Délégués des Ministres
    Documents d'information

    CM/Inf(2004)8 final 7 avril 2004
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    Méthodes de travail des réunions droits de l'homme
    Améliorer l'efficacité de la surveillance de l'exécution des arrêts par le Comité des Ministres

    Document d'information1 établi sous la responsabilité de la Délégation de Norvège

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    1. Introduction

    1.1 Les annexes du présent document contiennent les lignes directrices élaborées à la lumière des contributions des délégations, sur l'initiative du Vice-Président. Les lignes directrices ont pour but d'améliorer les méthodes de travail des réunions DH afin d'accroître l'efficacité de la surveillance, par une utilisation plus rationnelle du temps disponible lors des réunions par exemple, et d'optimiser ainsi l'utilisation des ressources.

    1.2 Les lignes directrices ont été développées en prenant en compte le contexte général du besoin de garantir à long terme l'effectivité du système de la CEDH et sont rédigées en partant du principe que la tâche dévolue au Comité des Ministres en vertu de l'article 46 de la Convention européenne des droits de l'homme ne peut être accomplie qu'au moyen d'une surveillance efficace de l'exécution des arrêts. Elles sont basées sur un autre principe de base : elles sont et seront pleinement conformes au Règlement existant du Comité des Ministres.

    1.3 Il est également rappelé que les efforts pour améliorer l'efficacité de la surveillance sans en diminuer la qualité, doivent observer certains principes :

    i) la nature collective du rôle du Comité des Ministres ;
    ii) l'égalité de traitement ;
    iii) la transparence ;
    iv) même si certaines mesures sommaires sont nécessaires afin d'améliorer l'efficacité, il demeure de la plus haute importance que la surveillance de l'exécution soit traitée comme une procédure de coopération et non d'inquisition.

    2. Lignes d'action

    2.1 Afin d'améliorer l'efficacité du mécanisme de surveillance, des calendriers d'exécution seront établis à un stade précoce de la procédure de surveillance de l'exécution et inclus dans des tableaux de bord facilement accessibles. Ces calendriers comporteront des points de référence qui structureront le processus de surveillance et permettront la préparation de réponses adéquates dans les affaires susceptibles de connaître des retards d'exécution.

    2.2 L'utilisation de tableaux de bord, en tant que nouvel outil, devrait être introduit afin que la surveillance de l'exécution soit effectuée au moyen d'un certain nombre d'étapes convenues au début du processus de surveillance.

    2.3 Des critères objectifs guideront en outre le Président dans le choix des affaires à proposer pour débat parmi celles figurant à l'ordre du jour d'une réunion. Ces mesures devraient faciliter le processus de surveillance et permettre de surveiller les progrès réalisés de manière plus efficace, en particulier en évitant de débattre de l'exécution d'affaires qui ne nécessitent que des mesures simples ou non controversées

    2.4 Afin d'améliorer la nature collective du mécanisme de surveillance, il convient de mettre en place un système interactif de documentation informatique permettant aux utilisateurs (délégations et capitales) d'avoir accès à plus d'informations, présentées de manière mieux organisée et plus flexible, à l'aide du nouveau tableau de bord.

    2.5 Ces lignes d'action ne devraient être mises en oeuvre qu'à condition que le Comité soit pleinement convaincu que la transparence de l'exécution sera toujours garantie et que la possibilité d'examiner de nombreuses affaires dans le cadre d'une surveillance succincte en réunion plénière sans débat n'aura pas d'impact négatif sur la rapidité de l'exécution.

    2.6 Il est envisagé que la documentation de réunion sera constituée des tableaux de bord des affaires inscrites à l'ordre du jour rassemblés dans deux documents différents :

    1. Dans l'ordre du jour, qui comporte la liste de l'ensemble des affaires à examiner ;
    2. Dans l'ordre des travaux (le Fahrplan) où l'ensemble des affaires devant faire l'objet d'un débat sont consignées.

    2.7 Les délégations et le public souhaitant obtenir plus d'informations sur le stade d'exécution y auraient accès par le biais des tableaux de bord et des liens dans le nouveau système de documentation, en vertu des règles existantes.

    2.8 Dans l'attente de la mise en place de ce nouveau système, les réunions continueront de fonctionner sur la base de l'actuel ordre du jour annoté mais le Secrétariat est invité à poursuivre la mise en œuvre des nouvelles méthodes de travail, dans la mesure du possible avec les ressources existantes, notamment en vue de la présentation à intervalle régulier également d'un Fahrplan constitué d'informations de base sur les affaires devant faire l'objet d'un débat pour chaque réunion.

    CONCLUSION

    Les Délégués sont invités à

    - prendre note des lignes directrices au Président relatives à la conduite des réunions Droits de l'homme du Comité des Ministres telles qu'elles figurent à l'Annexe I au document CM/Inf(2004)8 final ;

    - charger le Secrétariat de mettre en œuvre progressivement les nouvelles méthodes de travail telles que décrites aux Annexes II et III. Parallèlement, les besoins en informatique nécessaires à ce titre devraient être déterminés sans retard ;

    - revoir les méthodes de travail et les lignes directrices d'ici la fin de l'année (décembre 2004), à la lumière de l'expérience acquise dans l'intervalle.

    Annexe I

    Lignes directrices de la Présidence relatives à la conduite des réunions Droits de l'homme du Comité des Ministres

    1. Critères pour la tenue d'un débat

    1.1 Afin que le Comité des Ministres utilise son temps de réunions essentiellement pour les affaires à propos desquelles un débat collectif aurait un effet bénéfique sur le processus d'exécution, qu'il s'agisse d'affaires individuelles ou dans l'intérêt du processus d'exécution en tant que tel, la Présidence s'appuiera sur la liste non exhaustive de critères qui suit pour proposer les affaires à soumettre à la réunion plénière pour débat :

    1. la situation du requérant qui découle de la violation requiert une surveillance particulière ;
    2. l'affaire introduit un changement dans la jurisprudence de la Cour européenne ;
    3. l'affaire révèle un problème systémique potentiel pouvant donner lieu à des requêtes similaires dans le futur ;
    4. l'affaire oppose des Parties contractantes ;
    5. il existe une différence d'appréciation entre le Secrétariat et le gouvernement défendeur à propos des mesures à prendre ;
    6. l'exécution accuse un retard significatif par rapport au calendrier prévu dans le tableau de bord ;
    7. l'affaire fait l'objet d'une demande de débat de la part d'une délégation ou du Secrétariat, étant entendu que si les Etats parties concernés et le Secrétariat s'y opposent, il n'y aura pas de débat.

    1.2 Les affaires relevant des quatre premières catégories devraient être inscrites à l'ordre du jour avant la fin de la phase initiale, les autres en fonction des besoins.

    2. Code de bonnes pratiques

    2.1 Afin de remplir les objectifs des nouvelles méthodes de travail dans tous les cas mentionnés ci-dessus, le Secrétariat, l'Etat défendeur et les autres membres du Comité devraient observer, sous la surveillance de la Présidence, le code de bonnes pratiques suivant, y compris pour les affaires inter-étatiques au vu des spécificités des débats de telles affaires :

    · Soumettre leurs commentaires et informations dans les délais fixés afin de faciliter la préparation des réunions. Dans la mesure où des informations pertinentes sont disponibles, elles doivent être soumises dès que possible en tenant compte de l'obligation du Secrétariat de préparer les documents de la réunion en temps utile. Le fait qu'un Etat défendeur n'ait pas satisfait aux exigences spécifiques fixées par le Comité des Ministres ne devrait pas retarder les débats.

    · Identifier clairement à l'avance les questions ou thèmes particuliers à débattre. Etant donné que le tableau de bord reproduira les décisions prises lors des réunions précédentes, il fournira des informations sur les questions à débattre, fixant ainsi un cadre pour le débat et aidant à concentrer le débat sur ces questions.

    Il ne devrait pas y avoir d'abus dans l'utilisation du temps de réunion. Les intervenants devraient dans la mesure du possible se tenir rigoureusement aux questions identifiées. Dans la mesure du possible, les informations devraient être fournies par écrit. Les participants devraient éviter d'évoquer des arguments déjà rejetés par la Cour.

    Annexe II
    Préparation, par le Secrétariat, des documents des réunions Droits de l'homme du Comité des Ministres

    1. Le tableau de bord

    1.1 Les Délégués ont constaté qu'afin d'atteindre les objectifs de ces lignes directrices tels qu'ils sont exposés plus haut, le Comité a besoin d'informations précises sur :

    · les mesures qui ont déjà été prises et leur date d'adoption ;
    · les mesures à prendre ;
    · le calendrier prévu pour l'adoption de telles mesures ;

    1.2 Par la suite, afin de suivre les progrès réalisés, les Délégués ont besoin d'informations continues sur la mise en œuvre des mesures envisagées.
    1.3 Ces éléments devraient être introduits dans le tableau de bord et autres documents pertinents et fournir un aperçu complet de l'état d'exécution de chaque affaire à tout moment. Leur présentation synthétique dans un tableau – le tableau de bord – permettra aux Délégués de suivre plus facilement l'état d'exécution de toutes les affaires. Entre autres, le tableau de bord permettra donc au Comité de mieux évaluer son propre rendement et de veiller à ce que l'exécution ait lieu dans un délai raisonnable.

    1.4 Le tableau de bord devrait comporter en particulier les informations suivantes (voir Annexe III) :

    1. le nom de l'affaire, le numéro de requête, les dates des arrêts ;
    2. les éléments essentiels relatifs à l'état d'exécution ;
    3. les raisons de tenir un débat eu égard aux critères agréés ;
    4. les articles violés ;
    5. les éléments essentiels de l'arrêt ;
    6. la liste de contrôle des mesures, comprenant les dates et les motifs des mesures ;
    7. les explications des différences d'appréciation ou les raisons du retard ;
    8. les mesures proposées par le Comité des Ministres.

    1.5 Les cinq premiers points seront remplis dès le début du processus, les trois derniers au fur et à mesure de l'évolution de l'exécution. D'autres éléments pourraient être inclus si nécessaires.

    2 Procédure

    2.1 La préparation des affaires par le Secrétariat pour les Délégués devrait être la suivante.

    2.2 Pour chaque affaire, le Secrétariat établira au cours de la phase initiale, en consultation avec les autorités de l'Etat défendeur, les mesures requises et le calendrier prévu pour leur adoption. Ces informations seront incluses dans le tableau de bord.

    2.3 Il est clairement établi qu'il existe un besoin de flexibilité dans la détermination de calendriers et que dans la fixation de priorités doivent être pris en compte les intérêts en jeu pour les individus. Par ailleurs, la nécessité de prévenir rapidement de nouvelles requêtes devant la Cour à la suite d'arrêts révélant des problèmes systémiques doit être pris en compte.

    2.4 La phase initiale débute lors de la réception de l'arrêt par le Secrétariat. La première action du Secrétariat sera d'adresser au gouvernement défendeur un modèle de tableau à compléter au besoin avec les explications nécessaires. Le gouvernement présentera alors des informations sur les mesures prévues et leur calendrier d'adoption. Pendant cette phase initiale qui, dans des circonstances normales, ne devrait pas excéder six mois, l'affaire sera inscrite à l'ordre du jour des Délégués à seul titre d'information et non pas aux fins d'examen. L'idée est de permettre à l'Etat défendeur et au Secrétariat d'utiliser cette phase initiale pour mener des consultations sur les mesures à prendre et pour tenter de clarifier toute éventuelle différence de compréhension. L'issue de ces consultations sera l'un des facteurs déterminants pour décider de l'examen de cette affaire avec ou sans débat (voir les lignes directrices au Président). Il convient de noter qu'il sera peu nécessaire de tenir un débat si les mesures à prendre sont simples et non controversées.

    2.5 La phase initiale devrait être plus courte pour certaines affaires. Dans les affaires où la situation du requérant qui découle de la violation requiert une surveillance particulière, s'agissant par exemple de certaines mesures d'ordre individuel lorsque l'intégrité personnelle du requérant est en jeu, l'exécution devrait être engagée le plus rapidement possible, c'est-à-dire lors de la première réunion après que l'arrêt a été rendu. Si des consultations s'avèrent nécessaires, elles doivent avoir lieu en urgence afin d'obtenir dès que possible des clarifications sur les mesures à prendre et le calendrier pour leur adoption. D'autres affaires également pourraient comporter une phase initiale plus courte, notamment celles qui impliquent des problèmes systémiques pouvant conduire à un grand nombre de violations ou de très graves violations.

    2.6 Le tableau de bord devrait contribuer tant à la transparence qu'à une meilleure surveillance de la rapidité d'exécution, par une présentation très courte et résumée d'informations à jour concernant les aspects les plus pertinents du processus d'exécution. Chaque (groupe d') affaire(s) aura son propre tableau de bord qui sera mis à jour au fur et à mesure du processus d'exécution. Les mesures et le calendrier inscrits au tableau de bord serviront de référence pour toute activité de surveillance ultérieure par le Comité des Ministres.

    2.7 Après une certaine période de surveillance, il apparaîtra clairement dans quelle mesure le processus d'exécution pourra être clos à court terme. Cette période peut être fixée en principe à un an après que l'arrêt de la Cour est devenu définitif. A l'issue de cette période, les Délégués devrait se pencher sur la question de savoir comment traiter au mieux l'affaire dans le futur afin d'assurer son exécution. Les situations suivantes typiques pourraient être envisagées (le paiement de la satisfaction équitable et les mesures d'ordre individuel sont supposés être adoptés rapidement) :

    - si toutes les mesures d'exécution ont été prises, l'affaire devrait être close avec une résolution finale ;

    - si toutes les mesures d'ordre général requises n'ont pas été prises mais qu'il est probable qu'elles seront adoptées dans un futur proche (6 à 12 mois), l'affaire continuera d'être examinée en fonction des délais normaux fixés dans les Règles ;

    - si toutes les mesures d'ordre général requises n'ont pas été prises et qu'il est probable qu'elles prendront du temps, le Comité devrait commencer à examiner la possibilité de fixer plus fermement le cadre de l'exécution en adoptant un cadre d'exécution2, sous une forme appropriée. Cela permettrait d'établir un programme à plus long terme. Le cadre d'exécution devrait normalement prévoir la reprise de l'examen de l'affaire par les Délégués lorsque les mesures attendues sont supposées être adoptées. Il va de soi que l'Etat défendeur continuera de tenir le Secrétariat informé des développements, de manière à inscrire l'affaire à l'ordre du jour si les éléments sur lesquels le cadre d'exécution était basé venaient à changer de manière importante.

    3. Documents de réunion

    3.1 Le Comité doit veiller à consacrer le temps limité dont il dispose essentiellement aux affaires pour lesquelles un débat collectif aurait un effet bénéfique sur le processus d'exécution, qu'il s'agisse d'affaires individuelles ou dans l'intérêt du processus d'exécution en tant que tel. Les lignes directrices du Président visent à identifier les affaires ou les questions qui méritent débat.

    3.2 Afin de prendre position sur les propositions dans le Fahrplan de débattre de certaines affaires, il sera nécessaire pour les délégations d'avoir accès rapidement à des informations concises sur l'état d'exécution des affaires qu'il est proposé de discuter et d'avoir les informations essentielles sur les affaires pour lesquelles aucun débat n'est envisagé.

    3.3 Le but est que le format de chaque tableau de bord n'excède pas une page. Si dans des affaires plus complexes, il est nécessaire de compléter les informations, par exemple avec une présentation plus détaillée de la situation en matière d'exécution (y compris la description des problèmes débattus et des positions), il pourra ne pas être tenu compte de cette limite. En pareils cas, seule la version détaillée du tableau de bord fournira la présentation complète, mais le tableau de bord (la version d'une page) devra fournir les principaux éléments d'information et servir en même temps de « point d'accès » aux informations complémentaires. Le tableau de bord contiendra également les références (électroniques) vers d'autres documents tels que les documents d'information et la correspondance, et dans la mesure du possible également vers d'autres sources pertinentes (législations internes, arrêts et autres sources).

    3.4 Lorsque les nouvelles méthodes de travail seront pleinement opérationnelles, un Fahrplan sera distribué en temps utile pour chaque réunion, contenant une compilation de tableaux de bord concernant les affaires à débattre. Toutes les affaires devant être examinées figureront dans l'ordre du jour qui consistera en une compilation des tableaux de bord relatifs aux affaires qui ne sont pas présentées dans le Fahrplan. Pour les affaires complexes, la version détaillée du tableau de bord devra être présentée. Dans ce cas, pourront être incluses des présentations plus détaillées de la situation au regard de l'exécution, des descriptions de questions faisant l'objet de controverses, et les positions prises. En plus du Fahrplan, la documentation de réunion pourra inclure d'autres documents pertinents nécessaires, tels que des memoranda, d'autres documents d'information et des correspondances.

    3.5 Il est convenu que dans l'attente de la mise en place de ce nouveau système, les réunions continueront de fonctionner sur la base de l'actuel ordre du jour annoté. Cependant, le Secrétariat est invité à poursuivre la mise en œuvre des nouvelles méthodes de travail, dans la mesure du possible avec ses ressources existantes, notamment en vue de la présentation à intervalle régulier d'un Fahrplan (dans la mesure du possible avec les tableaux de bord détaillés mais au moins avec les informations de base sur les affaires qu'il est proposé de débattre).

    3.6 L'importance d'améliorer davantage la transparence, et partant l'accès du public à la documentation sur l'exécution, en particulier les memoranda et autres documents d'information, devra être gardé à l'esprit dans le cadre du développement du nouveau système.

    Annexe III

    Exemple de tableau de bord pour le Fahrplan de la réunion 1807053

    54321/01

    Requérant contre Etat

    arrêt 100203

    définitif 100503

    fond

 

    Etat d'exécution

    phase initiale

    close 100803

 

    débat

    180704

 

    Cadre d'exécution

    180704

    Débat ?

    DEL

 

    Violation

    Art. 10

    Liberté d'expression, proportionnalité. Condamnation par un tribunal à la suite de la publication d'un livre.

    Lignes d'action

    Réf.

    Date prévue

    Réalisé

    Mesures d'ordre individuel

    Effacer la condamnation du casier judiciaire

    CU

    0203

    0203

    Mesures d'ordre général

    Amender §67 (expressions racistes) de la loi pénale, relaxer afin de se conformer à la CEDH. Information du gouvernement selon laquelle la date indicative pour l'adoption de la nouvelle législation n'a pu être respectée du fait des nouvelles élections. Une nouvelle date sera communiquée fin août.

    EF

    0605

 

    Envoyer au Secrétariat copie du projet de loi déposé devant le Parlement

    DW

    1203

    1203

    Action du CMDH proposée

 

    Annexe IV

    Information sur la mise en place d'un système interactif de documentation électronique

    L'existence d'un tableau de bord est la contrepartie nécessaire à la décision de ne pas discuter certaines affaires dans la mesure où il fournit à toutes les délégations des informations à jour sur l'état d'exécution, sans débat. Toutefois, il constitue un ajout au système actuel de documentation. La mise en place d'un système interactif de documentation électronique permettra aux utilisateurs (délégations et capitales) d'avoir accès à plus d'informations présentées de manière mieux organisée et plus flexible.

    Ainsi, l'amélioration des méthodes de surveillance décrite ci-dessus aboutira à un besoin accru d'informations par rapport au système actuel de documentation imprimée. Par ailleurs, le système actuel de documentation subit déjà une pression grandissante en termes de critiques de la part des utilisateurs, de ressources secrétariales et de contraintes budgétaires. Il est donc nécessaire d'accroître l'utilisation de solutions informatiques.

    Le Secrétariat (Service de l'Exécution, DG II) utilisera prochainement un système mis au point avec le soutien financier du Royaume-Uni.

    La première phase du projet (qui sera pleinement opérationnel au printemps 2004) prévoit des passerelles entre les bases de données du Service de l'Exécution (qui contient des informations indexées sur toutes les mesures d'ordre individuel et général prises dans les affaires pendantes ou terminées) et le système CMIS de la Cour (Court management information system). Le système permettra dans une certaine mesure de créer automatiquement des documents (essentiellement des lettres et des résolutions). L'étape suivante consistera à mettre ces informations à la disposition du public, sur Internet, sous la forme d'un certain nombre de rapports (ex. : affaires par pays, affaires par type de violation, affaires par type de mesures d'exécution, etc.) et d'une base de données générale avec fonctions de recherche.

    Les discussions actuelles sur les méthodes de travail démontrent qu'il est nécessaire pour les Délégués d'avoir accès à la base de données du Secrétariat, et que la capacité de production du Secrétariat du Comité des Ministres doit être améliorée. En outre, les Délégations devraient être en mesure d'accéder entre deux réunions à des informations à jour sur l'exécution, d'effectuer des recherches, d'obtenir des rapports par pays, violation, date ou tout autre critère ou combinaison de critères. Les modalités de mise en œuvre d'un tel projet sont examinées à l'heure actuelle conjointement avec la Cour.

    1 La Présidence attire en particulier l'attention sur la conclusion à la page 2 du présent document, approuvée par les Délégués des Ministres lors de leur 879e réunion (6 avril 2004).

Note 2 Le terme « cadre d'exécution » a été choisi pour le différencier des « résolutions intérimaires ». Ce dernier terme devrait être réservé aux résolutions adoptées afin d'aborder différentes sortes de problèmes rencontrés au cours de la phase d'exécution, par exemple pour encourager l'adoption de certaines réformes ou actions qui sont retardées ou qui rencontrent des problèmes pour leur adoption.

    3 Sigles utilisés pour identifier la référence du calendrier présenté dans le tableau de bord :
    CU = accord entre l'Etat défendeur et le Secrétariat (common understanding) ; PC = plan de l'Etat défendeur (respondent state's plan) ; PS = proposition du secrétariat de la DGII (secretariat's proposal)
    DW = décision procédure écrite (decision made written procedure) ; DD = décision débat (decision made debate) ; EF = cadre d'exécution (execution framework) ; IntR = résolution intérimaire (interim resolution) ; FR : résolution finale (final resolution)
    Sigles utilisés pour indiquer la raison d'un débat (NO si pas de débat) :
    DIF = différence d'appréciation concernant les mesures à prendre (difference of appreciation) ; DEL = retard (delay) ; REQ = demande d'une délégation ou du secrétariat (requested by a delegation or secretariat) ; LAW = nouvel élément de jurisprudence (new departure in ECHR case law) ; SYS = problème systémique potentiel (disclosing potential systemic problem)



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