Délégués des Ministres
Notes sur l’ordre du jour

CM/Notes/1101/4.2b       26 novembre 20101

1101 Réunion, 8 décembre 2010
4 Droits de l’homme

4.2 Charte sociale européenne
b. Réclamation collective n° 56/2009 par la Confédération Française de l’Encadrement « CFE-CGC » contre la France

Documents de référence
Rapport du Comité européen des Droits sociaux au Comité des Ministres (document confidentiel distribué par le Président des Délégués) disponible sur le site restreint du Comité des Ministres

Action

Examiner le suivi du rapport du Comité européen des Droits sociaux dans la réclamation collective n° 56/2009, Confédération française de l’Encadrement CFE-CGC contre la France.

1. En application de l’article 7 du Protocole prévoyant un système de réclamations collectives, le Comité européen des Droits sociaux a transmis au Comité des Ministres, le 13 septembre 2010, son rapport sur la réclamation n° 56/2009, de la Confédération française de l’Encadrement CFE-CGC contre la France, contenant sa décision sur le bien-fondé de ladite réclamation.

2. Par lettre datée du 16 septembre 2010, le Président des Délégués a transmis le rapport du Comité européen des Droits sociaux aux représentants des Parties contractantes à la Charte et à la Charte révisée.

3. L’annexe aux présentes Notes contient des informations sur la procédure de réclamations collectives.

4. L’organisation réclamante, la Confédération française de l’Encadrement CFE-CGC (« CFE-CGC »), est un syndicat français.

5. La CFE-CGC, se référant en particulier à la loi no 2008-789 du 20 août 2008 portant rénovation de la démocratie sociale et réforme du temps de travail, allègue que :

- le régime relatif à la durée du travail annuel, notamment le système de forfait en jours sur l’année, viole le droit au travail garanti par l’article 1§1 de la Charte révisée, en ce qu’il induit une augmentation de la charge de travail des salariés défavorable à la création d’emploi ;

- le régime relatif à la durée du travail annuel, notamment le système de forfait en jours sur l’année, viole le droit à une durée du travail raisonnable garanti par l’article 2§1 de la Charte révisée ;

- le régime relatif à la durée du travail annuel, notamment le système de forfait en jours sur l’année, viole le droit à la santé au travail garanti par l’article 3 de la Charte révisée, en ce qu’il nuit à la santé des salariés ;

- le régime relatif à la durée du travail annuel, notamment le système de forfait en jours sur l’année, viole le droit à une rémunération équitable garanti par l’article 4§2 de la Charte révisée ;

- le régime relatif à la durée du travail annuel, notamment le système de forfait en jours sur l’année, en ce qu’il s’applique à certains salariés et engendre pour ces derniers une violation du droit à une durée du travail raisonnable et du droit à une rémunération équitable, viole le droit à l’égalité de traitement en matière d’emploi et de profession sans discrimination fondée sur le sexe garanti par l’article 20, le droit des travailleurs ayant des responsabilités familiales à l’égalité de traitement en matière d’emploi garanti par l’article 27, ainsi que le droit à ne pas être discriminé dans la jouissance des droits de la Charte révisée garanti par l’article E de la Charte révisée.

6. Dans sa décision sur le bien-fondé, le Comité européen des Droits sociaux a conclu :

Lien entre le droit de l’Union européenne et la Charte sociale

La circonstance que les dispositions en question s’inspirent d’une directive de l’Union européenne ne les soustraient pas à l’empire de la Charte (CFE-CGC c. la France, réclamation n°16/2003, décision sur le bien-fondé du 12 octobre 2004, §30 ; voir aussi, mutatis mutandis, Cantoni c. la France, arrêt de la Cour européenne des droits de l’homme du 15 novembre 1996, §30).

Il n’appartient au Comité ni d’apprécier la conformité des situations nationales avec une directive de l’Union européenne ni d’apprécier la conformité d’une telle directive à la Charte. Cependant, lorsque les Etats membres de l’Union européenne décident de mesures contraignantes qu’ils s’appliquent à eux-mêmes par le moyen d’une directive qui influence la manière dont ils mettent en œuvre les droits énoncés dans la Charte, il leur appartient, tant lors de l’élaboration dudit texte que de sa transposition dans leur droit interne, de tenir compte des engagements qu’ils ont souscrits par la ratification de la Charte. C’est au Comité qu’il revient en dernier lieu d’apprécier si la situation nationale est conforme à la Charte.

La Cour européenne des droits de l’homme a considéré qu’il pouvait y avoir dans certains cas une présomption de conformité du droit de l’Union européenne à la Convention européenne des droits de l’homme (« la Convention ») en raison d’un certain nombre d’indices tenant à la place faite, dans le droit de l’Union européenne, aux droits civils et politiques garantis par la Convention. Il ne résulte ni de la place des droits sociaux dans l’ordre juridique de l’Union européenne ni des procédures d’élaboration du droit dérivé à leur égard, qu’une présomption de même nature puisse être retenue, même de manière réfragable, s’agissant de la conformité des textes juridiques de l’Union à la Charte. Le Comité se déclare prêt à modifier son opinion dès que seront présents les indices que le Comité estime absents aujourd’hui en ce qui concerne la Charte. Entretemps, il examinera au cas par cas la mise en œuvre par les Etats parties des droits garantis par la Charte dans le droit interne.

Dans le cas d’espèce, les considérants figurant en tête de la directive ne se réfèrent en aucune manière à la Charte alors même que ce traité est ratifié par l’ensemble des Etats membres de l’Union européenne et que le Traité sur l’Union européenne s’y réfère expressément à plusieurs reprises.

Nonobstant cet oubli, les préoccupations qui sous-tendent ce texte indiquent implicitement l’intention des auteurs de mettre correctement en œuvre les droits énoncés par la Charte. En effet, les modalités pratiques convenues entre les Etats membres de l’Union européenne, si elles sont correctement appliquées, permettent, en particulier, un exercice concret et effectif des droits figurant dans les articles 2§1 et 4§2.

Cependant, la directive prévoit de nombreuses exceptions et dérogations qui seraient susceptibles de compromettre le respect de la Charte. Aussi, selon la manière dont les Etats membres de l’Union européenne reprennent en droit interne lesdites exceptions et dérogations ou les combinent entre elles, la situation peut être conforme ou non à la Charte.

Système de forfaits en jours sur l’année

– Le grief relatif à l’impact du système de forfait en jours sur l’année en termes de temps de travail et de rémunération des heures supplémentaires n’entre pas dans le champ d’application de l’article 1§1 de la Charte révisée (12 voix contre 1)

L’article 1§1 concerne la politique de l’emploi menée par l’Etat afin de réaliser le plein emploi telle qu’elle se manifeste sur le plan juridique ou dans les intentions déclarées, et au travers de données chiffrées traduisant l’importance réelle des efforts de l’Etat - portée des mesures mises en œuvre en faveur de l’emploi (nombre de bénéficiaires par rapport à l’ensemble des chômeurs, durée moyenne des épisodes de chômage avant l’offre d’une mesure active pour l’emploi, par exemple), montant des ressources consacrées aux divers dispositifs (total des dépenses en pourcentage du PIB, part respective des mesures actives et des mesures passives). Le Comité prend en compte les résultats de la politique de l’emploi, et notamment l’impact des différentes mesures actives (formation, orientation, emplois subventionnés, etc.) en termes de création d’emplois durables. Il tient compte des contraintes que fait peser sur la politique nationale la conjoncture économique internationale ainsi que les difficultés complexes que pose la lutte contre le chômage.

Les statistiques fournies par l’organisation réclamante dénotent une certaine dégradation de la situation de l’emploi dans la période ayant suivi l’entrée en vigueur de la loi du 20 août 2008. Le Comité n’estime toutefois pas que l’imputation faite par la CFE-CGC de cette dégradation au système de forfait en jours puisse être regardée comme pertinente et que le système de forfait en jours constitue un élément déterminant de la dégradation observée.

– Violation de l’article 2§1 de la Charte révisée en raison de la durée excessive du travail hebdomadaire autorisée ainsi que l’absence de garanties suffisantes dans le cadre du système de forfait en jours sur l’année (unanimité)

L’appréciation du système de forfait en jours sur l’année, tel qu’il résultait de législations antérieures, a conduit le Comité à dire que la situation était contraire à l’article 2§1 (CFE-CGC c. la France, réclamation n° 9/2000, décision sur le bien-fondé du 16 novembre 2001, §§28 à 38, et CFE-CGC c. la France, réclamation n° 16/2003, décision sur le bien-fondé du 12 octobre 2004, §§ 31 à 41). Il revient au Comité d’examiner si les modifications découlant de la loi du 20 août 2008 affectent ses précédentes appréciations du système de forfait en jours sur l’année.

Les mesures de flexibilité du temps de travail ne sont pas, en tant que telles, contraires à la Charte révisée (voir en particulier l’Introduction générale des Conclusions XIV-2, p. 33). Pour être jugées conformes à la Charte révisée, ces législations ou réglementations doivent répondre à trois critères :

i. empêcher que la durée de travail journalière ou hebdomadaire ne soit déraisonnable ;
ii. être établies par un cadre juridique prévoyant des garanties suffisantes ;
iii. prévoir des périodes de référence d’une durée raisonnable pour le calcul de la durée moyenne de travail.

i. Durée de travail journalière et hebdomadaire

Le système du forfait en jours ne fixe aucune limite à la durée journalière de travail des salariés concernés. Par conséquent, c’est le droit à un repos journalier de 11 heures, prévu par l’article L 3131-1 du code du travail qui s’applique en l’espèce. Par conséquent, quelles que soient les circonstances, pour aucune des journées travaillées dans l’année, les salariés concernés ne seront amenés à travailler plus de 13 heures par jour. La limite journalière ainsi fixée est conforme à l’article 2 paragraphe 1 de la Charte révisée.

Aucune limite spécifique n’est non plus prévue pour la durée hebdomadaire du travail dans le système du forfait en jours. C’est, là encore, la règle du repos minimum prévue par l’article L 3132-2 du code du travail qui entraîne une limitation de la durée hebdomadaire du travail. Ce repos hebdomadaire doit être de 35 heures consécutives, à savoir 24 heures de repos hebdomadaire prévues à l’article L 3132-2 auxquelles s’ajoutent 11 heures de repos quotidien en vertu de l’article L 3131-1. Cela implique que, quelles que soient les circonstances, les salariés concernés ne seront amenés à travailler plus de 78 heures par semaine. Le Comité estime toutefois qu’une telle durée est manifestement trop longue pour être qualifiée de raisonnable au sens de l’article 2§1 de la Charte révisée.

ii. Un cadre juridique prévoyant des garanties suffisantes

Pour être jugé conforme à la Charte révisée, le système de flexibilité du temps de travail doit par ailleurs fonctionner dans un cadre juridique précis qui délimite clairement la marge de manœuvre laissée aux employeurs et aux salariés pour modifier, par accord collectif, la durée du travail.

En l’espèce, le système du forfait en jours ne peut être mis en place sans la conclusion de conventions collectives. En outre, la loi exige que de telles conventions fixent la durée annuelle du travail et les caractéristiques principales du forfait en jours.

Cependant, la loi n’impose pas que les conventions collectives prévoient une durée maximale, journalière et hebdomadaire. Même si les partenaires sociaux ont en pratique la possibilité de le faire, il n’est plus prévu par la loi que lesdites conventions collectives fixent les modalités de suivi et notamment la durée de travail quotidienne et la charge de travail. Ceci est désormais essentiellement traité à l’occasion d’un entretien annuel d’un travailleur avec son employeur (article L. 3121-46) et d’une consultation annuelle du Comité du personnel (article L. 2323-29). De ce fait, la procédure de négociation collective n’offre pas de garanties suffisantes pour que l’article 2§1 soit respecté.

De plus, les conventions collectives peuvent être conclues au sein de l’entreprise. Or, une telle possibilité, en ce qui concerne la durée du travail, n’est conforme à l’article 2§1 que si des garanties spécifiques sont prévues. A cet égard, la procédure d’opposition prévue aux articles L 2232-12, L 2232-13 et L 2232-27 du Code du travail ne constitue pas une telle garantie, car sa mise en œuvre continue à présenter un caractère trop aléatoire. Par conséquent, la situation n’est pas conforme à l’article 2§1.

iii. Une période raisonnable pour le calcul de la durée moyenne

Au vu des constats faits ci-dessus sur les deux premiers critères, il n’est pas nécessaire de se prononcer sur le troisième critère.

– Le grief relatif aux risques liés à l’organisation du travail, et plus particulièrement du temps de travail, dans le cadre du système de forfait en jours sur l’année n’entre pas dans le champ d’application de l’article 3 de la Charte révisée (12 voix contre 1)

Les dispositions de la Charte révisée sur le temps de travail ont pour finalité de protéger de façon efficace la sécurité et la santé des travailleurs. Les arguments avancés par la CFE-CGC ne portent pas sur le défaut de mise en œuvre de mesures tendant à améliorer la santé et de l’hygiène au travail ou prévenir les accidents du travail, mais exclusivement sur les risques liés à l’organisation du travail, et plus particulièrement au temps de travail. Les travailleurs ne doivent certes pas être soumis à une durée excessive de travail et doivent bénéficier de périodes de repos suffisantes qui leur permettent de récupérer de la fatigue engendrée par le travail et qui revêtent un caractère préventif de nature à réduire les risques d’atteinte à sa santé qui pourrait résulter de l’accumulation de périodes de travail sans le repos nécessaire (mutatis mutandis, Confédération Générale du Travail (CGT) c. la France, réclamation no 22/2003, décision sur le bien-fondé du 7 décembre 2004, §34). Cependant, ces aspects relèvent de l’article 2§1, et non de l’article 3.

– Violation de l’article 4§2 de la Charte révisée en raison de la rémunération des heures supplémentaires telle que prévue dans le cadre du système de forfait en jours sur l’année (unanimité)

La législation en vigueur n’a pas modifié la situation des salariés soumis au régime de forfait en jours quant à la rémunération des heures supplémentaires, contraire à l’article 4§2 (CFE-CGC c. la France, réclamation n° 9/2000, décision sur le bien-fondé du 16 novembre 2001, §45 ; CFE-CGC c. la France, réclamation n° 16/2003, décision sur le bien-fondé du 12 octobre 2004, §§57-59).

L’article 4§2 admet des exceptions au droit à une rémunération majorée pour les heures supplémentaires effectuées. Ces exceptions peuvent concerner certaines catégories de fonctionnaires ou de cadres et elles doivent être peu nombreuses (Conclusions IX-2 p 38).

Par leur nombre et la nature des fonctions qu’ils exercent, les cadres et autres salariés assimilés n’entrent manifestement pas dans les exceptions visées par l’article 4§2. Dès lors, ils doivent bénéficier du droit prévu par cet article.

Or, les heures de travail effectuées par les salariés soumis au système de forfait en jours qui ne bénéficient, au titre de la flexibilité de la durée du travail, d’aucune majoration de rémunération, sont anormalement élevées. Le fait qu’une majoration de la rémunération soit désormais prévue pour les jours travaillés correspondant aux jours de congés auxquels le salarié soumis au système de forfait en jours a renoncé, n’apparaît pas comme suffisant au regard du paragraphe 2 de l’article 4. Dans ces conditions, une période de référence d’un an est excessive.

– Le grief soulevé sous l’angle de l’article E combiné avec les articles 20 et 27 de la Charte révisée relatif à l’impact du temps de travail et des heures supplémentaires des salariés soumis au système de forfait en jours sur l’année est non-fondé (8 voix contre 5)

L’article E ne peut être invoqué seul, c’est-à-dire sans être combiné avec un droit garanti par la Charte. En effet, il ne constitue pas un droit autonome qui pourrait offrir à lui seul à une réclamation un fondement suffisant (Autisme Europe c. la France, réclamation n° 13/2000, Décision sur le bien-fondé du 4 novembre 2003, §51). Or, le raisonnement de la CFE-CGC repose entièrement sur l’article E sans qu’aucun lien direct ne soit établi entre la discrimination alléguée avec les obligations découlant des articles 20 et 27 qui ont été invoqués conjointement.

Au demeurant, les conséquences de la loi en cause ne peuvent utilement appréciées sans un examen approfondi au regard du but des deux articles susmentionnés, à savoir le droit à l’égalité des chances et de traitement entre travailleurs sans discrimination fondée sur le sexe ou les responsabilités familiales (voir, mutatis mutandis, CFE-CGC c. la France, réclamation no 9/2000, Décision sur le bien-fondé du 16 novembre 2001, §54). Le syndicat réclamant n’avance d’ailleurs aucun élément susceptible d’accréditer l’existence d’une discrimination au regard des articles 20 et 27.

Frais et dépens

Si le Protocole ne régit pas la question de la compensation des dépenses engagées à l’occasion de la réclamation, il apparaît cependant découler intrinsèquement du caractère quasi juridictionnel de la procédure mise en œuvre par le Protocole qu’en cas de constat d’une violation de la Charte, l’État défendeur prenne à sa charge au moins une partie des frais encourus. Le Comité des Ministres a par ailleurs accepté le principe d’une telle forme de compensation (CFE-CGC c. la France, réclamation no 16/2003, décision sur le bien-fondé du 12 octobre 2004, §§75-76).

Par conséquent, lorsqu’une telle demande lui est soumise, le Comité l’examine et transmet au Comité des Ministres son avis y relatif en laissant à ce dernier le soin de décider sous quelle forme il pourrait inviter le Gouvernement à prendre à sa charge tout ou partie de ces frais (CFE-CGC c. la France, ibid., §77). Lors de son examen, le Comité prend en compte les frais dont il est établi qu’ils ont été réellement et nécessairement exposés et sont d’un montant raisonnable (mutatis mutandis, l’arrêt de la Cour européenne des droits de l’homme, Nikolova c. la Bulgarie du 25 mars 1999, § 79).

En l’espèce, l’organisation réclamante a fourni un justificatif en la forme d’une note d’honoraires d’avocat d’un montant de 7 000 €. Eu égard aux pièces du dossier, le Comité estime qu’en l’espèce la somme réclamée par l’organisation réclamante correspondant aux frais d’avocat est excessive. En conséquence, le Comité, statuant en équité, considère qu’il serait juste d’attribuer au syndicat réclamant à titre de compensation forfaitaire des frais engagés la somme forfaitaire de 2 000 €. Il invite par conséquent le Comité des Ministres à recommander à la France de régler une telle somme au syndicat réclamant.

* * *

7. Il est rappelé que, dans les précédentes réclamations où le Comité européen des Droits sociaux a jugé que la situation n’était pas conforme à la Charte, le Comité des Ministres a, soit adressé une recommandation à l’Etat contre lequel la réclamation avait été introduite, soit adopté une résolution. Une résolution est généralement adoptée quand l’Etat concerné s’est engagé à prendre des mesures spécifiques pour mettre la situation en conformité avec la Charte.

8. Partant, les Comité des Ministres pourrait demander à la délégation française d’indiquer quelles mesures les autorités envisagent de prendre afin de mettre la situation en conformité avec la Charte. Sur la base de cette information, le Comité des Ministres pourrait ensuite décider du moment et de la manière dont il envisage le suivi de cette réclamation.

Financement assuré : OUI

PROJET DE DECISION

1101e réunion – 8 décembre 2010

Point 4.2b

Charte sociale européenne

b. Réclamation collective n° 56/2009 par la Confédération Française de l’Encadrement « CFE-CGC » contre la France

(Rapport du Comité européen des Droits sociaux au Comité des Ministres)

Décision

Les Délégués chargent le Secrétariat de rédiger un projet de texte pour examen à l’une de leurs prochaines réunions.

Annexe I

Etats participant à la procédure

1. En vertu du Protocole, seuls les Etats ayant ratifié la Charte sociale européenne sont appelés à participer à cette procédure. Dans ces conditions, par « Charte sociale », il faut entendre la Charte de 1961 et la Charte révisée de 1996. Les Etats concernés sont les suivants (au 1er décembre 2010) : Albanie, Andorre, Arménie, Autriche, Azerbaïdjan, Belgique, Bosnie-Herzégovine, Bulgarie, Croatie, Chypre, République tchèque, Danemark, Estonie, Finlande, France, Géorgie, Allemagne, Grèce, Hongrie, Islande, Irlande, Italie, Lettonie, Lituanie, Luxembourg, Malte, Moldova, Monténégro, Pays-Bas, Norvège, Pologne, Portugal, Roumanie, Fédération de Russie, Serbie, République slovaque, Slovénie, Espagne, Suède, « l’ex-République yougoslave de Macédoine », Turquie, Ukraine et Royaume-Uni.

Procédure

2. Conformément à l’article 9 du Protocole :

    « 1. Sur la base du rapport du [Comité européen des Droits sociaux], le Comité des Ministres adopte une résolution à la majorité des votants. En cas de constat, par le [Comité européen des Droits sociaux], d’une application non satisfaisante de la Charte, le Comité des Ministres adopte, à la majorité des deux tiers des votants, une recommandation à l’adresse de la Partie mise en cause. Dans les deux cas, seules les Parties contractantes à la Charte peuvent prendre part au vote.

    2. A la demande de la Partie contractante mise en cause, le Comité des Ministres peut, lorsque le rapport du [Comité européen des Droits sociaux] soulève des questions nouvelles, décider à la majorité des deux tiers des Parties contractantes à la Charte de consulter le Comité gouvernemental. »

3. Il résulte de cette disposition que la procédure de réclamations collectives se termine par l’adoption d’une résolution.

4. Cependant, en cas de constat d’une application non satisfaisante de la Charte, le Comité des Ministres adopte une recommandation à la majorité des deux tiers des votants. Le but de la procédure est en effet de recommander à l’Etat concerné les mesures qui doivent être prises afin de mettre la situation en conformité avec la Charte.

5. Conformément à l’article 10 du Protocole, il appartient au Comité européen des Droits sociaux d’examiner à nouveau la situation dans le cadre de la procédure de rapports. Les Parties contractantes doivent donner des informations dans leurs prochains rapports sur les mesures prises pour donner effet à la recommandation du Comité des Ministres.

Note 1 Ce document a été classé en diffusion restreinte le jour de la diffusion ; il sera déclassifié conformément à la Résolution Res(2001)6 sur l’accès aux documents du Conseil de l’Europe.


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