Délégués des Ministres
Documents CM

CM(2008)4 final 16 janvier 20081
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1015 Réunion, 16 janvier 2008
1 Questions générales


1.6 Procédure du Comité des Ministres pour le traitement des questions écrites émanant de membres de l’Assemblée parlementaire

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Le traitement des questions écrites émanant de membres de l’Assemblée parlementaire a, à plusieurs reprises déjà, retenu l’attention des Délégués des Ministres. La pratique en la matière a été revue pour la dernière fois en avril 2004.

I. Les textes

L’article 58 du Règlement de l’Assemblée définit le concept et les modalités de présentation des questions écrites2.

Le Statut du Conseil de l’Europe ne consacre aucune disposition particulière au traitement, par le Comité des Ministres, des questions écrites des parlementaires. Dans ces circonstances, c’est l’article 19 du Statut du Conseil de l’Europe3, qui traite des communications du Comité des Ministres à l’Assemblée, combiné à l’article 204, en vertu duquel les décisions sur les communications à l’Assemblée sont prises à l’unanimité, qui ont longtemps été appliqués, aussi bien aux réponses aux recommandations de l’Assemblée qu’aux réponses aux questions écrites.

Cette pratique a, au cours des années et au fur et à mesure du développement de l’activité de l’Assemblée et du Comité des Ministres, empêché ou retardé l’adoption de réponses du Comité des Ministres aux textes émanant de l’Assemblée. Aussi les Délégués ont-ils décidé – dans le cadre du suivi du rapport du groupe des sages mis en place après le 2ème Sommet – de changer la pratique et de désormais adopter les réponses à la majorité qualifiée : (519e bis réunion des Délégués des Ministres (4 novembre 1994) – Point 2.2 paragraphe C.) :

« C. S’agissant des procédures de vote,
1. (-)
2. les Délégués, constatant qu’il n’existe pas, dans le Statut, de disposition contraignante à ce sujet, conviennent d’adopter désormais les réponses à l’Assemblée parlementaire à la majorité prévue à l’article 20 (d) du Statut, étant entendu que tous les efforts seront déployés pour parvenir à un consensus dans un délai raisonnable ;
3. les Délégués conviennent de préciser, au début du texte d’une réponse du Comité des Ministres à l’Assemblée parlementaire, dans le cas où une Délégation le demandera, que cette réponse a été adoptée à la majorité prévue à l’article 20 (d) du Statut. »
Le délai raisonnable a été interprété d’abord comme étant de 9 mois, puis de 6 mois (Décisions sur le délai prises par les Délégués respectivement le 20 janvier 1998, lors de leur 615e réunion, puis le 22 janvier 2003, lors de leur 825e réunion).
II. La pratique
Cette décision n’a jusqu’à présent été appliquée qu’aux recommandations de l’Assemblée. En effet les Délégués ont interprété le membre de phrase “réponses à l’Assemblée” comme désignant les textes adoptés par l’ensemble de l’Assemblée et non pas les questions soumises par un seul Parlementaire, même si ces questions ont été jugées recevables par le Président de l’Assemblée. Grâce à cette procédure, toutes les recommandations de l’Assemblée ont reçu des réponses.
S’agissant de l’adoption de réponses aux questions écrites, la pratique d’adopter les réopnses à l’unanimité a été maintenue. Selon l’Article 16 du Règlement intérieur du Comité des Ministres, ces questions font l’objet d’un examen préliminaire de la part des Délégués des Ministres. Concrètement, elles sont inscrites à l’ordre du jour d’une réunion des Délégués (autant que possible dans les 10 jours suivant leur soumission) pour un échange de vues. Après cet examen préliminaire, les Délégués invitent le Secrétariat ou le Président, avec le Secrétariat, à proposer un projet de réponse.
Or la soumission d’un nombre croissant de questions sur lesquelles il s’avère impossible de trouver un consensus – malgré un temps considérable consacré à la recherche d’un accord – ont provoqué l’engorgement des ordres du jour des réunions des Délégués et l’accumulation de questions sans réponse. Le problème a d’ailleurs été soulevé par la Présidence en exercice en juillet 2005 avec le Président de l’Assemblée parlementaire et un point a été inscrit à ce sujet à l’ordre du jour d’une réunion du Comité mixte, sans que cela ait eu un effet concret5.
Face à cette situation, les Délégués ont adopté, le 7 avril 2004 une procédure à mettre en œuvre lorsqu’il s’avère impossible de trouver un consensus sur une réponse à donner à une Question écrite. :
« S’il n’est pas possible de parvenir à un consensus (…) dans un délai raisonnable, le Président des Délégués devrait tenir d’autres consultations avec les délégations concernées. Si, à l’issue de ces consultations, il n’est pas possible d’aboutir à une réponse consensuelle, le Président des Délégués informe le Président de l’Assemblée que le Comité n’est pas en mesure d’obtenir une réponse consensuelle à une question écrite et en explique les raisons avec impartialité et parfaite objectivité. En pareil cas, une fois le texte de la réponse finalisé, après consultation des parties concernées, et approuvé par le Président des Délégués, une copie sera distribuée aux délégations. Il ressort clairement que le libellé de la réponse relève de la responsabilité du Président.  » CM/Bur/Del(2004)7

Cette procédure a été appliquée à de nombreuses reprises depuis cette date. Sur un total de 117 questions écrites de parlementaires adressées au Comité des Ministres depuis janvier 2002, 22 réponses sur un total de 88, soit un quart, ont fait l’objet d’une réponse de la Présidence. Sur les 29 questions pendantes, on peut estimer qu’une bonne quinzaine pourrait s’avérer problématique et conduire aussi in fine à une telle réponse. Cette tendance ne fait malheureusement que se confirmer, la pratique récente montrant que ce type de questions sont de plus en plus nombreuses, sans compter que les projets de lettre de la Présidence eux-mêmes sont parfois contestés par les parties lors des consultations menées avant envoi de la lettre par la Présidence.

Il est clair que si la procédure actuelle est poursuivie on aboutira à un engorgement encore plus important des travaux des Délégués et en particulier de la Présidence. L’effort et le temps consentis sont sans proportion avec les chances d’aboutir. De plus, la pratique montre que lorsque la question a une portée générale et concerne tous les Etats membres, l’Assemblée tend à adopter une recommandation. Il faut dès lors réfléchir à une modification de la pratique actuelle et agréer une procédure simplifiée.

III. Proposition

Etant entendu que l’objectif premier du Comité des Ministres demeure l’élaboration d’une réponse consensuelle aux questions écrites des parlementaires et en vue d’accélérer les réponses aux questions écrites dans le respect de l’article 20 du Statut, la procédure suivante est proposée, qui consisterait à :

1) Inscrire le point à l’OJ pour la tenue d’un échange de vues (oral et/ou écrit). La présentation actuelle des questions écrites sur l’ordre du jour est maintenue, l’intitulé du point indiquant le numéro de la question écrite, son auteur ainsi que son titre – ce dernier entre guillemets.

2) Les délégations qui le souhaitent sont encouragées à soumettre leurs commentaires par écrit avant la discussion, qui aura lieu lors du premier examen du point dans le cadre de la réunion plénière. Ces commentaires écrits donneraient, en fonction de leur nature, une première indication sur les chances d’aboutir à une réponse consensuelle.

3) Avoir un échange de vues (oral et/ou écrit) sur la question en réunion plénière des Délégués.

4) A la lumière de cet échange de vues, le Comité des Ministres pourrait soit :

i. charger le Secrétariat de préparer un projet de réponse ;

ii. inviter la Présidence à mener des consultations informelles en vue d’explorer les possibilités d’aboutir à un projet de réponse consensuel.

5) Si, au vu de ces consultations, la Présidence constate que l’élaboration d’une réponse consensuelle est impossible, elle en informe le Comité des Ministres. Celui-ci pourrait alors décider, à la majorité spécifiée à l’article 20(d) du Statut, de charger la Présidence d’informer le Président de l’Assemblée parlementaire que, « faute de consensus, il n’a pas été possible d’adopter une réponse ». La lettre de la Présidence ne porterait pas sur la substance.

6) Cette procédure se limiterait aux seules questions dont il apparaît clairement, au plus tard à l’issue des consultations menées par la présidence, qu’elles ne permettront pas d’établir une réponse consensuelle.

7) Les Délégués pourraient souhaiter reconsidérer cette procédure après une période d’une année.

Note 1 Ce document a été classé en diffusion restreinte le jour de la diffusion. Il a été déclassifié lors de la 1015e réunion des Délégués des Ministres (16 janvier 2008) (cf. CM/Del/Dec(2008)1015/1.6).
Note 2 Le Règlement de l’Assemblée (Article 58: « Questions au Comité des Ministres ») dispose ce qui suit :
Note « 58.1. Les représentants et suppléants peuvent à tout moment adresser au Comité des Ministres, ou au Président de celui-ci, des questions écrites portant sur des points qui relèvent de la compétence du Comité des Ministres. Le Président de l’Assemblée est juge de la recevabilité de ces questions qu’il transmet au Comité des Ministres ».
Note 3 Article 19 - « Lors de chacune des sessions de l'Assemblée Consultative, le Comité des Ministres lui adresse des rapports sur son activité, avec la documentation appropriée. »
Note 4 Article 20 - « a. Sont prises à l'unanimité des voix exprimées et à la majorité des représentants ayant le droit de siéger au Comité des Ministres les résolutions du Comité relatives aux questions importantes mentionnées ci-après:
Note (…)
Note ii. les questions relevant de l'article 19;
Note (…) »

5 Lors de la réunion du Comité mixte du 6 octobre 2005, le Président de l’Assemblée a déclaré qu’« en vertu du règlement de l’Assemblée, le Président de l’Assemblée est juge de la recevabilité d’une question (Article 58). Ce qui signifie qu’elle doit porter sur des points relevant de la compétence du Comité des Ministres. Il n’y a pas actuellement d’autres critères. […] Si, dans certains cas, il constate une sorte d’usage abusif de l’Assemblée parlementaire pour le dépôt de questions écrites motivées par des considérations relevant de la politique intérieure qui ne contribuent pas à la réconciliation dans la région elle-même, alors il verrait avec les membres de l’Assemblée s’ils doivent ou non faire usage de leur droit de déposer la question. En tout état de cause, de telles questions ne doivent pas jeter de l’huile sur le feu, mais concourir à la réconciliation et il s’est mis d’accord sur cette approche avec le Président des Délégués des Ministres. »


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