Délégués des Ministres
CM Documents

CM/Monitor(2005)1 Volume III final révisé 11 octobre 20051
——————————————
943 Réunion, 19 septembre 2005

2. Questions politiques

2.4 Liberté d’association
Rapport de suivi thématique présenté par le Secrétaire Général et décisions sur les suites à donner prises par le Comité des Ministres

PARTIE III - Conclusions et propositions de suites à donner
——————————————

Note explicative

Le présent rapport est le premier présenté sous la nouvelle procédure de suivi thématique adoptée par le Comité des Ministres en juillet 2004. Il consiste ainsi en « une analyse des principales questions relevant de la portée du thème et s’appuie sur les travaux accomplis par les mécanismes de suivi existants du Conseil de l'Europe ». Il « doit servir de base à un débat » et contient les « décisions du Comité des Ministres concernant les suites à donner ».

Le point de départ pour définir la portée de ce rapport a été la note explicative présentée par la Délégation du Royaume-Uni, qui a proposé le thème: « La liberté d’association est un droit fondamental de la personne humaine, comme l’indique l’article 11 de la Convention européenne des droits de l’homme. Elle constitue le fondement de toute démocratie pluraliste. Tous les groupes de la société devraient par conséquent être libres de prendre part à la vie associative, étant donné que celle-ci contribue au développement d’une solide société civile démocratique » (voir doc. CM/Monitor(2004)8).

Le rapport suit une approche thématique et est subdivisé en trois parties, publiées dans trois volumes distincts :

La première partie (volume I) livre une vue d’ensemble des travaux réalisés par le Conseil de l'Europe (CdE) sur les principales questions relevant de la portée du thème. Les instruments juridiques fondamentaux pertinents sont présentés dans la première section ; il s’agit en l’occurrence de la Convention européenne des droits de l'homme et de la jurisprudence de la Cour de Strasbourg (sous A), ainsi que de la Charte sociale européenne et les conclusions du Comité européen des droits sociaux (sous B). La seconde section livre un bref aperçu des travaux entrepris dans des domaines spécifiques, avec des références permettant au lecteur, s’il le souhaite, d’approfondir certaines questions.

La seconde partie (volume II) livre des exemples de législations et de pratiques dans les Etats membres avec référence aux principes et normes du CdE. Un accent particulier est placé sur les bonnes pratiques. La première section est consacrée à la liberté d’association dans la sphère politique et le monde du travail, en l’occurrence les partis politiques (sous A) et les syndicats (sous B), alors que la seconde traite de la société civile, notamment des ONG et des fondations (sous A), et plus généralement du rôle de la société civile dans le processus démocratique dans les États membres (sous B). Les questions ayant trait aux associations religieuses ont délibérément été passées sous silence car elles ont déjà été abordées dans un précédent rapport de suivi thématique consacré à la liberté de religion (CM/Monitor(2003)10).

La troisième partie (volume III) présente les conclusions du Secrétaire Général et les décisions sur les suites à donner, prises par le Comité des Ministres eu égard au Programme d’activités de l’Organisation. Ces décisions, toujours en conformité avec la nouvelle procédure, chargent ou invitent « les instances compétentes du Conseil de l'Europe – notamment les Comités directeurs – à travailler » dans les domaines  dans lesquels des « lacunes» ont été révélées.

I. CONCLUSIONS PRESENTEES PAR LE SECRETAIRE GENERAL

1. Comme souligné dans la Déclaration de Varsovie, adoptée lors du 3ème Sommet des Chefs d’Etat et de gouvernement des Etats membres du CdE, les 16-17 mai 2005, « la démocratie effective et une bonne gouvernance à tous les niveaux ne peuvent être réalisées qu'avec l'implication active des citoyens et de la société civile ».

2. Dans ce contexte, les travaux du Forum du CdE pour l’avenir de la démocratie,2 qui doit être créé dans le cadre du Plan d’action adopté lors du Sommet de Varsovie, seront d’une importance capitale pour la liberté d’association en général et plus précisément pour la participation de la société civile au processus démocratique. Une fois en place, grâce à un « échange d’idées, d’informations et d’exemples de bonnes pratiques », ce Forum permettra de relever de nouveaux défis, tels que le rôle de la société civile et sa partie organisée - les ONG - dans la définition de la politique, la question de la « démocratie participative » et l’avenir du « Quadrilogue ».

3. Par ailleurs, dans le Plan d’action adopté au Sommet de Varsovie, les chefs d’Etat et de gouvernement des Etats membres ont décidé « d’intensifier la participation des ONG aux activités du Conseil de l'Europe, en tant qu’élément essentiel de la contribution de la société civile à la transparence et à la responsabilité d’un gouvernement démocratique ». Ils ont d’autre part décidé « d’intensifier leurs efforts visant à rendre les jeunes capables de participer activement aux processus démocratiques pour qu'ils puissent contribuer à la promotion des valeurs fondamentales [du CdE] ».

4. S’agissant de la définition de normes et de la situation actuelle en matière de liberté d’association dans les Etats membres, le rapport révèle que sur les points principalement traités, en l’occurrence les partis politiques, les syndicats, les ONG et la participation de la société civile au processus décisionnel, la législation et la pratique des Etats membres diffèrent sensiblement. Un grand nombre d’exemples de bonnes pratiques ont été mis en lumière, parallèlement à des lacunes tant dans la législation des États membres que dans sa mise en œuvre. Il convient d’encourager les Etats membres et autres partenaires concernés, pour l’essentiel des ONG, à faire pleinement usage des projets de coopération proposés dans le Programme d’activités de l’Organisation dans les domaines de la liberté d’association et de la société civile, afin, entre autres, d’aborder les questions soulevées dans le présent rapport.

5. En même temps, le rapport montre que, s’il n’existe pour le moment aucun organe spécial en charge de la promotion de la liberté d’association au sein de l’Organisation, les travaux importants entrepris sur divers aspects de cette liberté par des organes et des institutions variés ont conduit à l’élaboration de normes et de principes visant à guider les Etats membres dans l’élaboration et la mise en œuvre de la législation pertinente.

6. Pour commencer, la jurisprudence de la Cour européenne des Droits de l’Homme (CrEDH) relative à l’article 11 de la Convention européenne des Droits de l’Homme (CEDH) livre un ensemble de normes eu égard à la liberté d’association en général et aux partis politiques en particulier. La Commission de Venise a élaboré trois ensembles de Lignes directrices en la matière, en l’occurrence sur l’interdiction et la dissolution des partis politiques et les mesures analogues, sur le financement des partis politiques et sur la législation relative aux partis politiques. Le Comité des Ministres (CM) a par ailleurs contribué à la définition des normes dans ce domaine par le biais de sa Recommandation (2003)4 sur les règles communes contre la corruption dans le financement des partis politiques et des campagnes électorales. Les Etats membres devraient être encouragés à prendre pleinement en considération l’ensemble de ces normes dans les travaux d’élaboration, d’amendement et de mise en œuvre de la législation relative aux partis politiques.

7. La Charte sociale européenne (CSE) livre des normes en matière de liberté de constituer ou d’adhérer (ou de ne pas adhérer) à des syndicats. La procédure de réclamation collective introduite par le Protocole de 1995 a contribué au renforcement de la liberté d’association en permettant à un certain nombre d’associations de déposer des réclamations collectives contre les Etats membres. Aujourd’hui, les ONG internationales (OING) qui disposent du statut participatif auprès du CdE ne sont en mesure de déposer de telles réclamations collectives qu’à condition de figurer sur une liste dressée par le Comité gouvernemental. Conséquence concrète de la décision prise dans le Plan d’action adopté lors du Sommet de Varsovie « d’intensifier la participation des ONG aux activités du Conseil de l'Europe », le CM pourrait décider d’inclure l’ensemble des OING ayant un statut participatif auprès du CdE dans la liste de celles autorisées à déposer des réclamations. Qui plus est, la promotion de la procédure de réclamation collective (actuellement acceptée par 13 Etats membres) devrait être renforcée.

8. L’ECRI a également largement contribué à la définition de normes en matière de liberté d’association au travers de ses rapports étatiques et de ses Recommandations de politique générale, notamment la Recommandation No 7 sur la législation nationale pour lutter contre le racisme et la discrimination raciale. Dans le Plan d’action adopté lors du Sommet de Varsovie, il a été décidé de diffuser largement les Recommandations de politique générale de l’ECRI.

9. En référence tant aux travaux de l’ECRI qu’à ceux du Comité consultatif de la Convention cadre pour la protection des minorités nationales, le rapport souligne le rôle joué par les associations des minorités nationales en garantissant leur participation effective aux affaires publiques et en favorisant « le dialogue interculturel et inter-religieux », selon les termes de la Déclaration du Sommet de Varsovie. Concernant la question des organes consultatifs des minorités nationales, le Comité d’experts sur les questions relatives à la protection des minorités nationales (DH-MIN), récemment rétabli sous le Comité directeur des droits de l’homme (CDDH), pourrait poursuivre le développement de lignes directrices et intensifier le partage des bonnes pratiques dans ce domaine.

10. La Recommandation (2001)19 du CM sur la participation des citoyens à la vie publique au niveau local fixe les principes de base d’une politique de participation démocratique au niveau local. Le CPLRE a également contribué à la promotion d’une telle politique par l’intermédiaire d’un certain nombre de Recommandations et de Résolutions visant à étendre la participation à la vie publique locale des citoyens, des étrangers et des jeunes et à favoriser les partenariats entre les autorités locales et régionales et les ONG.

11. Le renforcement de la liberté d’association des étrangers résidant légalement dans le pays et la promotion de leur participation à la vie publique à tous les niveaux dans leurs pays de résidence apparaissent comme des défis du futur si de nouveaux progrès doivent être réalisés « dans la construction d’une Europe sans clivages » (Déclaration de Varsovie).

12. La professionnalisation croissante des forces armées actuelles remet en question les restrictions imposées par la CEDH et la CSE à la liberté d’association de ce groupe de personnes. L’APCE s’est prononcée à plusieurs reprises en faveur d’une extension du droit d’association des membres du personnel professionnel des forces armées. Néanmoins, cette position n’est pas partagée par les gouvernements de tous les Etats membres. Le Commissaire aux droits de l’homme du CdE réalise également un travail considérable sur la question des droits de l’homme et des forces armées. Les conclusions à tirer de ces travaux pourraient faire l’objet d’un complément d’étude de la part du CDDH en temps utile.

13. Concernant les ONG, le rapport présente l’évolution de leurs relations avec le CdE, qui a conduit à l’introduction du statut participatif pour les OING et le statut de partenariat pour les ONG nationales. La possibilité pour des ONG d’intervenir devant la CEDH en tant que tierce partie est également un élément important.

14. Toutefois, malgré le rôle sans cesse grandissant reconnu par le CdE aux ONG en tant que partenaires dans la promotion de ses valeurs fondamentales, il semble y avoir une lacune en matière d’instruments juridiques pertinents au sein de l’Organisation. Les « Principes fondamentaux du statut des ONG », qui servent dans le présent rapport de point de référence pour la présentation d’exemples de législation et de pratiques dans les Etats membres, ne constituent pas un instrument juridique. Parallèlement, la Convention du CdE sur la reconnaissance de la personnalité juridique des ONG internationales (STE n°124), le seul instrument international fixant des normes en matière d’ONG, a une portée limitée, ne régulant que l’acquisition de la personnalité juridique par les ONG internationales et ne traitant pas les questions identifiées dans le présent rapport, telles que celles liées : à la personnalité juridique et à l’enregistrement des ONG nationales, au droit à être consulté par les autorités publiques et à la viabilité financière des ONG, avec une référence particulière au traitement fiscal et aux possibilités de lever des fonds. De plus, la Convention STE n° 124 a un nombre de ratifications décevant et les efforts répétés pour analyser les raisons de cet état de fait et en faire la promotion n’ont pas livré de résultats concluants.

15. Il semble ainsi qu’il y aurait possibilité d’élaborer d’un instrument juridique (non contraignant) sur les ONG qui, inspiré des Principes fondamentaux et des bonnes pratiques dans les Etats membres, pourrait développer des normes et des lignes directrices permettant de pérenniser la société civile et d’aider les Etats membres dans l’élaboration de leurs politiques et de leur législation nationale dans ce domaine. Etant donné qu’une proposition en ce sens a d’ores et déjà été formulée auprès du Comité Européen de Coopération Juridique (CDCJ),3 ce comité pourrait être chargé de poursuivre et d’achever son travail y relatif en prenant également en compte le présent rapport.

II. DECISIONS SUR LES SUITES A DONNER PRISES PAR LE COMITE DES MINISTRES

16. A la lumière du rapport et des discussions, le Comité des Ministres, lors de sa 931e réunion (huis clos) du 4 juillet 2005, a pris une série de décisions afin d’assurer des suites opérationnelles concrètes. Les Délégués :

« 1. invitent les Etats membres à faire pleinement usage des programmes de coopération du Conseil de l’Europe dans le domaine de la liberté d’association et de la société civile et de transmettre à d'autres partenaires intéressés, dont principalement les ONG, des informations sur les possibilités existantes et chargent le Secrétariat d’examiner les moyens de renforcer la liberté d’association dans le cadre de l’élaboration du projet de programme d’activités et des différents programmes à l’intention des pays ;

2. chargent le Comité européen de coopération juridique (CDCJ), en consultation avec le Comité directeur pour les droits de l’homme (CDDH) et la Conférence des OING dotées du statut participatif auprès du Conseil de l’Europe, de poursuivre l’examen de la proposition d’élaborer un instrument juridique non contraignant sous la forme d’une recommandation relative aux ONG, en prenant en compte les « principes fondamentaux sur le statut des ONG en Europe » et le présent rapport thématique sur la « liberté d’association » ;

3. invitent les Etats membres, dans l’élaboration, la modification ou l’application de la législation pertinente, à prendre dûment en compte :

i. la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme sur l’article 11 de la CEDH ;

ii. la Recommandation Rec(2003)4 du Comité des Ministres sur les règles communes contre la corruption dans le financement des partis politiques et des campagnes électorales ; et

iii. les lignes directrices de la Commission de Venise sur l’interdiction et la dissolution des partis politiques et les mesures analogues (CDL–INF(2000)1), sur le financement des partis politiques (CDL–INF(2001)8) et sur la législation relative aux partis politiques (CDL–AD(2004)7 rév.) ;

4. décident d’assurer une large diffusion, en particulier auprès des divers organes gouvernementaux et des partis politiques:

i. des normes et principes sur la liberté d’association consacrés par la Convention européenne des droits de l’homme et de la jurisprudence y afférente de la Cour européenne des droits de l’homme ;

ii. des normes et principes pertinents en matière de liberté d’association contenus dans la Charte sociale européenne et des conclusions du Comité européen des droits sociaux. »

Note 1 Ce document a été classé en diffusion confidentielle le jour de la diffusion. Il a été déclassifié lors de la 943e réunion des Délégués des Ministres (19 octobre 2005) (cf. CM/Del/Dec(2005)943/2.4).
Note 2 Voir aussi le Livre vert sur « L’avenir de la démocratie en Europe  - État des lieux et propositions de réformes », Projet intégré du CdE « Les institutions démocratiques en action », Publications du CdE, 2004.
Note 3 Voir paragraphes 99 et 100 dans la Partie I ainsi que les références à l’Avis 246 (2003) de l’APCE et au doc. CDCJ (2005) 6.


 Haut de page

 

  Documents liés
 
   Réunions
 
   Documents connexes