Délégués des Ministres
CM Documents

CM/Monitor(2005)1 Volume I final révisé 11 octobre 20051
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943 Réunion, 19 octobre 2005
2. Questions politiques

2.4 Liberté d’association
Rapport de suivi thématique présenté par le Secrétaire Général et décisions sur les suites à donner prises par le Comité des Ministres

PARTIE I - Vue d’ensemble des travaux du Conseil de l’Europe en matière de liberté d’association
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Note explicative

Le présent rapport est le premier présenté sous la nouvelle procédure de suivi thématique adoptée par le Comité des Ministres en juillet 2004. Il consiste ainsi en « une analyse des principales questions relevant de la portée du thème et s’appuie sur les travaux accomplis par les mécanismes de suivi existants du Conseil de l'Europe ». Il « doit servir de base à un débat » et contient les « décisions du Comité des Ministres concernant les suites à donner ».
Le point de départ pour définir la portée de ce rapport a été la note explicative présentée par la Délégation du Royaume-Uni, qui a proposé le thème: « La liberté d’association est un droit fondamental de la personne humaine, comme l’indique l’article 11 de la Convention européenne des droits de l’homme. Elle constitue le fondement de toute démocratie pluraliste. Tous les groupes de la société devraient par conséquent être libres de prendre part à la vie associative, étant donné que celle-ci contribue au développement d’une solide société civile démocratique » (voir doc. CM/Monitor(2004)8).
Le rapport suit une approche thématique et est subdivisé en trois parties, publiées dans trois volumes distincts :
La première partie (volume I) livre une vue d’ensemble des travaux réalisés par le Conseil de l'Europe (CdE) sur les principales questions relevant de la portée du thème. Les instruments juridiques fondamentaux pertinents sont présentés dans la première section ; il s’agit en l’occurrence de la Convention européenne des droits de l'homme et de la jurisprudence de la Cour de Strasbourg (sous A), ainsi que de la Charte sociale européenne et les conclusions du Comité européen des droits sociaux (sous B). La seconde section livre un bref aperçu des travaux entrepris dans des domaines spécifiques, avec des références permettant au lecteur, s’il le souhaite, d’approfondir certaines questions.
La seconde partie (volume II) livre des exemples de législations et de pratiques dans les Etats membres avec référence aux principes et normes du CdE. Un accent particulier est placé sur les bonnes pratiques. La première section est consacrée à la liberté d’association dans la sphère politique et le monde du travail, en l’occurrence les partis politiques (sous A) et les syndicats (sous B), alors que la seconde traite de la société civile, notamment des ONG et des fondations (sous A), et plus généralement du rôle de la société civile dans le processus démocratique dans les États membres (sous B). Les questions ayant trait aux associations religieuses ont délibérément été passées sous silence car elles ont déjà été abordées dans un précédent rapport de suivi thématique consacré à la liberté de religion (CM/Monitor(2003)10).
La troisième partie (volume III) présente les conclusions du Secrétaire Général et les décisions sur les suites à donner, prises par le Comité des Ministres eu égard au Programme d’activités de l’Organisation. Ces décisions, toujours en conformité avec la nouvelle procédure, chargent ou invitent « les instances compétentes du Conseil de l'Europe – notamment les Comités directeurs – à travailler » dans les domaines  dans lesquels des « lacunes» ont été révélées.

TABLE DES MATIÈRES

Page

I. ACQUIS JURIDIQUES : INSTRUMENTS PRINCIPAUX 4

A. La Convention Européenne des Droits de l’Homme et la jurisprudence pertinente 4

1. Notion de liberté d’association 4
a. Une notion autonome 4
b. Définition et critères de l’« association » 4
c. Champ d’application de l’article 11 CEDH 5

2. Restrictions à la liberté d’association 6
a. Restrictions générales 6
i. Refus d’enregistrement ou interdiction 6
ii. Restrictions eu égard aux partis politiques 7
b. Restrictions spécifiques aux forces armées, à la police et à l’administration 8
c. Activités politiques des étrangers : Article 16 CEDH 9

3. L’accès des associations à la Cour 9

B. La Charte sociale européenne (CSE) 10

1. Etablissement des et adhésion aux syndicats 10
a. Liberté de constituer des syndicats 10
b. Liberté d’adhérer ou de ne pas adhérer à des syndicats 10

2. Autonomie organisationnelle 11

3. Restrictions 11

4. La question spécifique de la « représentativité » 12

5. Les réclamations collectives 12

II. VUE D’ENSEMBLE DES TRAVAUX ENTREPRIS DANS DES DOMAINES SPECIFIQUES 12

A. Travaux relatifs à la lutte contre la discrimination et la protection
des minorités nationales 12

1. Commission européenne contre le racisme et l’intolérance 12

2. Convention-cadre pour la protection des minorités nationales et Charte européenne
des langues régionales ou minoritaires 13

B. Travaux relatifs aux partis politiques 14

C. Promotion de la participation à la vie politique et publique 15

1. Citoyens au niveau local 15

2. Etrangers dans les pays de résidence 16

3. Femmes et hommes sur un pied d'égalité 17

4. Jeunes 17

5. Patients et personnes en situation vulnérable 18

6. Personnes handicapées 18

7. Liberté d’association dans la Société de l’information 18

D. Importance particulière accordée aux ONG 19

1. Instruments fondamentaux 19

      a. Convention européenne sur la reconnaissance de la personnalité juridique
      des organisations internationales non gouvernementales
      19
      b. Principes fondamentaux sur le statut des ONG en Europe 19
      c. Propositions de l’APCE aux fins d’un accord européen sur le régime fiscal des
      dons étrangers à des fins philanthropiques, éducatives ou culturelles………………………………
      20

2. Renforcement du rôle des ONG dans les travaux du CdE 20
a. Du statut consultatif des OING au statut participatif 20
i. Statut consultatif 20
ii. Statut participatif 20
iii. Mécanismes institutionnels de dialogue 21
iv. Délégués des ministres 22
b. Le « Quadrilogue » 22
c. Statut de partenariat pour les ONG nationales 22

I. ACQUIS JURIDIQUES : INSTRUMENTS PRINCIPAUX

A. La Convention Européenne des Droits de l’Homme et la jurisprudence pertinente

1. La liberté d’association est principalement protégée par l’article 11 de la Convention européenne des droits de l’homme et des libertés fondamentales (ci-après « Convention » ou CEDH) qui dispose que :

    « 1. Toute personne a droit [à la liberté de réunion pacifique et] à la liberté d’association, y compris le droit de fonder avec d’autres des syndicats et de s’affilier à des syndicats pour la défense de ses intérêts.

    2. L’exercice de ces droits ne peut faire l’objet d’autres restrictions que celles qui, prévues par la loi, constituent des mesures nécessaires, dans une société démocratique, à la sécurité nationale, à la sûreté publique, à la défense de l’ordre et à la prévention du crime, à la protection des droits et libertés d’autrui. Le présent article n’interdit pas que des restrictions légitimes soient imposées à l’exercice de ces droits par les forces armées, de la police ou de l’administration de l’Etat. »

2. La jurisprudence de la Cour européenne des Droits de l’Homme (ci-après « la Cour » ou CrEDH) étant par nature soumise aux affaires qui sont soulevées auprès d’elle, de nombreuses questions liées à la liberté d’association n’y ont, par leur nature même, jamais été abordées. La jurisprudence de la Cour relative à l’article 11 CEDH est en soi assez peu développée. Cela étant, la tendance actuelle montre que le nombre d’affaires relatives à l’article 11 CEDH a augmenté ces dernières années, permettant à la Cour de préciser les contours de son interprétation des dispositions de la Convention.

1. La notion de la liberté d’association

a. Une notion autonome

3. La Cour a précisé que la notion d’« association » possède une portée autonome : la qualification en droit national n’a qu’une valeur relative et ne constitue qu’un simple point de départ. La Cour se contente de déterminer s’il s’agit d’ «associations » au sens de l’article 11 de la Convention.2

b. Définition et critères de l’« association »

4. L’ancienne Commission européenne des Droits de l’Homme (ci-après « la Commission ») a défini la liberté d’association comme suit :

    « La liberté d’association est, généralement, la faculté reconnue aux citoyens de s’affilier, sans avoir à redouter d’ingérences de la part de l’Etat, à des associations, pour atteindre certains buts. Mais l’article 11 ne garantit pas le droit d’atteindre ces buts. »3

5. La Cour a précisé dans sa jurisprudence que la simple volonté d’« être en compagnie de quelqu’un » ne tombe pas dans le champ d’application de l’article 11 CEDH ; il en découle que le caractère associatif nécessite une certaine structure institutionnelle, bien qu’informelle.4

6. De façon plus spécifique, la Cour examine les entités et les confronte à certains critères pour en déterminer la nature associative. Elle observe leur nature (quant à leur origine), leurs but/objectifs ainsi que leurs moyens.5

7. Cependant, elle se laisse une marge d’appréciation face à ces critères, qui, s’ils sont d’un degré trop faible, ne sauraient exclure la qualification d’association. Bien que l’on doive considérer que la liberté d’association, telle que garantie à l’article 11 CEDH, ne s’applique pas aux sociétés de droit public, la Cour a affirmé que le fait qu’une association exerce des fonctions prévues par la loi ne suffit pas à l’exclure du champ d’application de l’article 11.6

c. Champ d’application de l’article 11 CEDH

8. Si l’article 11 CEDH mentionne spécifiquement la liberté syndicale, il est clair qu’il ne s’agit pas là d’une précision exhaustive dans l’intention de limiter la liste des formes d’associations possibles, mais plutôt d’une insistance liée au contexte historique de l’époque à laquelle la Convention fut rédigée. Dans l’affaire Syndicat national de la police belge c. Belgique, la Cour réaffirme ce principe:

    « La Cour relève que l'article 11 § 1présente la liberté syndicale comme une forme ou un aspect particulier de la liberté d'association […]  »7

9. La liberté d’association vise au premier abord le droit positif de s’associer ou d’adhérer à une association. Pour autant, la Cour a précisé dans sa jurisprudence que l’article 11 de la Convention garantit également le droit de ne pas créer d’association ou de ne pas s’associer : « […] beaucoup de systèmes internes fournissent des garanties qui, d’une manière ou d’une autre, protègent la liberté d’association sous son aspect négatif, c’est-à-dire la liberté de ne pas adhérer à une association ou de s’en retirer. Un degré croissant de consensus se dégage aussi en la matière au niveau international. […]  Il faut rappeler que la Convention est un instrument vivant, à interpréter à la lumière des conditions d’aujourd’hui […] . Il échet donc de considérer que l’article 11 consacre un droit d’association négatif. »8

10. La Cour opère une distinction entre l’adhésion obligatoire à un organisme qualifié d’association au sens de l’article 11 de la Convention et un organisme qui ne tombe pas sous le champ d’application de l’article 11. Dans ce dernier cas, une obligation d’adhérer à un organisme ne contrevient pas à la Convention, à condition que la liberté de créer des associations en parallèle demeure garantie.9

11. Dans le souci d’en garantir l’effectivité, la Cour n’a pas limité la protection de l’article 11 à la seule fondation d’une association :

    « La Cour rappelle que le but de la Convention consiste à protéger des droits non pas théoriques ou illusoires, mais concrets et effectifs […] . Or le droit consacré à l’article 11 se révélerait éminemment théorique et illusoire s’il ne couvrait que la fondation d’une association, les autorités nationales pouvant aussitôt mettre fin à son existence sans avoir à se conformer avec la Convention. Il en découle que la protection de l’article 11 s’étend à toute la durée de vie des associations, leur dissolution par les autorités d’un pays devant, en conséquence, satisfaire aux exigences du paragraphe 2 de cette disposition […] . »10

12. En ce qui concerne plus spécifiquement la liberté syndicale, la Cour a précisé sa nature dans l’affaire Syndicat national de la police belge c. Belgique :

    « […] la Convention protège la liberté de défendre les intérêts professionnels des adhérents d’un syndicat par l’action collective de celui-ci, action dont les Etats contractants doivent à la fois autoriser et rendre possibles la conduite et le développement. »11

13. En ce qui concerne le droit négatif d’association relatif aux syndicats, la Cour a statué que les accords de « monopole syndical », conclus après avoir embauché les employés concernés et les mettant dans la situation de perdre leurs moyens d’existence s’ils refusent de joindre le syndicat en question, peuvent résulter en une violation de l’article 11.12 La Cour n’a pour autant pas conclu que l’existence même d’accord de « monopole syndical » contrevient aux dispositions de l’article 11 CEDH. La Cour (la Grande Chambre) examine actuellement deux requêtes relatives à la liberté négative d’association de l’article 11 en relation avec les accords de « monopole syndical » danois, qui ne sont pas imposés par la loi mais conclus entre des organisations privées en tant que parties du marché du travail et dont les requérants ont été informés avant d’être embauchés.13

14. Bien que la Cour considère le droit de grève comme l’un des moyens les plus importants afin d’autoriser et rendre possible la conduite et le développement de la liberté de défendre les intérêts professionnels des adhérents d’un syndicat par l’action collective, elle rappelle pourtant que le droit de grève, « que l’article 11 ne consacre pas expressément, peut-être soumis par le droit interne à une réglementation de nature à en limiter dans certains cas l’exercice ».14

15. La Cour a rappelé à de nombreuses reprises le rôle fondamental joué par les partis politiques dans une société démocratique. Elle a affirmé que les partis politiques tombent sous le champ de protection de l’article 11 CEDH car « rien dans le libellé de l’art. 11 ne limite son champ d’application à une forme particulière d’associations ou de groupements, ni ne permet de considérer que les partis politiques en seraient exclus. Au contraire, si l’on considère l’art. 11 comme une garantie légale assurant le bon fonctionnement de la démocratie, les partis politiques constituent l’une des formes les plus importantes d’associations protégées par cette disposition. »15

16. Par ailleurs, la Cour a eu l’occasion de rappeler que, malgré son rôle autonome et la spécificité de sa sphère d’application, l’article 11 doit s’envisager aussi à la lumière de l’article 10. La protection des opinions et la liberté de les exprimer constituent l’un des objectifs de la liberté de réunion et d’association consacrée par l’article 11.16 Il en va d’autant plus ainsi dans le cas de partis politiques, eu égard à leur rôle essentiel pour le maintien du pluralisme et le bon fonctionnement de la démocratie. Aux yeux de la Cour, il n’est pas de démocratie sans pluralisme. Etant donné que leurs activités prennent part à un exercice collectif de la liberté d’expression, les partis politiques peuvent déjà prétendre à la protection des articles 10 et 11 de la Convention.17

17. La Cour a également souligné l’importance, pour le bon fonctionnement de la démocratie, des associations créées à d’autres fins que les partis politiques, « notamment la protection du patrimoine culturel ou spirituel, la poursuite de divers buts sociaux ou économiques, la proclamation et l’enseignement d’une religion, la recherche d’une identité ethnique ou l’affirmation d’une conscience minoritaire ».18 La Cour a reconnu, en se référant au préambule de la Convention-cadre pour la protection des minorités nationales du CdE « que la liberté d’association est particulièrement importante pour les personnes appartenant à des minorités, y compris à des minorités ethniques ou nationales ».19

2. Restrictions à la liberté d’association

a. Restrictions générales

i. Refus d’enregistrement ou interdiction

18. De manière générale, les exceptions visées à l’article 11 § 2 appellent une interprétation stricte : seules des raisons convaincantes et impératives peuvent justifier des restrictions à la liberté d’association.20 La Cour a, à de nombreuses reprises, mis en exergue « la relation directe entre la démocratie, le pluralisme et la liberté d’association », justifiant ainsi la marge d’appréciation réduite dont disposent les Etats et son contrôle rigoureux sur l’ensemble des restrictions apportées à cette liberté.21

19. Selon la Cour, le refus d’enregistrer une association basé uniquement sur une éventualité que les actions de celle-ci, une fois fondée, pourraient se révéler incompatibles avec les buts mentionnés dans ses statuts, est constitutif d’une violation.22

20. Par contre, la Commission a considéré que le refus d’enregistrer une association, dont certains buts impliquent une incitation à commettre un délit, peut être considérée nécessaire dans une société démocratique, en particulier lorsque les buts, qui ne sont pas connectés avec quelque délit que ce soit, peuvent être poursuivis sans enregistrement, de sorte que la liberté d’association des individus n’est pas affectée.23 Une association peut aussi se voir refuser son enregistrement dans le cas où son nom peut prêter à confusion en donnant l’impression que son activité est liée à celle d’une autre personne légale, d’autant plus lorsque le nom proposé est diffamatoire à l’égard de la personne légale concernée.24

    ii. Restrictions eu égard aux partis politiques

21. La Cour a rappelé qu’une association, fût-ce un parti politique, ne se trouve pas soustraite à l’empire de la Convention par le seul fait que ses activités porteraient atteinte aux yeux des autorités nationales, aux structures constitutionnelles de l’Etat.

22. Avec l’article 11 § 2, l’article 17 CEDH autorise les autorités à rendre fastidieuse ou à restreindre l’activité des partis politiques dont le programme ou les activités visent « à la destruction des droits ou libertés reconnus dans la présente Convention ou à des limitations plus amples de ces droits et libertés que celles prévues à ladite Convention ». La Cour a déjà indiqué que le but général de l’article 17 est d’empêcher les groupes totalitaristes d’exploiter à leur avantage les principes énoncés par la Convention.25 Cela ne s’applique qu’aux droits ou libertés qui permettent à une personne de s’impliquer dans des activités, y compris la liberté d’association, et empêche d’invoquer ces droits ou libertés lorsqu’il s’agit d’activités subversives. Jusqu’à ce jour, la Cour n’a pas considéré nécessaire d’examiner la violation de l’article 17 séparément dans des cas relatifs aux partis politiques.

23. Plusieurs affaires traitent de cas de partis dissous avant même d’avoir pu entamer leurs activités. La dissolution ayant été ordonnée sur la seule base des statuts et du programme, la Cour s’appuie sur eux pour apprécier la nécessité de l’ingérence litigieuse.26 Une mesure aussi radicale que la dissolution immédiate et définitive d’un parti politique, prononcée avant même ses premières activités et assortie d’une interdiction pour ses dirigeants d’exercer toute autre responsabilité politique, apparaît disproportionnée au but visé et, partant, non nécessaire dans une société démocratique.27

24. La Cour précise cependant que, bien que la marge d’appréciation des Etats soit étroite en matière de dissolution de partis politiques, le pluralisme des idées et des partis étant lui-même inhérent à la démocratie, l’Etat concerné peut raisonnablement empêcher la réalisation d’un projet politique, incompatible avec les normes de la Convention, avant qu’il ne soit mis en pratique par des actes concrets risquant de compromettre la paix civile et le régime démocratique dans le pays.28

25. Dans d’autres affaires, les partis politiques ont été dissous sur la base des déclarations et des prises de position de son président et de ses membres, sans que ses statuts et son programme ne soient entrés en ligne de compte.29 Selon la jurisprudence, on ne saurait exclure que le programme politique d’un parti cache des objectifs et intentions différents de ceux qu’il affiche publiquement. Pour s’en assurer, il faut comparer le contenu dudit programme avec les actes et prises de position de son titulaire.30

26. La Cour précise également qu’il n’est pas justifiable qu’une formation politique se voit inquiétée pour le seul fait de vouloir débattre publiquement du sort d’une partie de la population d’un Etat et se mêler à la vie politique de celui-ci afin de trouver, dans le respect des règles démocratiques, des solutions qui puissent satisfaire tous les acteurs concernés.31  Un parti politique peut aussi mener campagne en faveur d’un changement de la législation ou des structures légales ou constitutionnelles de l’Etat dès lors qu’il utilise des moyens légaux et démocratiques en tous points et que le changement proposé est lui-même compatible avec les principes démocratiques fondamentaux.32

b. Restrictions spécifiques aux forces armées, à la police et à l’administration

27. La 2e phrase de l’article 11 § 2 CEDH apparaît exceptionnelle dans le cadre de la Convention puisqu’elle autorise expressément les Etats membres à restreindre la liberté d’association de trois catégories de personnes : celle des membres des forces armées, de la police et de l’administration de l’Etat. Aucune restriction de cet ordre n’est mentionnée aux articles 8, 9 et 10 alors qu’ils autorisent une restriction de l’exercice du droit protégé dans les mêmes termes que l’article 11 § 2 en sa 1ère phrase.

28. Dans sa Recommandation 1572(2002) relative au droit d’association des membres du personnel des forces armées, l’Assemblée Parlementaire (ci-après APCE) a recommandé d’autoriser les membres des forces armées à adhérer à des partis politiques légaux.33 Dans sa réponse (CM/AS(2003)1572 final, 18.07.2003), le Comité des Ministres (ci-après CM) relève qu’il pourrait y avoir des motifs légitimes pour imposer certaines restrictions à l’exercice du droit d’adhérer à des partis politiques au titre des membres des forces armées. De telles restrictions existaient dans certains Etats membres et, selon le CM, il était du ressort de la Cour, examiner en dernier recours si les restrictions sont compatibles avec les différents critères de l’article 11 § 2.

29. Le Commissaire aux Droits de l’Homme du CdE a organisé, pour sa part, deux séminaires relatifs aux Droits de l’Homme et les Forces Armées, l’un du 05-06.12.2002 à Moscou et l’autre du 15-16.09.2003 à Madrid (voir CommDH(2002)21 et CommDH(2003)9).

30. En ce qui concerne la police, et prenant en compte le « contexte historique précis », la Cour a jugé qu’une interdiction constitutionnelle faite aux policiers d’être membres d’un parti politique peut constituer une ingérence « légitime » au sens de l’article 11 § 2.34 Cette décision semble assez isolée.

31. D’une manière générale, la notion d’‘administration de l’Etat’ appelle à une interprétation étroite, tenant compte du poste occupé par le fonctionnaire concerné.35 La Cour a reconnu la légitimité de restrictions aux activités politiques des agents de police, de fonctionnaires, de magistrats et d’autres personnes au service de l’Etat et participant à l’exercice de la puissance publique. Elle a admis qu’il était particulièrement important de sauvegarder leur neutralité politique afin d’assurer à tous les citoyens un traitement égal, équitable et non entaché de considérations d’ordre politique, c’est pourquoi elle a considéré légitimes les restrictions effectuées à l’encontre de personnes relevant du pouvoir exécutif ou judiciaire.

32. La Cour a précisé que, en raison de leur devoir d’impartialité, les fonctionnaires ont une obligation de neutralité politique non seulement envers les membres élus de la collectivité locale qui les emploient, mais aussi envers les membres de l’électorat local. Cela peut justifier que des règles juridiques restreignent la participation de fonctionnaires locaux à certains types d’activités politiques.36

33. On peut par ailleurs mentionner deux affaires concernant plus particulièrement l’adhésion de fonctionnaires à la franc-maçonnerie. Dans la première, la Cour a constaté la violation de l’article 11 car le droit interne ne fixait pas avec une précision suffisante les conditions dans lesquelles un magistrat devait s’abstenir d’adhérer à la franc-maçonnerie au risque d’encourir des sanctions.37 Dans la seconde, elle a affirmé que la liberté d’association revêt une importance telle que l’on ne saurait l’assortir d’une quelconque limitation, pas même s’agissant d’une personne candidate à une charge publique, dès lors que celle-ci ne commet elle-même aucun acte répréhensible du fait de son appartenance à l’association en question.38

34. Il convient également de mentionner deux recommandations du CM : CM Rec(94)12 sur l’indépendance, l’efficacité et le rôle des juges qui leur garantit, en son principe IV, le droit de former des associations, et CM Rec(2000)21 sur la liberté d’exercice de la profession d’avocat qui les encourage, dans son Principe V, à créer et à devenir membres d’associations et pose des critères généraux relatifs aux associations.

c. Activités politiques des étrangers : Article 16 CEDH

35. L’article 16 CEDH dispose que

    « Aucune des dispositions des articles 10, 11 et 14 ne peut être considérée comme interdisant aux Hautes Parties contractantes d’imposer des restrictions à l’activité politique des étrangers. »

36. En ce sens, l’article 16 CEDH limite les droits reconnus à l’article 11 dans le cas particulier des étrangers. En 1995, la Cour a restreint le champ d’application de l’article 16 en considérant que « l’appartenance de [la requérante] à un Etat membre de l’Union Européenne […] ne perm[et] pas de lui opposer l’article 16. ».39 En dehors de ce seul arrêt sur le bien-fondé rendue par la Cour, très peu de décisions relatives à la recevabilité font référence à l’article 16 CEDH. Dans aucun cas la Cour ne s’est appuyée sur l’article 16 pour justifier une restriction des dispositions de la Convention.

37. Les droits reconnus par la Convention sont de manière générale garantis pour les nationaux comme pour les étrangers, comme son tout premier article le précise : « Les Hautes Parties contractantes reconnaissent à toute personne relevant de leur juridiction les droits et libertés […]  » énoncés dans la Convention. Par ailleurs, l’article 14 CEDH renforce cette approche en garantissant la non discrimination « fondée notamment sur le sexe, la race, la couleur, la langue, la religion, les opinions politiques ou toutes autres opinions, l’origine nationale ou sociale, l’appartenance à une minorité nationale, la fortune, la naissance ou toute autre situation ». C’est pour cette raison que l’APCE, dès l’année 1977, avait proposé l’abrogation de l’article 16.40

38. Il convient de remarquer que l’article 16 date d’une époque à laquelle il était considéré comme légitime de limiter les activités politiques des étrangers en général. Aucun des traités postérieurs relatifs aux droits de l’homme, tels que le Pacte international relatif aux droits civils et politiques, la Convention américaine relative aux droits de l’Homme et la Charte africaine des droits de l’Homme et des peuples, ne contient une telle clause.

39. L’abrogation éventuelle de l’article 16 CEDH, ainsi que l’APCE l’a suggéré il y a 28 ans, n’affecterait en rien les possibilités existantes de restreindre légitimement les droits des étrangers, protégés par les articles 10 et 11, en vertu des seconds paragraphes de ces dispositions. Elle serait par ailleurs parfaitement en concordance avec le but du CdE de réaliser « les progrès à venir dans la construction d’une Europe sans clivages […] fondés sur les valeurs communes consacrées par le Statut du Conseil de l’Europe : la démocratie, les droits de l’homme et la prééminence du droit », selon les termes de la Déclaration du Sommet de Varsovie.

3. L’accès des associations à la Cour

40. La liberté d’association prend une dimension supplémentaire face à la Cour. Non seulement cette juridiction internationale définit et défend la liberté d’association dans sa jurisprudence, mais l’institution elle-même réserve une place particulière aux corps associatifs en tant que partie active au processus décisionnel. Une organisation peut à la fois apporter une contribution informelle en fournissant un soutien à la requête individuelle d’une personne physique, mais peut également saisir la Cour dès lors qu’elle peut se prétendre victime d’une violation des droits garantis par la Convention (cf. article 34 CEDH). Il convient à ce propos de noter que l’absence de reconnaissance de la personnalité juridique d’une association par un Etat ne constitue pas un obstacle à ce que la Cour constate l’existence de fait de ce groupement. Dès lors que le groupement en question a une autonomie et une réalité suffisantes, sa personnalité juridique se trouve suffisamment établie.41

41. Ce qui est le plus important, c’est que l’article 36 CEDH donne la possibilité aux associations d’intervenir devant la Cour en tant que partie tierce. Selon cette procédure, les associations peuvent présenter leurs observations écrites à l’invitation du président d’une chambre (cf. article 44 § 2 (a) du Règlement de la Cour ). La possibilité pour des ONG d’intervenir en tant que tierce partie devant la Cour à tendance à se développer ces dernières années. De telles contributions se sont révélées très substantielles et ont été prises en compte par la Cour.42

B. La Charte sociale européenne (CSE)

42. La Charte sociale européenne (ci-après « Charte » ou CSE), adoptée en 196143 et révisée en 1996,44 définit les droits sociaux, dont l’un revêt une importance fondamentale pour la liberté d’association.45 En effet, l’article 5 de la Charte garantit la « liberté de s’organiser », autrement dit la liberté pour les travailleurs et les employeurs « de constituer des organisations locales, nationales ou internationales, pour la protection de leurs intérêts économiques et sociaux et d'adhérer à ces organisations ». L’article 5 est l’un de ceux, au nombre de 9, qui constituent le noyau dur de la CSE Révisée - dont 6 doivent être acceptés par un Etat souhaitant ratifier la Charte - et l’un des 7 constituant le noyau dur de la CSE de 1961, dont 5 doivent être acceptés par un Etat souhaitant ratifier la Charte.

43. Le droit syndical garanti à l’article 5 de la CSE est attribué non seulement aux travailleurs en activité, mais aussi à toute personne jouissant de droits acquis par le travail (retraités, chômeurs),46 une interprétation qui n’est toutefois pas soutenue pas tous les gouvernements des Etats membres. En acceptant l’article 5 de la CSE, « les Parties contractantes s’engagent à ce que la législation nationale ne porte pas atteinte, ni ne soit appliquée de manière à porter atteinte à cette liberté et, en particulier, à protéger les organisations de travailleurs de toute ingérence de la part des employeurs ».47 De surcroît, le droit syndical se traduit par les droits plus spécifiques suivants : la liberté de constituer des syndicats et la liberté d’y adhérer ou de ne pas y adhérer.

1. Etablissement des et adhésion aux syndicats

a. Liberté de constituer des syndicats

44. En vertu des dispositions de l’article 5, la création de syndicats doit être libre. En d’autres termes, ces organisations doivent être établies sans autorisation préalable et les formalités de création (entre autres déclaration, enregistrement) doivent être simples et faciles à appliquer. En outre, les droits à acquitter le cas échéant pour l’enregistrement ou l’établissement doivent être raisonnables et destinés seulement à couvrir les frais administratifs minimaux nécessaires.48 Une condition relative à un nombre minimum de membres est conforme à l’article 5, si ce nombre est raisonnable et ne fait pas obstacle à la création d’organisations.

45. Comme leurs membres, les syndicats doivent être libres de se grouper ainsi que d’adhérer à des organisations internationales similaires. Par conséquent, un Etat partie ne peut limiter le niveau auquel ils seraient autorisés à s’organiser.

46. Les Etats Parties sont également soumis à l’obligation positive d’assurer les garanties institutionnelles appropriées, notamment l’accès aux tribunaux, pour garantir le respect de ces droits.

b. Liberté d’adhérer ou de ne pas adhérer à des syndicats

47. Comme l’article 11 CEDH, l’article 5 CSE a un aspect positif et un aspect négatif. Les travailleurs doivent être libres non seulement d’adhérer, mais de ne pas adhérer, à un syndicat.

48. D’après le Comité européen des Droits sociaux (CEDS), l’article 5 impose la protection des travailleurs contre toute forme de représailles et de discrimination dans les domaines du recrutement, du licenciement, de la promotion, etc., en raison d’activités syndicales. Les Etats Parties sont tenus de prendre des mesures de protection concrètes.49

49. Puisque l’article 5 CSE mentionne expressément le terme « liberté » et non « droit », le CEDS a précisé depuis le premier cycle qu’il interprète l’article 5 comme incluant à la fois le droit de constituer des syndicats ou d’y adhérer et la liberté de ne pas le faire : « toute forme de syndicalisme obligatoire imposée par la loi ne saurait être considérée comme compatible avec l’engagement découlant de cet article de la Charte ».50 Selon le CEDS, la liberté garantie par l’article 5 implique que l’exercice des droits des travailleurs est le résultat d’un choix, et ne doit pas être décidé sous l’influence de contraintes excluant la jouissance de cette liberté.51 Pour faire respecter

cette liberté, le CEDS considère que le droit national doit interdire clairement toute clause de « monopole syndical ». En conséquence, le CEDS a estimé que les clauses figurant dans les conventions collectives ou autorisées par la loi qui réservent en pratique l’emploi aux membres d’un syndicat donné sont manifestement contraires à la liberté garantie par l’article 5.52 Pourtant, lorsque le Comité gouvernemental a présenté au Comité des Ministres une recommandation se référant au système d’accords de « monopole syndical » danois seulement 11 délégations sur 28 ont apporté leur soutien à cette recommandation, et les autorités danoises considèrent par conséquent qu’il n’existe à ce jour aucune position politique commune relative aux accords de « monopole syndical ».

2. Autonomie organisationnelle

50. Les organisations syndicales et patronales doivent bénéficier d’une autonomie substantielle en ce qui concerne leur structure interne et leur fonctionnement. En conséquence, une ingérence excessive d’un Etat Partie n’est pas conforme à l’article 5.

51. Cette autonomie présente divers aspects. Entre autres, les dirigeants syndicaux doivent avoir accès aux lieux de travail et les membres des syndicats doivent avoir la possibilité d’y tenir des réunions. En outre, les syndicats ont le droit de choisir leurs propres membres et représentants. De surcroît, le CEDS a estimé que les restrictions strictes, énoncées dans le droit britannique, relatives aux motifs pour lesquels un syndicat peut légalement discipliner ses membres, constituaient un empiétement injustifié sur l’autonomie des syndicats, inhérente à l’article 5.53

3. Restrictions

52. L’article 5 est une disposition générale applicable aux secteurs public et privé. Néanmoins, il contient des restrictions ayant trait à la police et aux forces armées. L’article G de la CSE révisée stipule que ces restrictions doivent être « prescrites par la loi et nécessaires dans une société démocratique, pour garantir le respect des droits et libertés d’autrui ou pour protéger l’ordre public, la sécurité nationale, la santé publique ou les bonnes mœurs ». De plus, seuls les nationaux d’autres Etats Parties résidant légalement ou travaillant régulièrement sur le territoire de la Partie contractante visée peuvent bénéficier des droits garantis par la Charte. L’article 19 paragraphe 4b de la CSE oblige les Etats Parties à garantir aux nationaux d’autres Parties contractantes un traitement non moins favorable qu’à leurs nationaux en ce qui concerne l’affiliation aux organisations syndicales et la jouissance des avantages offerts par les conventions collectives.

53. S’agissant de la police, le CEDS a estimé qu’« il ressort du texte de la deuxième phrase de l’article 5 et des travaux préparatoires concernant cette disposition, que celle-ci, tout en permettant à un Etat de limiter la liberté syndicale de la police, ne saurait l’autoriser pour autant à priver ses membres de la totalité des garanties qu’elle consacre ».54 En d’autres termes, les membres de la police doivent bénéficier des privilèges syndicaux essentiels, à savoir le droit de négocier leurs salaire et conditions de travail, ainsi que de la liberté de réunion.55 En outre, l’adhésion obligatoire à des organisations n’est pas conforme à l’article 5.

54. En ce qui concerne les forces armées, d’après l’article 5, « le principe de l’application de ces garanties aux membres des forces armées et la mesure dans laquelle elles s’appliqueraient à cette catégorie de personnes sont également déterminés par la législation ou la réglementation nationale ». Les Etats Parties sont autorisés à limiter le droit syndical pour les membres des forces armées ou à les en priver. Par conséquent, le Comité rappelle « que l’article 5 permet de limiter le droit syndical pour les militaires et même de le leur refuser ».56 Le comité vérifie, toutefois, que les organes définis par le droit national d’un Etat Partie comme appartenant aux forces armées exercent bien des fonctions militaires.

55. Un grand nombre d’Etats membres du CdE a transformé son armée passant d’un système de circonscription à un système purement professionnel. En conséquence, les personnels militaires deviennent de plus en plus des employés « normaux ». Dans ce contexte, l’APCE a lancé un appel aux Etats membres les invitant à reconsidérer les restrictions à la liberté d’association qui pèsent sur le personnel professionnel des forces armées.

56. Une proposition tendant à modifier l’article 5 de la CSE en rayant sa troisième phrase figure dans la Recommandation 1572 (2002) de l’APCE relative au droit d’association du personnel professionnel des forces armées. Celle-ci préconise que le CM invite les gouvernements des Etats membres à autoriser les membres des forces armées et le personnel militaire à s’organiser dans des associations représentatives ayant le droit de négocier sur des questions concernant les salaires et les conditions de travail. L’APCE a apporté l’argument que bien que « dans nos Etats membres la reconnaissance aux forces armées de l’ensemble des droits de l’homme fondamentaux reste encore l’exception; ce[la] devient de plus en plus difficilement acceptable en raison notamment […] de la professionnalisation des personnels des forces armées » (Doc. 9532, 02.09.2002). Conformément à l’avis du Comité gouvernemental de la CSE sur cette question, qui n’a pas soutenu l’idée d’un amendement de l’article 5 CSE, le CM a fait valoir dans sa Réponse qu’il n’était pas en mesure d’approuver la proposition d’amendement à l’article 5 de la CSE, tout en observant que les membres des forces armées et le personnel militaire ont, dans de nombreux pays, le droit de s’organiser et de mener des négociations collectives. Le CM a invité tous les Etats membres à étudier les divers exemples existants (doc. CM/AS(2003)1572 final ).

4. La question spécifique de la « représentativité »

57. Une exigence de représentativité peut être imposée par les Etats parties afin de rendre efficace la participation des syndicats à diverses procédures de consultation et de réclamations collectives. Cependant, le CEDS a déclaré qu’« au regard de l’article 5, une condition de représentativité ne devait en aucun cas équivaloir, directement ou indirectement, à une entrave à la formation de syndicats ». Les critères de représentativité doivent être objectifs, raisonnables, imposés par la loi et doivent pouvoir donner lieu à un contrôle juridictionnel.57

5. Les réclamations collectives

58. Le pro tocole additionnel de 1995 a introduit une procédure de réclamations collectives, renforçant ainsi l’exercice de la liberté d’association.58 En effet, aux termes de l’article 1, les groupes suivants peuvent formuler des réclamations : les organisations internationales de travailleurs et d’employeurs participant aux travaux du comité gouvernemental, les organisations internationales non gouvernementales dotées du statut participatif auprès du CdE et inscrites sur la liste établie à cet effet par le comité gouvernemental, ainsi que des représentants des organisations nationales de travailleurs et d’employeurs de la Partie mise en cause. En outre, tout Etat contractant peut reconnaître le droit de faire à son encontre des réclamations à des organisations non gouvernementales nationales, par déclaration remise au Secrétaire Général (ci-après SG) du CdE (article 2). A ce jour, seule la Finlande a remis une telle déclaration.

59. Une condition de la « représentativité » est prévue à l’article 1 du Protocole additionnel de 1995. Cette disposition spécifie que seules « les organisations nationales représentatives d’employeurs et de travailleurs » ont le droit de formuler des réclamations alléguant une application non satisfaisante de la Charte. Interprétant l’article 1 du Protocole additionnel de 1995 à la CSE, le CEDS a estimé que « aux fins de la procédure des réclamations collectives, la représentativité est une notion autonome qui n’est pas nécessairement identique à la notion nationale de représentativité ».59

II. VUE D’ENSEMBLE DES TRAVAUX ENTREPRIS DANS DES DOMAINES SPECIFIQUES

60. Un travail important a été entrepris par les organes et les institutions du CdE dans plusieurs domaines spécifiques relatifs à divers aspects de la liberté d’association. Ce travail a conduit à l’élaboration de principes et de normes plus détaillés.

A. Travaux relatifs à la lutte contre la discrimination et la protection des minorités nationales

1. Commission européenne contre le racisme et l’intolérance

61. L’organe spécialisé du CdE chargé de lutter contre le racisme, la discrimination raciale, la xénophobie, l’antisémitisme et l’intolérance, à savoir la Commission européenne contre le racisme et l’intolérance (ECRI), a contribué à la fixation de normes dans le domaine de la liberté d’association en répondant à deux grandes préoccupations :

i la nécessité de veiller à ce que tous les êtres humains bénéficient de la liberté d’association sans discrimination fondée sur la race, la couleur, la langue, la religion, la nationalité et l’origine nationale ou ethnique, et
ii la nécessité de veiller à ce que les groupes racistes ne puissent se prévaloir du droit à la liberté d’association pour créer leurs organisations.

62. En ce qui concerne le premier aspect, dans plusieurs de ses rapports pays par pays, l’ECRI a réaffirmé l’obligation des Etats membres de respecter rigoureusement l’article 11 CEDH et l’article 14 CEDH combiné avec l’article 11, notamment lorsqu’ils examinent des questions relatives à la création de partis politiques à composition ethnique, d’organisations religieuses et d’associations culturelles.

63. De plus, dans le contexte des préoccupations croissantes que suscite l’effet négatif que la lutte contre le terrorisme pourrait avoir sur les libertés et les droits fondamentaux de l’homme, l’ECRI, dans sa Recommandation de politique générale n° 8 sur la législation nationale pour lutter contre le racisme tout en combattant le terrorisme recommande « d’accorder une attention particulière au moyen de garantir de façon non discriminatoire les libertés d’association, d’expression, de religion et de mouvement […] » (CRI(2004)26 , 17.03.2004).

64. En ce qui concerne le deuxième aspect susmentionné, l’ECRI a élaboré des normes plus détaillées. Dans sa Recommandation de politique générale n° 7 sur la législation nationale pour lutter contre le racisme et la discrimination raciale (CRI (2003)8 , 13.12.2002), elle formule les recommandations suivantes :

i les Constitutions nationales prévoient « que l’exercice [de la liberté] d’association peut être limité afin de lutter contre le racisme. De telles limitations doivent être conformes à la Convention européenne des Droits de l’Homme » (§ 3) ;
ii la législation pénale nationale sanctionne « la création ou la direction d’un groupement qui promeut le racisme, le soutien à ce groupement ou la participation à ses activités, aux fins de contribuer aux infractions [à la commission d’infractions racistes] (§ 18g et § 43 de l’exposé des motifs) ;
iii la législation civile et administrative nationale prévoit « la possibilité de dissoudre des organisations qui promeuvent le racisme » (§ 17). Dans l’exposé des motifs, l’ECRI précise cependant que « dans tous les cas, la dissolution de telles organisations ne peut résulter que d’une décision prise par une autorité judiciaire » (§ 37) ;
iv la législation nationale « doit prévoir l’obligation de supprimer le financement public des organisations qui promeuvent le racisme » et « dans les cas où un système de financement public des partis politiques existe, cette obligation comprend la suppression du financement public des partis politiques qui promeuvent le racisme » (§ 16 et § 36 de l’exposé des motifs). Dans ce contexte, il convient de noter que dans sa Résolution 1344(2003) relative à la menace des partis et mouvements extrémistes pour la démocratie en Europe (29.09.2003), l’APCE invite les Etats membres « à prévoir dans leur législation que l’exercice des libertés d’expression, de réunion et d’association puisse être limité afin de lutter contre l’extrémisme » et « à faire appliquer ou à prévoir, dans leur législation, une série de mesures dissuasives pour contribuer à la lutte contre l’extrémisme ».

65. A un niveau différent, le programme de l’ECRI fait état de ses propres relations avec la société civile. L’ECRI coopère avec la société civile afin de diffuser aussi largement que possible le message antiraciste puisque « la lutte contre le racisme et l’intolérance ne sera pleinement efficace que si la société civile adhère à cette lutte » (CRI (99) 53 rev.5 , 09.2004). L’ECRI met ainsi en oeuvre un programme d’action pour développer ses relations avec la société civile, dont plusieurs activités de coopération avec des ONG. Ce programme complète les autres activités entreprises par le CdE pour renforcer le rôle de la société civile dans des domaines tels que l’éducation et la culture ainsi qu’en matière de sensibilisation aux droits de l’homme.

2. Convention-cadre pour la protection des minorités nationales et Charte européenne des langues régionales ou minoritaires

66. La Convention cadre pour la protection des minorités nationales (ci-après la “Convention-cadre”), convention ouverte signée et ratifiée par 36 Etats membres du CdE, énonce les principes que les Parties contractantes doivent respecter et les objectifs qu’elles doivent atteindre pour assurer la protection des personnes appartenant à des minorités nationales.60 C’est notamment l’article 7 de la Convention-cadre qui

garantit la liberté d’association à toute personne appartenant à une minorité nationale, tandis que l’article 15 exige des Etats qu’ils « crée(nt) les conditions nécessaires à la participation effective des personnes appartenant à des minorités nationales à la vie culturelle, sociale et économique, ainsi qu’aux affaires publiques, en particulier celles les concernant ». Afin de créer les conditions nécessaires à la participation effective des minorités nationales à la vie culturelle, sociale et économique, ainsi qu’aux affaires publiques, les Etats membres sont appelés à promouvoir, entre autres :

i la consultation avec ces personnes, en particulier à travers leurs institutions représentatives, lors de l’examen de mesures législatives ou administratives susceptibles de les affecter directement ;
ii leur implication dans la préparation, l’implantation et l’évaluation des plans de développement nationaux et régionaux susceptibles de les affecter directement ;
iii leur participation effective dans le processus de décision et dans les corps élus à la fois au niveau national et au niveau local.61

67. Le Comité consultatif - qui assiste le CM dans l'évaluation de la mise en œuvre effective de la Convention-cadre par les Parties contractantes, examine les rapports transmis par les Etats et prépare des avis sur les mesures prises par les Etats membres – a mentionné à plusieurs reprises que la consultation avec les organes de consultation des minorités nationales est essentielle à la préparation et à la mise en oeuvre des politiques de protection des minorités nationales et a recommandé aux gouvernements de plusieurs Etats membres d’user davantage de coopération avec ces organes, tout en assurant les conditions conduisant à augmenter leur efficacité.62

68. Certains Etats ont organisé des séminaires pour traiter de la question de la liberté d’association des minorités et de celle de leur participation à la société afin de donner suite aux résolutions adoptées par le CM dans le cadre du suivi de la mise en œuvre de la Convention-cadre.63

69. La Charte européenne des langues régionales ou minoritaires ,64 prévoit pour sa part, en son article 16, la participation des ONG à son mécanisme de suivi. Les ONG légalement établies dans l’une des Parties peuvent rendre compte au Comité d’experts de la mise en œuvre de la Charte et des politiques connexes mises en oeuvre par les différents Etats. Les ONG sont non seulement présentes lors du processus de suivi mais elles peuvent aussi contribuer à persuader et à soutenir leur gouvernement avant la ratification. Elles doivent en fait être considérées par les Etats comme des partenaires privilégiés pour promouvoir la diversité des langues. Cela est d’autant plus vrai que la Charte ne garantit pas de droits individuels ou collectifs aux locuteurs de langues régionales ou minoritaires mais énonce des obligations que les Etats et leurs systèmes juridiques respectifs doivent respecter s’agissant de l’usage de ces langues.65

B. Travaux relatifs aux partis politiques

70. D’importants travaux ont été consacrés aux grandes questions concernant les partis politiques par la Commission de Venise, c’est-à-dire l’organe consultatif du CdE en matière constitutionnelle. Les principaux documents élaborés à ce sujet sont les Lignes directrices sur l’interdiction et la dissolution des partis politiques et les mesures analogues (CDL-INF(2000)1 ), les Lignes directrices et le rapport sur le financement des partis politiques (CDL-INF(2001)8 ) et les récentes Lignes directrices et rapport explicatif sur la législation relative aux partis politiques (CDL-AD (2004)7 rév ). Ces lignes directrices sont une base solide pour réglementer les principales questions relatives au fonctionnement et au financement des partis politiques.66 De plus, la Commission de Venise a élaboré un certain nombre d’avis sur la législation applicable de plusieurs Etats membres (en particulier l’Ukraine, l’Albanie, l’Arménie et la Moldova). Actuellement, des experts de la Commission de Venise travaillent sur un rapport relatif aux partis politiques et les élections.

71. Dans sa Recommandation 1516(2001) sur le financement des partis politiques, l'APCE a formulé, en prenant note en particulier des travaux de la Commission de Venise sur la question, un certain nombre de principes généraux qui devraient inspirer les Etats membres du CdE lorsqu'ils élaborent une législation à ce sujet, tels que : la nécessité d'assurer un équilibre raisonnable entre financement public et privé ; des critères équitables de répartition des contributions de l'Etat aux partis ; des règles strictes régissant les dons privés ; un seuil imposé aux dépenses des partis liées aux campagnes électorales ; une transparence totale de la comptabilité ; la mise en œuvre d'organismes indépendants de vérification des comptes et des sanctions significatives en cas de violation des règles. Plus récemment, dans sa Résolution 1407(2004) relative aux nouveaux concepts pour évaluer l’état de développement démocratique, l’APCE a élaboré une liste de paramètres afin d’évaluer le développement démocratique d’un pays - en supplément des normes démocratiques traditionnelles du CdE – y compris « le développement du pluralisme politique et la manière dont les partis sont financés et fonctionnent ». Dans sa Recommandation 1680(2004) sur le même sujet, l’APCE recommande au CM d’inviter son comité directeur compétent à élaborer, en coopération avec l’Assemblée, entre autres, « un code de bonnes pratiques pour les partis politiques et leurs membres ».

72. Pour sa part, à la suite de la Recommandation 1516(2001) de l’APCE, le CM a adopté en avril 2003 la Recommandation (2003)4 sur les règles communes contre la corruption dans le financement des partis politiques et des campagnes électorales.67 Le CM a recommandé aux Etats membres du CdE d'adopter, dans leur système juridique national, des normes en s'inspirant des règles communes dans la mesure où des réglementations particulières offrant des alternatives efficaces n'avaient pas déjà été mises en place. Il a en outre chargé le Groupe d'Etats contre la corruption (GRECO) de suivre la mise en œuvre de cette recommandation. Les questions figurant dans la Recommandation Rec(2003)4 n'ont pas été traitées spécifiquement lors des premier et deuxième cycles d'évaluation du GRECO. Le GRECO considère actuellement différentes options pour son futur 3ème cycle d’évaluation. L’évaluation de la mise en œuvre de la Rec(2004)3 est une de ces options. Il est prévu que le GRECO prenne une décision sur cette question dans un délai raisonnable.

73. Un guide d'application sur le « Financement des partis politiques et des campagnes électorales » a été élaboré en 2004 pour compléter la Rec (2003)4 du CM dans le cadre du projet intégré « Les institutions démocratiques en action » (IP1) (2002-2004). Il comprend un recueil d'instruments du CdE sur le financement des partis politiques et le contrôle public des financements politiques et inclut les travaux de la Commission de Venise et du GRECO jusqu’à décembre 2003. Les principes de base dans ce domaine sont clairement décrits, comme la nécessité de financer comme il convient les partis politiques en combinant utilement différentes sources de revenus dont des fonds privés et des fonds publics, l'existence de règles juridiques claires, compréhensibles et transparentes et celle de mécanismes de contrôle et de sanction de possibles violations.

C. Promotion de la participation à la vie politique et publique

1. Citoyens au niveau local

74. Le développement de la démocratie locale appelle une participation accrue des citoyens à la vie publique au niveau local. Enonçant les principes essentiels d'une politique de participation démocratique au niveau local, la Rec (2001)19 du CM sur la participation des citoyens à la vie publique au niveau local dispose que les Etats membres devraient notamment « reconnaître et mettre en valeur le rôle des associations et des groupes de citoyens en tant que partenaires essentiels du développement et de l'entretien d'une culture de la participation, et en tant que force d'entraînement pour la pratique de la participation démocratique ».68

75. Le Paquet d’initiatives-modèle concernant l’éthique publique au niveau local, préparé par le Comité directeur sur la démocratie locale et régionale (CDLR), et adopté à une conférence internationale de haut niveau à Noordwijkerhout en mars 2004, mérite d’être mentionné. Il a été inclus dans les programmes de formation des fonctionnaires locaux de plusieurs pays. Il a inspiré des réformes juridiques menant à la création ou à la révision des codes de conduite en Irlande, Roumanie et Malte et a été employé dans la préparation du projet de loi sur l’autonomie locale en Slovénie. Le Paquet d’initiatives-modèle comprend un chapitre sur le financement des partis politiques et des campagnes électorales au niveau local qui ont été une source d’inspiration pour une réforme juridique en Finlande. Il inclut également un chapitre portant sur les relations des autorités locales avec le secteur privé, y compris sur des questions de subvention ainsi que de délégation aux ONG de fonctions relevant du service public.

76. Le Congrès des Pouvoirs Locaux et Régionaux du CdE (ci-après CPLRE) a aussi élaboré un certain nombre de recommandations et de résolutions visant à renforcer et à promouvoir la participation des citoyens au niveau local : Rec. 113(2002) sur les relations entre les citoyens, l'Assemblée et l'exécutif dans la démocratie locale (le cadre institutionnel de la démocratie locale) ; Rés. 91(2000) sur la responsabilité citoyenne et la participation à la vie publique ; Res. 165(2003).

77. L'intérêt particulier que la Charte européenne de l'autonomie locale69 présente eu égard à la liberté d'association tient au fait qu'elle mentionne expressément le droit d'association des collectivités locales. L'article 10 § 2 de la Charte dispose que : « le droit des collectivités locales d'adhérer à une association pour la protection et la promotion de leurs intérêts communs et celui d'adhérer à une association internationale de collectivités locales doivent être reconnus dans chaque Etat ». Le rapport explicatif indique que le droit d'appartenir à des associations au niveau national s'accompagne d'un droit parallèle d'appartenir à des associations internationales étant donné qu’un certain nombre d’entre elles travaillent activement à la promotion de l'unité européenne selon des axes conformes aux objectifs fixés par le Statut du CdE. Il précise que « l'article 10 § 2 laisse, cependant, à chaque Etat membre la définition des modalités, législatives ou autres, de la mise en œuvre du principe ».

2. Etrangers dans les pays de résidence

78. La Convention sur la participation des étrangers à la vie publique au niveau local vise à améliorer l'intégration des résidents étrangers dans la vie des collectivités locales. Elle s'applique à toute personne qui n'est pas ressortissant de l'Etat en question et qui réside légalement sur son territoire. Elle prévoit notamment que les Parties s'engagent à garantir aux résidents étrangers, aux mêmes conditions qu'à leurs propres ressortissants, les « droits classiques » à la liberté d'expression, à la liberté de réunion pacifique et à la liberté d'association, y compris le droit de fonder des syndicats et de s'y affilier. Selon l’énoncé de l’article 3 de la Convention, « le droit à la liberté d'association implique le droit pour les résidents étrangers de créer leurs propres associations locales aux fins d'assistance mutuelle, de conservation et d'expression de leur identité culturelle ou de défense de leurs intérêts par rapport aux questions relevant de la collectivité locale, ainsi que le droit d'adhérer à toute association ».

79. L'article 3 présente un intérêt particulier, car l'article 16 CEDH permet de limiter dans certains cas la liberté d'association des étrangers. Il convient de noter que la Convention sur la participation des étrangers à la vie publique au niveau local ne permet pas de telles limitations de la liberté d'association des étrangers et que les restrictions générales prévues à l'article 9 de cette Convention sont analogues à celles énoncées au § 2 de l'article 11 CEDH. Comme indiqué au § 28 du rapport explicatif, « quoiqu'il en soit, l'important, aux fins de la présente convention, est d'éviter que les résidents étrangers ne soient, à l'intérieur de chaque Etat, soumis à un traitement différent de celui des nationaux en ce qui concerne les droits en question ». De plus, l'un des objectifs de la Convention est de garantir une meilleure participation des résidents étrangers au processus de consultation sur les questions locales. La Convention permet de créer, au niveau local, des organismes consultatifs élus par les résidents étrangers de la collectivité locale ou nommés par les différentes associations de résidents étrangers.

80. Les Parties doivent informer les résidents étrangers de leurs droits et de leurs obligations dans le cadre de la vie publique locale. Les Parties à la Convention doivent tenir le SG du CdE informé du développement de la participation des résidents étrangers à la vie publique locale.

81. Ouverte à la signature le 05.02.1992, à ce jour la Convention n’a été signée que par 11 Etats membres et n’a été ratifiée que par 7 (Danemark, Finlande, Islande, Italie, Pays-Bas, Norvège et Suède) bien que certains Etats européens appliquent déjà les mesures qu’elle propose sans l’avoir signée, ni ratifiée.70 L'APCE et le CM ont instamment invité les Etats membres à la ratifier.71 Il semblerait nécessaire d’informer davantage sur cette Convention.72

82. La même tendance à étendre la participation des étrangers à la vie politique du pays de résidence caractérise l'approche de l'APCE. Dans sa Recommandation 1500(2001) sur la participation des immigrés et des résidents étrangers à la vie politique dans les Etats membres du CdE, l'Assemblée souligne que « la légitimité démocratique exige une égale participation de tous les groupes sociaux au processus politique, et que la contribution des non-ressortissants résidents légaux à la prospérité d'un pays est une raison supplémentaire de leur accorder le droit de peser sur les décisions politiques du pays concerné ». Elle engage aussi les gouvernements des Etats membres à « promouvoir l'action des organisations d'immigrés et à encourager leurs réseaux d'activités » notamment. Enfin, l'APCE demande au CPLRE « de poursuivre l'action qu'il a engagée pour promouvoir la participation des immigrés à la vie publique ».73 A cet égard, le CPLRE a produit un certain nombre de textes pertinents : Résolution 181(2004) du CPLRE sur un pacte pour l'intégration et la participation des personnes issues de l'immigration dans les villes et régions d'Europe, la Recommandation 115(2002), la Résolution 141(2002), la Recommandation 76(2000) et la Résolution 92(2000) sur la participation des résidents étrangers à la vie publique locale.

3. Femmes et hommes sur un pied d'égalité

83. Tout en reconnaissant que les femmes sont sous-représentées dans le processus de prise de décision politique et publique dans de nombreux Etats membres du CdE malgré l'existence d'une égalité de droit, le CM, dans sa Recommandation (2003)3 sur la participation équilibrée des femmes et des hommes à la prise de décision politique et publique, recommande notamment aux gouvernements de protéger et de promouvoir l'égalité des droits civils et politiques des femmes et des hommes, et renvoie expressément à la liberté d'association. L'aspect hommes/femmes de la liberté d'association a, en outre, été traité par le CPLRE dans sa Recommandation 68 (1999) sur la participation des femmes à la vie politique dans les régions européennes et dans ses Résolution 134(2002) et Recommandation 111(2002) sur le droit de vote individuel des femmes.

4. Jeunes

84. Reconnaissant le rôle essentiel que la jeunesse joue dans le développement et le renouveau de la société civile, le CdE ne cesse de promouvoir la participation des jeunes à la vie associative, en particulier au sein d’organisations de jeunesse. Dans sa Rec (97)3 sur la participation des jeunes et l'avenir de la société civile notamment, le CM recommande de promouvoir le partenariat entre les organisations de jeunesse et les autorités aux niveaux national, régional et local, et encourage la participation des jeunes à la vie associative. Dans sa Rec(2004)13 relative à la participation des jeunes à la vie locale et régionale, le CM considère que la « participation des jeunes est un facteur déterminant pour assurer la cohésion sociale et faire fonctionner la démocratie » et encourage spécialement la participation des jeunes à la vie associative, en particulier au sein d’organisations de jeunesse. La Rec(2004)13 recommande également aux Etats membres de promouvoir et de soutenir la mise en oeuvre de la Charte européenne révisée sur la participation des jeunes à la vie locale et régionale, ainsi que, notamment, les Res. 78(1999) et Rec. 59(1999) du CPLRE sur Europe 2000 – La participation des jeunes : une jeunesse citoyenne.74

85. Plus précisément, la Charte européenne révisée sur la participation des jeunes à la vie locale et régionale, qui n’a pas le statut de convention, met en exergue l’importance de la promotion des organisations de jeunesse et la participation des jeunes au sein des ONG parce qu'un « secteur non gouvernemental dynamique et indépendant est un élément essentiel de toute véritable société démocratique ». 75

86. Un vaste éventail d’activités et d’actions visant à soutenir le développement de l’éducation à la citoyenneté démocratique et aux droits de l’homme a été mis en œuvre depuis 1997.76 L’un des objectifs du projet sur l’éducation à la citoyenneté démocratique est d’aider les individus à apprendre à participer à la vie associative et aux processus démocratiques. La Rec(2002)12 du Comité des Ministres relative à l'éducation à la citoyenneté démocratique invite les États membres à promouvoir l’éducation à la citoyenneté démocratique en tant que matière distincte dans les écoles et approche fondamentale pour toute réforme de l’éducation. A cet égard, les pratiques d’enseignement destinées aux ONG ou développées par elles sont à prendre en compte.

87. Un Sommet de la jeunesse, organisé en coopération avec le Forum européen de la Jeunesse et le Conseil consultatif des ONG de jeunesse du CdE, s’est tenu à Varsovie les 15 et 16 mai 2005 avec pour objectif d’instaurer la communication avec le Troisième Sommet du Conseil de l'Europe et d’affirmer la reconnaissance de la participation de la jeunesse comme un élément fondamental pour soutenir la démocratie et la faire fonctionner. Dans leur déclaration finale, les participants ont demandé « aux Chefs d’Etat et de Gouvernement de lancer une action du Conseil de l'Europe ; une action à grande échelle qui serait organisée en coopération avec l’Union européenne, et conformément au principe de participation, en vue de renforcer la démocratie participative et d’améliorer les relations entre les jeunes et les pouvoirs publics ». 77 Pour leur part, les Chefs d’Etats et de Gouvernements des Etats membres du CdE ont décidé, dans le Plan d’Action qu’ils ont adopté lors du Sommet de Varsovie, d’ « intensifier [leurs] efforts visant à rendre les jeunes capables de participer activement aux processus démocratiques pour qu’ils puissent contribuer à la promotion de[s] valeurs fondamentales [du CdE] ».

5. Patients et personnes en situation vulnérable

88. Le CdE considère que la participation des citoyens et des patients à la prise de décision en matière de soins de santé est une caractéristique d'une « démocratie saine ». La Convention sur les Droits de l’Homme et la biomédecine (Convention Oviedo) couvre un nombre important de droits des patients et contient des dispositions sur le débat public d’une importance considérable sur les questions relatives à la biologie et à la médecine. La Rec(2000)5 du CM sur le développement de structures permettant la participation des citoyens et des patients au processus décisionnel concernant les soins de santé propose un cadre d’action générale pour la participation des citoyens aux questions de santé. Elle reconnaît que l’implication des citoyens conduit à l’amélioration des systèmes de santé en augmentant le pouvoir d’action des citoyens et propose d’impliquer les citoyens et les patients dans tous les aspects et à tous les niveaux des systèmes de santé.

89. Par ailleurs, une série de principes directeurs sur les soins de santé destinés aux personnes en situation vulnérable comprend des recommandations sur la participation active, conformément au principe du partenariat démocratique « dialoguer sans imposer ses idées » ; la Rec. (1997)4 du CM sur les moyens d'assurer et de promouvoir la santé de la famille monoparentale, la Rec. (1998)7 du CM relative aux aspects éthiques et organisationnels de soins de santé en milieu pénitentiaire, la Rec. (1998)11 du CM sur l'organisation des soins de santé pour les malades chroniques et la Recommandation (2001)12 du CM sur l'adaptation des services de soins de santé à la demande de soins et de services des personnes en situation marginale.

6. Personnes handicapées

90. Compte tenu des efforts constants que le CdE déploie pour favoriser l’intégration des personnes handicapées dans tous les secteurs de la société, une attention particulière a été accordée à leur participation à la vie de la communauté. La Rec. (92) 6 du CM relative à une politique cohérente pour les personnes handicapées dispose qu’« une politique cohérente et globale en faveur des personnes handicapées ou susceptibles de le devenir devrait viser : […] à leur garantir une participation pleine et active à la vie en société ; […] ». De plus, en 1996, la Charte sociale européenne (CSE) a été étendue pour couvrir les droits des personnes handicapées à l’indépendance, à l’intégration sociale et à la participation à la vie de la communauté.

7. Liberté d’association dans la Société de l’information

91. Le CM a adopté, le 13.05.2005, une Déclaration sur les droits de l’homme et l’état de droit dans la Société de l’information (CM(2005)56 final ), la toute première déclaration internationale destinée à promouvoir les droits de l’homme et l’état de droit dans la société de l’information. La déclaration, qui a été distribuée au Sommet de Varsovie, couvre, entre autres, la question de la liberté d’association. Elle constate que les technologies de l’information et de la communication (TIC) apportent une dimension supplémentaire à l’exercice de la liberté d’association, étendant et enrichissant ainsi les modalités d’exercice de ce droit dans un environnement numérique « ce qui a des répercussions essentielles sur le renforcement de la société civile, sur la participation à la vie associative au travail (syndicats et organismes professionnels) et dans la sphère politique, et sur le processus démocratique en général ». Se référant à l’article 11 CEDH, elle affirme que tous les groupes de la société doivent être libres de participer à une vie associative assistée par les TIC et que cette liberté doit être respectée aussi bien dans un environnement numérique.

D. Importance particulière accordée aux ONG

1. Instruments fondamentaux

a. Convention européenne sur la reconnaissance de la personnalité juridique des ONG internationales

92. Le développement des activités « transnationales » des ONG et l’accroissement du nombre d’ONG internationales (OING) ont mis en évidence la nécessité de promouvoir la reconnaissance internationale du statut juridique de ces organisations. C’est ainsi qu’en 1981, le CM a demandé à un groupe d’experts d’étudier les possibilités d’une action intergouvernementale dans ce domaine, ce qui a conduit à l’élaboration de la Convention STE n°124 qui est entrée en vigueur le 01.01.1991. Aujourd’hui, cette Convention demeure le seul instrument normatif international relatif aux OING.

93. Cette Convention a pour objet d’énoncer les conditions de la reconnaissance de la personnalité juridique des OING afin de faciliter les activités de ces dernières au niveau européen. Pour se prévaloir des dispositions de la Convention, une OING doit remplir plusieurs critères. Une fois qu’elle les remplit, sa personnalité et sa capacité juridiques, obtenues dans l’Etat contractant dans lequel elle a son siège statutaire, sont automatiquement reconnues dans tous les Etats contractants et aucune procédure spéciale à cet effet n’est nécessaire. Toutefois, les restrictions, limitations ou procédures spéciales prévues par le droit interne pour les entités nationales analogues aux ONG étrangères peuvent être appliquées à ces dernières lorsqu’elles sont dictées par un intérêt public essentiel.

94. A ce jour, seuls 10 Etats membres ont ratifié la Convention : Autriche, Belgique, Chypre, France, Grèce, Portugal, Slovénie, Suisse, «l'ex-République yougoslave de Macédoine », Royaume-Uni. Dans son Avis 246 (2003) sur les relations entre le Conseil de l'Europe et les organisations non gouvernementales, l’APCE demande au CM d’inviter un groupe d’experts à étudier les raisons pour lesquelles seuls quelques Etats membres ont ratifié la Convention depuis qu’elle a été ouverte à la signature en 1986 et, au besoin, à adapter cette Convention au moyen d’un protocole d’amendement. Dans la décision prise à la 861e réunion du CM le 19.11.2003, les Délégués des Ministres ont chargé le Secrétariat « d’étudier cette question et de leur rendre compte en temps utile ».

95. Lors de sa 80ème session plénière du 20 au 22 avril 2005, les délégations nationales auprès du Comité Européen de Coopération Juridique (CDCJ) ont été invitées à donner des informations relatives à leur préparation à la signature et à la ratification d’un certain nombre de traités, y compris le traité STE n° 124. Aucune délégation n’a réagi à cette invitation et aucun commentaire n’a été transmis au Secrétariat. Par la même occasion, les délégations ont été invitées à examiner si cet instrument, parmi d’autres, était toujours d’actualité et correspondait à un réel besoin de la société actuelle. Les délégations n’ont fourni aucun commentaire sur cette question.

b. Principes fondamentaux sur le statut des ONG en Europe

96. A la suite d’un processus de réflexion engagé en 1996, ont été élaborés les « Principes Fondamentaux sur le statut des ONG en Europe » (ci-après « Principes fondamentaux ») en vue de compléter la Convention STE n° 124 (voir ci-dessus). Le texte a été adopté à une réunion multilatérale en juillet 2002 et demeure un instrument non contraignant.

97. Les Principes fondamentaux visent à promouvoir une législation favorable à la création d’ONG, qui réglemente notamment l’acquisition de la personnalité juridique par les ONG indépendamment de la question de savoir si les travaux de ces dernières doivent présenter un caractère purement national ou s’ils doivent aussi avoir un caractère international. Les Principes fondamentaux portent en outre sur une vaste gamme de questions comme le statut, la gestion, les appels de fonds, la transparence, la responsabilité des ONG, etc.78

98. Dans une décision prise à leur 837e réunion, le 16.04.2003, les Délégués des Ministres « prennent note avec appréciation » des Principes fondamentaux et chargent le Secrétariat d’en assurer la plus large diffusion possible. Pour sa part l’APCE a, dans son Avis 246 (2003) sur les relations entre le Conseil de l'Europe et les organisations non gouvernementales, invité le CM « à promouvoir l’harmonisation des principes qui s’appliquent en matière d’octroi du statut d’ONG au niveau national en invitant les Etats membres à appliquer les «Principes fondamentaux sur le statut des organisations non gouvernementales en Europe» […] et à envisager de transformer ce texte en un instrument juridique du Conseil de l’Europe ».

99. Pour donner suite à ce qui précède, le Secrétariat a entrepris, en 2004, une étude de la législation et de la pratique des Etats membres concernant les ONG sur la base d’un questionnaire élaboré en tenant compte des Principes fondamentaux. Les informations dégagées à la suite de l’analyse par un expert des réponses (doc. ONG (2005) 1, publié en février 2005) données par seize Etats membres ont servi à l’élaboration du présent rapport. « Le droit et la pratique différant d’un Etat à l’autre » et « compte tenu du rôle important que les ONG doivent jouer dans une société démocratique et du poids que le CdE et ses Etats membres accordent à la société civile », une délégation auprès du CDCJ a souligné le besoin de développer des règles communes pour les législations nationales et a proposé au CDCJ de préparer un instrument juridique relatif aux ONG. Un tel instrument, éventuellement sous forme de recommandation, « faciliterait l’échange de bonnes pratiques et permettrait la définition de normes communes » (voir doc. CDCJ (2005) 6). Le CDCJ a décidé de reporter la discussion sur cette proposition dans l’attente de l’examen par le CM du présent rapport de monitoring et de l’adoption de décisions d’action de suivi.

c. Propositions de l’APCE aux fins d’un accord européen sur le régime fiscal des dons étrangers à des fins philanthropiques, éducatives ou culturelles

100. Dans sa Recommandation 656 (1972) relative au régime fiscal des organisations à but non lucratif, l’APCE recommande de supprimer les obstacles légaux et fiscaux aux activités internationales d’organisations à but non lucratif. Elle recommande en outre d’examiner la possibilité de parvenir à un accord européen dans ce domaine. A l’époque, le CM n’a pas, pour sa part, soutenu ces propositions (voir la répo ns e du CM dans le doc. 3 707 du 08.01.19 76 et addendum.) et aucune suite n’a été donnée à cette question. Cela étant, dans le contexte actuel, la question semble être d’actualité, car le soutien financier international est devenu une source essentielle de financement du secteur non gouvernemental dans plusieurs Etats membres du CdE et dans certains d’entre eux, une fiscalité élevée fait obstacle à la collecte de fonds par les ONG.79

2. Renforcement du rôle des ONG dans les travaux du CdE

a. Du statut consultatif des OING au statut participatif

i. Statut consultatif

101. Le CdE est depuis longtemps conscient du rôle essentiel que les ONG nationales et internationales jouent dans le développement d’une société démocratique et a toujours reconnu l’importance des organisations non gouvernementales pour ses travaux.80 Il a ainsi créé, dès 1952, un statut consultatif pour les organisations internationales non gouvernementales qui, depuis lors, a été complété.81

102. Les ONG internationales qui souhaitent obtenir ce statut doivent être particulièrement représentatives dans leur(s) champ(s) de compétence et au niveau européen, partager les buts du CdE et contribuer activement à ses travaux. Au fil des ans, environ 370 ONG internationales ont obtenu ce statut.

ii. Statut participatif

103. En 2003, le CdE a remplacé le statut consultatif des OING par un statut participatif de manière à renforcer les relations de travail avec ces organisations.

104. La Rés. (2003) 8 du CM relative au statut participatif des organisations internationales non gouvernementales auprès du CdE, adoptée en novembre 2003, introduit de nouvelles règles dont le but est d’intensifier la coopération entre les organes du CdE et les OING, de clarifier les conditions d’obtention de ce statut et de reconnaître les structures collectives créées par les OING auprès du CdE.

105. Ainsi, cette résolution encourage les comités directeurs, les comités d’experts gouvernementaux et les autres instances du CM à impliquer les OING dotées du statut participatif dans la définition des politiques, des programmes et des actions du CdE, notamment par l’octroi d’un statut d’observateur à leur Commission de liaison et aux regroupements thématiques des OING (voir ci-dessous). Les commissions de l’APCE et du CPLRE sont aussi invitées à étudier les moyens d’intensifier la coopération et de faciliter la participation des ONG à leurs travaux. Le Commissaire aux Droits de l’Homme du CdE est encouragé à entretenir une

coopération étroite avec les OING dotées du statut participatif. Le SG peut aussi consulter les OING, la Commission de liaison ou les regroupements thématiques des OING, par écrit ou sous forme d’audition, sur des questions d’intérêt mutuel. En plus des droits dont jouissent les OING en application de leur statut consultatif, le statut participatif leur permet d’être invitées à prodiguer, par le biais de leurs activités ou de leur expérience, des conseils d’expert utiles pour les politiques, les programmes et les actions du CdE. Elles sont aussi invitées aux séances publiques du CPLRE.

106. Pour avoir le statut participatif, les OING doivent remplir certains critères supplémentaires. Elles doivent notamment être représentées au niveau européen, ce qui signifie qu’elles doivent avoir des membres dans un nombre important de pays dans toute l’Europe (annexe, Res (2003) 8).

107. Les OING qui bénéficiaient du statut consultatif jusqu'en novembre 2003 sont désormais dotées du statut participatif. Au 17.05.2005, on en comptait 373.

iii. Mécanismes institutionnels de dialogue

108. Les OING ont créé des structures afin de faciliter leur coopération avec le CdE : la Conférence plénière des OING, rebaptisée en janvier 2005 Conférence des OING du CdE, la Commission de liaison et 10 regroupements thématiques.

109. La Conférence des OING du CdE est l’organe qui représente les OING dotées du statut participatif auprès du CdE. Elle a pour rôle de permettre aux OING de faire part de leurs idées, de leurs souhaits et de leurs propositions. Elle approuve le rapport d’activité annuel de la Commission de liaison et des regroupements des ONG. A sa session de janvier 2005, la Conférence a adopté un nouveau Règlemen t intérieur en application du nouveau statut participatif des OING. Dans le cadre du « Quadrilogue » (voir ci-dessous), la Conférence a été consultée en 2003 par le CM sur les projets de résolutions relatives au statut participatif et au statut de partenariat82 et a préparé une contribution au 3e Sommet des chefs d’Etat et de Gouvernement du CdE, à savoir la Recommandation OING(2005)1.

110. La Commission de liaison, élue par la Conférence, est le lien structurel permanent entre les OING et le CdE. Elle est chargée de préparer la Conférence, d’organiser les consultations avec les OING, de développer les relations avec le Secrétariat du CdE, et de nouer des relations avec tous les organes de l’Organisation. Ses objectifs sont fixés par la Conférence. Son Règlement intérieur a aussi été révisé en janvier 2005.

111. De plus, les OING sont organisées en regroupements thématiques sur la société civile, le monde rural et l’environnement, l’éducation et la culture, la grande pauvreté et la cohésion sociale, l’égalité–parité hommes–femmes, la santé, les droits de l’homme, les ONG – villes, le dialogue solidarité Nord-Sud, la Charte sociale européenne et les politiques sociales. Des regroupements thématiques permettent aux experts d’être représentés et de donner des conseils spécialisés aux divers organes du CdE. Plusieurs regroupements thématiques envoient des observateurs auprès des Comités directeurs correspondants (par exemple, Comité européen pour la cohésion sociale (CDCS) et Comité directeur pour l’égalité entre les femmes et les hommes (CDEG)).83

112. Par ailleurs, des ONG de protection des droits de l’homme, telles que Amnesty International (AI), la Commission internationale de juristes, la Fédération internationale des ligues des droits de l’homme (FIDH) et le Groupe européen de coordination des Institutions nationales de promotion et de protection des droits de l’homme bénéficient, individuellement, du statut d’observateur spécial auprès du Comité directeur pour les Droits de l’Homme (CDDH). De plus, il arrive que certaines ONG aient, de façon ad hoc, le statut d’observateur auprès des comités d’experts travaillant dans leurs domaines de compétence spécifiques : par exemple, quatre ONG bénéficient de ce statut auprès du Comité européen sur les migrations (CDMG), douze ONG en sont dotées auprès du Comité européen pour les problèmes criminels (CDPC), etc.

iv. Délégués des ministres

113. En 1992, un Groupe de travail ad hoc sur les modalités des relations entre le CdE et les ONG a été créé au sein du CM.84 Ce groupe a, par la suite, été remplacé par le Groupe de rapporteurs sur les relations entre le CdE et les ONG et, pour finir, par un rapporteur sur les relations entre le CdE et les ONG, en 2002. Le rapporteur est choisi parmi les délégués des Ministres pour un mandat de trois ans. Il peut consulter les délégations en fonction des besoins et convoquer des réunions informelles. Sa toute dernière contribution à l’optimisation des relations entre le CM et les ONG a trait à la mise en place du statut participatif pour les OING.

114. Le Président de la Conférence des OING du CdE est régulièrement invité pour des échanges de points de vue avec les délégués des Ministres. Récemment, les chefs des regroupements thématiques des OING ont été invités à assister à des réunions de groupes subsidiaires des Délégués des Ministres, tels que le Groupe de rapporteurs sur l'Education, la Culture, le Sport, la Jeunesse et l'Environnement (GR-C).

b. Le « Quadrilogue »

115. Des années de coopération intense et fructueuse entre le CdE et les OING ont fait de ces dernières un partenaire essentiel de l’Organisation. Les OING contribuent activement au processus décisionnel du CdE, à la mise en œuvre de ses programmes et à la réalisation de ses objectifs. Cette forme de « gouvernance institutionnelle » a été baptisée « Quadrilogue ». Comme le CM le note dans sa Rés(2003)8, « le développement et le renforcement de [la] coopération entre les OING et le Comité des Ministres et ses organes subsidiaires, ainsi qu’avec l’Assemblée parlementaire et le Congrès des pouvoirs locaux et régionaux de l’Europe sont à l’origine du « quadrilogue » qui, au sein du Conseil de l'Europe, constitue une expression du pluralisme démocratique et un élément essentiel pour la poursuite du développement d’une Europe des citoyennes et des citoyens ».

116. L’idée d’un « quadrilogue » tend à inclure la Conférence des OING au coeur de l’interaction entre les institutions, aux côtés du CM, de l’APCE et du CPLRE.

117. A ce jour, le Centre européen pour l’interdépendance et la solidarité mondiales (« Centre Nord-Sud ») demeure la seule expression véritable du « quadrilogue » au niveau institutionnel. De fait, son conseil exécutif comprend, aux côtés de représentants de l’APCE, du CM et du CPLRE, des membres d’OING.85

118. Toutefois, la nature du « quadrilogue » n’apparaît pas encore dans les règles statutaires du CdE. Les OING soulignent, dans leur contribution au 3e Sommet des Chefs d’Etat et de Gouvernement du CdE que « le Conseil de l'Europe est l'unique institution internationale au monde à considérer officiellement les OING comme l’un de ses piliers et l’un de ses principaux organes aux côtés du CM, de l’APCE et du CPLRE […] ».86 A cet égard, les Chefs d’Etat et de Gouvernement des Etats membres ont décidé, dans le plan d’action adopté lors du Sommet de Varsovie, d’« intensifier la participation des ONG aux activités du Conseil de l’Europe, en tant qu’élément essentiel de la contribution de la société civile à la transparence et à la responsabilité d’un gouvernement démocratique ».87 Les ONG pourraient jouer un rôle important dans le travail du Forum pour l’avenir de la démocratie, dont la mise en place fait partie du Plan d’Action.

c. Statut de partenariat pour les ONG nationales

119. Pour compléter la Résolution (2003) 8 sur le Statut participatif des organisations internationales non gouvernementales auprès du Conseil de l'Europe, le CM a adopté, en novembre 2003, la Résolution (2003) 9 qui crée un statut de partenariat pour les ONG nationales. En application de cette résolution, le CdE peut conclure des accords de partenariat avec les ONG nationales qui sont particulièrement représentatives dans les domaines d’action du CdE et qui peuvent contribuer à la réalisation de l’objectif statutaire du CdE qui est de réaliser une union plus étroite entre ses membres afin de sauvegarder et de promouvoir les idéaux et les principes démocratiques. Ainsi, les ONG nationales dotées du statut de partenariat deviennent des partenaires privilégiés dans la mise en œuvre des programmes d’activité du CdE et peuvent donner des conseils spécialisés sur des questions relevant de leurs domaines spécifiques de compétence. Elles ont en outre la possibilité, d’après les règles applicables du CdE, d’assister aux séances publiques de l’APCE et du CPLRE, aux séminaires, aux conférences et aux auditions présentant un intérêt pour leurs travaux, de diffuser régulièrement à leurs membres des informations sur les normes, les activités et les réalisations du CdE dans leur(s) domaine(s) de compétence.

Note 1 Ce document a été classé en diffusion confidentielle le jour de la diffusion. Il a été déclassifié lors de la 943e réunion des Délégués des Ministres (19 octobre 2005) (cf. CM/Del/Dec(2005)943/2.4).
Note 2 Chassagnou c. France, n° 25088/94, 28331/95 et 28443/95, §100, CEDH 1999-III.

3 X c. Suède (exceptions préliminaires), n° 6094/73, § 52, DR 9 (1978).

Note 4 Mac Feeley c. Royaume-Uni (déc.), n° 8317/78, § 114, 20 DR 44 ; Le Cour Grandmaison and Fritz c. France (déc.), n° 11567/85 et 11568/85, 53DR150 ; voir également Jeremy Mac Bride, NGO Rights and their Protection under International Human Rights Law, 2004.
Note 5 Le Compte, Van Leuven et De Meyere c. Belgique, n° 6878/75 et 7238/75, § 64, Série A n° 43.
Note 6 Sigurdur A. Sigurjónsson c. Islande, n° 16130/90, § 31, Série A n° 264.
Note 7 Syndicat national de la police belge c. Belgique, n° 4464/70, Série A n°19, § 38 ; voir également, entre autres, Schmidt et Dahlström c. Suède, n° 5589/72, § 34, Série A n° 21 et Wilson, National Union of Journalists et autres c. Royaume-Uni, n° 30668/96;30671/96;30678/96, § 42, CEDH 2002-V.
Note 8 Idem, § 35.
Note 9 Le Compte, Van Leuven et De Meyere c. Belgique, supra, § 65.

10 Parti Communiste Unifié de Turquie et autres c. Turquie, n° 19392/92, § 33, CEDH 1998-I.

Note 11 Idem, § 39.
Note 12 Young, James and Webster v. the United Kingdom, N° 7601/76 and 7806/77, Série A n° 44, § 55.
Note 13 Rasmussen v. Denmark, n° 52620/99 et Sorensen v. Denmark, n° 52562/99.
Note 14 Schmidt et Dahlström c. Suède, supra, § 36.
Note 15 Parti Communiste Unifié, supra, § 23.
Note 16 Voir, parmi d’autres, les arrêts Partidul Comunistilor (Nepeceristi) et Ungureanu c. Roumanie, n° 44626/99, § 44, 3 février 2005, non publié ; Young, James et Webster c. Royaume-Uni, supra, § 57 et Vogt c. Allemagne, n° 17851/91, § 64, série A n° 323.
Note 17 Parti communiste unifié de Turquie et autres c. Turquie, supra, § 42-43.
Note 18 Gorzelik et autres c. Pologne, n° 44158/98, § 92, 17 février 2004, non publié.
Note 19 Idem, § 93.
Note 20 Sidiropoulos c. Grèce, n°57/1997/841/1047, § 40, CEDH 1998-IV.
Note 21 Gorzelik et autres c. Pologne, n° 44158/98, § 88, 17 février 2004, non publié ; voir aussi Parti Communiste unifié de Turquie et autres c. Turquie, supra, § 46.
Note 22 Sidiropoulos c. Grèce, n°57/1997/841/1047, § 44-47, CEDH 1998-IV.
Note 23 Lavisse c. France (déc ), n°14223/88, 70 D.R. 218. En l’espèce, les buts de l’association étaient notamment la défense des intérêts moraux et matériels des mères porteuses et la promotion et la valorisation morale de cette démarche. Or, la Commission a considéré que cela revenait à inciter à l’abandon d’enfant, ce qui constitue une infraction pénale en droit français.
Note 24 Apeh Üldözötteinek Szövetsége et autres c. Hongrie (déc.), n°32367/96 , 31 août 1999, non publié.
Note 25 Lawless v. Ireland, décision du 01.07.1961, Série A, N°.1-3 (1979-1980)1 CEDH 1, § 6 et 7.
Note 26 Parti communiste unifié de Turquie et autres c. Turquie, supra, § 51.
Note 27 Idem, § 61.
Note 28 Refah partisi et autres c. Turquie, n° 41340/98 ; 41342/98 ; 41343/98, § 81, 31 juillet 2001, non publié.
Note 29 Idem, § 67.
Note 30 Parti communiste unifié de Turquie et autres c. Turquie, supra, § 58.
Note 31 Parti communiste unifié de Turquie et autres c. Turquie, supra, § 57.
Note 32 Partidul Comunistilor (Nepeceristi) et Ungureanu c. Roumanie, n° 44626/99, § 46, 3 février 2005, non publié.
Note 33 Voir également Res(903)1988 relative au même sujet. Des travaux relatifs aux « droits de l’homme des appelés », y compris leur liberté d’association, sont actuellement entrepris par l’APCE.
Note 34 Rekvenyi c. Hongrie, n° 25390/94, § 46-48 et § 59-60, CEDH 1999-III.
Note 35 Vogt c. Allemagne, supra, § 67.
Note 36 Ahmed c. Royaume-Uni, n°22954/93, §70, CEDH 1998-VI.
Note 37 N. F. c. Italie, n°37119/97,§ 31, CEDH 2001-IX.
Note 38 Grande Oriente d’Italia di Palazzo c. Italie, n°35972/97, § 25-26, CEDH 2001-VIII : en l’espèce, un article d’une loi régionale fixait les modalités et les conditions de présentation des candidatures aux nominations et désignations à des charges publiques du ressort de la région. Il prévoyait, entre autres, que les candidats ne doivent pas appartenir à la maçonnerie. Dans sa résolution intérimaire ResDH(2004)71, le CM constate que trois ans après la décision de la Cour, les dispositions juridiques à l’origine de la violation sont toujours en vigueur et qu’aucune mesure appropriée n’a encore été prise afin de prévenir de nouvelles violations semblables à l’avenir.
Note 39 Piermont c. France, n° 15773/89 et 15774/89, § 64, Série A n° 314.
Note 40 Voir Recommendation 799(1977) sur les droits politiques et la position des étrangers à laquelle il n’ y pas eu de suite, voir aussi II,C,2.
Note 41 Eglise catholique c. Grèce, jugement du 16.12.1995, Series A, n°83-A ; Radio France et autres c. France (Dec.), n° 53984/00, §§ 24-26, CEDH 2003-X. Voir aussi : L’accès des personnes morales à la Cour européenne des droits de l’homme, Olivier de Schutter in Avancées et confins actuels des droits de l’homme aux niveaux international, européen et national, Mélanges offerts à S. Marcus Helmons, Bruxelles, Bruylant, 2003, pp. 83-108.
Note 42 Voir par exemple la contribution d’Amnesty International dans l’affaire Soering c. Royaume-Uni, n° 14038/88, Série A 161, ou la lettre jointe d’Article 19 et d’Interights dans les affaires Otto-Preminger-Institut c. Autriche et Goodwin c. Royaume-Uni.
Note 43 Signée par 26 Etats et ratifiée par 18 Etats.
Note 44 Signée par 38 Etats et ratifiée par 19 Etats.
Note 45 Pour plus de détails relatifs à la procédure voir le site de la CSE et Monitor/Inf(2004)2.
Note 46 Voir conclusions du Comité européen des droits sociaux (ci-après CEDS) XVII-1, vol. 2, 2002, Pologne, p. 402.
Note 47 Conclusions XIII-3 du CEDS, Royaume-Uni, p. 108.
Note 48 Conclusions XV-1 du CEDS, vol. 2, Royaume-Uni, p. 665.
Note 49 Conclusions XIV-1 du CEDS, vol.1, Danemark, p. 185-186.
Note 50 Conclusions I du CEDS, p. 33.
Note 51 Voir Confédération des entreprises suédoises c. Suède, n°12/2002, décision sur le fond, du 15.05.2003, § 29.
Note 52 Conclusions XVII-1 du CEDS, vol. 1, Danemark, p. 141.
Note 53 Conclusions XVII du CEDS, vol. 2, Royaume-Uni, p. 548.
Note 54 Conclusions I du CEDS, p. 33 ; voir également Conclusions II du CEDS, Italie, p. 23 et Conclusions III du CEDS, Italie, p. 35.
Note 55 Conseil européen des syndicats de police c. Portugal, n°11/2001, décision sur le fond du 22.05.2002.
Note 56 Voir conclusions XIII-2 du CEDS, Belgique, p. 280. Voir également réclamation collective de la Fédération européenne des employés de services publics c. France, Italy et Portugal, n°2/1999, 4/1999 et 5/1999, décision sur le fond du 04.12.2000.
Note 57 Syndicat occitan de l’éducation c. France, n°23/2003, décision sur le fond du 07.09.2004, § 26.
Note 58 13 Etats parties ont jusqu’à présent accepté la procédure de réclamations colllectives.
Note 59 Voir notamment Confédération française de l’encadrement CFE-CGC c. France, n° 9/2000, décision sur la recevabilité du 06.11.2000, § 6.
Note 60 Voir la vue d’ensemble des activités du CdE dans le domaine de la protection des minorités nationales (20.01.2005).
Note 61 Rapport explicatif de la Convention-cadre, § 80.
Note 62 ACFC/I/Secr(2003)001 rev.5 vol. 2, 03.05.2005.
Note 63 Voir, par exemple, le Séminaire de suivi en Ukraine (en anglais seulement), Kiev, 16-17.09.2003 et le Séminaire de suivi en Estonie, « National Minorities in Estonian Society : Non-Discrimination and Integration » (en anglais seulement), Part III National Minorities in Estonian Society : The role of Cultural Associations of National Minorities in Estonian Society, Talinn, 26.09.2002.
Note 64 Signée par 31 Etats membres et ratifiée par 17.
Note 65 Voir le rapport explicatif de la Charte ; pour plus de précision voir « Travailler ensemble : les ONG et les langues régionales ou minoritaires », Affaires juridiques, 05.2004.
Note 66 Voir réponse du CM à la Recommandation 1680(2004) de l’APCE, 11.04.2005 ; voir également la partie II, I, A.
Note 67 Voir également les réponses du CM à la Rec 1516(2001) de l'APCE : Doc. 9551 du 20.09.2002 ; Doc. 9774 du 16.04.2003 ; et CM/AS(2003)Rec1516final du 14.04.2003.
Note 68 Concernant la participation des jeunes au niveau local, voir ci-dessous sous 4.
Note 69 Signée par 42 Etats et ratifiée par 41.
Note 70 Voir la Recommandation 115(2002) du CPLRE sur la participation des résidents étrangers à la vie publique locale : les conseils consultatifs, § 17.
Note 71 Rec. 1500(2001) de l'APCE et réponse du CM, Doc. 9549 du 20.09.2002.
Note 72 Dans l’“Agenda pour une bonne gouvernance locale et régionale”, adopté lors de la 14ème Conférence des Ministres européens responsables des collectivités locales et régionales (Budapest, 24-25 février 2005), et repris dans le Plan d’Action adopté au Sommet de Varsovie, il a été décidé de « s’efforcer de surmonter les obstacles sur la voie de l’adhésion à la Convention sur la participation des étrangers à la vie publique au niveau local (STE n° 144) et la ratifier le plus rapidement possible ».
Note 73 Voir également Doc. 8916 de l'APCE du 22.12.2000, le Doc. 8947 du 23.01.2001 et la réponse du CM, Doc. 9549 du 20.09.2002.
Note 74 Voir aussi Rec. 128(2003) du CPLRE sur la Charte européenne révisée de la participation des jeunes à la vie locale et régionale.
Note 75 Les dispositions de la CEDH relatives à la liberté d'association sont aussi prises en considération dans la Rec. R(92)13rev du CM sur la Charte européenne révisée du sport. La résolution adoptée lors de la 10ème conférence des Ministres européens responsables du sport, doc. MSL-IM10(2004)7, 14-15.10.2004, qui encourage les institutions, ONG et autres mouvements impliqués dans le sport, à élaborer, appliquer, renforcer et soutenir des initiatives basées sur les principes de bonne gouvernance dans le sport; pour plus de détails voir CdE et Sport).
Note 76 Pour de plus amples détails, voir Année européenne de la citoyenneté par l’éducation 2005, doc. DGIV/EDU/CAHCIT (2004) 13rev4, 29.11.2004.
Note 77 Pour plus de détails, voir http://www.coe.int/t/dcr/summit/youth_summit_FR.asp.
Note 78 Pour plus de précisions voir la partie II, II, A.
Note 79 Voir ci-dessous la partie II, II, A.
Note 80 Voir la Rés. (51) 30 du CM sur les rapports avec les organisations internationales, intergouvernementales et non gouvernementales.
Note 81 Voir les conclusions de la 18réunion des Délégués des Ministres tenue en 1954 et les conclusions de la 90réunion des Délégués des Ministres tenue en 1960 ; voir également la Rec. (72) 35 et la Résolution (93) 38.
Note 82 837ème réunion, 16 avril 2003, point 2.3.
Note 83 voir le document H(2001)3, NGOs and the Human Rights Work of the Council of Europe – Opportunities for Co-operation, 05.2001 (en anglais seulement).
Note 84 Voir Grah-NGO(92)1 rév., 04.09.1992.
Note 85 Pour plus de précisions voir la Résolution (89) 14 et la Résolution (93) 51.
Note 86 Voir la Rec. OING(2005)1.
Note 87 Plan d’action, CM(2005)80 final, 17.05.2005


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