Délégués des Ministres
Documents CM

CM(2010)143        28 octobre 20101

1099 Réunion, 23-25 novembre 2010
11 Administration et logistique

11.5 Prélèvement de charges administratives sur les ressources extrabudgétaires

Note du Secrétariat préparée par la Direction Générale de l’Administration et de la Logistique

Point à préparer par le GR-PBA du 18 novembre 2010

1. Le Comité des Ministres a approuvé en février 2005 (915e réunion point 11.4) la mise en place d’un système de prélèvement pour charges administratives sur ressources extrabudgétaires. Les taux applicables ont été revus une première fois en 2008 (1032e réunion, point 11.1).

Tout en conservant la méthodologie de calcul adoptée, le Comité des Ministres est invité :

1. à approuver la proposition de porter de 1,5 % à 2,3 % le taux du prélèvement à effectuer sur les contributions extrabudgétaires (cf. paragraphe 22 ci-dessous) ;

2. à fixer aux montants suivants les prélèvements annuels par fonction financée par ces mêmes contributions :

- 18 000 € par fonction occupée par un agent basé dans les locaux de Strasbourg ou dans les bureaux de Paris ou Bruxelles (depuis février 2005 : 16 100 €) (cf. paragraphe 24 ci-dessous) ;

- 3 300 € par fonction occupée par un agent basé dans les locaux de Graz ou de Lisbonne
(cf. paragraphe 25 ci-dessous).

Avis du Comité du Budget

2. Dans son rapport sur sa réunion d’octobre 2010, le Comité a recommandé les modifications proposées des taux de prélèvement, en soulignant que ces changements ne préjugeaient pas de l’introduction d’une autre méthode de calcul à l’avenir (voir CM(2010)137, paragraphes 44-48).

Introduction

3. Le montant annuel des ressources extrabudgétaires (contributions volontaires et contributions de l’UE aux Programmes Joints) a considérablement augmenté au fil des années puisqu’il est passé de 10,8 millions d’€ en 1999 à 28,8 millions en 2009. Pour la même période, les contributions des Etats membres au budget ordinaire sont passées de 153 millions en 1999 à 205 millions en 2009, y compris le financement des deux programmes de renforcement de la Cour des Droits de l’Homme.

4. La structure du programme / budget de l’Organisation a été modifiée et permet maintenant de visualiser l’ensemble des ressources de l’Organisation avec ses budgets (budget général et Accords partiels) et les contributions de l’Union européenne aux programmes joints Conseil de l’Europe / Commission européenne. L’articulation des programmes du Budget ordinaire avec ceux financés par les Accords partiels et le Fonds Européen de la Jeunesse (environ 40 millions d’Euros en 2010) ainsi que les programmes conjoints (28,8 millions d’Euros en 2009) est ainsi rendue plus lisible. Seules n’y figurent pas de façon exhaustive les contributions volontaires, dont le montant est par nature largement imprévisible.

5. Ces programmes complémentaires ne peuvent toutefois être mis en œuvre qu’en s’appuyant sur les structures administratives et logistiques de l’organisation. Cette situation est d’ailleurs reconnue depuis des décennies pour les Accords partiels puisque, conformément à l’article 21 du Règlement Financier, existe depuis 1974 un système de participation des Accords partiels au coût de fonctionnement général de l’Organisation (« participations forfaitaires »). Son dernier examen par le Comité du Budget remonte à 1989, qui a souhaité à cette époque ne pas apporter de changement aux règles en vigueur.

Examen de la situation actuelle

Accords partiels
6. Le système de participations forfaitaires est basé sur trois « paniers » distincts de dépenses : le premier incluant les dépenses des services généraux couvrant des prestations utilisées par l’ensemble des entités de l’Organisation, le second utilisé pour tous les accords partiels basés à Strasbourg à l’exception de la DEQM qui finance ses propres locaux et dispose de ses propres systèmes pour une partie de ses installations IT, le troisième n’incluant que les dépenses des services généraux pour des prestations utilisées par les Accords partiels basés en dehors de Strasbourg et disposant de leurs propres locaux: le Centre Nord-Sud à Lisbonne et le Centre de Graz.

7. Le total de chaque panier est ensuite divisé par le nombre total d’agents concernés par le panier (plus juges de la Cour et Commissaire aux Droits de l’Homme) et réaffecté en fonction du nombre d’agents de chaque Accord Partiel.

8. A titre d’illustration, pour le budget 2010, le total du panier à affecter à l’ensemble des services basés à Strasbourg calculé selon la méthode validée (panier I) s’élevait à 16 843 000 € pour un total de 2 366 employés, soit un coût forfaitaire de 7 100 € par agent. Le total du panier complémentaire (panier II) à utiliser pour l’ensemble des services basés à Strasbourg hors Pharmacopée s’élevait quant à lui à 40 997 000 € pour un total de 2 146 employés, soit 19 100 € par agent. Le montant calculé pour le panier III applicable aux Accords partiels basés en dehors de Strasbourg s’élevait quant à lui à 6 200 €.
La contribution calculée de l’Accord partiel Pompidou basé à Strasbourg et pour lequel travaillaient douze agents s’élevait donc à : 7 100 € x 12 + 19 100 € x 12 soit un total de 314 400 €.

9. Etant une recette stable (le montant est prélevé que le poste soit ou non occupé), le total des participations forfaitaires est affecté en recette du Budget ordinaire.

***

Contributions extrabudgétaires
10. En 2005 (915e réunion, point 11.4), les Délégués ont approuvé la mise en place avec effet au 1er janvier 2005 d’un système de prélèvements pour frais administratifs sur les ressources extrabudgétaires (programmes conjoints ou contributions volontaires) pour permettre de faire face aux dépenses de l’administration et de la logistique résultant de leur mise en œuvre des programmes financés par ressources externes :

« Les Délégués
1. autorisent l'ouverture d'un Compte spécial intitulé « Coûts administratifs – Activités financées par des contributions externes » sur la base des modalités régissant l'ouverture et la gestion des comptes spéciaux qu'ils ont adoptées à leur 431e réunion (27 novembre – 1er décembre 1989, point 42.a) ;
2. décident que ce Compte sera affecté à la couverture des dépenses encourues dans la mise en œuvre des activités financées par des contributions externes ;
3. décident que ce Compte sera alimenté par des prélèvements sur les programmes joints et les contributions volontaires aux activités non financées selon les modalités qui figurent dans le document CM(2005)1. »

11. Ce système partait d’un raisonnement en coût marginal, c'est-à-dire de l’idée que les structures fixes de l’Organisation étaient déjà financées. Il a conduit à mettre en place un prélèvement de 1 % sur l’ensemble des contributions pour assurer l’ensemble des opérations financières liées aux contributions et une contribution forfaitaire de 16 100 € pour chaque agent employé à Strasbourg et financé par une contribution volontaire ou un programme conjoint. Ce montant était basé sur le principe des paniers décrits ci-dessus pour les Accords partiels mais était ajusté pour refléter seulement le coût marginal du personnel (CM(2005)1).

12. Du fait de la mise en place de modifications des procédures de gestion résultant de recommandations de l’auditeur externe en 2006, le poids des opérations comptables liées aux programmes conjoints s’est sensiblement alourdi ; le taux de prélèvement a en conséquence été porté par les Délégués à 1,5 % en 2008 pour les programmes signés à compter du 1 août 2008 (1032e réunion, point 11.1).2

***

Evolution possible des systèmes de prélèvement

13. L’importance croissante des activités financées hors budget ordinaire conduit aujourd’hui à s’interroger sur deux points :
- le système des participations forfaitaires pour les accords partiels est-il satisfaisant ?
- le système de prélèvement marginal sur les financements externes doit-il être modifié ?

Système des participations forfaitaires
14. La nouvelle présentation du budget met aujourd’hui en évidence dans le pilier 4 l’ensemble des dépenses communes de l’Organisation. Certaines d’entre elles sont déjà comprises dans les paniers, d’autres ne le sont pas.

15. Certains coûts n’ont historiquement pas été intégrés dans les participations forfaitaires et ce choix peut effectivement être remis en question. A ce titre, on citera : le coût du Cabinet du Secrétaire Général, du Protocole, du Conseil Juridique, des Relations extérieures, du Conseil Politique, de la planification politique, de la présence extérieure et du Tribunal administratif.

16. Une révision du système pourrait donc être souhaitable aujourd’hui. Toutefois, un évènement politique majeur pour l’Organisation va prendre une importance de premier plan dans les prochains mois et avoir un impact sur le système de répartition des coûts : il s’agit de l’adhésion de l’Union européenne à la Convention européenne des Droits de l’Homme. En effet, l’Union sera très probablement appelée à contribuer aux coûts relatifs à la Convention des Droits de l’Homme, donc globalement de la Cour, de la section des Arrêts de la Cour et de la partie du Comité des Ministres traitant de la mise en œuvre des arrêts de la Cour. Il est clair que les coûts de ces différents secteurs ne pourront être limités à la seule ligne budgétaire actuelle mais devront être complétés par des coûts de bâtiment, de réseaux informatiques et de télécommunications, d’administration centrale (ressources humaines et finances) et surtout de la part patronale des pensions (conformément aux recommandations de la Cour des Comptes).
Les discussions sur les modalités d’adhésion n’ayant pas encore abouti, aucune décision quant à la définition de la contribution de l’Union n’a encore été prise. Etant donné qu’il est possible que ses modalités de calcul conduiront à une remise à plat de l’ensemble des systèmes de réallocation de coûts, il semble prématuré de procéder aujourd’hui à une révision partielle du système étant donné qu’il serait peut-être nécessaire de revenir sur le sujet dans un avenir très proche, à savoir vraisemblablement dans le courant de 2011.

Prélèvements sur contributions volontaires et programmes conjoints
17. Le niveau des contributions volontaires et programmes conjoints restant à un niveau élevé depuis quelques années, une première piste de réflexion a été de se demander pourquoi il ne serait pas possible de les intégrer au système des accords partiels. Elle a du être abandonnée car le système tel qu’il existe est exclusivement basé sur le nombre de personnes employées alors que la situation en la matière des différents programmes est excessivement variable, les dépenses liées à certaines contributions volontaires ne comportant parfois aucune dépense de personnel et dans d’autres cas presque exclusivement des dépenses de personnel. La question pourrait être revue si le système entier devait être remis à plat dans le cadre de l’adhésion de l’Union à la Convention des Droits de l’Homme.

18. La seconde piste a été de poursuivre le système existant mais en recensant les frais qui n’avaient pas été inclus dans les calculs du taux de 1,5 % appliqué depuis 2008 et les cas dans lesquels aucun prélèvement n’avait été prévu.

19. L’importance prise par les programmes conjoints rend primordiale leur évaluation. Ce point a d’ailleurs été souligné par l’Auditeur externe de l’Organisation qui, dans son rapport de synthèse sur les comptes 2009, a fait le commentaire suivant :« Etant donné le nombre de projets menés par le Conseil de l’Europe, notamment sur le terrain en partenariat avec l’Union européenne ou d’autres donateurs, l’évaluation de ces projets et programmes, de leurs pertinence et valeur ajoutée, de l’efficience de leur mise en œuvre, de leur efficacité et de leurs impact et durabilité, est un enjeu majeur pour le Conseil de l’Europe. Nous recommandons que la Direction de l’audit interne et de l’évaluation établisse dans les meilleurs délais sa méthodologie d’évaluation des programmes et projets. »

20. De toute évidence, du personnel sera nécessaire pour mener à bien ces évaluations et l’audit de certains programmes; il a été estimé, par la Direction de l’Audit interne et de l’Evaluation, à deux fonctions temps plein.

21. En outre, il apparaît que les différents contrats passés dans le cadre des programmes conjoints ou du versement de contributions volontaires génèrent pour le Conseil juridique un travail important. Des contrats sont conclus non seulement au moment du démarrage des activités mais aussi dans le cadre de leur exécution. Par ailleurs il s’avère qu’aujourd’hui 30 % environ des dossiers présentés à la Commission des marchés concernent des activités menées en dehors du Budget ordinaire ou des Accords partiels. Le besoin de personnel complémentaire pour les deux secteurs a été évalué à un équivalent temps plein.

22. Globalement les besoins complémentaires correspondent à un prélèvement supplémentaire de 0,8 % (coût global de 238 000 € pour un total de contribution de 28,8 millions d’€). Il est proposé en conséquence de porter le taux de prélèvement de 1,5 à 2,3 %.

23. Suite à une recommandation des auditeurs externes, il conviendra de s’assurer que ce prélèvement sera effectué sans exception sur l’ensemble des contributions extrabudgétaires versées à l’Organisation.

24. En ce qui concerne le montant prélevé par agent, le taux existant (qui ne s’applique qu’aux seuls agents travaillant à Strasbourg) n’a pas été modifié depuis février 2005. La méthodologie de calcul suivie à l’époque (CM(2005)1) peut continuer à être utilisée en actualisant les données mais il paraît aujourd’hui approprié d’inclure certaines prestations des ressources humaines qui ne l’avaient pas été en 2005 (formation et gestion de carrière) dans la mesure où, depuis la mise en œuvre de la nouvelle politique du personnel, les personnels employés sur des fonctions ont le statut d’agents permanents au lieu d’agents temporaires. Sur la base des données pour 2010, le taux recalculé s’élèverait à 18 000 € au lieu de 16 100 €.

25. Pour les agents travaillant en dehors de Strasbourg, aucun prélèvement forfaitaire n’a été appliqué jusqu’à présent alors que leur gestion nécessite de toute évidence des ressources. Il est donc proposé d’utiliser le même panier que celui utilisé pour le calcul des contributions forfaitaires des centres de Graz et de Lisbonne mais ajusté des mêmes éléments que ci-dessus, soit 3 300 € pour 2010. Si des agents venaient à être affectés dans des bureaux de l’Organisation comme les bureaux de Paris ou Bruxelles (ou tout autre bureau du même type qui pourrait être créé), il conviendrait de leur appliquer le même taux de prélèvement que celui utilisé pour les agents basés à Strasbourg, dans la mesure où ils disposeraient de services strictement équivalents. Par ailleurs, il convient de noter qu'un prélèvement de 4 800 € pour récupération des coûts directs est inclus dans les budgets des programmes conjoints pour les agents des programmes conjoints utilisant les locaux des bureaux sur le terrain du Conseil de l’Europe dont le coût est supporté par la Direction Générale de la Démocratie et des Affaires politiques. Ce système sera éventuellement revu dans le futur selon les changements dans la politique de présence extérieure du Conseil de l’Europe.

26. Dans le cas spécifique des programmes conjoints, le total des montants prélevés vient s’imputer sur le pourcentage fixe pour frais administratifs tel que figurant aux conditions générales des contrats de subvention conclus dans le cadre des actions extérieures de l’Union européenne : « Un pourcentage fixe plafonné à 7 % du montant des coûts directs éligibles de l’action est éligible au titre des coûts indirects représentant les coûts administratifs généraux du Bénéficiaire pouvant être considérés comme affectés à l’action […]». Les discussions tenues avec les personnes compétentes à l’Union ont démontré que ce taux de 7 % est à l’heure actuelle une condition sine qua non de signature du contrat qui ne peut être remise en cause.

27. L’ensemble des recettes dégagées par les prélèvements sur contributions versées et les contributions par poste continuera à être affecté en recettes du compte spécial de « soutien logistique et d’administration pour les projets financés par des ressources externes » (LS).

28. Par ailleurs, il faut souligner que la contribution du Conseil de l’Europe aux programmes conjoints est constituée du temps de travail d’un certain nombre d’agents du budget ordinaire dont les coûts sont inclus dans les lignes de programmes correspondantes.

29. Une illustration de l’effet des ajustements de prélèvement proposés figure en annexe.

***


ANNEXE

Note 1 Ce document a été classé en diffusion restreinte jusqu’à la date de son examen par le Comité des Ministres.

2 Le taux de 1,5 % ne sera donc appliqué à l’ensemble des programmes que lorsque les programmes signés avant le 1er août 2008 seront terminés.



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