartiaux, dans le cadre de procédures transparentes et soumises à un contrôle indépendant. Les conditions d’octroi d’une aide devraient être reconsidérées périodiquement afin d’éviter l’encouragement accidentel d’un processus de concentration des médias ou l’enrichissement indu d’entreprises bénéficiant d’aides.

5. Sensibilisation au rôle des médias

5.1. Les Etats membres devraient apporter leur soutien à la formation des professionnels des médias, y compris à la formation continue, et inciter à la prise en compte, dans ces formations, du rôle que les professionnels des médias peuvent jouer en faveur de la diversité. La société dans son ensemble devrait être sensibilisée à ce rôle.

5.2. Cet objectif de diversité pourrait être inclus dans les statuts des organismes des médias et dans les codes de déontologie adoptés par les professionnels des médias.

III. Transparence des médias

1. Les Etats membres devraient assurer l’accès du public aux informations suivantes sur les médias :

- des informations sur l’identité des personnes ou des organismes participant à la structure du média en question et sur la nature et le montant de la participation respective de ces personnes ou organismes dans la structure concernée et, si possible, les bénéficiaires ultimes de cette participation ;
- des informations sur la nature et le montant des intérêts détenus par les personnes et les organismes précités dans d’autres médias ou entreprises du secteur des médias, voire dans d’autres secteurs économiques ;
- des informations sur les autres personnes ou organismes qui sont susceptibles d’exercer une influence notable sur la politique de programmation ou la ligne éditoriale du média ;
- des informations relatives aux mesures de soutien dont a bénéficié le média ;
- une information sur les procédures appliquées au droit de réponse et aux plaintes.

2. Les Etats membres devraient inciter les médias à prendre toutes les mesures susceptibles de permettre au public de faire sa propre analyse des informations, des idées et opinions exprimées dans les médias.

IV. Recherches scientifiques

1. Les Etats membres devraient encourager les recherches scientifiques et faire des études dans le domaine de la concentration des médias et du pluralisme, et promouvoir le débat public sur ces questions. Une attention toute particulière devrait être accordée à l’effet de la concentration des médias sur la diversité des contenus des médias, sur l’équilibre entre programmes de divertissement et programmes encourageant le débat public ainsi que sur la contribution des médias au dialogue interculturel.

2. Les Etats membres devraient soutenir les efforts de la recherche internationale portant sur la concentration transnationale des médias et son impact sur différents aspects du pluralisme des médias.



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