1110e réunion – 30-31 mars 2011

Annexe 5
(Point 4.8)

Lignes directrices du Comité des Ministres du Conseil de l’Europe pour éliminer l’impunité pour les violations graves des droits de l’homme

(adoptées par le Comité des Ministres le 30 mars 2011,
lors de la 1110e réunion des Délégués des Ministres)

Préambule

Le Comité des Ministres,

Rappelant que les responsables d’actes se traduisant par de graves violations des droits de l’homme doivent être tenus de répondre de leurs actes ;

Considérant que l’absence d’obligation d’en répondre encourage la répétition des crimes, les auteurs et les tiers se sentant alors libres de commettre de nouvelles infractions sans craindre d’être punis ;

Rappelant que l’impunité des responsables d’actes relevant de graves violations des droits de l’homme ajoute à la douleur des victimes ;

Considérant que la lutte contre l’impunité s’impose afin de rendre justice aux victimes, de prévenir de manière dissuasive la commission de nouvelles violations, ainsi que de préserver l’Etat de droit et la confiance de l’opinion publique dans le système judiciaire, y compris lorsqu’il existe un héritage de violations graves des droits de l’homme ;

Considérant la nécessité pour les Etats de coopérer au niveau international afin de mettre un terme à l’impunité ;

Réaffirmant que l’un des objectifs importants du Conseil de l’Europe est de faire disparaître l’impunité sur l’ensemble du continent, comme l’Assemblée parlementaire l’a rappelé dans sa Recommandation 1876 (2009) sur « La situation des droits de l’homme en Europe : la nécessité d’éradiquer l’impunité », et que son action peut contribuer aux efforts mondiaux contre l’impunité ;

Considérant la Convention européenne des droits de l’homme (STE n° 5, ci-après « la Convention »), à la lumière de la jurisprudence pertinente de la Cour européenne des droits de l’homme (« la Cour »), ainsi que les normes du Comité européen pour la prévention de la torture et des peines ou traitements inhumains ou dégradants, et les autres normes pertinentes adoptées au sein du Conseil de l’Europe ;

Soulignant que l’exécution rapide et intégrale des arrêts de la Cour est un élément clé pour combattre l’impunité ;

Ayant à l’esprit l’Ensemble de principes pour la protection et la promotion des droits de l’homme par la lutte contre l’impunité de la Commission des droits de l’homme des Nations Unies ;

Rappelant l’importance du droit à un recours effectif pour les victimes de violations des droits de l’homme, tel que contenu dans de nombreux instruments internationaux – notamment dans l’article 13 de la Convention, dans l’article 2 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques des Nations Unies, et dans l’article 8 de la Déclaration universelle des droits de l’homme – et tel que reflété dans les Principes fondamentaux et directives concernant le droit à un recours et à réparation des victimes de violations flagrantes du droit international relatif aux droits de l’homme et de violations graves du droit international humanitaire de l’Assemblée générale des Nations Unies ;

Ayant à l’esprit la Recommandation Rec(2006)8 du Comité des Ministres du Conseil de l’Europe aux Etats membres sur l’assistance aux victimes d’infractions du 14 juin 2006 et la Déclaration des principes fondamentaux de justice relatifs aux victimes de la criminalité et aux victimes d’abus de pouvoir de l’Assemblée générale des Nations Unies ;

Conscient, dans le cadre de cette lutte contre l’impunité, qu’il convient de veiller à ce que les droits fondamentaux des personnes accusées d’avoir commis de graves violations des droits de l’homme et l’Etat de droit soient respectés,

Adopte les lignes directrices suivantes et invite les Etats membres à les mettre effectivement en œuvre et à veiller à leur large diffusion, et, le cas échéant, à leur traduction, en particulier auprès de toutes les autorités compétentes en matière de lutte contre l’impunité.

I. Nécessité de la lutte contre l’impunité

1. Les présentes lignes directrices traitent de la question de l’impunité des violations graves des droits de l’homme. L’impunité survient lorsque ceux qui sont responsables d’actes qui se traduisent par de graves violations des droits de l’homme ne sont pas amenés à en répondre.

2. Lorsqu’elle existe, l’impunité est causée ou facilitée notamment par le manque de réaction diligente des institutions ou des agents de l’Etat face à de graves violations des droits de l’homme. Dans ces circonstances, il se peut que des fautes soient observées au sein des institutions étatiques ainsi qu’à tous les stades des procédures judiciaires ou administratives.

3. Les Etats ont le devoir de lutter contre l’impunité afin de rendre justice aux victimes, de dissuader la commission ultérieure de violations des droits de l’homme et de préserver l’Etat de droit ainsi que la confiance de l’opinion publique dans le système judiciaire.

II. Champ d’application des lignes directrices

1. Les présentes lignes directrices traitent de l’impunité des actes ou manquements se traduisant par des violations graves des droits de l’homme sous la juridiction de l’Etat concerné.

2. Elles s’adressent aux Etats et s’appliquent à leurs actes ou manquements, y compris à ceux qu’ils commettent par l’intermédiaire de leurs agents. Elles couvrent également les obligations qui incombent aux Etats en application de la Convention de prendre des mesures positives à l’attention des acteurs non étatiques.

3. Aux fins des présentes lignes directrices, les « violations graves des droits de l’homme » concernent les actes à l’encontre desquels les Etats ont, conformément à la Convention et à la lumière de la jurisprudence de la Cour, l’obligation d’adopter des dispositions pénales. De telles obligations surviennent dans le contexte du droit à la vie (article 2 de la Convention), de l’interdiction de la torture et des peines ou traitements inhumains ou dégradants (article 3 de la Convention), de l’interdiction du travail forcé et de l’esclavage (article 4 de la Convention) et à l’égard de certains aspects du droit à la liberté et à la sûreté (article 5, paragraphe 1, de la Convention) ainsi que du droit au respect de la vie privée et familiale (article 8 de la Convention). Toutes les violations de ces articles n’atteindront pas nécessairement ce seuil.

4. Le terme « auteurs », employé dans les présentes lignes directrices, fait référence aux responsables d’actes ou de manquements se traduisant par de graves violations des droits de l’homme.

5. Le terme « victime », employé dans les présentes lignes directrices, fait référence à toute personne physique qui a subi un préjudice, y compris une atteinte à son intégrité physique ou mentale, une souffrance morale ou un préjudice économique, causé par une violation grave des droits de l’homme. Le terme « victime » peut également inclure, le cas échéant, la famille ou les proches de la victime directe. Une personne doit être considérée comme victime indépendamment de l’identification, de l’arrestation, de la poursuite ou de la déclaration de culpabilité de l’auteur, et indépendamment des liens de parenté entre l’auteur et la victime.

6. Les présentes lignes directrices complètent les autres normes applicables en matière d’impunité et ne les remplacent pas. En particulier, elles ne reproduisent ni ne précisent les obligations et les compétences des Etats découlant du droit international, y compris le droit humanitaire international et le droit pénal international. Elles n’ont pas non plus pour but de résoudre la question des relations entre le droit international des droits de l’homme et les autres normes du droit international. Rien dans ces lignes directrices n’empêche les Etats d’établir ou de maintenir des mesures plus sévères ou plus larges afin de lutter contre l’impunité.

III. Mesures générales de prévention de l’impunité 

1. Pour éviter toute lacune ou vide juridique favorisant l’impunité :

- Les Etats devraient prendre toutes les mesures nécessaires pour satisfaire à leurs obligations découlant de la Convention en adoptant des dispositions pénales pour sanctionner effectivement les violations graves des droits de l’homme par des peines adéquates. Ces dispositions devraient être appliquées par les autorités exécutives et judiciaires compétentes de manière cohérente et non discriminatoire.

- Les Etats devraient prévoir des mesures pour rendre possibles les poursuites disciplinaires à l’encontre des fonctionnaires de l’Etat.

- De la même manière, les Etats devraient établir un dispositif prévoyant des mesures pénales et disciplinaires visant à sanctionner les comportements et pratiques au sein de l’administration qui aboutissent à l’impunité des violations graves des droits de l’homme.

2. Les Etats – y compris leurs fonctionnaires et représentants – devraient condamner publiquement les violations graves des droits de l’homme.

3. Les Etats devraient élaborer des politiques et prendre des mesures pratiques en vue de prévenir et de lutter contre les pratiques institutionnelles qui favorisent, au sein de l’administration, l’impunité. Ces mesures devraient inclure :

- la promotion d’une culture du respect des droits de l’homme et une action systématique en faveur de la mise en œuvre des droits de l’homme au niveau national ;

- la mise en place ou le renforcement d’une formation et de mécanismes de contrôle adéquats ;

- la mise en place d’une politique de lutte contre la corruption ;

- le fait de faire prendre conscience aux autorités compétentes de leurs obligations, y compris d’adopter les mesures nécessaires en vue de prévenir l’impunité, et d’établir des sanctions appropriées pour les manquements au respect de ces obligations ;

- la conduite d’une politique de tolérance zéro des violations graves des droits de l’homme ;

- la fourniture d’informations au public sur les violations et les suites qui y ont été données par les autorités ;

- la conservation des archives et la facilitation de leur accès lorsque cela est approprié, à travers les mécanismes applicables.

4. Les Etats devraient établir et rendre publiques des procédures claires de signalement d’allégations de violations graves des droits de l’homme, tant au sein de leurs autorités qu’à l’égard du grand public. Les Etats devraient veiller à ce que ces signalements soient accueillis et traités efficacement par les autorités compétentes.

5. Les Etats devraient prendre des mesures pour encourager ceux qui ont connaissance de violations graves des droits de l’homme à les signaler. Si nécessaire, les Etats devraient prendre des mesures pour veiller à ce que ceux qui signalent ces violations soient protégés contre tout harcèlement et toutes représailles.  

6. Les Etats devraient établir des plans et des politiques pour lutter contre la discrimination susceptible d’entraîner des violations graves des droits de l’homme, à l’impunité pour de tels actes et à la répétition de tels actes.

7. Les Etats devraient également établir des mécanismes garantissant l’intégrité et la responsabilité de leurs agents. Les Etats devraient relever de leurs fonctions les agents ayant été reconnus responsables, par une autorité compétente, d’une violation grave des droits de l’homme, ou d’avoir favorisé ou toléré l’impunité, ou adopter d’autres mesures disciplinaires adéquates. Les Etats devraient notamment développer et institutionnaliser des codes de conduite.

IV. Garanties destinées à protéger les personnes privées de leur liberté des violations graves des droits de l’homme

1. Les Etats doivent prévoir des garanties adéquates pour les personnes privées de leur liberté par une autorité publique, afin d’empêcher tout mauvais traitement ou toute détention illégale, et de s’assurer que tout mauvais traitement ou toute détention illégale ne demeurent pas impunis. En particulier, les personnes privées de leur liberté devraient bénéficier des garanties suivantes :

- le droit d’informer ou de faire informer un tiers de leur choix de leur privation de liberté, de leur lieu de détention et d’éventuels transferts ;

- le droit d’avoir accès à un avocat ;

- le droit d’avoir accès à un médecin.

Les personnes privées de leur liberté devraient être informées explicitement et sans délai de tous leurs droits, y compris ceux indiqués ci-dessus. Toute possibilité pour les autorités de retarder l’exercice d’un de ces droits, dans le but de préserver l’intérêt de la justice ou l’ordre public, devrait être clairement définie par une loi, et son application devrait être strictement limitée dans le temps et accompagnée des garanties procédurales adéquates.

2. Les personnes privées de leur liberté ont, en plus des droits énoncés ci-dessus, le droit d’introduire un recours afin qu’il soit statué à bref délai sur la légalité de leur détention et que la libération soit ordonnée si la détention est illégale. Les personnes arrêtées ou détenues relativement à la commission d’une infraction doivent être traduites rapidement devant un juge et ont le droit d’être jugées dans un délai raisonnable ou libérées pendant la procédure, conformément à la jurisprudence de la Cour.

3. Les Etats devraient prendre des mesures effectives pour se prémunir contre tout risque de violations graves des droits de l’homme en tenant des registres indiquant la date, l’heure et le lieu de détention des personnes privées de leur liberté, ainsi que toute autre information pertinente concernant cette privation de liberté.

4. Les Etats doivent s’assurer que les fonctionnaires procédant à des arrestations ou des interrogatoires ou utilisant la force peuvent être identifiés lors des enquêtes ou procédures pénales ou disciplinaires qui suivraient.

V. L’obligation d’enquêter

1. La lutte contre l’impunité exige qu’il y ait une enquête effective dans les affaires de violations graves des droits de l’homme. Cette obligation a un caractère absolu.

Le droit à la vie (article 2 de la Convention)

L’obligation de protéger le droit à la vie impose entre autres qu’il y ait une enquête effective dès lors qu’une personne a été tuée, que ce soit par des agents publics ou des personnes privées, et dans tous les cas de décès suspects. Cette obligation s’impose également dans les situations où l’on ignore si la victime est décédée et où il y a des raisons de croire que les circonstances sont inquiétantes, comme c’est le cas dans les affaires de disparitions forcées.

L’interdiction de la torture et des peines ou traitements inhumains ou dégradants (article 3 de la Convention)

Les Etats ont une obligation procédurale découlant de l’article 3 de la Convention de mener une enquête effective sur des allégations crédibles selon lesquelles une personne a été gravement maltraitée, ou lorsque les autorités ont des motifs raisonnables de suspecter que tel est le cas.

L’interdiction de l’esclavage et du travail forcé (article 4 de la Convention)

L’interdiction de l’esclavage et du travail forcé implique une obligation procédurale de mener une enquête effective sur les situations de traite potentielle des êtres humains.

Le droit à la liberté et à la sûreté (article 5 de la Convention)

Des garanties procédurales découlant entre autres du droit à la liberté et à la sûreté exigent des Etats qu’ils mènent des enquêtes effectives lorsque des allégations crédibles font état de ce qu’une personne a été privée de liberté et que l’on est depuis sans nouvelles d’elle.

Le droit au respect de la vie privée et familiale (article 8 de la Convention)

Les Etats ont une obligation de mener une enquête effective au sujet d’allégations crédibles de violations graves des droits garantis par l’article 8 de la Convention, lorsque la nature et la gravité de la violation dénoncée l’imposent, conformément à la jurisprudence de la Cour.

2. Lorsqu’une allégation défendable est faite ou lorsque les autorités ont des motifs raisonnables de suspecter qu’une violation grave des droits de l’homme est survenue, les autorités ont l’obligation d’ouvrir une enquête de leur propre initiative.

3. Le fait que la victime ne souhaite pas officiellement porter plainte ou décide par la suite de retirer sa plainte ou d’abandonner les poursuites n’exonère pas les autorités de leur obligation de mener une enquête effective s’il y a des raisons de croire qu’une violation grave des droits de l’homme s’est produite.

4. La décision de refuser d’ouvrir une enquête, ou la décision de clore une enquête, ne peut être prise que par une autorité indépendante et compétente, conformément aux critères régissant l’enquête effective, tels qu’énoncés dans la ligne directrice VI. Cette décision devrait être dûment motivée.

5. Cette décision doit faire l’objet d’un contrôle approprié, et, d’une manière générale, pouvoir être contestée au moyen d’un processus judiciaire.

VI. Critères d’une enquête effective

Pour qu’une enquête soit effective, les exigences essentielles suivantes devraient être respectées :

Adéquation

L’enquête doit permettre de mener à l’identification et à la condamnation des responsables. Cela ne signifie pas que les Etats ont une obligation d’assurer que l’enquête garantit un certain résultat, mais que les autorités doivent avoir pris les mesures qui leur étaient raisonnablement accessibles pour que soient recueillies les preuves concernant les faits.

Approfondissement

Il importe que le champ d’investigation soit complet et aborde toutes les circonstances pertinentes, y compris des motivations racistes ou discriminatoires. L’enquête devrait permettre d’identifier toutes défaillances systématiques qui ont entraîné la violation. Cela suppose de prendre toutes les mesures raisonnables pour préserver les éléments de preuve pertinents, comme l’identification et l’audition des victimes, suspects et témoins oculaires supposés, l’examen des lieux de la violation alléguée pour y recueillir des éléments de preuve matériels, ainsi que le recueil d’éléments médico-légaux de preuve par des spécialistes compétents. Ces éléments de preuve doivent être examinés de façon approfondie, cohérente et objective.

Impartialité et indépendance

Les personnes chargées de l’enquête doivent faire preuve d’impartialité et d’indépendance vis-à-vis des personnes impliquées dans les événements. Cela suppose que les autorités impliquées dans les faits ne puissent diriger ni l’instruction ni les enquêtes préliminaires. Les enquêteurs ne peuvent pas, notamment, faire partie de la même unité que les fonctionnaires qui font l’objet de l’enquête.

Promptitude

L’enquête doit être ouverte de manière suffisamment rapide afin d’obtenir la plus grande quantité d’éléments de preuve de qualité disponibles. Même si des obstacles ou des difficultés peuvent empêcher l’enquête de progresser dans une situation particulière, une réponse rapide des autorités peut généralement être considérée comme essentielle pour préserver la confiance du public dans le maintien de la prééminence du droit et pour éviter toute apparence de complicité ou de tolérance à l’égard d’actes illégaux. L’enquête doit être achevée dans un délai raisonnable et, dans tous les cas, menée avec toute la diligence requise.

Publicité

Le droit de regard de l’opinion publique sur l’enquête ou ses résultats devrait être suffisant pour en garantir la transparence, pour maintenir la confiance du public en l’adhésion des autorités à l’Etat de droit et pour prévenir toute apparence de collusion avec des actes illégaux ou de tolérance de ces derniers. La publicité de l’enquête ne devrait pas porter atteinte à ses buts ni aux droits fondamentaux des parties.

VII. Participation des victimes à l’enquête

1. Dans la mesure nécessaire à la sauvegarde des intérêts légitimes des victimes, les Etats devraient veiller à ce que celles-ci puissent participer à l’enquête et à la procédure, par le biais de procédures pertinentes en droit interne.

2. Dans la mesure nécessaire à la sauvegarde des intérêts légitimes des victimes, les Etats doivent veiller à ce que celles-ci puissent recevoir des informations quant à l’état d’avancement, au suivi et aux résultats de leurs plaintes, au déroulement de l’enquête, de la procédure judiciaire, de l’exécution des décisions judiciaires et quant à toutes mesures prises en vue de la réparation de leur préjudice.

3. Dans les cas de décès suspects ou de disparitions forcées, les Etats doivent, dans la mesure du possible, fournir des informations à la famille sur le sort de la personne concernée.

4. Les victimes devraient avoir la possibilité d’indiquer qu’elles ne souhaitent pas recevoir de telles informations.

5. Lorsque le droit national prévoit la participation des victimes à la procédure en tant que parties, les Etats devraient veiller à mettre à la disposition des victimes un dispositif public approprié d’assistance et de conseil juridiques, lorsque cela s’avère nécessaire à leur participation à la procédure.

6. Les Etats devraient veiller à prendre, à toutes les étapes de la procédure, le cas échéant, des mesures de protection de l’intégrité physique et psychique des victimes et des personnes appelées à témoigner. Les Etats devraient veiller à ce que les victimes et les témoins ne fassent l’objet d’aucune intimidation ou d’aucune mesure de représailles, ou à ce qu’ils ne soient dissuadés par d’autres voies de déposer une plainte, de la maintenir et de participer à la procédure. Ces mesures peuvent inclure des moyens particuliers d’enquête, de protection et d’assistance avant, pendant et après l’enquête, dans le respect de la sécurité et de la dignité des personnes concernées.

VIII. Poursuites

1. Les Etats ont l’obligation d’engager des poursuites lorsque le résultat d’une enquête le justifie. Bien qu’il n’existe aucun droit à être assuré qu’un individu sera poursuivi et condamné, le parquet et les tribunaux doivent prendre, lorsque les faits le justifient, les mesures nécessaires pour traduire en justice ceux qui ont commis des violations graves des droits de l’homme.

2. Les exigences essentielles déterminant le caractère effectif de l’enquête, telles qu’exposées dans les lignes directrices V et VI, sont également applicables au stade des poursuites.

IX. Procédure judiciaire

1. Les Etats devraient garantir l’indépendance et l’impartialité de la justice conformément au principe de la séparation des pouvoirs.

2. Des garanties devraient être mises en place de sorte que les avocats, les procureurs et les juges ne craignent pas de subir de représailles dans l’exercice de leurs fonctions.

3. Les procédures devraient être achevées dans un délai raisonnable. Les Etats devraient s’assurer que les moyens nécessaires à cette fin sont mis à la disposition des autorités judiciaires et des autorités chargées de l’enquête.

4. Les personnes accusées d’avoir commis de graves violations des droits de l’homme ont droit à ce que leur cause soit entendue équitablement, publiquement et dans un délai raisonnable, par un tribunal indépendant et impartial, établi par la loi.

X. Peines

Tout en respectant l’indépendance des tribunaux, dès lors que des violations graves des droits de l’homme sont prouvées, une sanction adéquate devrait être infligée. Les peines prononcées devraient être effectives, proportionnées et appropriées à l’infraction commise.

XI. Exécution des décisions de justice des juridictions nationales

Les autorités compétentes devraient procéder à l’exécution pleine et rapide des décisions de justice des juridictions nationales.

XII. Coopération internationale

La coopération internationale joue un rôle significatif dans la lutte contre l’impunité. Afin de prévenir et d’éradiquer l’impunité, les Etats doivent remplir leurs obligations, notamment en matière d’entraide mutuelle, de poursuites et d’extradition, dans le respect des droits de l’homme, y compris le principe de non-refoulement, et en toute bonne foi. A cette fin, les Etats sont encouragés à intensifier leur coopération au-delà de leurs obligations existantes

XIII. Responsabilité des subordonnés

Bien que le fait d’obéir aux ordres ou aux instructions d’un supérieur puisse avoir une influence sur la peine, il ne saurait servir de circonstance exonérant de responsabilité pour des violations graves des droits de l’homme.

XIV. Restrictions et limitations

Les Etats devraient soutenir, par tous les moyens possibles, l’enquête sur les violations graves des droits de l’homme et la poursuite des auteurs présumés. Les restrictions et les limitations légitimes dans le cadre des enquêtes et des poursuites devraient se limiter au minimum nécessaire pour atteindre leur but.

XV. Mécanismes non judiciaires

Les Etats devraient également envisager de mettre en place des mécanismes non judiciaires, comme des enquêtes parlementaires ou autres enquêtes publiques, des médiateurs, des commissions indépendantes ou des procédures d’arbitrage, qui compléteraient utilement les voies de recours judiciaires nationales garanties par la Convention.

XVI. Réparation

Les Etats devraient prendre toutes les mesures appropriées pour établir des mécanismes accessibles et efficaces afin de garantir que les victimes de graves violations des droits de l’homme reçoivent une réparation rapide et adéquate pour le préjudice subi. Cela peut inclure des mesures de réhabilitation, d’indemnisation, de satisfaction, de restitution et des garanties de non-répétition.



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