Délégués des Ministres
    Documents CM

    CM(2003)42 31 mars 2003
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    838 Réunion, 30 avril 2003
    4 Droits de l'homme


    4.4 Proposition de préparer un projet de Convention du Conseil de l'Europe sur la lutte contre la traite des êtres humains -

    Avis du Bureau du Comité européen pour les problèmes criminels (CDPC) sur le résumé de l'étude de faisabilité sur une Convention du Conseil de l'Europe sur la lutte contre la traite des
    êtres humains

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    Antécédents

    1. Le 6 février 2002, le Comité des Ministres a chargé le Comité directeur pour l'égalité entre les hommes et les femmes (CDEG) d'étudier la faisabilité d'une Convention européenne sur la lutte contre la traite des êtres humains, dans le cadre du suivi de la Recommandation Rec(2000)11 sur la lutte contre la traite des êtres humains aux fins d'exploitation sexuelle.

    2. Lors de sa 24e réunion (17-19 avril 2002), le CDEG a émis un avis positif sur la faisabilité d'une telle convention et a convenu de soumettre un Résumé de l'étude au Comité des Ministres lors de sa 812e réunion (16 octobre 2002), accompagné d'un projet de mandat d'un groupe de rédaction interdisciplinaire qui pourrait être chargé de la rédaction d'un projet de convention sur la lutte contre la traite des êtres humains. L'idée d'élaborer une telle convention a été fortement recommandée par l'Assemblée parlementaire et soutenue par le Secrétaire Général.

    3. Après examen de plusieurs contributions écrites émanant des Etats membres1, les principaux éléments de l'étude de faisabilité ont été réitérés lors des deux réunions informelles du RAP-EG (12 septembre et 11 octobre 2002) consacrées à l'examen de ce Résumé. Lors des débats, de nombreuses délégations se sont prononcées en faveur de l'élaboration d'une telle convention. Toutefois, certaines autres ont clairement exprimé leurs réserves quant à l'opportunité de l'élaboration de cette convention, sa valeur ajoutée ainsi que le mécanisme de suivi proposé. Par ailleurs, certains aspects ponctuels de l'étude de faisabilité ont également suscité des questions, hésitations ou réserves de la part d'autres délégations, dont certaines ont insisté sur les liens existants entre traite des êtres humains et le crime organisé.

    4. Ainsi, par décision n° CM/Del/Dec(2002)812/4.1, (octobre 2002) des Délégués, le Comité des Ministres a chargé le Bureau du Comité européen pour les problèmes criminels (ci-après, «CDPC-BU») de formuler un avis sur le résumé de l'étude de faisabilité relative à une Convention du Conseil de l'Europe contre la traite des êtres humains (CM(2002)129), et de consulter par écrit toutes les délégations au CDPC, en vue de formuler ledit avis avant le 29 novembre 2002.

    5. Conformément aux instructions du Comité des Ministres, le CDPC-BU a élaboré, lors de sa réunion du 6-7 novembre 2002, un projet d'avis relatif à la faisabilité de l'élaboration d'une Convention sur la lutte contre la traite des êtres humains et l'a transmis à toutes les délégations du CDPC pour commentaires2.

    6. Lors de leur 821e réunion (décembre 2002), les Délégués ont constaté l'existence de différences de vues marquées sur la question de savoir s'il y avait lieu de rédiger une Convention du Conseil de l'Europe contre la traite des êtres humains. En outre, les Délégués ont relevé que seulement une partie des délégations du CDPC avaient en réalité formulée des observations, le délai octroyé pour ce faire ayant été extrêmement court. Compte tenu de l'importance du sujet, les Délégués des Ministres ont donc décidé, lors de leur 825e réunion (janvier 2003), de prolonger jusqu'au 15 mars 2003 le délai imparti au CDPC-BU pour formuler un avis sur le Résumé de l'étude de faisabilité, et ce afin de faciliter la participation du plus grand nombre possible d'Etats membres à l'élaboration dudit avis. Par ailleurs, le Rapporteur sur l'égalité entre les femmes et les hommes a été invité à procéder à l'examen de l'avis du CDPC-BU dès que celui-ci sera disponible et à poursuivre ses travaux sur l'étude de faisabilité.

    7. Lors d'une réunion extraordinaire qu'il a tenu le 24 janvier 2003, le CDPC-BU a ouvert une nouvelle période de consultations écrites avec l'ensemble des délégations siégeant au CDPC, en insistant, tout particulièrement, auprès de celles qui ne s'étaient pas exprimées auparavant. Le délai imparti pour transmettre des commentaires écrits a pris fin le 25 février 2003. Sur la base de l'ensemble des avis reçus, y compris postérieurement à la date ci-dessus indiquée, le CDPC-BU, après avoir débattu, lors d'une nouvelle réunion extraordinaire qui s'est tenue à Strasbourg le 7 mars 2003, a adopté l'avis qui figure ci-après.

    Avis

    8. Le CDPC-BU souhaite, d'emblée, remercier toutes les délégations qui ont exprimé leur position, au cours des deux périodes de consultation écrite en novembre 2002 et février 2003, sur le résumé de l'étude de faisabilité, ainsi que sur le projet d'avis du 7 novembre 2002. L'ensemble des opinions, points de vues et idées ainsi manifestés ont permis au CDPC-BU de s'acquitter de la tâche confiée par le Comité des Ministres.

    9. Le CDPC-BU a examiné avec soin les avis de chacune des nombreuses délégations qui se sont exprimées (tels qu'ils figurent dans l'Addendum au présent document). A l'issue de cet examen et du débat qui s'en est suivi, le CDPC-BU constate l'existence d'importantes divergences des points de vue.

    10. De l'avis général, la traite des êtres humains est l'un des grands sujets de préoccupation des citoyens européens, lesquels ont une perception aiguë des défis que ce phénomène criminel pose à la défense des Droits de l'Homme, notamment en ce qui concerne la protection des victimes, et de l'Etat de Droit, plus particulièrement en ce qui concerne la lutte contre des réseaux criminels, la poursuite et condamnation des responsables, le fonctionnement des systèmes judiciaires et la coopération internationale en matière pénale. Toutes les délégations s'accordent également pour dire que la mise en place des éléments permettant de mener une lutte efficace contre la traite des êtres humains est devenue désormais l'une des premières priorités de l'agenda international.

    11. Malgré ce constat partagé, des différences notables de critère apparaissent lorsqu'il s'agit de déterminer le rôle que pourrait jouer le Conseil de l'Europe dans ce domaine et son éventuelle contribution aux efforts de la communauté internationale contre la traite.

    12. Dans ce contexte, le CDPC-BU constate l'existence d'un soutien majoritaire à l'idée, exprimée par l'étude de faisabilité et soutenue par le projet d'avis du 7 novembre 2002, d'engager des travaux au sein du Conseil de l'Europe en vue de rédiger une Convention sur la lutte contre la traite des êtres humains. A l'évidence, la majorité des délégations du CDPC est d'avis qu'une Convention européenne contre la traite compléterait et renforcerait l'action menée par d'autres organisations internationales, notamment par les Nations Unies, dans ce domaine. Sans méconnaître la nature globale du problème, ces délégations estiment qu'une Convention européenne contribuerait à une meilleure prise en compte de la dimension régionale de ce phénomène, à fixer des normes plus exigeantes en matière de protection des victimes et à établir une plate-forme à l'échelle du continent européen pour agir contre la traite de façon plus dynamique, efficace et complète. De plus, sa double expertise en matière de Droits de l'Homme et de coopération pénale internationale font du Conseil de l'Europe un cadre particulièrement adapté pour aborder le problème de la traite dans toute sa complexité. Pour certaines délégations, la rédaction d'une Convention européenne permettrait de refléter les liens entre la lutte contre la traite et la lutte contre d'autres phénomènes criminels, tels que la criminalité organisée, la corruption, le blanchiment, dont le Conseil de l'Europe s'est occupé depuis de nombreuses années.

    13. La majorité des délégations a souligné la nécessité d'éviter chevauchements, doubles emplois ou de compromettre la mise en œuvre du Protocole additionnel à la Convention des Nations Unies contre la criminalité transnationale organisée visant à prévenir, réprimer et punir la traite des personnes, en particulier des femmes et des enfants (ci-après, «Protocole de Palerme»). Aux yeux de tous, ce Protocole représente une plate-forme universelle commune contre la traite des êtres humains. L'accord sur ce texte ayant été obtenu après des négociations difficiles, il convient de ne pas porter atteinte aux efforts en cours pour obtenir sa ratification et mise en œuvre rapide. Cela dit, la majorité des délégations du CDPC part de l'idée qu'une future Convention du Conseil de l'Europe devrait prendre pour base le Protocole de Palerme. L'étude de faisabilité fait d'ailleurs référence à cette question et propose (à la partie III) de prendre le Protocole de Palerme comme point de départ et d'intégrer sa définition de la traite dans la convention européenne proposée. Le CDPC-BU aimerait rappeler ici que le CDPC avait déjà approuvé la définition du Protocole de Palerme dans un avis précédent3 en encourageant les Etats membres à la faire entrer dans leur législation interne.

    14. De l'avis majoritaire, une initiative au niveau régional ne saurait porter atteinte à l'efficacité de l'instrument universel. Il existe d'ailleurs des précédents pour illustrer la thèse selon laquelle l'action au niveau régional contribue, au contraire, à atteindre plus facilement, renforcer, développer ou approfondir les objectifs définis sur le plan universel. La majorité des délégations du CDPC partage l'approche de l'étude de faisabilité selon laquelle l'élaboration d'une Convention au Conseil de l'Europe serait un moyen de renforcer à la fois la mise en œuvre du Protocole de Palerme et la capacité des Etats membres à combattre la traite des êtres humains de manière aussi efficace que possible. En appuyant le projet de Convention du Conseil de l'Europe contre la traite, le Communiqué Final de la réunion Tripartite Plus (Conseil de l'Europe, Nations Unies et OSCE, Genève, 13-14 février 2003) est venu conforter cet avis majoritaire.

    15. Les membres du CDPC sont, dans leur majorité, d'avis qu'une convention du Conseil de l'Europe sur la lutte contre la traite des êtres humains aurait une valeur ajoutée par rapport au Protocole de Palerme, faute de quoi elle serait sans intérêt. La convention devrait faire de la protection des droits de la personne son fondement et son point de référence, notamment au moyen de dispositions contraignantes sur le statut et les droits des victimes. L'étude de faisabilité donne d'ailleurs plusieurs exemples pour illustrer cette idée. Plusieurs délégations mettent aussi l'accent sur la nécessité de concentrer l'attention sur la protection des mineurs. Le CDPC-BU estime, dans ce contexte, qu'il y aurait lieu de prendre en compte les instruments existants, notamment la Recommandation Rec(2001)16.

    16. L'approche axée sur les droits de la personne est donc soutenue par la majorité des délégations au CDPC. Cela n'est point en contradiction avec la nécessité d'aborder aussi différents aspects concernant la prévention et à la répression pénale, lesquels sont également considérés comme des questions tout aussi importantes. Les violations des droits de l'homme dans le contexte de la traite des êtres humains résultent principalement des activités de groupes criminels (organisés). Elles nécessitent par conséquent des mesures efficaces pour prévenir et enquêter sur les infractions liées à la traite, pour en poursuivre et punir les auteurs. Si elles s'accordent sur la nécessité de garder l'équilibre entre protection des droits des victimes et répression pénale de la traite, les délégations majoritaires ont cependant exprimé différents points de vue sur les mesures de nature pénale devant figurer dans une éventuelle Convention européenne sur la lutte contre la traite. Plusieurs délégations ont cité la coopération internationale, l'efficacité des enquêtes et poursuites des délinquants, l'audition de témoins etc.

    17. Le CDPC-BU fait observer pour sa part qu'il serait prématuré, avant même que des travaux aient été lancés, de décider de l'inclusion de dispositions portant sur l'un ou l'autre aspect dans la Convention. Ce sont là des questions à trancher au cours d'une future négociation. Toutefois, il semble utile de souligner, dans ce contexte, que certaines de ces questions sont de nature transversale et sont déjà couvertes par un large éventail d'instruments élaborés au sein du Conseil de l'Europe ayant trait à la coopération judiciaire. Dès lors, les clauses d'une éventuelle Convention devraient faciliter, et non pas nuire à l'application des instruments de coopération judiciaire existants. Bien que l'inclusion de dispositions portant sur la coopération internationale propres à ce type de délinquance puisse être utile voire nécessaire, il faudrait éviter à tout prix des incohérences, contradictions ou duplications entre une Convention sectorielle et les normes générales en matière de coopération internationale. Cela porterait atteinte à l'objectif affiché de cette initiative, à savoir accroître l'efficacité de la lutte contre la traite des êtres humains. Les rédacteurs d'un éventuel traité du Conseil de l'Europe devraient d'ailleurs être rendus attentifs à la nécessité de respecter le principe de la spécificité, selon lequel seules les mesures qui seraient propres au combat contre la traite ou utiles pour combattre ce fléau devraient figurer dans l'instrument à rédiger. L'expérience acquise dans la rédaction d'autres Conventions sectorielles récentes – blanchiment, protection de l'environnement, corruption, cybercriminalité- devrait être mise à profit dans ce contexte.

    18. Un certain nombre de délégations estiment que l'une des plus values les plus importantes que pourrait apporter une Convention européenne serait la mise en place d'un système de suivi ou de contrôle efficace, qui pourrait rendre plus dynamique, efficace et coordonnée l'action contre la traite conduite par les différents Etats membres. Le CDPC-BU rappelle, dans ce contexte, que le Conseil de l'Europe bénéficie d'une expérience considérable, dans laquelle pourrait puiser un éventuel comité de rédaction, quant au suivi du respect des conventions. Au sujet de la protection des enfants contre l'exploitation sexuelle, aspect important de la question, le CDPC-BU aimerait rappeler qu'un groupe de spécialistes (PC-S-ES) est en train de mettre au point des stratégies d'application de la recommandation Rec(2001)16.

    19. D'autre part, le CDPC-BU ne saurait ignorer dans cet avis les réserves sérieuses soulevées par un certain nombre de délégations au CDPC, quant à l'opportunité, voire même la nécessité, de rédiger un instrument contraignant contre la traite des êtres humains au sein du Conseil de l'Europe. Le CDPC-BU observe, à cet égard, que la plupart des délégations ayant exprimé des réserves ou objections mettent en évidence le caractère prématuré d'une initiative européenne, alors même que le Protocole de Palerme n'est pas entré en vigueur et qu'il n'existe aucune expérience sur son éventuelle mise en œuvre ni, a fortiori, sur l'existence de lacunes juridiques qu'il serait nécessaire de combler. Ces délégations estiment donc préférable de donner la priorité à l'entrée en vigueur du Protocole, qui est une norme de référence incontournable et d'attendre avant d'entamer la rédaction de tout nouveau traité européen dans ce domaine. Certaines délégations vont encore plus loin estimant que le lancement de travaux sur le plan régional européen aurait des conséquences négatives sur le processus même de ratification du Protocole de Palerme dont l'application future pourrait être ainsi retardée ou compromise.

    20. En outre, le CDPC-BU relève que certaines délégations ont opposé des arguments contre la rédaction d'une Convention au sein du Conseil de l'Europe allant au-delà du simple caractère prématuré d'une telle initiative. Ces délégations invoquent, notamment, l'absence de valeur ajoutée d'une telle convention, la complexité du problème de la traite, le risque de porter atteinte à l'équilibre difficilement atteint par le Protocole de Palerme entre répression pénale et protection des victimes, la difficulté d'élaborer des règles plus strictes sur la protection des victimes et les éventuelles difficultés d'interprétation qui pourraient découler d'une multiplicité de normes.

    21. Ainsi, le CDPC-BU constate l'existence de divergences importantes entre les avis majoritaires parmi les délégations du CDPC favorables à la rédaction d'une Convention au sein du Conseil de l'Europe, et les avis de celles qui s'y opposent, provisoirement ou définitivement. C'est pourquoi le CDPC-BU n'est pas en mesure d'élaborer un avis de nature consensuelle sur cette question, qui serait représentatif de l'opinion du CDPC dans son ensemble. Pour cette raison, le CDPC-BU estime préférable de se limiter, à ce stade, à présenter les différentes approches existantes. Il appartiendra ensuite au Comité des Ministres de prendre en compte les divers éléments et avis en présence, y compris celui-ci, et trancher la question de savoir si le Conseil de l'Europe doit lancer les travaux de rédaction d'une Convention européenne sur la lutte contre la traite des êtres humains. Les contributions adressées par les délégations figurent dans l'Addendum au présent document.

    22. Cela dit, si le Comité des Ministres devait choisir de suivre la voie tracée par l'étude de faisabilité en engageant les travaux de rédaction d'une Convention européenne, le CDPC-BU souhaiterait faire quelques commentaires et suggérer un certain nombre d'amendements au projet de mandat élaboré par le CDEG, tenant compte des considérations ci-dessus. Ces commentaires et propositions d'amendements du CDPC-BU au projet de mandat soumis par le CDEG (Annexe I du document CM(2002)129) figurent en Annexe I au présent document.

    Annexe I

    Commentaires du CDPC-BU sur le projet de mandat
    d'un Groupe/Comité de rédaction interdisciplinaire travaillant sous l'autorité du CDEG en vue de la préparation d'un projet de Convention européenne sur la lutte contre la traite des êtres humains

    Commentaires généraux

    1. La traite des êtres humains est sans doute l'un des crimes les plus complexes de nos temps. L'expérience dans l'élaboration des instruments contre la traite des êtres humains au sein des Nations Unies ou de l'Union européenne a démontré la nécessité d'une vaste implication des Etats membres dans le processus rédactionnel. De même, la traite des êtres humains est devenue un sujet hautement controversé, qui attire considérablement l'attention publique. C'est pourquoi, de l'avis du CDPC-BU, la proposition visant à ce que des Comités Directeurs désignent un nombre limité d'experts pour participer au Groupe de rédaction pourrait frustrer l'attente légitime des États membres de participer activement dans le processus de rédaction de la Convention. Le débat récent sur l'étude de faisabilité confirme, selon l'avis du CDPC-BU, qu'il serait inapproprié d'envisager un système de nomination d'experts qui aurait pour conséquence de restreindre la capacité des États membres de nommer directement les experts de leur choix pour accomplir cette tâche. Par conséquent, le CDPC-BU suggère que le Groupe de rédaction soit composé de représentants nommés par les États membres du Conseil de l'Europe. Ainsi, le CDPC-BU serait plutôt favorable à la constitution d'un Comité Ad Hoc de nature intergouvernementale (ci-après « Comité de Rédaction ») composé d'experts nationaux provenant de tous les Etats membres à la place d'un Groupe de Rédaction composé  d'experts nommés par les Comités Directeurs.

    2. En outre, le CDPC-BU accueille avec intérêt l'idée judicieuse du CDEG d'un Groupe interdisciplinaire, car elle semble adaptée à la complexité de la tâche. Etant donné l'importance considérable des aspects de droit pénal, coopération internationale en matière pénale et criminologie que présente l'élaboration d'une convention sur la lutte contre la traite des êtres humains, le Comité de Rédaction devrait avoir une composition équilibrée, avec une représentation équivalente de l'expertise dans le domaine des droits de l'homme et celle dans le domaine pénal. Cette dernière devrait donc être plus fortement représentée que dans l'actuelle proposition de mandat du CDEG. Le Comité de Rédaction devrait être en mesure de traiter, dès les débuts de son travail, des questions de droit et procédure pénaux, de coopération internationale en matière pénale et des liens entre la traite et le crime organisé, la corruption, le blanchiment de capitaux, la confiscation des produits du crime, la cybercriminalité, l'exploitation sexuelle des enfants et la protection des victimes. Par conséquent, le Comité de rédaction devrait être interdisciplinaire et placé sous la double et efficace supervision du CDEG et du CDPC. Bien entendu, le mandat devrait donner pouvoir aux deux Comités Directeurs chargés de superviser cette activité – CDEG et CDPC – de nommer un nombre égal de représentants au sein du Comité de Rédaction. D'autres Comités concernés par ce travail devraient être consultés au moment opportun du processus de rédaction et pourraient, le cas échéant, être invités aussi à nommer un représentant.

    3. Le projet de mandat soumis par le CDEG faisait déjà référence aux instruments juridiques existants concernant la traite des êtres humains. Le CDPC-BU considère que le Protocole de Palerme représente un exploit remarquable qui a été atteint uniquement après une longue et difficile négociation au sein des Nations Unies. Il devrait donc rester la plate-forme universelle commune pour la lutte contre la traite des êtres humains. Le CDPC-BU suggère donc que le mandat du Comité de Rédaction indique expressément que la future Convention européenne ne devra pas remettre en cause l'acquis du Protocole de Palerme. De plus, les rédacteurs devront soigneusement s'abstenir de modifier la définition du protocole de la traite des êtres humains et devront, si possible, l'intégrer en tant que telle parmi les dispositions de la Convention.

    4. En outre, il apparaîtrait approprié d'inclure aussi une référence générale à d'autres instruments concernant des crimes graves – tels que crime organisé, corruption, blanchiment de capitaux …- qui ont des liens connexes fréquents avec la traite des êtres humains.

    Amendements spécifiques proposés

    1. Nom du comité

    Le nom du Comité de Rédaction reste à déterminer. Il est suggéré qu'il soit établi sous la forme d'un Comité Ad Hoc Intergouvernemental (voir ci-dessous).

    2. Source du mandat

    Comité des Ministres

    3. Mandat

    i) Ajouter au paragraphe existant :

    A la première ligne après « instruments juridiques déjà existants relatifs à la traite des êtres humains » les mots « et de ceux relatifs à d'autres formes graves de criminalité qui sont connexes ».
    A la troisième ligne après «accent sur les droits de la personne humaine des victimes de la traite » les mots «ainsi que sur la prévention, les enquêtes et poursuites efficaces ainsi que sur la coopération internationale»

    ii) Ajouter un deuxième paragraphe, qui se lirait comme suit :

    « Le Comité de Rédaction devrait se fonder sur le Protocole de Palerme, afin d'améliorer les règles de protection qu'il envisage et de développer les principes inclus, sans porter atteinte à l'effectivité de ses dispositions. De plus, il devrait, avec soin, éviter de modifier la définition du protocole de la « traite des êtres humains » et devrait, si possible, l'intégrer telle quelle parmi les dispositions de la future Convention européenne ».

    iii) Ajouter un troisième paragraphe, qui se lirait comme suit :

    « Le Groupe devra tenir compte des instruments juridiques du Conseil de l'Europe sur la coopération judiciaire, en veillant à éviter des duplications, incohérences ou contradictions et en incluant dans le projet de Convention des clauses portant sur la coopération internationale qui soient propres à ce type de délinquance.»

    4. Composition

    Le Comité de Rédaction interdisciplinaire devrait être composé par un représentant nommé par chacun des États Membre du Conseil de l'Europe. Les experts nommés afin de siéger au Comité de Rédaction devraient avoir des compétences appropriées, qui prennent en compte la complexité des aspects à traiter, et en particulier avoir une connaissance ou expertise importante dans le domaine des droits de l'homme et/ou du droit et procédure pénaux.

    De plus, le Comité directeur pour l'égalité entre les femmes et les hommes (CDEG) et le Comité européen pour les problèmes criminels (CDPC) devraient nommer un nombre égal de représentants au Comité.

    Le Comité de Rédaction devrait pouvoir inviter le Comité directeur pour les droits de l'homme (CDDH), le Comité directeur de coopération juridique (CDCJ) et/ou le Comité européen pour la cohésion sociale (CDCS) à nommer un représentant chacun.

    5. Secrétariat

    Le Comité de Rédaction devrait être assisté par un Secrétariat conjoint, composé d'agents de la DG II et de la DG I.

    6. Méthodes de travail

    D'autres comités directeurs devraient être consultés au moment opportun dans l'élaboration de la Convention. Le Comité pourrait créer des groupes de travail et procéder, tel que nécessaire, à des auditions d'experts ou de membres d'organisations non-gouvernementales qui abordent les problèmes de la traite des êtres humains.

    7. Durée du mandat

    Il faudrait fixer le délai en fonction de la date à laquelle le mandat sera finalement adopté. Si le mandat est adopté avant la fin du premier semestre 2003, il conviendrait prévoir un délai jusqu'au 31 décembre 2004.

Note 1 Cf. CM(2002)129 et RAP-EG(2002)CB1.
Note 2 Doc. CDPC-BU(2002)9rev
Note 3 Avis du CDPC, adopté lors de sa 51e session plénière (juin 2002), sur la Recommandation 1545 (2002) de l'Assemblée parlementaire relative à la Campagne contre la traite des femmes.


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