Coopération renforcée dans le domaine pénal


 

Délégués des Ministres
Notes sur l'ordre du jour

CM/Notes/724/10.2 20 septembre 2000
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724 Réunion, 4 octobre 2000
10 Questions juridiques

10.2 Coopération renforcée dans le domaine pénal
Proposition du Président

Documents de référence

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Action
Les Délégués sont invités à examiner les propositions du président et à donner des instructions pertinentes au Comité européen pour les problèmes criminels (CDPC).


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Le 11 mai 2000, en présentant aux délégués des Ministres le programme de la présidence italienne [CM/Inf(2000)29rév], le Secrétaire d’Etat du Ministère des affaires étrangères, M. Umberto Ranieri, a commencé son intervention en constatant « qu’il existe actuellement un fossé entre les conventions et les positions communes adoptées dans le cadre du Conseil de l’Europe et leur application ». Il a ensuite mentionné l’exemple des conventions du Conseil de l’Europe en matière de coopération internationale dans le domaine pénal, en concluant « qu’il faut absolument combler ce fossé ».

Lors de la réunion du Bureau du CDPC, tenue le 22 mars 2000, le Secrétariat a attiré l’attention de celui-ci sur les difficultés que rencontre la coopération juridique européenne dans le domaine pénal et proposé que le CDPC entame une réflexion sur la meilleure manière d’avancer dans la construction et l’organisation de la coopération internationale dans le domaine pénal en Europe.

Le Bureau a décidé de soumettre la question au CDPC.

Lors de sa 49e session plénière (26-29 juin 2000), le CDPC a été invité à créer un groupe de spécialistes chargé de réfléchir à l’évolution future de la coopération internationale dans le domaine pénal et à présenter des propositions en vue de la remise en train de la coopération internationale en matière pénale en Europe [voir CM(2000)113, paragraphe 10].

Le débat sur ce point a été alimenté par un document établi par le Secrétariat [doc. CDPC (2000)2], qui figure en annexe pour l’information des Délégués.

Le Président est informé que la proposition faite au CDPC a été accueillie avec satisfaction par tous, et même avec enthousiasme par de nombreuses délégations.

Le projet de mandat du nouveau groupe de réflexion a donc été élaboré et présenté par le Secrétariat au cours de la réunion du CDPC. Seules des divergences concernant la composition du nouveau groupe proposé ont empêché le CDPC d’adopter ce projet de mandat. Pour des raisons de commodité, il a chargé son Bureau de prendre cette décision. Le Bureau du CDPC doit se réunir le 21 novembre 2000.

Le Président accorde la plus haute importance à cette question qu’il considère comme urgente. Il souhaite notamment qu’elle soit décidée dans les plus brefs délais, avant l’examen du budget de l’année prochaine. Il propose donc aux Délégués d’inviter le Bureau du CDPC à soumettre au Comité des Ministres, avant le 30 novembre 2000, un projet de mandat fidèle à l’esprit des discussions du CDPC.

 

PROJET DE DECISION

 

724e réunion – 4 octobre 2000

Point 10.3

 

Coopération renforcée dans le domaine pénal
Proposition du Président

 

Décision

 

Les Délégués invitent le Bureau du CDPC à soumettre au Comité des Ministres, avant le 30 novembre 2000, le projet de mandat d’un groupe de spécialistes chargé de réfléchir à l’évolution future de la coopération internationale dans le domaine pénal, dans l’esprit des discussions qui ont eu lieu au sein du CDPC lors de sa 49e session plénière.

 

ANNEXE

 

COMITE EUROPEEN POUR LES PROBLEMES CRIMINELS

(CDPC)

Coopération internationale en matière pénale : un nouveau départ

Note du Secrétariat

établie par la

Direction générale des Affaires juridiques

 

Lors de la réunion du Bureau du CDPC tenue le 22 mars 2000, le Secrétariat a relevé des difficultés que pose la coopération européenne en matière pénale et proposé que le CDPC engage une réflexion sur la meilleure façon d’organiser et de mettre en œuvre cette coopération en Europe.

Le Bureau a convenu d’inscrire ce point à l’ordre du jour de la 49e session plénière du CDPC (juin 2000) et a chargé le Secrétariat de préparer la discussion de la manière suivante. Deux documents devront être distribués simultanément et dès que possible à toutes les délégations : premièrement, le rapport élaboré à la demande du Secrétariat par M. W. Schomburg (Allemagne) (doc DAJ/DOC (99) 26) et, deuxièmement, un document que le Secrétariat a été chargé de rédiger, énumérant et décrivant brièvement les difficultés qui devraient faire l’objet d’une réflexion.

Le Secrétariat a établi le présent document en tenant compte des instructions du Bureau. L’objectif du document est d’aider le CDPC à structurer sa discussion. Il contient également des propositions d’action future.

 

Questions à examiner

1. Rôle du Conseil de l’Europe

Le Conseil de l’Europe a toujours joué un rôle clé dans l’organisation de la coopération en matière pénale en Europe. Les pays nordiques suivis du Bénélux ont probablement été les premiers à instaurer une coopération sous-régionale en Europe, mais c’est le Conseil de l’Europe qui a organisé dans les années 1950 une coopération multilatérale entre tous les Etats membres et même d’autres pays. Depuis lors, le Conseil de l’Europe a élaboré environ 25 traités couvrant ce domaine.

Le Conseil de l’Europe a mené ces activités pour remplir sa mission statutaire qui est de réaliser une union plus étroite entre ses membres. De fait, pendant longtemps, la coopération internationale en matière pénale en Europe s’est caractérisée par une certaine unité, rendue possible grâce aux traités multilatéraux élaborés par le Conseil de l’Europe.

Le Conseil de l’Europe a mené ces activités en raison également du lien étroit qui existe entre la coopération internationale en matière pénale et les valeurs sur lesquelles repose sa mission statutaire et qui sont la défense de l’Etat de droit et de la démocratie, ainsi que la sauvegarde et la promotion des droits de l’homme et des libertés fondamentales.

Ces considérations sont toujours valables et le Conseil de l’Europe ferait bien de poursuivre les efforts qu’il a engagés dans cette voie. Cependant, compte tenu de l’évolution récente et moins récente, notamment sous l’angle de l’intégration européenne, on pourrait penser que le Conseil de l’Europe n’a plus son rôle à jouer dans ce domaine. Il importe donc que le CDPC réfléchisse à la question.

Cette réflexion est également justifiée car, s’il en ressort que le Conseil de l’Europe doit continuer à jouer son rôle dans la coopération internationale en matière pénale en Europe, il faudra identifier clairement ce rôle en termes d’objectifs, de moyens, de partenaires et de structures. Il serait même souhaitable de se demander si le rôle du Conseil de l’Europe dans ce domaine ne devrait pas être défini dans un instrument juridique.

Il convient donc d’examiner les questions suivantes :

– Le Conseil de l’Europe doit-il continuer à jouer un rôle dans l’organisation de la coopération internationale en matière pénale en Europe ?

– Dans l’affirmative, quel rôle doit-il jouer ? Avec quels moyens,  quels partenaires et quelles structures ?

– S’agirait-il d’un rôle à long terme nécessitant une stabilité en termes de moyens, notamment financiers ?

– Le Conseil de l’Europe doit-il également jouer un rôle en matière de coopération multilatérale avec des partenaires non européens ?

– Le rôle du Conseil de l’Europe doit-il être défini dans un instrument juridique, tel qu’une résolution du Comité des Ministres ou une convention ?

2. Nature de la coopération européenne en matière pénale

Jusqu’à présent, la coopération internationale en matière pénale a été considérée uniquement comme une question de relations entre Etats, pratiquée dans l’intérêt immédiat de l’un des Etats concernés et dans l’intérêt à plus long terme de l’autre en vertu du principe de réciprocité. Aucun rôle ni aucun droit n’est reconnu aux personnes concernées.

Cette conception de la coopération européenne en matière pénale mérite que l’on s’interroge, par exemple, sur les questions suivantes :

– La coopération internationale en matière pénale en Europe ne doit-elle pas être définie en tenant compte des intérêts communs des Etats qui coopèrent, et non pas des intérêts particuliers de l’un ou de l’autre Etat ?

– La coopération internationale en matière pénale en Europe ne doit-elle pas être également définie en tenant compte des objectifs communs des Etats qui coopèrent ?

– La protection des victimes ne devrait-elle pas constituer un élément à tenir en considération ?

– L’impunité des auteurs d’infractions graves  ne devrait-elle pas constituer également un élément à tenir en considération ?

– Ne faudrait-il pas reconnaître un rôle et des droits à la personne concernée, dans le cadre des procédures de coopération ?

– Ces procédures ne devraient-elles pas être régies par la loi plutôt que par la raison d’Etat ?

3. Formes diverses et isolées de coopération en matière pénale

La coopération internationale en matière pénale a été organisée en Europe selon des modèles établis, tels que l’extradition, l’entraide judiciaire, la transmission des procédures, le transfèrement des personnes condamnées, etc. Chaque modèle, généralement isolé des autres, a fait l’objet d’une convention spécifique. Chaque convention est indépendante. On l’interprète et on l’applique en se référant uniquement à son texte et non à celui d’autres conventions.

Cette situation mérite réflexion et on peut se demander par exemple:

– si la coopération ne devrait pas être conçue et pratiquée comme un tout et non pas comme une série de procédures isolées, applicables indépendamment les unes des autres ;

– si, à cet effet, les conventions en vigueur – ou certaines d’entre elles – ne devraient pas être juridiquement liées les unes aux autres au moyen d’un accord international simplifié.

4. Organisation de la coopération européenne en matière pénale

Le nombre de conventions relatives à la coopération internationale en matière pénale en Europe a considérablement augmenté depuis quelques années et continue d’augmenter. En effet, différents acteurs, comme l’Union européenne mais aussi la Communauté des Etats indépendants, ont élaboré de nouvelles conventions destinées à leur groupe d’Etats respectif. En outre, l’émergence de secteurs spécifiques d’activités criminelles, tels que le blanchiment de capitaux, les atteintes à l’environnement, la corruption et la cyber-criminalité, a rendu nécessaire l’élaboration de nouvelles conventions dans les domaines en question.

La multiplication des conventions, couvrant, d’une part, des groupes d’Etats spécifiques et, d’autre part, des domaines particuliers, ne facilite pas la coopération en matière pénale en Europe. De fait, les infractions criminelles, comme tout comportement humain, ne restent pas confinées à l’intérieur d’un groupe de pays donné. Ils ne suivent pas non plus de schémas préétablis, isolés de toute autre catégorie d’infraction. La coopération s’organise souvent entre plusieurs pays et englobe plusieurs catégories d’infractions, faisant ainsi appel simultanément à diverses normes conventionnelles, les unes définies par rapport à une aire géographique, les autres définies à un domaine spécifique de criminalité.

La situation mérite que l’on s’interroge sur les points suivants :

–Convient-il de mener un politique visant la coordination des activités liées à l’élaboration de conventions, menées par les différents groupes d’Etats en Europe ?

– En plus de la coordination, les différents acteurs doivent-ils convenir d’un modus vivendi qui respecte les droits et les attentes de tous les pays concernés ?

– Convient-il de créer un centre de documentation commun qui permettrait aux praticiens, notamment aux ONG et aux professionnels qui proposent des conseils juridiques aux personnes concernées, d’avoir accès aux textes juridiques et à d’autres informations pertinentes ?

– Convient-il de mettre sur pied un organisme de centralisation des informations qui proposerait des conseils (juridiques et autres) aux parties engagées dans la coopération et qui, au besoin, servirait d’intermédiaire entre ces parties ?

– Faudrait-il lier juridiquement des conventions sectorielles existantes aux conventions générales existantes au moyen d’un accord international simplifié ?

– Faudrait-il instaurer une règle selon laquelle l’élaboration de toute nouvelle convention sectorielle prendrait en compte d’un point de vue juridique les conventions existantes ?

5. Coopération policière

La limite entre la coopération juridique et la coopération policière en matière pénale est difficile à établir, notamment parce que les pouvoirs sont répartis différemment, selon les pays, entre la police, le ministère public et les tribunaux.

Les autorités nationales de police appliquent de plus en plus, au niveau international, des méthodes particulières d’enquête, notamment pro-actifs. L’utilisation de ces méthodes comporte des risques pour l’Etat de droit et pour les droits fondamentaux des personnes concernées.

D’autre part, les autorités nationales de police participent désormais en toute légalité à des actions sur le territoire d’un Etat autre que celui où leur compétence est clairement définie en droit et dûment contrôlée. Cette situation peut également créer une certaine incertitude quant à la primauté du droit, voire présenter des risques pour les droits et les libertés fondamentales.

Au-delà du cadre national, les organismes internationaux de police ont plus récemment développé des capacités d’intervention qui risquent d’échapper à tout contrôle, mettant ainsi en péril l’Etat de droit et les droits et libertés fondamentales.

Il convient donc d’examiner la coopération policière, en se demandant par exemple :

– si elle doit faire l’objet de dispositions spécialement élaborées à cette fin, par exemple dans le cadre d’une convention européenne sur la coopération policière en matière pénale ou

– s’il conviendrait de faire de la coopération policière une branche de la coopération juridique à des fins spécifiques ou de la rattacher d’une manière ou d’une autre à la coopération juridique afin de pouvoir exercer un contrôle sur la police et assurer la sauvegarde des libertés individuelles ;

– si les méthodes spéciales d’enquête et les autres méthodes utilisées par la police – du moins dans la mesure où elles risquent de compromettre l’Etat de droit et les droits de l’homme – doivent faire l’objet de règles harmonisées instaurant des garanties communes pour les individus, aux niveaux national et international.

6. Protection des données

Les normes de protection des données, notamment celles qui sont définies par la Convention pour la protection des personnes à l’égard du traitement automatisé des données à caractère personnel, s’appliquent à tous les domaines, notamment aux institutions et aux systèmes qui participent au contrôle de la criminalité. Néanmoins, de nombreuses personnes estiment, pour différentes raisons, qu’il est nécessaire de soumettre la coopération internationale en matière pénale à des normes spécifiques relatives à la protection des données.

Des spécialistes de la protection des données ont souligné la nécessité d’inclure des dispositions sur la protection des données dans les instruments sur la coopération internationale en matière pénale actuellement en cours d’élaboration, tels que le 2e Protocole additionnel à la Convention d’entraide judiciaire, la Convention sur la cybercriminalité et la Convention d’entraide judiciaire de l’UE.

Il convient cependant de préciser que toute disposition sur la protection des données, introduite dans l’un de ces nouveaux instruments, ne s’appliquerait qu’à la coopération définie dans cet instrument, et en aucun cas à la coopération prévue par d’autres instruments en vigueur en Europe.

Il convient donc d’examiner les questions suivantes :

– Est-il nécessaire de soumettre la coopération internationale en matière pénale à des normes relatives à la protection des données spécialement élaborées à cette fin ?

– Dans l’affirmative, convient-il d’élaborer un instrument unique qui serait applicable à toutes les formes de coopération mises en place dans le cadre des conventions existantes ?

Propositions d’action future

Si, compte tenu des considérations ci-dessus et du rapport Schomburg déjà cité, le CDPC juge qu’il y a lieu et intérêt à réfléchir à ces questions, il pourrait décider de créer un groupe de spécialistes et de lui confier le mandat qui s’impose.

Ce groupe de spécialistes pourrait être composé, par exemple, de deux ou trois experts gouvernementaux et de trois ou quatre experts scientifiques. Il serait chargé de soumettre, d’ici à la fin de l’année prochaine, des propositions sur les moyens de prendre un nouveau départ dans le domaine de la coopération internationale en matière pénale en Europe.



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