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CM(2009)51F  / 27 mai 2009 

Délégués des Ministres
Documents CM

CM(2009)51 add prov …31 mars 20091
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1054 Réunion, 15-16 avril 2009

4 Droits de l’Homme

4.3 Comité directeur pour les droits de l’homme (CDDH) –
Garantir l'efficacité à long terme du système de contrôle de la Convention européenne des Droits de l'Homme
i. Avis final du CDDH sur la question de mettre en œuvre certaines procédures déjà envisagées aux fins d’augmenter la capacité de la Cour
ii. Rapport d’activités « Garantir l’efficacité à long terme du système de contrôle de la Convention européenne des droits de l’homme »

Point à préparer par le GR-H lors de sa réunion du 2 et 14 avril 2009
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Résumé

Ce document contient :

(i) l’avis final du CDDH sur la question de mettre en œuvre certaines procédures déjà envisagées aux fins d’augmenter la capacité de la Cour, et

(ii) son rapport d’activités sur la question de garantir l’efficacité à long terme du système de contrôle de la Convention européenne des droits de l’homme.

Le premier a été élaboré à la suite de la décision des Délégués des Ministres du 19 novembre 2008. Il se fonde sur l’avis préliminaire que le CDDH avait rendu sur la question et transmis aux Délégués le 1er décembre 2008 comme ces derniers le lui avaient demandé.

Le second a été établi conformément au mandat du groupe de réflexion du CDDH (DH-S-GDR) et il répond aussi à la décision des Délégués sur les suites à donner au Colloque de Stockholm (9-10 juin 2008).

Avis final du CDDH sur la question de mettre en œuvre certaines procédures déjà envisagées aux fins d’augmenter la capacité de la Cour2

I. Introduction

1. Le présent document constitue l’avis final du CDDH sur la question de l’opportunité et des éventuelles modalités d’inviter la Cour à mettre en œuvre certaines procédures déjà envisagées aux fins d’augmenter la capacité de la Cour, notamment les nouvelles procédures de juge unique et de comités, demandé par les Délégués des Ministres avant le 31 mars 2009.3
2. Les deux procédures mentionnées figurent également dans les dispositions du Protocole n° 14 de la Convention européenne des droits de l’homme (« la Convention »). Toutefois, pour son entrée en vigueur, le Protocole n° 14 doit être ratifié par tous les Etats parties à la Convention. Or l’un des 47 Etats parties à la Convention doit encore ratifier ce Protocole, ce qui a pour résultat que celui-ci n’est pas entré en vigueur. La ratification à brève échéance du Protocole n° 14 par le 47e Etat partie à la Convention et par conséquent son entrée en vigueur continue de demeurer la plus grande priorité, comme cela a été souligné également par le Comité des conseillers juridiques sur le droit international public (CAHDI) dans son propre avis.4
3. Le CDDH est bien conscient de l’importance de respecter le principe de légalité, d’autant plus que les diverses modalités possibles sous examen touchent au mécanisme de contrôle de la Convention européenne des droits de l’homme. Il est essentiel que toute action dans ce domaine s’appuie sur un fondement du droit international public solide. Par conséquent, le CDDH accueille favorablement et soutient largement l’avis du CAHDI sur les aspects de droit international public que cette question présente, qui a entièrement été pris en compte et dont les divers éléments sont évoqués dans le présent document.
4. En réponse à la demande des Délégués, le CDDH abordera dans un premier temps la question de l’opportunité de mettre en œuvre les nouvelles mesures, et ensuite la question des modalités.

II. Opportunité

5. Le CDDH rappelle ses commentaires antérieurs sur l’opportunité de mettre en œuvre certaines procédures.5 Il note également des chiffres plus récents donnés par la Cour, qui montrent qu’en 2008, son déficit annuel, c’est-à-dire l’augmentation du nombre d’affaires pendantes, était de 17.806, comparé à 12.866 en 2007 et 9.678 en 2006. Les chiffres provisoires pour le nombre d’affaires pendantes sont de 102.720 à la fin du mois de février 2009.
6. Le CDDH réaffirme donc vivement ses conclusions antérieures : il est évident qu’il faut saisir la première opportunité possible pour poser des jalons significatifs permettant à la Cour de répondre efficacement à sa charge de travail ; la mise en place des deux nouvelles procédures constituerait un jalon approprié. Il prend note que le CAHDI relève également « la gravité de la situation menaçant tout le mécanisme de contrôle de la Convention et le besoin d’y faire face. »6
7. Dans son avis préliminaire, le CDDH a soulevé la question de l’opportunité de mettre en œuvre également le nouveau critère de recevabilité figurant à l’article 12 du Protocole n° 14. Le CDDH conclut à présent qu’il serait préférable à ce stade de se limiter aux deux nouvelles mesures explicitement mentionnées dans la Décision des Délégués des Ministres, à savoir les nouvelles procédures de juge unique et de comités, des dispositions de nature purement procédurale qui n’affectent ni les droits matériels contenus dans la Convention (en particulier le droit de recours individuel devant la Cour), ni les obligations des Etats parties en vertu de la Convention ou la juridiction de la Cour. Le CDDH note également que l’avis du CAHDI présuppose que seulement ces deux procédures seraient mises en pratique.
8. Il serait évidemment préférable de parvenir si possible à une solution applicable aux 47 Etats. Toutefois, selon que l’on retienne l’une ou l’autre modalité pour la mise en œuvre des deux nouvelles procédures, le résultat peut être que les nouvelles procédures ne s’appliquent qu’à l’égard d’un certain nombre d’Etats Parties à la Convention. Il convient de noter à cet égard que, selon le Greffe de la Cour, il n’y aurait pas d’obstacles techniques à la mise en œuvre de ces procédures vis-à-vis seulement de certains Etats Parties à la Convention. Pour les autres, les procédures actuellement en vigueur demeureraient inchangées.

9. Le CDDH est néanmoins convaincu que la nécessité de répondre à la menace pesant sur l’ensemble du mécanisme de contrôle de la Convention, pierre angulaire du système européen plus vaste de protection des droits de l’homme et pièce clé pour l’ensemble des activités du Conseil de l’Europe, est d’une importance capitale. Le CDDH rappelle que le Protocole n° 9 à la Convention constitue un précédent juridique permettant que des requêtes soumises contre des Etats différents soient régies par des procédures différentes.7

III. Modalités

10. Dans son avis préliminaire, le CDDH a fait référence à six modalités éventuelles :

i. application provisoire des dispositions pertinentes du Protocole 14 ;

ii. action du Comité des Ministres au titre du Statut du Conseil de l’Europe ;

iii. déclarations unilatérales des Etats parties ayant ratifié le Protocole 14 ;

iv. interprétation de la Convention à la lumière de son objet et de son but, de la situation actuelle de la Cour et du fait que le Protocole 14 a été adopté par le Comité des Ministres (et ratifié par 46 des 47 Etats parties à la Convention) ;

v. un nouveau Protocole incluant certaines ou toutes les dispositions du Protocole 14, mais n’exigeant pas pour son entrée en vigueur la ratification par tous les Etats parties à la Convention ;

vi. une combinaison des options.

11. Le CDDH abordera uniquement en détail les options qui sont considérées compatibles avec le droit international public. S’agissant d’autres options, le CDDH a conclu qu’il n’était pas établi qu’elles aient une base juridique suffisante en droit international public pour être utilisées en vue de la mise en œuvre des deux procédures et il a donc décidé de les écarter.8

Meilleure solution – entrée en vigueur du Protocole n° 14 suite à sa ratification par le 47e Etat

12. Tel que souligné au paragraphe 2 ci-dessus, la ratification à brève échéance du Protocole n° 14 par le 47e Etat partie à la Convention, très justement décrit par le CAHDI comme « le moyen le plus rapide et simple pour mettre en œuvre [ses dispositions] »9, demeure de loin la meilleure solution. Conformément à son article 19, cela aboutirait à l’entière entrée en vigueur du Protocole entre trois et quatre mois plus tard, réduisant ainsi considérablement tout retard ; présentant aucunes complications en vertu du droit international public ; évitant toute difficulté sous le droit constitutionnel national d’autres Etats parties qui ont déjà ratifié le Protocole ; et évitant tout risque pour la Cour de devoir gérer deux volets de procédures différents pour deux groupes d’Etats. Le CDDH note que l’avis du CAHDI se réfère à la possibilité de formuler des déclarations interprétatives ou des réserves lors de la ratification, pour autant qu’elles soient compatibles avec les normes du droit international et les conditions prévues à l’article 57 de la Convention.10

Option 1 – application provisoire du Protocole n° 14

Le CDDH prend note de la conclusion du CAHDI selon laquelle l’application provisoire de certaines dispositions du Protocole n° 14 serait «entièrement compatible avec les principes directeurs du droit international public »11. En tenant compte des éléments pertinents de l’avis du CAHDI, la situation peut être résumée comme suit :

i. Le Protocole n° 14 restant muet sur le sujet, l’application provisoire de certaines de ses dispositions doit trouver son fondement dans un accord contenu dans un instrument séparé.12

ii. Vu que l’application provisoire du Protocole n° 14 affecterait à terme la Convention, les 47 Etats parties à la Convention doivent s’accorder sur l’application provisoire.13

iii. Les Etats pourraient se mettre d’accord sur une application provisoire au sein du Comité des Ministres, qui fera ainsi office de forum des Etats parties à la Convention, plutôt que d’organe statutaire du Conseil de l’Europe.14

iv. Un accord devrait être conclu par consensus, c’est-à-dire en l’absence de désaccord par tout Etat. 15 Ceci ne signifie pas que l’adoption d’un accord conduirait automatiquement à l’application provisoire à l’égard de tous les Etats participants (voir plus loin à l’alinéa (x) ci-dessous).

v. L’accord devrait préciser les dispositions du Protocole n°14 pour lesquelles il s’applique. Les articles 4 et 6-9 sont évidemment concernés, dans la mesure où ils sont relatifs à la nouvelle formation de juge unique et la nouvelle compétence pour les comités de trois juges ; l’accord pourrait également devoir se référer indirectement à d’autres dispositions, notamment les articles 14 et 15.

vi. Il serait préférable de préciser la date à partir de laquelle l’accord devrait s’appliquer et/ou la “masse critique” des Etats dont l’acceptation serait nécessaire avant que l’accord ne devienne applicable.16 Le CDDH a pris note des avis exprimés à cet égard par le Greffier de la Cour, qui a déclaré qu’il n’y aurait pas d’obstacle en pratique pour la Cour pour commencer à appliquer les procédures ne serait-ce que pour un seul Etat. Néanmoins, il pourrait être approprié qu’il y ait un nombre minimum d’Etats avant que la procédure commence à être appliquée (voir paragraphe 22 ci-après).

vii. L’accord devrait également stipuler si ses dispositions s’appliqueraient immédiatement aux requêtes déjà pendantes devant la Cour17. Le CDDH conclut qu’elles devraient s’appliquer de la sorte, en notant qu’il en serait de même si le Protocole n°14 devait entrer en vigueur.18

viii. L’accord devrait également prévoir que si une requête est introduite contre plusieurs Etats qui n’ont pas tous accepté l’application provisoire, elle devrait être examinée en vertu de la Convention telle qu’elle se présente actuellement.19

ix. L’accord devrait expressément déterminer les conditions de sa cessation. L’entrée en vigueur du Protocole n° 14 devrait logiquement mettre un terme à l’application provisoire.20

x. Un mécanisme supplémentaire d’acceptation par les Etats individuels devrait être envisagé, selon lequel l’accord sur l’application provisoire prendrait pleinement effet à l’égard des Etats ayant ainsi exprimé leur acceptation.21 Les requêtes introduites à l’égard des Etats n’ayant pas exprimé leur acceptation continueraient à être traitées en vertu de la Convention telle quelle.

14. Le CDDH est conscient que le droit national de la plupart des Etats peut exiger une approbation parlementaire avant qu’ils ne puissent exprimer leur acceptation sur une application provisoire. Il partage et est encouragé par la déclaration du CAHDI que « les aspects problématiques [de cette question] sont amoindris par le fait que presque tous les Etats ont ratifié le Protocole n°14 et que l’Etat qui ne l’a pas encore fait ne semble pas, en principe, être confronté à des obstacles techniques sur cette question. »22 Le CDDH note également que le processus de préparation et d’adoption de l’instrument contenant l’accord des parties devrait être relativement simple. (Le CDDH relève que le Secrétariat a préparé un texte à titre d’exemple illustratif pour un tel accord, qui n’a pas été examiné à ce stade par le CDDH).

Option 2 – un nouveau Protocole

15. Une autre possibilité afin de mettre les deux procédures en œuvre serait l’élaboration d’un nouveau protocole (« le Protocole n° 14bis »), incluant les deux nouvelles procédures et d’autres dispositions nécessaires de ce fait. Il devrait également comprendre une disposition sur l’entrée en vigueur n’exigeant pas la ratification du Protocole par tous les Etats parties à la Convention. Cette dernière disposition serait destinée à permettre aux deux nouvelles procédures d’être mises en œuvre le plus rapidement possible sous cette option. Le protocole comprendrait également une disposition stipulant qu’il cessera d’être en vigueur une fois l’entrée en vigueur du Protocole n°14. Alors que le CDDH estime préférable que le Protocole n° 14bis soit adopté par le Comité des Ministres par consensus, il reconnaît qu’il pourrait être adopté conformément à la procédure standard.23 Le CAHDI a conclu que cette option serait également « entièrement compatible avec les principes directeurs du droit international public. »24

16. Contrairement au CAHDI, le CDDH ne considère pas nécessaire d’inclure au Protocole n° 14bis une disposition sur son application provisoire, dans la mesure où seulement un nombre très limité d’expressions de consentement de la part des Etats à être liés par le protocole serait exigé pour son entrée en vigueur.25

17. La question de la “masse critique” (voir paragraphe 13(vi) ci-dessus) est également pertinente en ce qui concerne l’entrée en vigueur ou l’application provisoire du Protocole n° 14bis. Le CDDH prend note des opinions exprimées à cet égard par le Greffier de la Cour (voir également paragraphe 13(vi) ci-dessus) : s’agissant toutefois du Protocole n° 14, il pourrait être préférable d’avoir un nombre minimum, de par exemple 10, comme ce fut le cas pour le Protocole n° 9 (voir paragraphe 22 ci-après).

18. Pour la plupart des Etats, un Protocole n° 14bis impliquerait probablement de suivre une procédure de ratification nécessitant l’approbation parlementaire.26 Bien que les expériences du passé aient démontré que ce processus pouvait être long et incertain, il doit être gardé à l’esprit que ce protocole en particulier serait limité à deux nouvelles procédures judiciaires, n’affectant ni les droits et libertés matériels (y compris le droit de recours individuel), ni les obligations des Etats parties ou la compétence ou juridiction de la Cour, et qui ont déjà été négociées et convenues par tous les Etats parties à la Convention, et l’instrument originaire les contenant ratifié par 46. Il serait donc raisonnable de s’attendre à ce que le processus de rédaction et d’adoption soit finalisé très rapidement, avec une entrée en vigueur/application provisoire ultérieure possible dans un délai relativement court pour beaucoup, voire la plupart des Etats. (Le CDDH relève que le Secrétariat a préparé un texte à titre d’exemple pour un tel Protocole n° 14bis, qui n’a pas été examiné à ce stade par le CDDH).

Option 3 – suivre en parallèle les options 1 et 2

19. Il serait également possible de suivre en parallèle les options 1 et 2.27 Une telle approche ne paraîtrait pas soulever de questions supplémentaires au regard du droit international public, dans la mesure où les deux options seraient appliquées indépendamment l’une de l’autre et que les exigences essentielles de chacune resteraient donc inchangées.

IV. Considérations générales

20. Le CDDH note que le facteur le plus important devrait être la rapidité en évaluant laquelle des trois options pourrait finalement être préférée dans l’attente de l’entrée en vigueur du Protocole n° 14, étant entendu que toutes les trois ont une base juridique suffisante au regard du droit international public. Jusqu’à ce que l’instance pertinente soit enfin en mesure de choisir l’une de ces options, le CDDH considère que tous les trois devraient faire l’objet d’un même examen ouvert et sur pied d’égalité.

21. Un examen préliminaire de la situation, sous l’angle du droit interne de 40 Etats ayant fourni des informations, présente les indications suivantes :

i. 11 Etats (et peut-être trois autres) pourraient accepter qu’un accord sur l’application provisoire de certaines dispositions du Protocole n° 14 soit appliqué à leur égard sans besoin d’obtenir au préalable l’approbation parlementaire. Parmi ceux ayant indiqué que l’approbation parlementaire serait nécessaire, 4 Etats ont suggéré qu’elle pourrait être obtenue « plutôt rapidement », dans « quelques mois » ou dans « 4-6 mois ».

ii. L’application provisoire du Protocole n° 14bis serait possible pour 5 Etats (et peut-être pour un autre) sans besoin d’obtenir au préalable l’approbation parlementaire. Parmi ceux ayant indiqué que l’approbation parlementaire serait nécessaire, 6 Etats ont suggéré qu’elle pourrait être obtenue « plutôt rapidement », dans « quelques mois » ou dans 6 mois.

iii. Dans l’immense majorité des Etats, une procédure parlementaire serait nécessaire avant qu’ils puissent exprimer leur consentement à être lié par le Protocole n° 14bis. Dans la plupart des cas, il est probable que cette procédure prendrait plus de temps que la procédure parlementaire exigée pour l’application provisoire.

22. Le CDDH considère pertinentes les réflexions qui suivent pour aborder la question de la « masse critique », c’est-à-dire le nombre d’Etats qui serait exigé pour que les deux procédures puissent être mises en pratique.

i. Exiger un seul pays (évoquée par le Greffier) aurait l’avantage de les introduire aussi rapidement que possible.

ii. Exiger deux pays représenterait un chiffre minimum pertinent dans le contexte d’’un accord international.

iii. Exiger trois pays représenterait un chiffre minimum pertinent dans le contexte d’un accord multilatéral.

iv. Exiger dix pays correspondrait au nombre minimum de ratifications exigé par le Protocole n° 9. Si ce nombre de ratifications est exigé, il peut être nécessaire de réexaminer la question de l’application provisoire du Protocole n° 14bis.

V. Conclusions

23. Sur la base de ce qui précède, l’avis du CDDH sur l’opportunité et les éventuelles modalités de mettre en œuvre certaines procédures prévues pour augmenter la capacité de traitement des requêtes par la Cour peut être résumé comme suit. Il doit être souligné que ces conclusions sont entièrement conformes à celles du CAHDI.28

24. Il est plus opportun que jamais – en effet, absolument nécessaire – d’agir afin d’augmenter la capacité de traitement des requêtes par la Cour.

25. La meilleure solution demeure la ratification immédiate du Protocole n°14 par le 47e Etat et son entrée en vigueur.

26. Dans l’attente de l’entrée en vigueur du Protocole n°14, toute action à ce stade devrait être limitée à l’introduction de la nouvelle formation du juge unique et la nouvelle compétence du comité de trois juges.

27. Deux modalités alternatives pour atteindre ce résultat peuvent être identifiées qui seraient entièrement compatibles avec les principes du droit international public :

i. application provisoire des dispositions pertinentes du Protocole n° 14, sur la base d’un accord obtenu par consensus (c’est-à-dire, absence de désaccord) parmi les Etats Parties à la Convention ; ou

ii. adoption d’un nouveau Protocole, n° 14bis par le Comité des Ministres, de préférence par consensus ou autrement sur la base du vote habituel à la majorité qualifiée.

28. Il serait également possible de suivre en parallèle les deux options précitées.

29. Enfin, le CDDH exprime sa volonté et sa disponibilité pour assister le Comité des Ministres à tout autre stade qui puisse être entrepris pour mettre les deux procédures en pratique.

* * *

Rapport d’activités « Garantir l’efficacité à long terme du système de contrôle de la Convention européenne des droits de l’homme » 29

I. Introduction

1. En juillet 2007, les Délégués des Ministres ont demandé au Comité directeur pour les droits de l’homme (CDDH) d’examiner de manière approfondie le suivi concret qui pourrait être donné aux recommandations contenues dans le rapport du Groupe des Sages au Comité des Ministres, en prenant en compte les diverses contributions y afférentes et les événements à venir, ainsi que le rapport de Lord Woolf sur les méthodes de travail de la Cour et les initiatives précédentes. Le CDDH a donc constitué en novembre 2007 un Groupe de réflexion (DH-S-GDR) dont le mandat occasionnel figure au document CM/Del/Dec(2008)1017/4.1/annexe 5 et qui s’est réuni au total 5 fois.30 En octobre 2008, les Délégués des Ministres ont complété le mandat du Groupe en demandant au CDDH de donner priorité à certains points identifiés lors du Colloque de Stockholm (9-10 juin 2008) (voir  CM/Del/Dec(2008)1039/4.6).

2. M. Roeland BÖCKER (Pays-Bas) a été élu Président et Mme Anne-Françoise TISSIER (France) Vice-présidente. La liste des participants aux travaux des diverses réunions est disponible auprès du secrétariat du CDDH. Au cours de ses travaux, le Groupe a examiné un large éventail de propositions détaillées couvrant de nombreux aspects du système de la Convention au niveau national et européen. Il a bénéficié de contributions des représentants du Greffe de la Cour européenne des droits de l’homme, du Bureau du Commissaire aux droits de l’homme du Conseil de l’Europe et de la Commission européenne pour la démocratie par le droit (voir l’Annexe I pour une liste des documents de travail principaux). Lors de sa dernière réunion, le Groupe a également tenu une audition d’une demi-journée avec les représentants des organisations non gouvernementales et du Groupe européen des institutions nationales des droits de l’homme; l’ordre du jour et la liste des participants à l’audition sont également disponible auprès du secrétariat du CDDH.

3. Le présent rapport constitue le rapport d’activité que les Comité des Ministres ont demandé pour le 30 avril 2009. Dans la mesure où, le Groupe a poursuivi conjointement l’examen de certaines propositions n’exigeant pas d’amender la Convention avec d’autres exigeant un tel amendement, après que le CDDH ait adopté le rapport intérimaire de celui-ci lors de sa 66e réunion (25-28 mars 2008), le présent rapport d’activité présente un aperçu des travaux et conclusions concernant les deux volets de son mandat.

4. Il convient de noter que la non-entrée en vigueur du Protocole n° 14 à la Convention a eu un impact sérieux sur les travaux du Groupe. Le résultat en a été l’impossibilité de « procéder à une évaluation des premiers effets produits par le Protocole n° 14 au cours de la première année qui suivra de son entrée en vigueur », tel qu’exigé par le mandat du Groupe. Par ailleurs, les propositions du Groupe des Sages présupposaient que le Protocole n° 14 serait en vigueur. Ainsi, l’examen de ces propositions et d’autres qui exigeraient un amendement de la Convention a été rendu difficile du fait de la non entrée en vigueur du Protocole n° 14, car cela suppose que le contexte dans lequel ces propositions fonctionneraient demeure incertain et que les effets des étapes intermédiaires envisagées sont inconnus.

5. En revanche, le Groupe a contribué de façon importante aux travaux du CDDH sur la question de la mise en œuvre de certaines procédures prévues pour augmenter la capacité de traitement des requêtes par la Cour. Les discussions du Groupe relatives au Protocole n° 14, y compris sa contribution aux travaux susmentionnés du CDDH, sont reflétées dans les rapports de ses 3e, 4e et 5e réunions.

6. Il doit être admis que les suggestions contenues en fin de rapport ne suffiront pas à elles seules à stopper, encore moins à renverser, la détérioration continuelle de la situation de la Cour.

II. Propositions n’exigeant pas d’amendement a la convention

Filtrage des requêtes

7. La question de savoir comment traiter (i) la proportion extrêmement élevée d’affaires irrecevables et (ii) la proportion importante d’affaires recevables soulevant des questions sur lesquelles il existe une jurisprudence claire de la Cour constitue peut être le défi le plus important auquel la Cour est confrontée. Les mesures prévues au Protocole n° 14 constituent un premier pas essentiel pour le relever. Néanmoins, il est nécessaire de réfléchir davantage pour identifier des mesures qui seraient effectives tant à court terme, avant que les mesures pertinentes prévues par le Protocole n° 14 n’entre en vigueur, et, au-delà du Protocole n° 14 à long terme.

8. Plusieurs possibilités existent pour réformer, sans amender la Convention, la manière dont la Cour gère les requêtes. Un exemple en serait la création au sein de la Cour actuelle, d’un Groupe de juges consacré au filtrage, censé traiter des affaires irrecevables selon des procédures de gestion strictes. Même si ces travaux pourraient ne pas avoir la stimulation intellectuelle qui est présente dans la délibération sur des arrêts –inconvénient qui pourrait être atténué par un système de rotation – il pourrait au moins constituer un palliatif utile à court terme, notamment en permettant à la Cour de s’occuper aussi efficacement que possible de l’arriéré accumulé.

Amélioration des recours internes
9. Le Groupe des Sages a proposé qu’ « il conviendrait de renforcer les voies de recours internes pour la réparation de violations des droits reconnus par la Convention. La longueur de la durée des procédures civiles, pénales et administratives, qui est l’une des sources principales du contentieux devant la Cour, met en évidence la nécessité d’un tel renforcement… »31. Dans ce but, ils ont proposé la rédaction d’un texte conventionnel qui se fonde largement sur les principes établis par la Cour dans l’arrêt rendu par la Grande Chambre dans l’affaire Scordino c. Italie (n° 1).32
10. Les Délégués des Ministres, dans leur décision sur les suites à donner au Colloque de Stockholm, ont demandé au CDDH d’accorder une attention prioritaire et de faire un compte-rendu sur « la possibilité d’élaborer des instruments non contraignants plus spécifiques sur les recours nationaux effectifs concernant en particulier la durée excessive des procédures nationales, y compris les jalons pratiques à franchir pour prévenir des violations ».
11. Ainsi que la décision des Délégués des Ministres le suggère, il serait en effet plus approprié d’aborder la question par le biais d’un instrument non-contraignant, surtout car cela permettrait une souplesse bien plus grande que dans le cadre d’une convention, si une révision s’avérait nécessaire. Compte tenu de l’existence de l’article 13 et de son interprétation dynamique dans la jurisprudence de la Cour, le besoin d’un texte conventionnel supplémentaire ne se fait pas sentir.
12. La proposition d’entreprendre des mesures supplémentaires pour améliorer les recours internes reflète la nature subsidiaire de la Cour. Les recours internes effectifs sont particulièrement importants à l’égard de la durée des procédures judiciaires, étant donné que les affaires soulevant ces questions représentent une très grande partie de la charge de travail de la Cour. La jurisprudence de la Cour sur cet aspect du problème est suffisamment développée pour constituer un socle solide pour des travaux futurs, un premier pas vers l’application de la décision des Délégués. Le rapport de la Commission européenne pour la démocratie par le droit sur l’efficacité des recours nationaux concernant la durée excessive des procédures, tout comme les activités de la Commission européenne pour l’efficacité de la justice, peuvent également être une source d’inspiration. Le rôle des institutions nationales de droits de l’homme, des Ombudspersons, des organisations non-gouvernementales et des autres acteurs de la société civile pour identifier les manquements et contribuer à la mise en place et à l’amélioration des recours internes devrait également être pris en compte.
13. L’existence de recours effectifs pour accélérer les procédures ou pour compenser le retard n’affranchit pas l’Etat de l’obligation de prendre des mesures qui s’attaquent aux causes de la durée excessive des procédures, qui peut se trouver aussi bien dans des pratiques que dans des déficiences sur le plan législatif.
14. Il conviendrait d’engager des travaux sur un instrument non contraignant du Comité des Ministres sur les recours internes concernant la durée excessive des procédures. Afin qu’il ait le plus de valeur pratique pour les autorités nationales lorsque celles-ci introduisent ou améliorent des recours, il devrait être court et assorti de « lignes directrices » ou d’un « guide de bonnes pratiques ». Ces travaux pourraient prendre comme point de départ les documents du Secrétariat que le Groupe de réflexion a examinés33. Les travaux devraient être entrepris en liaison avec d’autres organes du Conseil de l’Europe qui sont concernés par ces questions.

Procédure d’arrêt pilote

15. Le Groupe des Sages a encouragé la Cour « à faire usage, autant que faire se peut, de la procédure de l’arrêt pilote. En fonction de l’expérience acquise dans la pratique, il conviendrait à l’avenir d’examiner si le dispositif juridictionnel existant, y compris le règlement de procédure de la Cour, suffira pour que ce modèle puisse produire les résultats souhaités ou s’il y a lieu d’envisager une réforme conventionnelle en la matière.»34

16. La procédure d’arrêt pilote est un outil ou un ensemble d’outils très utile et souple permettant à la Cour de résoudre avec un seul arrêt un nombre considérable de requêtes susceptibles, si elles étaient soumises, d’être déclarées recevables et même bien fondées. Cette procédure permet donc de contenir le flux de futures « affaires clones » en réduisant ainsi la charge de travail de la Cour. Celle-ci doit être encouragée à en faire pleinement usage dans toutes les catégories d’affaires qui s’y prêtent.35 Actuellement, elle reste à développer au sein de la Cour et n’est pas encore susceptible d’une définition formelle. Afin de dissiper des doutes ou des réticences éventuelles tant de la part des Etats que des autres parties concernées, il serait donc utile que la Cour explique ce que cette procédure implique, avec pour objectif éventuel d’établir des règles applicables.

17. Le désavantage potentiel en est toutefois que d’autres requêtes sont retardées et les requérants peuvent se retrouver finalement à nouveau impliqués dans des procédures internes lentes et incertaines. Pour éviter ce risque, des garde-fous sont nécessaires afin de garantir une mise en œuvre prompte et effective des mesures générales identifiées dans l’arrêt-pilote. Cela contribuerait également à éviter que des requérants déçus soient obligés de demander à la Cour de réexaminer leurs affaires à Strasbourg.

18. Il est également important que le Conseil de l’Europe fournisse une assistance et une coopération techniques appropriées aux Etats membres lors de la mise en œuvre des mesures générales nécessaires identifiées dans un arrêt pilote, et que les ressources nécessaires soient disponibles à cet égard. Comme cela a été mentionné lors du Colloque de Stockholm, le rôle du Comité des Ministres pour garantir l’application des arrêts relatifs à des problèmes systémiques devrait également être renforcé.

19. Bien qu’il ne soit pas encore nécessaire de formaliser la procédure d’arrêt pilote au niveau intergouvernemental, le prochain séminaire sur la procédure d’arrêt pilote (Varsovie, 14-15 mai 2009) fournira une bonne occasion pour approfondir la question. Un résultat éventuel de ce séminaire pourrait être l’élaboration d’un manuel par le biais duquel les Etats partageraient leurs diverses expériences sur la procédure d’arrêt pilote. Bien que nullement contraignant pour la Cour dans son traitement interne d’une affaire, le manuel permettrait aux Etats et aux requérants de mieux comprendre et se préparer pour ce qui pourrait leur être demandé.

Déclarations unilatérales

20. Des déclarations unilatérales par les Etats défendeurs permettant à la Cour de rayer du rôle certaines affaires pourraient, dans certaines circonstances, contribuer utilement à diminuer la charge de travail de la Cour, en particulier lorsqu’il n’a pas été possible de parvenir à un règlement amiable.

21. Lorsque de telles déclarations unilatérales sont faites par rapport à des affaires répétitives, il peut être important de garantir que des mesures générales appropriées sont prises pour contribuer à endiguer le flux de ces affaires à l’avenir et optimiser ainsi l’effet positif de cette démarche sur la charge de travail de la Cour. Cet aspect pourrait faire partie de la décision de la Cour de rayer une affaire de son rôle. Il est nécessaire de réfléchir davantage à la question de savoir quand et comment superviser l’exécution des mesures générales qui sont proposées dans ces circonstances, en gardant à l’esprit que la Cour peut toujours réintégrer une affaire dans sa liste en vertu de l’article 37(2).

Requêtes et recevabilité

22. Dans son “étude des méthodes de travail de la Cour européenne des droits de l’homme”, Lord Woolf a déclaré que « La Cour devrait redéfinir ce qui constitue une requête. Elle ne devrait examiner que les formulaires de requête dûment remplis qui renferment toutes les informations voulues par elle pour traiter la requête. Cela simplifierait la tâche du Greffe, car il n’aurait pas à enregistrer et archiver des lettres de requérants potentiels. Cela réduirait aussi le nombre total des requêtes examinées par la Cour et simplifierait le traitement des requêtes.»36

23. Depuis le rapport de Lord Woolf, la Cour a révisé sa pratique de manière à ce qu’un requérant qui n’inclut pas un formulaire dûment complété dans sa correspondance initiale avec la Cour reçoive une lettre du Greffe lui indiquant de compléter et de renvoyer le formulaire dans un délai de 8 semaines. Tout manquement à cette obligation signifiera que la première lettre n’interrompra pas le délai de 6 mois. Cette pratique plus rigoureuse doit être soutenue et encouragée.

Développement de la jurisprudence de la Cour à droit constant

24. Tel que l’a souligné le Président de la Cour, la Cour pourrait contribuer elle-même à remédier à sa propre situation en développant son interprétation de certains articles de la Convention en matière de procédure. Par exemple, l’article 37(1)(c), qui se rapporte aux circonstances permettant à la Cour de rayer des affaires de son rôle, pourrait être interprété de manière à donner effet à la règle de minimis non curat praetor, sous réserve de la sauvegarde prévue dans la deuxième partie de l’article 37(1).

Détachement de juges nationaux au Greffe de la Cour

25. Le détachement de juges nationaux au sein du Greffe de la Cour peut être bénéfique aussi bien pour la Cour que pour les ordres juridiques internes en termes de meilleure connaissance réciproque. Dans ce sens, il répond au besoin de renforcer les connaissances des juges nationaux sur les questions de la Convention. Le fait qu’un juge national expérimenté puisse travailler un certain temps au sein du Greffe est également de nature à renforcer l’efficacité opérationnelle de celui-ci. Le détachement des juges nationaux, mais aussi, le cas échéant, d’autres juristes indépendants de bon niveau, devrait donc être fortement encouragé à l’avenir, par le biais notamment d’une simplification des procédures administratives au niveau national.

Renforcer la compréhension et l’application par les Etats parties des principes généraux qui se dégagent de la jurisprudence de la Cour contenus dans des arrêts de principe

26. Les Délégués des Ministres, dans leur décision sur les suites à donner au Colloque de Stockholm, ont invité le CDDH à accorder la priorité et à faire un compte rendu sur les « moyens de sensibiliser les Etats aux arrêts qui sont pertinents pour l’ensemble des Etats membres du Conseil de l’Europe, y compris par le biais des tierces interventions et, le cas échéant, aider les Etats à tenir compte dans leur législation nationale des principes jurisprudentiels pertinents afin d’éviter des violations de la Convention ».

27. Les tierces interventions pourraient aider les Etats à mieux comprendre et appliquer les principes généraux de la jurisprudence de la Cour, en les impliquant dans des litiges sur des questions juridiques spécifiques. Cela leur permettrait d’identifier, corriger ou remédier à des situations pouvant donner lieu à des requêtes susceptibles d’obtenir gain de cause face à eux devant la Cour. Cela renforcerait le caractère subsidiaire du système et réduirait ainsi la charge de travail de la Cour. Les tierces interventions peuvent également aider la Cour dans des affaires aboutissant à des arrêts de principe, en leur fournissant des informations sur les situations juridiques et factuelles dans d’autres Etats. Cela pourrait contribuer à ce que les arrêts de le Cour, et en particulier les arrêts de principe, soient appliqués plus fréquemment dans des Etats parties autres que l’Etat défendeur, en renforçant ainsi l’autorité et les effets des arrêts de la Cour et en aidant à remédier à des problèmes similaires au niveau national.

28. La Convention et le Règlement de la Cour ont déjà établi la base juridique sur laquelle les Etats pourraient se fonder pour introduire des tierces interventions. L’important est de disposer de mesures pratiques pour augmenter et faciliter le recours à ces interventions. Les Etats devraient s’enquérir et utiliser des moyens pour partager entre eux des informations sur des affaires communiquées, en vue d’identifier systématiquement et au stade le plus précoce possible celles qui se prêtent à de tierces interventions. A cette fin, un « réseau d’Agents » devrait être établi et soutenu par un forum de discussion en ligne.

29. De tierces interventions de la part d’institutions nationales de droits de l’homme, d’organisations non gouvernementales et d’autres acteurs de la société civile jouent également un rôle important dans le système de la Convention. Afin de garantir que ces organes soient en mesure de remplir leur rôle, ils doivent avoir la chance effective de se porter candidats à la tierce intervention.

30. A cette fin, la Cour devrait être encouragée à entreprendre les démarches pour favoriser une meilleure utilisation des tierces interventions, notamment en adoptant une approche plus proactive pour identifier les affaires qui se prêtent à de tierces interventions et d’exercer avec plus de souplesse sa discrétion en matière de prolongement des délais. En outre, la Cour devrait être encouragée à publier des communiqués de presse chaque fois qu’elle reçoit des demandes ou qu’elle autorise de tierces interventions ou lorsqu’une affaire a été identifiée comme susceptible d’aboutir à un arrêt de principe.

Fourniture d’informations aux requérants potentiels auprès de la Cour

31. Le représentant du Greffe de la Cour a fourni des informations concernant le projet pilote de Varsovie.37 Ayant pour but de traiter en amont le problème du vaste nombre de requêtes émanant de la Pologne qui n’ont pas de chances d’aboutir, le projet a clairement répondu à un besoin d’information au niveau national de la part non seulement de requérants potentiels, mais aussi de requérants effectifs, de personnes dont les requêtes ont été déclarées irrecevables, de juges, juristes, étudiants et organisations non gouvernementales. La conclusion de la Cour a été que le projet a atteint plusieurs buts importants. Il a également été bénéfique pour réduire le besoin des individus en quête d’informations d’approcher le Greffe ou l’Agent polonais.

32. Les résultats du projet justifient la poursuite de la réflexion sur la question des informations à fournir aux requérants potentiels. Ces résultats confortent également l’argument selon lequel l’information peut être fournie par d’autres acteurs. La promotion de ces activités complèterait celles de sensibilisation, y compris celles relatives à la publication et diffusion de la Convention et de la jurisprudence de la Cour dans l’enseignement universitaire et la formation professionnelle.

33. Le projet-pilote de Varsovie devrait continuer et il faudrait examiner l’opportunité de fournir des services similaires dans d’autres bureaux d’information du Conseil de l’Europe opérant sous les auspices des services pertinents du Conseil de l’Europe. Un examen plus avant devrait être fait des circonstances dans lesquelles les informations sur la Convention et la Cour sont fournies aux requérants potentiels par d’autres acteurs, notamment par les institutions nationales de droits de l’homme, les organisations non gouvernementales et d’autres acteurs de la société civile, en particulier en ce qui concerne les critères de recevabilité et les procédures à observer pour la présentation des requêtes.

Publication et diffusion de la Convention et de la jurisprudence de la Cour

34. Le Groupe des Sages a estimé que «“la diffusion de la jurisprudence de la Cour et la reconnaissance de son autorité au-delà de l’effet obligatoire de l’arrêt à l’égard des parties constitueraient sans aucun doute des éléments importants pour assurer l’effectivité du mécanisme de contrôle judiciaire de la Convention. Le Groupe recommande que les arrêts de principe et les arrêts considérés par la Cour comme importants fassent l’objet de la plus grande diffusion, conformément aux recommandations du Comité des Ministres ».38

35. La publication et la diffusion la plus large possible de la Convention et de la jurisprudence de la Cour, y compris le paiement de la satisfaction équitable, est d’une importance cruciale pour augmenter la connaissance des autorités nationales des normes applicables, ce qui renforce le caractère subsidiaire du système de la Convention. Cela peut également aider les requérants et leurs représentants légaux à avoir des attentes plus réalistes quant à l’issue de leurs affaires, en abandonnant les affaires sans perspectives de succès et en encourageant la conclusion de règlements amiables sur la base de propositions appropriées de la part des Etats défendeurs.

36. Le CDDH a précédemment souligné qu’il sera nécessaire de revenir sur la question de l’aspect national de la réforme.39 La Recommandation Rec(2002)13 du Comité des Ministres aux Etats membres sur la publication et la diffusion dans les Etats membres du texte de la Convention européenne des droits de l’homme et de la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme n’était pas incluse dans l’étude précédente des trois recommandations dites « prioritaires » 40 mais pourrait être comprise dans toute activité future qui devrait prendre en compte des activités dans ce domaine ailleurs dans l’organisation et au niveau national.

37. La Cour devrait être invitée à publier, y compris sur son site Internet, des informations mises à jour sur sa jurisprudence en matière de recevabilité, avec traduction dans des langues non-officielles. Une attention particulière devrait être accordée à la traduction vers les langues des pays pour qui le formulaire de demande peut être complété en ligne et de ceux dont le nombre de requêtes est le plus important.

Rôle du Commissaire aux droits de l’homme du Conseil de l’Europe

38. A la lumière du rapport du Groupe des Sages, l’importance de la coopération du Commissaire avec les médiateurs et les institutions nationales des Droits de l’Homme doit être soulignée, et notamment son rôle dans l’établissement d’un réseau de personnes de contact au sein de ces structures. En particulier, cette coopération a démontré un potentiel pour diffuser des informations sur les droits de l’homme, aider à garantir une exécution complète et rapide des arrêts de la Cour et agir en tant que mécanisme de prévention.

Satisfaction équitable

39. La Cour devrait être encouragée à expliquer davantage le critère d’après lequel elle calcule systématiquement le montant de la satisfaction équitable; et ensuite de poursuivre le développement de la base HUDOC afin de permettre une analyse des tendances qui se dégagent lorsque la Cour attribue une satisfaction équitable. Ceci peut servir notamment à assurer des attentes réalistes de la part des requérants et de leurs représentants juridiques avant la requête et peut aider toutes les parties lors de négociations futures en vue d’un règlement amiable et, dans certains cas, en vue des décisions unilatérales ultérieures.

III. Propositions exigeant des amendements a la convention

Filtrage des requêtes

40. Le Groupe des Sages avait conclu qu’il « conviendrait de créer une instance de filtrage judiciaire adjointe à la Cour, mais distincte de celle-ci, afin de garantir, d’une part, que les recours individuels fassent l’objet d’une décision judiciaire, d’autre part, que la Cour puisse être libérée d’une large masse de recours et se concentrer sur son rôle essentiel. »41

41. A ce stade, toutefois, il est clair que certains résultats découlant de la proposition du Groupe des Sages, tels que le fait que la création d’un « comité judiciaire » serait suivie d’une réduction du nombre des juges de la catégorie « senior » sont irréalistes. Il s’agit néanmoins d’une proposition intéressante qui pourrait contribuer à un traitement des requêtes (beaucoup) plus efficace et qui devrait faire l’objet d’un examen approfondi, y compris dans ses implications budgétaires.

Avis consultatifs

42. Le Groupe des Sages avait estimé qu’il « serait utile d’instaurer un régime dans le cadre duquel les juridictions nationales pourraient saisir la Cour de demandes d’avis consultatifs sur des questions juridiques concernant l’interprétation de la Convention et de ses protocoles, de manière à favoriser le dialogue entre les juges et à renforcer le rôle «constitutionnel» de la Cour. Une telle demande d’avis, posée uniquement par les juridictions de dernière instance et les juridictions constitutionnelles serait toujours facultative et l’avis rendu par la Cour n’aurait pas de caractère obligatoire.»42 Cette question a reçu un certain appui lors du Colloque de Stockholm. Un tel système pourrait générer des travaux supplémentaires. En revanche, suivant la manière dont ce système sera mis en œuvre, il pourrait aider à réduire la charge de travail de la Cour en répondant aux problèmes systémiques rencontrés au niveau national.

43. Même si les effets de cette proposition ne sont pas certains, la possibilité d’élargir la juridiction de la Cour pour rendre des avis consultatifs mérite examen. La proposition du Groupe des Sages devrait être plus affinée de manière à ce que la Cour ne donne d’avis consultatifs que dans des affaires qui révèlent l’existence d’un problème systémique sous-jacent, permettant par là d’obtenir des résultats similaires à ceux des procédures des arrêts pilotes et contribuant à parvenir à réduire la charge de travail de la Cour. D’autres questions telles que celles de savoir si les juridictions nationales de dernière instance seraient les seules ou non à pouvoir présenter une demande d’avis consultatifs ; si la Cour est tenue ou non de répondre positivement à ces demandes ; si les demandes à la Cour devraient ou non être considérées comme irrecevables lorsque les procédures internes reflètent un avis consultatif ; si les parties à des procédures internes ont ou non le droit d’intervenir comme tierce partie durant la procédure d’avis consultatif ; ou si les avis consultatifs devraient ou non être contraignants pour les tribunaux qui les demandent ne doivent pas nécessairement recevoir les mêmes réponses que celles données le cas échéant par le Groupe des Sages et devraient donc rester ouvertes.

44. Il pourrait être approprié d’examiner la question des avis consultatifs dans le contexte plus large de la réforme générale du mécanisme de contrôle, par exemple en lien avec les travaux relatifs à un éventuel Statut pour la Cour.

Statut pour la Cour
45. Le Groupe des Sages avait soulevé la nécessité de rendre « plus flexible la procédure de réforme de la machine judiciaire ». Sa proposition était de créer un Statut pour la Cour, un instrument qui se situerait à un niveau juridique entre la Convention, traité dont l’amendement est soumis aux règles ordinaires du droit international public, et le Règlement de la Cour, susceptible d’être amendé par la Cour elle-même. Le Statut, « dont le contenu resterait à définir, » comporterait « des dispositions relatives aux modalités de fonctionnement de la Cour. Les dispositions relevant de ce statut pourraient être modifiées par le Comité des Ministres, avec l’approbation de la Cour ».43
46. Cette proposition, bien qu’intéressante et ayant en soi une valeur potentielle, ne pourrait pas aider la Cour à court terme à faire face à sa charge de travail. Si elle devait être suivie, il pourrait lui être attribué une signification plus extensive que celle qu’elle a dans la proposition du Groupe des Sages. L’élaboration d’un tel texte impliquerait toutefois divers challenges et son adoption serait probablement un processus difficile et long, exigeant un nouveau protocole d’amendement. Des travaux à cet égard pourraient être entrepris par le DH-PR sur la base des conclusions du Groupe de réflexion relatives au contenu éventuel d’un Statut.44

Développement de la Cour en “cour constitutionnelle”
47. Il s’agit d’une idée débattue de très longue date et à nouveau soulevée récemment dans un discours prononcé lors du Colloque de Stockholm. Dans le cadre du présent exercice, l’idée peut être comprise comme préconisant une Cour qui pourrait dans une certaine mesure choisir parmi les requêtes qui lui sont adressées.45 La Cour pourrait à terme se développer dans cette direction, mais il est prématuré de discuter de cette proposition dans le détail. La situation dans beaucoup d’Etats membres témoigne du besoin d’accorder au niveau européen une importance particulière à la protection des droits à travers la reconnaissance judiciaire des requêtes individuelles devant la Cour. Le nouveau critère de recevabilité du Protocole n° 14 et la procédure d’arrêt pilote sont des développements qui peuvent s’inscrire dans la lignée d’une Cour constitutionnelle, mais il n’est pas possible à l’heure actuelle d’évaluer pleinement leurs effets.

IV. Conclusions et propositions pour des activités futures
48. A l’évidence, la Cour ne peut pas continuer avec sa charge de travail actuelle et avec l’augmentation continuelle du nombre des requêtes. Aucune instance judiciaire, et encore moins une dont le rôle est prévu comme subsidiaire par rapport à celui des autorités nationales, ne peut traiter un nombre de requêtes aussi élevé que celui qui pèse sur la Cour. Le décalage de plus en plus grand entre le nombre de requêtes que la Cour reçoit et la capacité de celle-ci de les traiter montre que l’efficacité, la crédibilité et la stabilité du système entier sont en grave danger.46
49. Même s’il était conçu par ses rédacteurs comme une étape intermédiaire s’inscrivant dans un processus de réforme plus long, le Protocole n° 14 demeure néanmoins indispensable et essentiel pour l’efficacité de la Cour, même à court terme. Déjà signé par les 47 Etats membres, il constitue un préalable nécessaire aux futures réflexions sur l’une ou l’autre réforme qui pourrait être proposée ou envisagée à l’avenir. Pour ces raisons, il est indispensable que le Protocole n° 14 entre en vigueur sans délai.

50. Quelles que soient les adaptations ou même les réformes qui pourraient être faites au système de la Convention, des améliorations radicales au niveau national sont nécessaires. Celles-ci devraient prendre des formes variées, mentionnées dans le présent rapport. Le Conseil de l’Europe peut apporter une aide essentielle à la fois à travers la Cour, comme cela a été mentionné plus haut, et par le biais des activités intergouvernementales, par exemple, par des orientations sous forme de recommandations du Comité des Ministres, par une aide technique lors du processus d’exécution des arrêts et par des projets de développement des capacités, y compris le programme HELP. Des fonds suffisants devraient être alloués à ces fonctions cruciales. Le Fonds fiduciaire « Droits de l’homme » pourrait également aider à soutenir des mesures nationales destinées à améliorer l’application de la Convention.

51. En effet, il est essentiel pour l’ensemble du système de la Convention que toute augmentation éventuelle du budget de la Cour soit faite sans détriment du budget disponible pour les activités de supervision des droits de l’homme, les programmes de coopération ou les travaux d’identification et clarification des normes communes. Cela serait de toute évidence contreproductif pour le but général poursuivi. Il faudrait réduire la charge de la Cour en évitant des violations et en renforçant les recours effectifs disponibles pour faire face à de telles violations au niveau national; autrement dit, il faut renforcer la subsidiarité.

52. Les suggestions suivantes devraient être suivies :

1. Mesures n’exigeant pas d’amender la Convention

Filtrage des requêtes

    · La Cour pourrait créer un Groupe de juges au sein de la Cour existante qui se consacrerait au filtrage.

Recours internes contre la durée excessive des procédures judiciaires

    · Un instrument juridique non-contraignant du Comité des Ministres sur les recours internes contre la durée excessive des procédures judiciaires devrait être élaboré.

Procédure d’arrêt pilote

    · La Cour pourrait donner des explications sur ce qu’une procédure d’arrêt pilote implique.
    · Les Etats défendeurs devraient rapidement et de manière efficace mettre en œuvre les mesures générales identifiées dans les arrêts pilotes.
    · Un manuel pourrait être élaboré par le biais duquel les Etats partageraient leurs diverses expériences de la procédure d’arrêt pilote.

Déclarations unilatérales

    · Le cas échéant, les Etats devraient être encouragés à faire des déclarations unilatérales susceptibles de permettre à la Cour de rayer de son rôle certaines affaires.

Requêtes et irrecevabilité

    · La pratique plus rigoureuse de la Cour à l’égard de l’application du délai de six mois devrait être soutenue.

Développement de la jurisprudence de la Cour à droit constant

    · La Cour pourrait développer son interprétation de certains articles de la Convention en matière de procédure de manière à soulager sa situation.

Détachement de juges nationaux auprès du Greffe de la Cour

    · Davantage d’Etats membres devraient être encouragés à détacher des juges nationaux auprès du Greffe.

Renforcer la compréhension et l’application par les Etats parties des principes généraux qui se dégagent de la jurisprudence de la Cour contenus dans des arrêts de principe

    · Un usage plus important devrait être fait des tierces interventions.
    · La Cour pourrait publier rapidement des communiqués de presse généraux chaque fois qu’elle reçoit des demandes ou qu’elle autorise de tierces interventions ou lorsqu’une affaire a été identifiée comme susceptible d’aboutir à un arrêt de principe. 
    · La Cour peut exercer avec plus de souplesse sa discrétion en matière de prolongement des délais pour demander l’autorisation d’intervenir.

Fourniture d’informations aux requérants potentiels

    · Le projet pilote de Varsovie devrait être poursuivi et pourrait être étendu à d’autres bureaux d’information du Conseil de l’Europe.

Publication et diffusion de la Convention et de la jurisprudence de la Cour

    · Une étude pourrait être faite sur la mise en œuvre et l’impact de la Recommandation Rec(2002)13.
    · La Cour pourrait publier des informations mises à jour sur sa jurisprudence en matière de recevabilité, avec traduction dans des langues non-officielles.

Rôle du Commissaire aux droits de l’homme du Conseil de l’Europe

    · Le Commissaire aux Droits de l’Homme devrait être soutenu dans sa contribution visant à garantir l’efficacité à long terme du système de contrôle de la Convention.

Satisfaction équitable

    · La Cour pourrait expliquer davantage le critère d’après lequel elle calcule systématiquement le montant de la satisfaction équitable.
    · La Cour pourrait poursuivre le développement de la base HUDOC afin de permettre une analyse des tendances qui se dégagent lorsque la Cour attribue une satisfaction équitable.

2. Mesures exigeant des amendements à la Convention

Filtrage des requêtes

    · La création d’un comité judiciaire, y compris son implication budgétaire devrait être examinée plus avant.

Avis consultatifs

    · La possibilité d’élargir la compétence de la Cour aux avis consultatifs devrait être examinée.

Statut pour la Cour

    · Des travaux supplémentaires devraient être entrepris sur un Statut pour la Cour.

3. Mesures d’accompagnement

Consultations au niveau national

    · Suite à la déclaration du Comité des Ministres Dec(2007)1002, les Etats membres devraient être encouragés à adopter une démarche active pour consulter la société civile et d’autres acteurs sur la question de garantir l’efficacité à long terme du système de contrôle de la Convention européenne des droits de l’homme.

* * * * *

Annexe I
Documents de travail principaux

Documents de réunion

- Rapport de la 65e réunion du CDDH

CDDH (2007)023

- Rapport de la 1e réunion

DH-S-GDR(2007)016

- Rapport de la 2e réunion

DH-S-GDR(2008)007

- Rapport de la 66e réunion du CDDH

CDDH(2008)008

- Rapport intérimaire

CDDH(2008)008 Add. II

- Rapport de la 3e réunion

DH-S-GDR(2008)012

- Rapport de la 67e réunion du CDDH

CDDH(2008)014

- Rapport de la 4e réunion

DH-S-GDR(2009)006

- Rapport de la 5e réunion

DH-S-GDR(2009)012

Documents de référence

- Liste des propositions de réforme du mécanisme de contrôle et d’amélioration de l’efficacité de la CEDH, Mémorandum du Secrétariat, 9 avril 2001

CDDH-GDR (2001) 1

- Examen des propositions de réforme du GDR contenues dans le document CDDH-GDR(2001) 1 (tiré du rapport d’activité du 15 juin 2001)

CDDH-GDR (2001) 10 (incl. Annexes I & II)

- Rapport du Groupe des Sages au Comité des Ministres

CDDH-GDR(2007)001

- Propositions existantes pour garantir l’efficacité à long terme du mécanisme de contrôle de la CEDH – compilation préparée par le Secrétariat

CDDH-GDR(2007)002

- Commentaires du Secrétaire Général sur le rapport du Groupe des Sages

CDDH-GDR(2007)003

- Avis du Rapporteur de l’Assemblée Parlementaire sur le rapport du Groupe des Sages

CDDH-GDR(2007)004

- Avis de la Cour européenne des droits de l’homme sur le rapport du Groupe des Sages

CDDH-GDR(2007)005

- Commentaires du Commissaire aux droits de l’homme sur le rapport du Groupe des Sages

CDDH-GDR(2007)006

- Commentaires des ONG sur le rapport du Groupe des Sages

CDDH-GDR(2007)007

- Rapport de Lord Woolf : « Etude des Méthodes de Travail de la Cour Européenne des droits de l’homme »

CDDH-GDR(2007)008

- Synthèse du Colloque sur les « Développements futurs de la Cour Européenne des droits de l’homme à la lumière du Rapport des Sages », Saint-Marin, 22-23 mars 2007

CDDH-GDR(2007)009

- Procédures du Groupe de travail sur « L’amélioration des recours internes avec un accent particulier sur les cas de durée déraisonnable des procédures », Strasbourg, 28 avril 2005

CDDH-GDR(2007)010

- Conclusions du séminaire de haut niveau sur la « Réforme du système européen des droits de l’homme », Oslo, Norvège, 18 octobre 2004

CDDH-GDR(2007)011

- Actes du Colloque « Vers une mise en œuvre renforcée de la CEDH au niveau national », Stockholm, Suède, 9-10 juin 2008

H/Inf (2008) 11

Documents de travail

- Commentaires de l’expert de l’Allemagne

CDDH-GDR(2007)012

- Commentaires de l’expert de la Pologne

CDDH-GDR(2007)013

- Document sur les éventuels éléments d’une Recommandation sur l’accès à des conseils pour les requérants potentiels auprès de la Cour européenne des Droits de l’Homme (préparé par le Secrétariat)

DH-S-GDR(2008)001

- Position de la délégation polonaise concernant les procédés de détachement pour les juges nationaux au Greffe de la Cour

DH-S-GDR(2008)003

- Position de la délégation polonaise sur les arrêts pilotes

DH-S-GDR(2008)004

- Note d’information préparée par le Greffe de la Cour

DH-S-GDR(2008)005

- Note d’information préparée par le Bureau du Commissaire

DH-S-GDR(2008)006

- « Les arrêts pilotes : l’expérience de l’Agent du Gouvernement polonais » (soumis par l’expert de la Pologne)
 

DH-S-GDR(2008)008

- Document sur la jurisprudence de la Cour concernant les recours internes (préparé par le Secrétariat)

DH-S-GDR(2008)009

- Document sur les statuts de plusieurs instances judiciaires internationales (préparé par le Secrétariat)

DH-S-GDR(2008)010

- L’examen par la Cour de la procédure d’arrêt pilote (préparé par le Greffe de la Cour)

DH-S-GDR(2008)011

- Document sur un éventuel instrument non-contraignant du Comité des Ministres sur les recours internes concernant la durée excessive des procédures judiciaires (préparé par le Secrétariat)

DH-S-GDR(2009)001

- Document sur l’usage accru des tierces interventions devant la Cour (préparé par le Secrétariat)

DH-S-GDR(2009)002

- Document préparé par le Secrétariat : projet d’éventuelle résolution du Comité des Ministres sur le développement de la jurisprudence de la Cour à droit constant

DH-S-GDR(2009)003

- Document présenté par les experts de la Norvège et des Pays-Bas sur l’extension de la juridiction de la Cour en matière d’avis consultatifs

DH-S-GDR(2009)004

- Commission consultative pour les Questions de Droit internationale (Pays-Bas), « Avis concernant l’application du Protocol No. 14 à la CEDH » (La Haye, novembre 2008)

DH-S-GDR(2009)005

- Avis préliminaire du CDDH sur la question de mettre en œuvre certaines procédures déjà envisagées aux fins d’augmenter la capacité de la Cour

CDDH(2008)014 Add. I

- Compilation d’observations soumises par des organisations de la société civile

DH-S-GDR(2009)008

- Document présenté par l’expert du Royaume-Uni sur les arrêts pilotes

DH-S-GDR(2009)009

- Document présenté par le Greffe sur la procédure d’arrêt pilote

DH-S-GDR(2009)010

- Document préparé par le Secrétariat sur l’établissement d’un réseau d’Agents de gouvernement : création d’un forum en ligne

DH-S-GDR(2009)011

- Compilation d’information reçu des Etats en réponse aux appels faits lors de et suite à la 4e réunion

DH-S-GDR(2009)013

- Warsaw Pilot Project – information provided by the Registry lawyer employed by the Council of Europe Information Office (en anglais seulement)

DH-S-GDR(2009)014

* * * * *

Annexe II
Un éventuel Statut pour la Cour européenne des droits de l’homme

Approche du DH-S-GDR

1. Lors de sa 3e réunion (8-10 octobre 2008), le Groupe a poursuivi son examen détaillé de l’idée d’un éventuel Statut pour la Cour européenne des droits de l’homme, proposée dans le rapport du Groupe des Sages. Dans cet examen, il a tenu compte de deux documents présentés par l’expert de la Pologne,47 ainsi que du document d’information soumis par le Secrétariat relatif aux statuts de diverses instances judiciaires internationales.48

2. Tout en se félicitant de cette proposition et en l’appuyant, le Groupe a estimé à la lumière de son mandat qu’il ne serait pas approprié pour lui de s’engager dans des travaux détaillés sur la question. En conséquence, il a décidé de donner son avis sur la question tout en recommandant que les travaux ultérieurs soient confiés par le CDDH à une autre de ses instances subordonnées.

Nature de l’instrument et procédure d’amendement

3. Le Groupe envisagerait un Statut qui se placerait entre la Convention européenne des droits de l’homme et l’actuel Règlement de procédure de la Cour. Il contiendrait des dispositions provenant des deux textes et d’autres instruments pertinents du Conseil de l’Europe. Son établissement présupposerait des amendements à la Convention, alors que les éventuels amendements ultérieurs seraient adoptés par le biais d’une résolution du Comité des Ministres.

Arguments en faveur ou contre des travaux ultérieurs relatifs au Statut

4. Les discussions du Groupe ont mis en lumière les arguments suivants en faveur d’un Statut pour la Cour :

    i. Flexibilité. Dans la mesure où un Statut contiendrait des dispositions qui figurent actuellement dans la Convention, il permettrait une souplesse accrue pour leur amendement éventuel. Cela permettrait à la Cour de répondre de manière plus rapide et efficace à de nouveaux problèmes et à des circonstances changeantes.

    ii. Clarté. Un Statut apporterait également clarté et précision quant à certaines questions importantes figurant actuellement dans le Règlement et développées à travers la pratique de la Cour.

    iii. Visibilité. En rehaussant le niveau juridique de certaines questions importantes qui, aujourd’hui, ne sont traitées que dans le Règlement de la Cour, le Statut accroîtrait leur visibilité et leur légitimité.

5. Le Groupe a également relevé certains arguments qui plaideraient contre l’engagement de travaux dans ce domaine :

    i. Temps exigé. L’élaboration d’un Statut serait un exercice de nature hautement technique demandant un temps très considérable.

    ii. Besoin de ratification. Dans la mesure où il impliquerait un changement du statut juridique de certaines dispositions figurant actuellement dans la Convention, le Statut ne pourrait entrer en vigueur qu’une fois ratifié par les Etats membres, processus de nature politique dont la durée et le résultat sont incertains.

Contenu éventuel du Statut

6. Le Groupe a largement marqué son accord avec la proposition des Sages selon laquelle le Statut contiendrait des dispositions figurant aujourd’hui dans la Convention. Le Groupe des Sages a suggéré d’y inclure la plupart des dispositions contenues dans la Section II de la Convention, qui seraient ainsi « dégradées ».49 Pour sa part, le Groupe de réflexion a estimé qu’il pourrait être approprié de « rehausser », en les incluant dans le Statut, certaines dispositions de l’actuel Règlement de la Cour, en particulier l’article 39 sur les mesures provisoires, le cas échéant selon une forme modifiée.

7. Il a également considéré que le Statut pourrait, le cas échéant, développer certaines dispositions figurant par exemple dans d’autres traités pertinents, notamment dans l’Accord général sur les privilèges et immunités du Conseil de l’Europe et dans ses protocoles, ainsi que dans l’Accord européen concernant les personnes participant aux procédures devant la Cour européenne des droits de l’homme.

Note 1 Ce document a été classé en diffusion restreinte le jour de la diffusion. Il sera déclassifié à la 119e Session du Comité des Ministres (Madrid, 12 mai 2009).
Note 2 Adopté par le CDDH lors de sa 68e réunion (Strasbourg, 24-27 mars 2009).
Note 3 Le CDDH a transmis son avis préliminaire aux Délégués des Ministres le 1er décembre 2008 (« Avis préliminaire du CDDH, » voir doc. CDDH(2008)014 Addendum I). Les Délégués des Ministres ont également demandé au Comité des conseillers juridiques sur le droit international public (CAHDI) de donner, pour le 21 mars 2009, un avis sur les aspects de cette question qui relèvent du droit international public et d’en informer le CDDH par le truchement du Secrétariat ». Le CAHDI a adopté son avis le 20 mars 2009 (« Avis du CAHDI », voir doc. CAHDI (2009) 2, 20/03/09).
Note 4 Avis du CAHDI, § 11 et « Conclusions et recommandations » § 1.
Note 5 Avis préliminaire du CDDH, §§ 5-7.
Note 6 Avis du CAHDI, § 16.
Note 7 Protocole n° 9 était en vigueur, pour 24 Etats, du 1/10/94 jusqu’à l’entrée en vigueur le 1/11/98 du Protocole n° 11.
Note 8 Le CDDH est parvenu à cette conclusion après avoir examiné inter alia l’avis du CAHDI.
Note 9 Avis du CAHDI, § 11.
Note 10 Ibid, § 12.
Note 11 Ibid, “Conclusions et recommandations” § 2.
Note 12 Ceci constituerait l’accord entre les Etats négociants exigé par l’article 25(1)(b) de la Convention de Vienne sur le droit des traités de 1969. Voir l’avis du CAHDI, §§ 25 & 28.
Note 13 Ibid, § 33. La Convention de Vienne exige que les ‘ Etats négociants’ soient convenus d’une application provisoire. Elle ne stipule pas qu’un tel accord doit être limité à ces Etats-là. Rien n’empêche les Etats qui ont ultérieurement accepté d’être liés par le Protocole n° 14 de participer. Voir l’avis du CAHDI, § 30.
Note 14 Ibid, § 33.

15 Ibid, § 34. Il convient de noter à cet égard la pratique bien établie du Conseil de l'Europe consistant à exiger le consentement unanime des Parties pour tout amendement à une Convention fait conformément à une procédure spéciale prévue dans la Convention en question. Voir, par exemple, l’article 44 de la Convention du Conseil de l’Europe sur la protection des enfants contre l’exploitation et les abus sexuels de 2007 (STCE n° 201) (lue en liaison avec le paragraphe 282 de son rapport explicatif) et l’article 19 de la Convention du Conseil de l’Europe sur l’accès aux documents publics (adoptée en 2008 mais pas encore ouverte à la signature) (lue en liaison avec le paragraphe 101 de son rapport explicatif).

Note 16 Avis du CAHDI, § 40.
Note 17 Ibid., § 41.
Note 18 L’article 20(1) du Protocole n° 14 se lit comme suit: “A la date de l’entrée en vigueur du présent Protocole, ses dispositions s’appliquent à toutes les requêtes pendantes devant la Cour …”
Note 19 Avis du CAHDI, § 42.
Note 20 Ibid, § 43-44.
Note 21 Ibid, § 39.
Note 22 Ibid, § 38.
Note 23 Ibid, § 20. En vertu de la Résolution statutaire (93)27 du Comité des Ministres, la décision d’ouvrir un nouveau protocole à la signature sera prise à la majorité des deux tiers des voix exprimées et à la majorité des Représentants ayant le droit de siéger au Comité.
Note 24 Avis du CAHDI, “Conclusions et recommandations” § 2.
Note 25 Ibid, § 20. Voir plus loin au paragraphe 22(iv).
Note 26 Le CDDH note que la commission consultative néerlandaise recommande que « le consentement à être lié par le Protocole n°14bis s’exprime par une signature sans réserve de ratification, d’acceptation ou d’approbation. » Bien que cela soit en effet préférable, il reste à voir combien de droits constitutionnels nationaux des Etats leur permettraient d’agir de telle façon.
Note 27 A ne pas confondre avec le concept de « combinaison d’options » mentionné en tant qu’option F dans l’avis préliminaire du CDDH (voir § 25) prévue pour impliquer le fait de combiner des éléments d’autres options pour constituer une nouvelle et unique option. Il convient de noter pour mémoire que cette option de « procédures parallèles » ne figure pas dans l’avis préliminaire du CDDH ni n’a fait l’objet d’examen dans l’avis du CAHDI.
Note 28 Voir l’avis du CAHDI, “Conclusions et recommandations”.
Note 29 Adopté par le CDDH lors de sa 68e réunion (Strasbourg, 24-27 mars 2009).
Note 30 Le Groupe s’est réuni aux dates suivantes : 12-14 décembre 2007, 12-14 mars 2008, 8-10 octobre 2008, 28-30 janvier 2009 et 4-6 mars 2009.
Note 31 Voir rapport du Groupe des Sages, § 136.
Note 32 Requête n° 36813/97, arrêt du 29 mars 2006.
Note 33 Voir les documents DH-S-GDR(2008)009 et DH-S-GDR(2009)001.
Note 34 Voir le rapport du Groupe des Sages, § 140.
Note 35 Le document présenté par l’expert du Royaume-Uni aborde les diverses catégories d’affaires pour lesquelles la procédure d’arrêt pilote pourrait être appropriée. Par exemple, ce qui est décrit comme « affaires relevant de la prééminence du droit », « des affaires en bonne et due forme » et « émission de recours collectifs spécifiques » (voir doc. DH-S-GDR(2009)009).
Note 36 Lord Woolf, « Etude des méthodes de travail de la Cour européenne des droits de l’homme », décembre 2005.
Note 37 Sous ce projet, un avocat, formé et payé par le Greffe, a travaillé à temps partiel au Bureau d’information du Conseil de l’Europe, fournissant des informations sur le système de la Convention aux personnes intéressées.
Note 38 Voir le rapport du Groupe des Sages, § 134.
Note 39 Le CDDH, lors de sa 66e réunion (Strasbourg, 25-28 mars 2008) avait proposé que les Délégués des Ministres décident de revenir sur la question de l’aspect national de la réforme (c’est-à-dire une certaine forme d’examen de l’application de recommandations actuelles) dans 2-3 ans. Voir aussi à la note de bas de page 5 ci-dessus pour les avis du DH-PR.
Note 40 A savoir les Recommandations du Comité des Ministres aux Etats membres R(2000)2 sur le réexamen ou la réouverture de certaines affaires au niveau interne suite à des arrêts de la Cour européenne des droits de l’homme, Rec(2004)5 sur la vérification de la compatibilité des projets de loi, des lois en vigueur et des pratiques administratives avec les normes fixées par la Convention européenne des droits de l'homme et Rec(2004)6 sur l’amélioration des recours internes.
Note 41 Voir le rapport du Groupe des Sages, § 129.
Note 42 Voir le rapport du Groupe des Sages, § 135.
Note 43 Voir le rapport du Groupe des Sages, § 128.
Note 44 Voir l’Annexe II pour les conclusions du Groupe de réflexion. Le DH-PR, lors de sa 64e réunion, a décidé d’informer le CDDH de son avis selon lequel un examen plus approfondi du Statut était pleinement justifié et que le DH-PR serait l’instance compétente pour le faire. Le CDDH, à la suite de sa 67e réunion (Strasbourg, 25-28 novembre 2008) a soumis au Comité des Ministres, pour adoption éventuelle, un projet de mandat pour la création d’un comité d’experts sur un projet de Statut pour la Cour.
Note 45 Les différentes cours constitutionnelles ont des approches différentes. La procédure de certiorari de la Cour Suprême des Etats-Unis constitue peut-être l’approche la plus extrême.
Note 46 Le déficit annuel de la Cour, autrement dit l’accroissement de son arriéré, était en 2008 de 17.806, comparé à 12.866 en 2007 et 9.678 en 2006. Les chiffres provisoires pour l’arriéré total accumulé concernant des affaires pendantes devant une Chambre ou un Comité est de 102.720 à la date du 28 février 2009.
Note 47 Un document plus spécifique (DH-S-GDR(2007)013) et un autre plus général en date du 1er octobre 2008.
Note 48 Voir DH-S-GDR(2008)010
Note 49 Voir doc. CM(2006)203, para. 49


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