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CM/Inf/DH(2011)36       16 août 20111



Affaires concernant la non-exécution en Albanie de décisions internes définitives portant sur les droits des requérants à la restitution ou à l’indemnisation de biens immobiliers nationalisés durant le régime communiste2

Mesures générales visant à l’exécution des arrêts de la Cour européenne

Memorandum préparé par le Service de l’exécution des arrêts et décisions de la Cour européenne des droits de l’homme



RESUME ANALYTIQUE

Le présent mémorandum a été préparé en vue d’assister le Comité des Ministres dans sa mission de surveillance de l’exécution par l’Albanie d’un certain nombre d’arrêts de la Cour européenne qui révèlent des problèmes structurels importants de non-exécution de décisions internes définitives, judiciaires et administratives, relatives au droit des requérants à la restitution ou l'indemnisation (pécuniaire ou en nature) de biens immobiliers nationalisés durant le régime communiste (violations de l'article 6§1 et de l'article 1 du Protocole n° 1), ainsi que l’absence de recours effectif à cet égard (violation de l'article 13 en conjonction avec l'article 6§1).

Le mémorandum examine à la fois les mesures générales adoptées à ce jour et les nouveaux projets de réforme prévus par le Plan d’action (DH-DD(2011)316) communiqué par les autorités le 6/05/2011.

Sommaire

Introduction 3

Les constats de la Cour européenne 3

Le plan d'action soumis par les autorités albanaises 3

Partie 1 - Lever tous les obstacles à l’exécution de décisions internes définitives octroyant
une indemnisation en application de la loi sur la propriété
4

1) Réforme pour consolider et simplifier le cadre législatif (Loi sur la Propriété) 5

2) Réforme institutionnelle pour améliorer la coordination entre les différents acteurs 5

3) Amendements pour rationaliser la procédure administrative 5

4) Autres mesures 5

1) Conditions d’octroi d’une indemnité financière en vigueur à ce jour et prévisions pour l’avenir 6

2) Consolidation du fond d'indemnisation 8

3) Compensation en nature pour les anciens propriétaires 8

Partie 2 – Prévoir des recours effectifs en cas de non-exécution de décisions internes définitives. 10

Annexe – Liste d’affaires relatives à la non-exécution de décisions internes définitives
en Albanie
concernant la compensation/restitution de propriétés nationalisées
pendant le régime communiste 13

Introduction

Les constats de la Cour européenne

1. Dans son arrêt Driza3, la Cour européenne des droits de l’homme (ci-après dénommée : « Cour européenne ») a relevé que : « les obstacles injustifiés auxquels se sont heurtées les demandes d’indemnisation formulées par le requérant (conformément à la loi sur la propriété) […] découlent de dysfonctionnements dans l’ordre juridique albanais, en conséquence desquels une catégorie entière de particuliers se sont vus – et se voient toujours – privés de leur droit au respect de leurs biens du fait de la non-exécution de décisions de justice (ou de décisions administratives) leur accordant un dédommagement sur le fondement de la loi sur la restitution. A ce jour, des dizaines de requêtes similaires sont pendantes devant la Cour. L'augmentation de leur nombre constitue un facteur aggravant quant à la responsabilité de l'Etat défendeur au regard de la Convention ainsi qu'une menace pour l'effectivité à l'avenir du dispositif mis en place par la Convention car, aux yeux de la Cour, les vides juridiques constatés […] pourraient donner lieu à de nombreuses requêtes bien fondées (voir § 122 de l’arrêt Driza).

2. Les principaux dysfonctionnements recensés par la Cour européenne sont les suivants :

    · Défaut d’adoption des mesures légales, administratives et budgétaires nécessaires pour supprimer tous les obstacles à l’octroi d’une indemnisation due à titre de restitution en application de la loi sur la restitution

Dans les affaires Beshiri4, Driza et Ramadhi5, la Cour européenne a constaté qu’il y avait eu violation de l’article 6§1, et de l’article 1er du Protocole n° 1 à la Convention européenne des droits de l’homme (ci-après dénommée : « Convention » ou « CEDH »), en raison de la non-exécution de décisions de justice internes octroyant une indemnisation pour les propriétés nationalisées sous le régime communiste.

    · Absence de recours effectif

Dans l’arrêt Driza, la Cour européenne a également constaté une violation de l’article 13 combiné avec l’article 1er du Protocole n° 1, du fait de l’ineffectivité des recours institués par la loi sur la propriété.

Dans l’affaire Ramadhi, la Cour européenne a estimé que les autorités avaient violé le droit des requérants à un recours effectif qui leur aurait permis de faire valoir leur droit civil à indemnisation, au motif qu’elles n’avaient pas pris les mesures nécessaires pour que soient fournis les moyens d’exécuter les décisions de la Commission locale de restitution des biens et d’indemnisation (violation de l’article 13 combiné avec l’article 6§1).

Par la suite, dans l’affaire Gjyli6, la Cour européenne a noté que les arrêts de la Cour constitutionnelle étaient déclaratoires, de sorte que cette juridiction n’offrait aucune réparation adéquate. En particulier, elle n’accordait aucune réparation au titre du préjudice matériel et/ou moral et n’offrait aucune chance certaine d’empêcher la violation alléguée ou sa persistance (violation de l’article 13 combiné avec l’article 6§1).

Le Plan d’action présenté par les autorités albanaises

3. Selon les autorités albanaises, la non-exécution des décisions internes définitives portant reconnaissance du droit à indemnisation est essentiellement le fait de difficultés qui concernent :

    - la loi n° 9235 du 29/07/2004 « Sur la restitution des biens et l’indemnisation de leurs propriétaires » et le cadre juridique fragmentaire applicable aux biens ;

    - l’absence de coordination entre les différentes instances et/ou organes de l’Etat, notamment en ce qui concerne la diffusion de l’information et l’interopérabilité des archives informatisées ;

    - l’absence de coordination entre les différents mécanismes destinés à gérer les questions de propriété ;

    - l’absence de toute carte géographique nationale standardisée ;

    - l’absence de base de données informatisée recensant l’ensemble des revendications en matière de propriété ainsi que les décisions prises par l’Agence pour la restitution des biens et l’indemnisation de leurs propriétaires ;

    - le processus de première inscription des biens au registre foncier ;

    - l’absence de recours effectif en cas de non-exécution des décisions définitives ;

    - le processus de régularisation des biens acquis dans des conditions illicites.

4. En conséquence, les autorités ont mis sur pied un groupe de travail chargé d’élaborer un plan d’action. Ils ont également pris part à la Table ronde multilatérale organisée à Bucarest en février 2011 par le Service de l’exécution des arrêts de la Cour et le Ministère roumain des Affaires étrangères – avec le concours du Fonds fiduciaire « Droits de l’homme » sur le thème « Restitution des biens/indemnisation : mesures générales visant à l’exécution des arrêts de la Cour européenne ». Les travaux réalisés par ce groupe technique– qui ont fait l’objet d’une présentation orale au Secrétariat dans le cadre d’une mission de coopération à Tirana le 7 avril 2011, financée par le Fonds fiduciaire « Droits de l’homme » - ont permis d’aboutir à un plan d’action consolidé, que le Conseil des ministres a approuvé (décision n° 350) le 29/04/2011 et qui a été transmis au Secrétariat le 6/05/2011.

5. Sur la base du plan d’action présenté par les autorités, le présent mémorandum décrit et analyse le cadre législatif et administratif national – y compris les réformes en cours et les mesures envisagées – en mettant l’accent sur les progrès accomplis et en soulignant les dysfonctionnements persistants relatifs à la non-exécution des décisions liées à la restitution des biens ou à l’indemnisation de leurs propriétaires (Partie I). La question des recours est examinée dans la deuxième partie.

6. A ce jour, 20 nouvelles requêtes contre l’Albanie relatives à la question de la restitution de biens et/ou de l’indemnisation de leurs propriétaires ont été communiquées aux autorités albanaises par la Cour européenne.

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Partie 1. Lever tous les obstacles à l’exécution de décisions internes définitives octroyant une indemnisation en application de la loi sur la propriété

7. Dans son raisonnement sous l’article 46 de la Convention dans les arrêts pertinents rendus contre l’Albanie, la Cour européenne a estimé que l’Etat défendeur devait, avant toute autre chose, lever les obstacles à l’octroi d’une indemnisation due au titre de la loi sur la propriété, en faisant en sorte que les mesures législatives, administratives et budgétaires appropriées soient prises. Ces mesures doivent être prises d’urgence7. Dans deux autres arrêts récents8, la Cour a observé que les problèmes à l’origine des violations constatées dans ces affaires étaient à la fois complexes et structuraux. La Cour a estimé que l’Etat défendeur devait prendre les mesures adéquates d’ordre législatif, administratif et financier pour permettre l’octroi sans délai indu, de l’indemnisation ordonnée par une décision de justice définitive à la place de la restitution des biens. Ainsi, par exemple, l’Etat défendeur devra désigner un organe d’exécution compétent ; mettre à disposition des moyens humains et des ressources financières suffisantes ; élaborer des règles de procédures claires et simplifiées pour le dépôt des demandes d’indemnisation ; fixer des délais réalistes et contraignants pour leur traitement et l’exécution des décisions y relatives ; affecter les moyens budgétaires adéquats et lever tous les obstacles de façon à garantir l’octroi rapide d’une indemnisation financière ou d’une réparation en nature9, en conformité avec les principes établis par la jurisprudence de la Cour.

8. Il convient de rappeler que dans l’arrêt Qufaj10 (§ 38), la Cour européenne a réaffirmé qu’une autorité de l’Etat ne pouvait pas arguer de l’absence de fonds comme excuse pour ne pas honorer une dette résultant d’une décision de justice. Un retard dans l’exécution peut être justifié dans certaines circonstances, mais ce retard ne peut être de nature à porter atteinte à l’essence même du droit protégé par l’article 6§111. Dans l’affaire Beshiri, la Cour européenne a noté que la décision de justice concernée n’avait pas été exécutée pendant plus de cinq ans, le gouvernement albanais n’ayant fourni aucune explication plausible à ce sujet. Evoquer l’absence de fonds, comme il l’avait fait, ne justifiait en rien cet état de fait.

A. Droit à la restitution des biens ou à l’indemnisation établi par la loi

1) Réforme pour consolider et simplifier le cadre législatif (loi sur la propriété)

9. Le droit à restitution ou indemnisation est régi par la loi n° 9235 du 29/07/2004 « sur la restitution des biens et l’indemnisation de leurs propriétaires » (ci-après dénommée : « loi sur la propriété »). La loi sur la propriété a subi plusieurs modifications ces dix-sept dernières années. Telle qu’actuellement en vigueur12 elle prévoit la restitution du bien initial dans certaines circonstances ou l’octroi d’une indemnité si les autorités sont dans l’impossibilité de restituer le bien initial. La loi prévoit cinq formes d’indemnisation : (a) bien de même nature ; (b) bien d’une autre nature ; (c) parts sociales d’entreprises publiques ; (d) somme correspondant à la valeur d’un bien public en cours de privatisation ; et (e) somme d’argent (article 11).

10. Selon les autorités albanaises, l’un des principaux dysfonctionnements constatés dans le processus d’indemnisation/de restitution des biens était dû aux difficultés soulevées par la mise en œuvre de la loi précitée. Par ailleurs, le cadre juridique applicable aux biens est beaucoup trop fragmenté et il est nécessaire à la fois de le simplifier et de le refondre afin de disposer de procédures d’indemnisation simples et claires. Le plan d’action prévoit l’entrée en vigueur pour la fin de novembre 2011 des amendements législatifs portant création d'un nouveau régime d’indemnisation financière. La simplification et la refonte du dispositif législatif qui régit la question de la propriété devraient être achevées pour la fin de 2012 grâce au concours d’institutions internationales.

2) Réforme institutionnelle pour améliorer la coordination entre les différents acteurs

11. L’absence de coordination entre les différentes agences et/ou organes de l’Etat est une autre carence identifiée par les autorités albanaises dans le processus de restitution des biens et/ou d’indemnisation.

Pour remédier à cette situation, les pouvoirs publics ont prévu la création, d’ici le mois de novembre 2011, d’une instance de coordination rattachée au Ministère de la Justice. Cette structure sera chargée de l’élaboration, du suivi et de la mise en œuvre des politiques adoptées dans le domaine des droits de propriété. Elle aura également pour tâche de coordonner les activités de plusieurs organismes étatiques tels que : l’Agence pour la restitution des biens et l’indemnisation de leurs propriétaires (ARBIP), le Bureau d’enregistrement de la propriété immobilière (BEPI), l’Agence pour la régularisation, l'urbanisation et l'intégration des constructions illégales (ARUICI), la Direction de la gestion et de la vente des entreprises publiques (DGVEP), la Commission foncière gouvernementale (CFG) et le Bureau de l’avocat du peuple. En outre, elle veillera au bon déroulement du processus d’indemnisation et à la mise en œuvre du plan d’action.

3) Amendements pour rationaliser la procédure administrative

12. De récentes modifications de la loi sur la propriété introduites par la loi n° 10207 du 23/12/2009 ont supprimé les Bureaux régionaux (anciennes commissions) pour la restitution des biens et l’indemnisation de leurs propriétaires. A l’heure actuelle, l’Agence pour la restitution des biens et l’indemnisation de leurs propriétaires (ARBIP) est la seule autorité administrative chargée de l’application de la loi sur la propriété, compétente pour se prononcer sur les demandes de restitution et d’indemnisation. L’Agence est également chargée de gérer le Fonds d’indemnisation. Les autorités13 considèrent que cette réforme permet de supprimer les étapes administratives inopérantes et de réduire de moitié le délai de traitement d’une requête.

13. La Cour constitutionnelle a déclaré inconstitutionnel le droit reconnu au directeur de l’ARPIB d’examiner les décisions prises par d’anciens Bureaux régionaux/commissions pour la restitution des biens et l’indemnisation de leurs propriétaires (articles 16 et 18 de la loi n° 9235).

4) Autres mesures

14. L’Agence pour la restitution des biens et l’indemnisation de leurs propriétaires a prévu la compilation d’une base de données informatisée pour centraliser les informations cartographiques et la situation juridique de chacune des demandes d’indemnisation. La consultation de cette base de données permettra de déterminer – par recoupement des données topographiques – si une décision en matière d’indemnisation a déjà été prise pour une propriété donnée. En ce qui concerne l’aspect topographique du projet, la base de données informatisée sera créée à partir d’une carte standardisée du pays, dont l’élaboration sera confiée à l’Agence pour l’élaboration de cartes standardisées. Si l’on considère que toutes les institutions concernées devront utiliser la même carte standardisée, les données (topographiques et juridiques) générées ou traitées par chacune d’entre elles seront totalement interchangeables.

Observations du Secrétariat :

15. Les diverses réformes législatives envisagées pour simplifier le cadre législatif et mettre sur pied un mécanisme d’indemnisation simple et clair, prévues pour 2011 et 2012, sont très encourageantes. Les constats de la Cour européenne dans les arrêts Driza et Ramadhi – selon lesquels les violations découlaient de dysfonctionnements de l’ordre juridique albanais – devraient guider le processus législatif. A cet égard, il semble important de rappeler que la Cour européenne a souligné la nécessité d’éviter des modifications fréquentes et partielles de la loi sur la propriété ainsi que la dispersion des dispositions relatives à l’indemnisation entre différentes lois, ordonnances et règlementations14. Des informations plus détaillées sur les réformes envisagées seraient par conséquent utiles. Les autorités sont également invitées à préciser quel type de concours elles attendent des institutions internationales en ce qui concerne la simplification et la refonte de la législation pertinente (voir § 10 ci-dessus).

16. La création d’une nouvelle instance de coordination au sein du Ministère de la Justice est encourageante ; pour autant, des précisions sont nécessaires quant aux pouvoirs concrets dont elle est investie et à sa véritable valeur ajoutée.

17. Etant donné l’étendue des compétences de l’ARBIP et les constats de la Cour constitutionnelle à cet égard (voir §13 ci-dessus), les autorités sont une nouvelle fois invitées à présenter une évaluation de sa capacité à maîtriser le processus d’indemnisation des biens expropriés.

18. La création de la base de données informatisée pour centraliser les informations topographiques et la situation juridique de chaque demande d’indemnisation ainsi que l’élaboration d’une carte standardisée ne peuvent qu’être accueillies avec satisfaction.

B. Octroi d’une indemnité

19. En vertu de la loi sur la propriété telle que modifiée, lorsque la restitution du bien n’est pas possible, l’indemnisation octroyée pour le bien concerné est calculée sur la base de sa valeur marchande. L’article 23 de la loi sur la propriété de 2004 a créé un Fonds d’indemnisation, opérationnel depuis 2005, et dont le fonctionnement est prévu pendant dix ans. L’article 28 de la loi précitée prévoit la mise en place d’un Fonds d’indemnisation en nature qui n’est pas encore opérationnel.

20. Par ailleurs, le gouvernement a approuvé et diffusé une carte d’évaluation des biens. Cette carte précise notamment le prix de référence au mètre carré sur toute l’étendue du territoire du pays. Tous les prix par mètre carré sont présentés sur un seul tableau et vont du plus bas, à savoir 150 leks (€ 1,2) par mètre carré dans la zone 2 de la ville de Tepelena au sud de l’Albanie, au plus élevé, soit 180.000 leks (€ 1.384) par mètre carré dans l’ancienne zone dénommée « bllok » à Tirana, la capitale.

21. La carte d’évaluation des terrains est utilisée par l’ARBIP pour calculer la valeur des biens expropriés, puis le montant de l’indemnité à verser aux anciens propriétaires. Elle est régulièrement révisée pour intégrer l’évolution des prix du marché immobilier.

22. Selon le plan d’action des autorités, le nombre total de requérants qui sollicitent une indemnisation et le budget global affecté au processus d’indemnisation devraient être fixés d'ici 2013.

23. Dans leur plan d’action, les autorités albanaises ont opté pour le principe de l’indemnisation intégrale (100 %) en réparation de la privation de la jouissance des biens survenue sous le régime communiste pour tenir compte des nombreuses années pendant lesquelles les anciens propriétaires ont attendu une issue juridique au problème de l’indemnisation.

1) Conditions d’octroi d’une indemnité financière en vigueur à ce jour et prévisions pour l’avenir

24. Pour la période 2005-200915 le montant de l’indemnisation financière a été limité à une superficie maximale de 200 mètres carrés. Aucune information n’a été soumise par les autorités s’agissant de 2010.

25. A partir de 2011, le mécanisme d’indemnisation a été scindé en deux parties : (i) un régime d’indemnisation transitoire pour 2011 et (II) un régime d’indemnisation définitif dont l’entrée en vigueur est prévue pour janvier 2013.

(i) Régime transitoire pour 2011

26. Le 9 mars 2011, les autorités albanaises ont adopté, par le biais d’une décision du Conseil des ministres (n° 192), un nouveau régime d’indemnisation financière qui est actuellement en vigueur.

La procédure

27. Le processus d'enregistrement des demandes d’indemnisation a débuté cinq jours après la date d’entrée en vigueur de la décision précitée et s’est prolongé pendant un mois. Comme lors des années antérieures, toutes les demandes seront traitées et les décisions prises dans un délai de trois mois.

28. Tout ancien propriétaire en mesure de produire une décision définitive peut formuler sa demande d’indemnisation sauf en ce qui concerne les anciens propriétaires qui auraient déjà bénéficié d’une indemnisation financière au cours des années antérieures. Les requérants sont tenus de remplir un formulaire et de fournir un certain nombre de documents dans les conditions prévues par la décision du Conseil des ministres.

Les critères

29. La limite de 200 m² précédemment fixée pour l’octroi d’une indemnité a été supprimée. La superficie qui peut faire l’objet d’une indemnité est fonction de la superficie globale admise pour l’indemnisation. Concrètement, une indemnité sera versée pour :

- 200 m²  pour les biens d’une superficie maximale de 1.500 m²

- 300 m² pour les biens d’une superficie de plus de 1.500 mètres carrés et jusqu’à 3.000 m² 

- 400 m² pour les biens d’une superficie de plus de 3.000 m² et jusqu’à 5.000 m² 

- 500 m²  pour les biens d’une superficie de plus de 5.000 m² et jusqu’à 10.000 m²

- 600 m² pour les biens d’une superficie de plus de 10.000 m².

30. Selon les autorités, ce nouveau régime a été élaboré pour satisfaire aux exigences formulées dans les arrêts rendus par la Cour européenne contre l’Albanie et, plus particulièrement, pour tenir compte de l’égalité de traitement entre les bénéficiaires. Dans la pratique, si un régime exclusivement fondé sur un pourcentage fixe était appliqué, un ancien propriétaire bénéficiaire d’une décision d’indemnisation pour un bien d’une faible superficie n’aurait reçu qu’une indemnité insignifiante compte tenu de la faible valeur du terrain dans la zone considérée. Par ailleurs, quelques anciens propriétaires peu nombreux et bénéficiaires d’une décision d’indemnisation pour des biens situés dans des zones dont la valeur foncière est élevée, auraient épuisé la totalité des sommes versées au Fonds d’indemnisation. Compte tenu de cette situation, l’objectif était de permettre à un nombre raisonnable d’anciens propriétaires de bénéficier du régime et d’octroyer à chacun d’entre eux une somme raisonnable. En outre, l’ARBIP a estimé qu’un grand nombre de décisions prises en matière d’indemnisation ne concernaient que des superficies relativement modestes. En conséquence, nombreux sont les requérants qui pourront, déjà à ce stade, être entièrement indemnisés. S’agissant des autres requérants, les autorités albanaises ont précisé qu’il s’agit là d’un régime transitoire appelé à être remplacé par un régime d’indemnisation définitif basé sur le critère du pourcentage et avec des versements échelonnés.

(ii) Régime d’indemnisation définitif opérationnel à compter de janvier 2013.

La procédure

31. Les anciens propriétaires qui peuvent se prévaloir d’une décision d’indemnisation valide, définitive et exécutoire bénéficieront du nouveau régime. Ils doivent remplir un formulaire-type qu’ils pourront se procurer auprès de l’ARBIP ou qu’ils peuvent télécharger directement depuis le site officiel de l’Agence. Seules les demandes d’indemnisation dûment remplies dans les formes prévues pourront être enregistrées par l’ARBIP.

32. Après acceptation, les requêtes seront intégrées à la base de données informatisée suivant l’ordre chronologique de leur réception. L’ordre retenu prendra en compte la première date à laquelle la décision reconnaissant le droit à indemnisation aura été prise, indépendamment du fait que cette décision ait pu faire ultérieurement l’objet d’un recours administratif et/ou judiciaire. Si un ancien propriétaire peut se prévaloir de plus d’une seule décision d’indemnisation (pour différents biens), chacune d’elles sera intégrée à la base de données suivant l’ordre chronologique.

33. L’Etat aura toute latitude pour décider si l’objet de la requête est susceptible d’une indemnisation financière ou d’une réparation en nature. Les anciens propriétaires n’auront pas le droit de choisir ni de demander à bénéficier de l’une ou l’autre forme d’indemnisation. Si un ancien propriétaire refuse d’accepter l’indemnisation qui lui est proposée, il perdra son droit à indemnisation.

34. Dès que la période fixée par la loi pour le dépôt des demandes d’indemnisation aura pris fin, l’ARBIP se conformera aux procédures administratives internes requises pour la mise en application du régime d’indemnisation.

Les critères

35. Le quantum de l’indemnisation est fixé à 100 % et son paiement échelonné en versements égaux. Le futur régime d’indemnisation fera partie intégrante des modifications de la loi sur la propriété adoptées en novembre 2011 (pour de plus amples informations à ce sujet, se reporter au plan d’action, pages 4 à 6).

2) Consolidation du Fonds d’indemnisation

36. Le 25 février 2010, une nouvelle loi n° 10239 portant création d’un fonds spécial d’indemnisation a été adoptée. En vertu de ce texte, le Fonds d’indemnisation est un fonds spécial au sens de la loi de finances. La nouveauté de la loi réside dans le fait que, pour l’indemnisation des anciens propriétaires, il sera fait appel à d’autres sources pour assurer des financements supplémentaires. Le Fonds continuera d’être alimenté, pour l’essentiel, par la part annuelle du budget de l’Etat consacré à l’indemnisation en cas d’expropriation. D’autres financements proviendront de la vente aux enchères de biens de l’Etat qui ne sont visés par aucune décision des Commissions de restitution de biens ou d’indemnisation de leurs propriétaires ainsi que de revenus tirés du processus de régularisation des constructions illégales, en application de la loi n° 9482 du 03/04/2006 « sur la régularisation, l’urbanisation et l’intégration des constructions illégales » dont la mise en œuvre est actuellement en cours.

37. Outre ces financements, des revenus tirés de la mise en œuvre d’autres lois et décrets d’application, ainsi que les sommes offertes par des donateurs, viendront abonder le Fonds d’indemnisation. Comme le prévoit la loi sur la propriété, l’ARBIP gèrera le Fonds d’indemnisation selon la procédure définie par une décision du Conseil des ministres, sur proposition du Ministre des Finances. Ce dernier devra verser le 1er février de chaque année sur le compte bancaire de l’ARBIP la somme affectée au Fonds d’indemnisation pour l’année en cause. Les sommes inutilisées pourront être conservées sur ce compte d’une année à l’autre.

38. L’article 23 de la loi sur la propriété prévoit le droit de percevoir des intérêts moratoires couvrant la période allant de la reconnaissance du droit de propriété à l’octroi de l’indemnité, calculés sur la base du taux moyen annuel de la Banque d’Albanie.

3) Indemnisation en nature pour les anciens propriétaires16

39. La loi sur la propriété prévoit la création d’un Fonds d’indemnisation en nature. Il était prévu que, pour le 31 décembre 2008, le Conseil des ministres ait approuvé le Fonds des biens immobiliers de l’Etat ainsi que les modalités de son transfert à l’ARBIP.

40. Par décision n° 567 du 05/09/2007, le gouvernement a fixé les critères et procédures de sélection des biens publics éligibles au Fonds d’indemnisation en nature. L’article 1er dresse la liste des catégories de biens, par exemple : (a) les biens immobiliers publics situés dans des régions touristiques ; (b) les biens du Ministère de la Défense qui ne sont pas utilisés par l’armée, sur approbation du Président de la République ; (c) les terres agricoles disponibles appartenant au Ministère de l’Agriculture ; (d) les forêts, prairies et pâturages ; et, (e) les biens d’institutions publiques étrangers à l’exercice de leurs fonctions.

41. L’ARBIP est chargé de vérifier le statut juridique de tous les biens soumis par les différentes institutions de l’Etat. Elle remettra au Ministère de la Justice la liste définitive des biens immobiliers éligibles au Fonds d’indemnisation en nature. Après approbation du gouvernement, cette liste sera publiée au Journal officiel.

42. Selon les autorités albanaises, pour que puisse être créé le Fonds d’indemnisation en nature, il faut attendre que soit achevé, sur toute l’étendue du territoire de l’Albanie, le processus de première inscription des biens au registre foncier tenu par le Bureau d’enregistrement de la propriété immobilière (BEPI). Ce Fonds sera créé d’ici 2018. Dans l’intervalle (et jusqu’à ce que le fonds affecté à l’indemnisation systématique en nature ait été créé), les ressources du fonds d’indemnisation en nature disponibles seront distribuées. L’indemnisation en nature aura la priorité sur l’indemnisation pécuniaire afin de soulager la charge financière pour le budget de l’Etat.

Observations du Secrétariat

43. Les participants à la Table ronde organisée en Roumanie le 17/02/2011 ont insisté sur l’importance de déterminer les implications financières du processus d’indemnisation avant d’adopter ou de modifier la législation pertinente. Ainsi, les autorités sont invitées à préciser d’urgence la procédure qui sera suivie pour définir l’enveloppe financière affectée au processus d’indemnisation ainsi que le calendrier prévisionnel élaboré à cet effet.

44. Afin de respecter les exigences procédurales de l’article 1er du Protocole n° 1, les autorités sont invitées à s’assurer qu’il existe bien une possibilité de contrôle juridictionnel des décisions administratives relatives aux demandes d’indemnisation.

45. Le Secrétariat rappelle les conclusions de la Cour européenne dans l’affaire Delvina contre Albanie17 (§ 88), selon lesquelles si un justiciable, après avoir eu gain de cause en justice, peut se prévaloir d’une décision exécutoire contre l’Etat, il ne saurait être question pour lui de devoir engager une procédure afin de faire exécuter cette décision (voir également affaire Metaxas contre Grèce, arrêt du 27 mai 2004, § 19). A cet égard, le Secrétariat note que la procédure de dépôt d’une requête en indemnisation auprès de l’ARBIP semble faire peser sur les requérants qui ont déjà obtenu une décision judiciaire ou administrative définitive, une charge financière et administrative importante qui n’est pas compatible avec les conclusions précitées de la Cour européenne. Il est donc nécessaire que les autorités prévoient d’autres mesures à ce sujet.

46. Des clarifications sont requises sur la question de savoir si le régime transitoire d’indemnisation sera également applicable en 2012.

47. De plus amples informations seraient très utiles au sujet de la révision périodique de la carte d’évaluation des biens.

48. La réforme engagée en 2010 avec l’adoption de la loi « sur la création d’un fonds d’indemnisation spécial » visant à consolider le Fonds d’indemnisation central et à garantir sa viabilité ne peut qu’être accueillie favorablement. Dans ce contexte et dans toute la mesure du possible, les autorités sont invitées à faire en sorte que les ressources adéquates soient affectées au fonds d’indemnisation. De plus amples informations sur sa mise en œuvre sont nécessaires.

49. Les autorités sont invitées à fournir des informations concernant l’application en pratique de l’article 23 de la Loi sur la propriété, concernant le droit à des intérêts moratoires en cas de non-exécution ou de délai dans l’exécution de décisions internes définitives octroyant une indemnisation.

50. Dans le plan d’action, les autorités confirment que la réparation en nature (restitution) aura la priorité sur l’indemnisation pécuniaire afin de soulager la charge financière supportée par le budget de l’Etat. Toutefois, le Secrétariat relève que le Fond d’indemnisation en nature n’est pas encore opérationnel et que sa création n’est prévue qu’en 2018. De plus amples informations seraient donc utiles sur le fonctionnement en pratique de l’indemnisation en nature et sur une possible accélération de la création du Fond d’indemnisation en nature.

C. Achèvement du processus d’enregistrement foncier

51. Selon les autorités albanaises, le Bureau d’enregistrement de la propriété immobilière (BEPI) doit achever, pour toute l’étendue du territoire de l’Albanie, le processus de première inscription des biens au registre foncier. Ce processus garantira la sécurité juridique des titres de propriété. D’ici la fin de 2013, les secteurs du cadastre actuellement en cours de première inscription au registre foncier seront enregistrés. L’achèvement de ce processus par l’enregistrement de tous les autres secteurs cadastrés – soit 477 au total – ainsi que des forêts et des pâturages sur l’ensemble du territoire dépendra de la mise à disposition des fonds requis pour le mener à bien. Le coût financier global a pu être estimé approximativement à 10 millions d’euros pour un nombre total de 678.800 propriétés.

52. Conformément aux modifications apportées à la loi sur la propriété (article 10, introduit par la loi n° 9701 du 02/04/2007), les enregistrements se font chronologiquement, en fonction de l’ordre dans lequel les documents sont soumis au greffier du BEPI. Ce dernier a le droit de demander au Greffier en chef de rayer la mention de toutes les inscriptions ultérieures à la première lorsque celle-ci est conforme aux articles 192 à 197 du Code civil.

53. Récemment, la Cour constitutionnelle18 a estimé que l’effacement de l’enregistrement privait le propriétaire du droit de disposer librement de son bien (§ 18 de la décision) et que l’article 10 violait les droits de propriété garantis par l’article 41 de la Constitution. En outre, la Cour constitutionnelle a estimé que l’effacement d’un enregistrement par une structure administrative restreignait le droit de propriété, était source d’insécurité juridique pour les citoyens et violait les droits établis.

    Observations du Secrétariat

54. L’achèvement du processus de première inscription des biens au registre foncier pour l’ensemble du territoire de l’Albanie a une importance cruciale pour la sécurité juridique des titres de propriété mais aussi pour le bon achèvement du processus de restitution et d’indemnisation. En conséquence, les autorités sont invitées à accélérer le processus d’enregistrement et à fournir des renseignements sur les mesures adoptées en vue de son achèvement.

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Partie 2 – Prévoir des recours effectifs en cas de non-exécution de décisions internes définitives.

D. Réforme du service des huissiers

55. Dans les affaires Beshiri, Bushati et Gjyli contre Albanie, la Cour européenne a jugé inefficaces les mesures d’exécution de décisions de justice définitives prises par les huissiers19. Dans l’arrêt Beshiri, la Cour européenne a estimé que le manquement des autorités (y compris les huissiers) à l’obligation d’exécuter un arrêt ordonnant aux autorités d’octroyer une forme d’indemnisation au requérant à titre de restitution de deux lopins de terre, équivalait à une violation du droit au respect de ses biens au sens de l’article 1er du Protocole n° 1 à la Convention.

56. Dans l’arrêt Bushati, la Cour européenne a rappelé que dans des affaires dans lesquelles, comme en l’espèce, le débiteur est une personne privée, l’Etat doit agir avec diligence et aider le créancier à obtenir l’exécution de la décision de justice. La Cour européenne a estimé que les mesures prises par les huissiers n’avaient pas été efficaces, déclarant qu’ils auraient dû appliquer des mesures coercitives pour garantir l’exécution de la décision.

57. Pour remédier à ces situations, l’Albanie a mise en place, avec le concours d’un projet financé par la Commission européenne20, un service privé d’huissiers21 approuvé par la loi n° 10031 du 11/12/2008. Avec cette nouvelle loi, l’Albanie disposera d’un système à deux composantes fonctionnant en parallèle, l’une publique ; l’autre privée. En outre, le Code de procédure civile a été modifié par la loi n° 10052 du 29/12/2008, de façon à organiser le nouveau système et à améliorer l’exécution des décisions.

58. Selon les autorités, la création d’un service privé d’huissiers vise à alléger partiellement le service public de sa charge de travail. En outre, le service privé d’huissiers devrait être plus efficace quand le débiteur est l’Etat. Par ailleurs, les changements apportés au Code de procédure civile, notamment ceux qui sont relatifs aux délais de procédure, accéléreront le processus global d’exécution des décisions de justice.

59. Dans le but de moderniser le service des huissiers, la Direction générale des huissiers a prévu l’adoption de mesures générales pour améliorer le fonctionnement du service et renforcer ses capacités (se reporter aux pages 9 et 10 du plan d’action) ; ces dispositions sont les suivantes :

    - mise en œuvre d'un système de contrôle qui vise à améliorer l’exécution des décisions définitives par les huissiers ;

    - création d’un registre en ligne des décisions définitives qui doivent être exécutées par l’Etat ou par recours aux huissiers ;

    - fonctionnement d’un système parfaitement organisé pour le traitement et la gestion de la charge de travail, avec création de l’infrastructure requise pour assurer un fonctionnement harmonieux de ce système ;

    - amélioration de l’infrastructure par la rénovation des nouveaux locaux de la Direction générale des huissiers et par la mise à disposition des locaux et de la logistique nécessaires pour permettre aux huissiers d’optimiser l’exécution de leurs tâches ;

    - formation continue des huissiers pendant la période 2009-2012, sur la base de l’accord conclu en ce sens avec l’Ecole de la magistrature ;

    - conclusion de plusieurs accords de coopération interinstitutionnels.

    Observations du Secrétariat :

60. Lors des échanges bilatéraux, plusieurs interlocuteurs ont insisté sur les effets positifs escomptés du service privé d’huissiers. Les mesures prévues par le Plan d’action et visant à améliorer l’efficacité du service des huissiers sont encourageantes. Pour autant, de plus amples informations sont nécessaires sur les résultats concrets obtenus par la mise en œuvre de la réforme qui concerne le service privé d’huissiers.

E. Assurer un contrôle juridictionnel effectif en cas de non-exécution

61. Dans l’arrêt Qufaj contre Albanie, la Cour européenne a estimé que « la Cour constitutionnelle, à qui il incombait de garantir le droit à un procès équitable, était compétente pour examiner le grief de non-respect d’une décision de justice définitive soulevé par la société requérante ». Cette dimension du droit à un procès équitable a été consacrée par la Cour constitutionnelle dans son arrêt n° 6/06, et confirmé par la suite dans les arrêts n° 43/07, 1/09 et 6/09.

62. Dans l’arrêt Ramadhi contre Albanie, la Cour européenne a souligné que l’Albanie devait avant tout créer un recours assurant une véritable réparation effective dans le cas des violations de la Convention constatées dans cet arrêt et pour toutes les requêtes similaires pendantes devant la Cour, conformément aux principes de la protection des droits énoncés par les articles 6§1, et 13 de la Convention et par l’article 1er du Protocole n° 1.

63. Dans l’arrêt Gjyli contre Albanie, la Cour européenne a noté que la Cour constitutionnelle avait constaté dans ses décisions la violation du droit d’accès à un tribunal, en raison de la non-exécution de décisions de justice internes. Mais ces décisions n’étant que déclaratoires la Cour constitutionnelle n'a octroyé aucune réparation adéquate. En particulier, elle n’a accordé aucune réparation en cas de préjudice matériel et/ou moral et n’a pas non plus été en mesure de prévenir clairement la violation alléguée, sa répétition ou la persistance de ses effets22.

64. La loi n° 8510 du 15/07/1999 « sur la responsabilité extracontractuelle des organismes de l’administration » prévoit que les organismes publics sont responsables des dommages causés aux personnes morales ou physiques en cas d’actions ou d’omissions susceptibles d’être fondées ou non sur la loi (c'est-à-dire légales ou illégales). Dans ce cas, la victime a droit à réparation au titre du préjudice matériel et moral, y compris le droit d’être dédommagée pour tout manque à gagner. A ce jour, aucune information n’a été communiquée par les autorités albanaises sur la mise en œuvre de cette loi.

65. En outre, l’article 450 du Code civil prévoit la possibilité d’obtenir une indemnisation financière pour le préjudice résultant du paiement tardif d’une somme d’argent23. Cette disposition a été évoquée dans une décision de la Cour constitutionnelle albanaise (décision n° 8 du 23/03/2010). La Cour constitutionnelle a estimé que la demande d’indemnisation pour exécution tardive d’une décision de justice présentée par le requérant était une demande nouvelle et distincte. Il devait par conséquent saisir les juridictions ordinaires sur la base de l’article 450 du Code civil pour obtenir réparation du dommage causé par le versement tardif d’une somme d’argent. Ce n’est qu’après avoir épuisé les recours devant les juridictions ordinaires que le requérant pouvait saisir la Cour constitutionnelle.

Observations du Secrétariat :

66. Le Comité des Ministres a maintes fois souligné qu’il était important d’assurer, sans délai, un recours interne effectif en Albanie qui réponde aux exigences de l’article 13 de la CEDH et de la jurisprudence de la Cour européenne. Hormis quelques informations de caractère général relatives à la recommandation d’une large diffusion de la loi « sur la responsabilité extracontractuelle des organismes de l’administration » (voir p.10, point (c) du plan d’action), aucune autre information pertinente n’a été communiquée par les autorités à cet égard. Les autorités sont invitées une fois de plus à informer le Comité des Ministres des mesures prises ou envisagées pour se conformer aux exigences de la Cour européenne. Des informations sont nécessaires notamment sur l’applicabilité et l’effectivité des recours prévus par la loi n° 8510 « sur la responsabilité extracontractuelle des organes de l’administration » ainsi que sur l’article 450 du Code civil, à la lumière de la décision de la Cour constitutionnelle.

Annexe – Liste d’affaires relatives à la non-exécution de décisions internes définitives en Albanie concernant la compensation/restitution de propriétés nationalisées pendant le régime communiste

Numéro de la requête

Intitulé de l’affaire en français

10508/02

GJONBOCARI et autres contre Albanie

33771/02

DRIZA contre Albanie

38222/02

RAMADHI ET CINQ AUTRES contre Albanie

7352/03

BESHIRI et autres contre Albanie

12306/04

NURI contre Albanie

35720/04

VRIONI contre Albanie et Italie

35853/04

BAJRAMI contre Albanie

45264/04

HAMZARAJ contre Albanie (n° 1)

6397/04

BUSHATI contre Albanie

10810/05

CAUSH DRIZA contre Albanie24

49106/06

DELVINA contre Albanie25

16530/06

ELTARI contre Albanie26

1 Ce document a été classé en diffusion restreinte le jour de la diffusion. Il a été déclassifié lors de la 1120e réunion des Délégués des Ministres (septembre 2011) (DH) (voir CM/Del/Dec(2011)1120 Décisions adoptées lors de la réunion).

2 Un certain nombre d’autres affaires contre l’Albanie concernant la non-exécution de décisions internes définitives sont actuellement pendantes devant le Comité des Ministres, mais dès lors qu’elles ne sont pas relatives à la restitution des propriétés et/ou la compensation, mais concernent d’autres obligations de l’Etat ou des décisions contre des personnes privées, les questions particulières qu’elles soulèvent seront abordées dans le cadre de l’examen par le Comité de ces affaires.

3 Driza contre Albanie, arrêt du 13/11/2007, définitif le 02/06/2008  (requête n° 33771/02); voir également Ramadhi, § 90.

4 Beshiri contre Albanie, arrêt du 22/08/2006 (requête n°7352/03)

5 Ramadhi contre Albanie, arrêt du 13/11/2007 (requête n°38222/02)

6 Gjyli contre Albanie, arrêt du 29/09/2009 (requête n° 32907/07)

7 Voir Driza, §§ 122 à 126 et Ramadhi, § 94.

8 Voir Delvina (n° 49106/06), § 87 et Eltari (n° 16530/06), § 99.

9 Réparation en nature signifiant « restitution ou restauration »

10 Qufaj contre Albanie, arrêt du 18/11/2001 (requête n° 54268/00)

11 Voir Hornsby contre Grèce, arrêt du 19 mars 1997, Recueil des arrêts et décisions 1997-II, pages 510-511, § 40 ; voir aussi arrêt Burdov contre Russie, n° 59498/00, §§ 34 et 35, CEDH 2002-III ; voir aussi Jasiūnienė contre Lituanie, n° 41510/98, § 27, 6 mars 2003.

12 Modifiée par la loi n° 9388 du 04/05/2005 ; Décision n° 26 de la Cour constitutionnelle en date du 02/11/2005 ; loi n° 9583 du 17/07/2006 ; loi n° 9684 du 06/02/2007 ; Décision n° 11 de la Cour constitutionnelle en date du 04/04/2007 ; loi n° 9898 du 10/04/2008 ; loi n° 10 095 du 12/03/2009 ; loi n° 10 186 du 05/11/2009 ; loi n° 10 207 du 23/12/2009.

13 C’est ce qu’a confirmé le directeur de l’ARBIP lors des échanges bilatéraux à Tirana les 2 et 3 février 2010.

14 Voir §§ 235 et suivants de l’arrêt rendu dans l’affaire Maria Atanasiu et autres (requêtes n° 30767/05 et 33800/06).

15 Décisions du Conseil des ministres (« DCM ») DCM n° 13 du 17 novembre 2005 ; ° 566 du 5 septembre 2007; DCM n° 1343 du 4 juin 2008, et DCM n° 487 du 6 mai 2009. Voir CM/Inf/DH(2010)20 du 25 mai 2010, §§ 15 à 23.

16 Décision du Conseil des ministres n° 567 en date du 5 septembre 2007.

17 Delvina contre Albanie, arrêt du 08/03/20114 (requête n° 49106/06)

18 La Cour constitutionnelle albanaise, saisie par l’Avocat du peuple, a rendu une décision le 23/04/2010 (décision V-17/10) abrogeant pour inconstitutionnalité les deuxième et troisième paragraphes de l’article 10 ainsi que le second paragraphe de l’article 39 de la loi n° 7843 du 13/07/1994 sur « L’enregistrement foncier » (complétée par la loi n° 9701 et l’instruction n° 4 du Conseil des ministres).

19 Voir Beshira, § 65, Gjyli, § 59 et Bushati, §§ 80 à 86. Voir aussi Marini (3738/02) et Driza (33771/02).

20 EURALIUS II (Mission d’assistance européenne au système judiciaire albanais), projet financé par la Commission européenne dans le cadre du programme albanais CARDS 2006.

21 Le ministre de la Justice a déclaré que le Service privé serait opérationnel en juin 2010.

22 Dans l’arrêt Burdov n° 2 (requête n° 33509/04), la Cour a rappelé que l’article 13 constituait une expression directe de l’obligation des Etats, énoncée par l’article 1er de la Convention, de protéger les droits de l’homme, et cela avant tout dans le cadre de leur propre système juridique. Il exigeait, par conséquent, que les Etats prévoient un recours interne effectif pour examiner le fond d’un « grief défendable » au titre de la Convention et octroient une réparation appropriée (voir Kudla contre Pologne [GC], requête n° 30210/96, § 152, CEDH 2000-IX) (voir §§ 97 à 100 de l’arrêt Burdov n° 2).

23 Article 450 : « L’indemnisation du préjudice résultant du paiement tardif d’une somme d’argent consiste en des intérêts moratoires versés dans la monnaie officielle de l’Etat où le paiement est effectué, et courant à compter du jour où le débiteur a commencé de manquer à ses obligations. Le taux d’intérêt est fixé par la loi. A la fin de chaque année, les intérêts moratoires s’ajoutent au principal sur la base duquel ces intérêts sont calculés. Les intérêts légaux sont versés sans que le créancier soit tenu d’apporter la preuve du préjudice. Lorsque le créancier apporte la preuve qu’il a subi un préjudice d’un montant supérieur à celui des intérêts moratoires, le débiteur est tenu de lui verser la différence. »

24 Arrêt du 15/03/2011, définitif le 15/06/2011, transmis au Comité des Ministres. Il sera examiné aux fins de classification lors de la 1128e réunion (décembre 2011).

25 Arrêt du 08/03/2011, définitif le 08/06/2011, transmis au Comité des Ministres. Il sera examiné aux fins de classification lors de la 1128e réunion (décembre 2011)

26 Arrêt du 08/03/2011, non encore transmis au Comité des Ministres.



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