Délégués des Ministres

Documents CM

CM(2001)195 révisé addendum 24 avril 2002

——————————————

796 Réunion, 22 mai 2002
10 Questions juridiques

10.3 Groupe multidisciplinaire sur la corruption (GMC)

c. Projet d’exposé des motifs relatif au Projet de Recommandation Rec(2002)… du Comité des Ministres aux Etats membres sur les règles communes contre la corruption dans le financement des partis politiques et des campagnes électorales

Document préparé par la Direction Générale I (Affaires juridiques)

——————————————

Fondements de la Recommandation

1. Le débat politique est essentiel à l’existence et au développement des démocraties modernes. Les partis politiques, vecteurs des idées politiques, ont donc un rôle primordial à jouer dans ce processus.

2. A l’époque contemporaine, le fonctionnement des partis politiques est devenu extrêmement coûteux. Aujourd’hui, il est quasiment impossible pour un parti politique d’exister et de développer ses activités en s’appuyant uniquement sur les contributions de ses membres. Par conséquent, si une société veut faire participer l’ensemble de ses citoyens à la vie politique, les partis politiques devraient être autorisés à recevoir des dons de nature et d’origine variées.

3. Les partis politiques peuvent être financés par l’Etat, par des personnes physiques ou des personnes morales. Il faut toutefois souligner qu’avec l’essor du financement privé des partis politiques apparaissent de nouvelles possibilités de les influencer, ce qui rend les partis vulnérables à la corruption. Ainsi, dans un grand nombre de sociétés modernes le financement des partis politiques donne lieu à une corruption qui peut prendre des formes diverses.

4. La corruption des partis politiques atteint le cœur du système politique démocratique puisqu’elle fausse l’égalité des chances entre les partis et les processus de prise de décisions politiques. Elle crée des conditions telles que les partis politiques sont amenés à défendre des intérêts particuliers pour répondre aux souhaits de ceux qui leur apportent leur appui financier.

5. Dans de nombreux pays, la législation régissant le financement des partis politiques est très récente ; dans d’autres, elle est inadaptée. Il n’existe à l’heure actuelle aucune norme ou référence internationale, la question du financement des partis politiques étant étroitement liée aux systèmes constitutionnels et électoraux de chaque Etat, lequel est généralement le produit de l’histoire et de la culture de chaque pays.

6. L’une des questions principales relatives à la réglementation du financement des partis politiques est celle de l’application des dispositions prévues par l’Etat. Une autre question est de savoir comment la transparence peut contribuer à favoriser la confiance du public dans les partis politiques. Les démocraties modernes ne peuvent accepter l’absence de transparence.

7. Le GMC qui traite largement des différents aspects du phénomène moderne de la corruption, ne pouvait donc se désintéresser de la lutte contre la corruption dans le financement de partis politiques.

Historique de la Recommandation

8. C’est la menace évidente que la corruption fait peser sur les principes fondamentaux qu’il défend, à savoir la primauté du droit, la stabilité des institutions démocratiques, les droits de l’homme et le progrès social et économique, qui a amené le Conseil de l’Europe à s’intéresser de près à la lutte internationale contre la corruption. En outre, c’est là un domaine où la coopération internationale s’impose car la plupart, voire la totalité, des Etats membres sont concernés et des éléments transnationaux sont en cause. L’approche multidisciplinaire qui caractérise le Conseil de l’Europe lui permet d’aborder la corruption sous l’angle du droit pénal, civil et administratif.

9. A la Conférence des Ministres européens de la Justice, tenue à Malte en 1994, le Conseil de l’Europe a lancé son initiative contre la corruption. Les Ministres ont estimé que la corruption constituait une grave menace pour la démocratie, l’Etat de droit et les droits de l’homme et que le Conseil de l’Europe, en tant que principale organisation européenne défendant ces valeurs fondamentales, devait répondre à cette menace.

10. La Résolution adoptée lors de la Conférence a souscrit à la nécessité d’une approche multidisciplinaire et a recommandé la mise en place d’un Groupe multidisciplinaire sur la corruption qui serait chargé d’étudier les mesures pouvant être incorporées dans un programme d’action au niveau international ainsi que la possibilité de mettre au point des modèles de lois ou de codes de conduite, notamment des conventions internationales, sur cette question. L'importance de l'élaboration d'un mécanisme de suivi pour mettre en œuvre les engagements prévus dans ces instruments a aussi été soulignée.

11. Eu égard à ces recommandations, le Comité des Ministres est convenu, en septembre 1994, d’établir le Groupe multidisciplinaire sur la corruption (GMC), sous la responsabilité conjointe du Comité européen pour les problèmes criminels (CDPC) et du Comité européen de la coopération juridique (CDCJ). Le Comité des Ministres l’a invité à examiner les mesures qui conviendraient à un programme d’action international contre la corruption, à formuler des propositions sur les priorités et les structures de travail, compte tenu des travaux des autres organisations internationales, et à examiner la possibilité d’élaborer des modèles de lois ou de codes de conduite dans certains domaines, y compris une convention internationale sur cette question et un mécanisme de suivi de la mise en œuvre des engagements contenus dans ces instruments. Le GMC est devenu opérationnel en mars 1995.

12. Le Programme d’action contre la corruption (PAC), élaboré par le GMC dans le courant de 1995 et adopté par le Comité des Ministres à la fin de 1996, est un texte ambitieux, qui vise à couvrir tous les aspects de la lutte internationale contre ce phénomène. Il définit les domaines dans lesquels une action est nécessaire et prévoit un ensemble de mesures qui doivent être adoptées pour que se concrétise une approche globale, multidisciplinaire et intégrée face à la corruption. Le Comité des Ministres a demandé au GMC de mettre en œuvre ce programme avant la fin 2000.

13. A leur 21e Conférence (Prague 1997), les Ministres européens de la Justice ont adopté la résolution N°1 sur les liens entre la corruption et le crime organisé. Ils ont souligné que la corruption représente une grave menace pour l’Etat de droit, la démocratie et les droits de l’homme, l’équité et la justice sociale, qu’elle fait obstacle au développement économique et menace la stabilité des institutions démocratiques et les fondements moraux de la société. Ils ont en outre indiqué qu’une stratégie efficace de lutte contre la corruption et le crime organisé exige une ferme détermination des Etats à joindre leurs efforts, à partager leurs données d’expérience et à prendre des mesures communes. Les Ministres européens de la Justice ont expressément recommandé que soit accélérée la mise en œuvre du Programme d’action contre la corruption qui inclut l’examen, en vue de la rédaction d’une Recommandation, de la question du financement des partis politiques et de son impact sur la corruption.

14. Les 10 et 11 octobre 1997, s’est tenu à Strasbourg le Deuxième Sommet des Chefs d’Etat et de gouvernement des Etats membres du Conseil de l’Europe. Les Chefs d’Etat et de gouvernement, soucieux d’apporter des réponses communes aux enjeux soulevés par la corruption dans l’ensemble de l’Europe et d’encourager la coopération entre les Etats membres du Conseil de l’Europe dans la lutte contre la corruption, ont invité, entre autres choses, le Comité des Ministres à assurer sans tarder la mise au point définitive des instruments juridiques internationaux en application du Programme d’action contre la corruption du Conseil de l’Europe.

15. Le Comité des Ministres, à sa 101e session, tenue le 6 novembre 1997, a adopté la Résolution (97) 24 sur les vingt Principes directeurs pour la lutte contre la corruption. Le principe 15 indique expressément que les Etats doivent « favoriser des règles sur le financement des partis politiques et des campagnes électorales qui découragent la corruption ».

16. En conséquence, après l’adoption de la Convention pénale sur la corruption (série des Traités européens N° 173), de la Résolution (98) 7 portant autorisation de créer l'Accord partiel et élargi établissant le « Groupe d'Etats contre la corruption – GRECO », de la Résolution (99) 5 instituant le Groupe d'Etats contre la corruption, de la Convention civile sur la corruption (série des Traités européens N° 174), ainsi que de la Recommandation N° R (2000)10 du Comité des Ministres aux Etats membres sur les codes de conduite pour les agents publics, le Comité des Ministres [a adopté la Recommandation Rec(2002)… sur les règles communes contre la corruption dans le financement de partis politiques et de campagnes électorales.]

Travaux préparatoires et adoption de la Recommandation

17. Le Programme d’action contre la corruption avait mis en évidence l’existence de liens entre le financement illégal des partis politiques et la corruption. La troisième Conférence des services spécialisés dans la lutte contre la corruption (Madrid, 28-30 octobre 1998) avait également été consacrée à ces questions, et les participants avaient suggéré la rédaction d’un instrument international pertinent. Dans les conclusions de la Conférence de Madrid les participants ont invité le Conseil de l’Europe :

- « à élaborer des règles communes en vue de l’établissement de systèmes transparents de financement des partis politiques qui soient de nature à prévenir la corruption » ; et

- « à compléter la Convention pénale sur la Corruption par un Protocole prévoyant l’incrimination coordonnée du financement illégal des partis politiques et de l’enrichissement personnel et non justifié des élus durant l’exercice de leur mandat. »

18. Le GMC a donc examiné la possibilité de procéder à l’élaboration de normes internationales permettant de lutter contre la corruption dans le financement des partis politiques et campagnes électorales. En décembre 1998, le GMC a décidé de faire élaborer un questionnaire sur les législations et pratiques nationales relatives au financement des partis politiques et des candidats aux élections et de l’envoyer aux Etats membres et observateurs. Une analyse des réponses a été préparée (GMC (99) 24).

19. S’appuyant sur ces documents, le GMC a décidé, en septembre 1999, d’approfondir ces travaux. Le GMC a considéré qu’il serait plus opportun d’élaborer des principes directeurs - instrument non contraignant au lieu d’un instrument juridique contraignant. Lors de sa réunion de décembre 1999, le GMC a décidé de créer un groupe de travail spécial sur le financement des partis politiques (GMCF). Il a été convenu que ce groupe examinerait la question de l’élaboration de principes communs dans les Etats participant aux travaux du GMC, s’agissant du financement des partis politiques, des candidats et des campagnes électorales, dans le but de prévenir la corruption. Le GMCF a également été chargé d’exprimer un avis sur le type d’instrument juridique susceptible d’énoncer ces principes.

20. Le groupe de travail s’est réuni à cinq reprises (avril, juin, octobre, décembre 2000 et mars 2001) pour examiner et finaliser un projet de Recommandation du Comité des Ministres énonçant en annexe une série de règles communes contre la corruption dans le financement des partis politiques et des campagnes électorales. Il a soumis le projet au GMC pour examen lors de sa 23e réunion en mars 2001.

21. Lors de ses travaux sur le thème de la lutte contre la corruption dans le financement des partis politiques et campagnes électorales, le GMC s’est inspiré de la Recommandation 1516 (2001) de l’Assemblée Parlementaire sur le Financement des partis politiques (adoptée le 22 mai 2001).

22. Le GMC a examiné le présent projet de Recommandation lors de sa 23e, 24e et lors de cette 25e et dernière réunion à la lumière de l’avis du CDCJ. Le [ ], le GMC a soumis au Comité des Ministres un projet de Recommandation sur les règles communes contre la corruption dans le financement de partis politiques et de campagnes électorales.

23. Le Comité des Ministres du Conseil de l'Europe a adopté la Recommandation Rec(2002)… aux Etats membres sur les règles communes contre la corruption dans le financement de partis politiques et de campagnes électorales lors de la … réunion des Délégués des Ministres (Strasbourg, …) et autorisé la publication de son Exposé des motifs.

24. Par cet instrument, le Comité des Ministres exhorte les Gouvernements des Etats membres à adopter et à mettre en œuvre dans leur législation nationale des dispositions contre la corruption dans le financement de partis politiques et de campagnes électorales, en s’inspirant des règles communes figurant en annexe à la Recommandation. Cependant, un Etat peut au moment de l’adoption de cette Recommandation avoir déjà mis en place une loi, une procédure ou un système qui offre une alternative effective et équivalente à une disposition particulière de la Recommandation. Par cet instrument le Comité des Ministres charge également le GRECO de suivre la mise en œuvre de la Recommandation. Cet instrument étant une Recommandation, il n’a pas le même effet contraignant qu’une Convention. Ceci sera, sans aucun doute, pris en compte au cours du processus de suivi du GRECO à l’égard de la Recommandation.

Structure et contenu de la Recommandation

25. La Recommandation porte sur les aspects du financement des partis politiques et des campagnes électorales qui sont le plus exposés à la corruption. Elle comprend un certain nombre de règles générales sur lesquelles devraient s’appuyer la législation et les pratiques des Etats dans ce domaine.

26. Cet ensemble de règles contient des normes communes minimales qui devraient figurer dans la législation et la pratique pertinentes de tout Etat moderne, libéral et démocratique.

27. Les dispositions de la Recommandation proposent ces normes en recourant à deux niveaux d’insistance.

Premièrement, on trouve dans certaines dispositions le verbe « devoir » conjugué au conditionnel présent, indiquant qu’elles recommandent une norme généralement reconnue comme souhaitable, qu’il conviendrait d’atteindre dès que possible, sous réserve de l’existence d’une alternative équivalente et efficace (cf. paragraphe 24 supra).

Deuxièmement, certaines dispositions suggèrent une bonne pratique en indiquant qu’un Etat « peut », s’il le juge opportun, adopter la recommandation énoncée dans la disposition en question.

Il convient ici de noter que le fait d’indiquer qu’un Etat peut adopter une certaine législation ou une certaine pratique ne signifie pas qu’il ne puisse pas adopter une législation ou une pratique différentes, à condition, bien entendu, que la loi ou la pratique adoptée soit compatible avec les autres principes contenus dans la Recommandation. L’expression « peut » donne la possibilité à l’Etat de ne pas légiférer en la matière.

28. La Recommandation est structurée en six chapitres traitant des thèmes suivants :

Sources de financement externes des partis politiques :

ce chapitre porte sur le soutien de l’Etat, la notion de « don », les principes généraux qui devraient s’appliquer aux dons, la déductibilité fiscale, les dons faits par des personnes morales, les dons aux entités liées aux partis politiques et les dons provenant de donateurs étrangers.

Sources de financement des candidats aux élections ou élus :

l’unique article de ce chapitre applique simplement aux candidats aux élections et aux élus, mutatis mutandis, les règles relatives au financement des partis politiques.

Dépenses des campagnes électorales :

ce chapitre se compose des articles limitant les dépenses des campagnes électorales et imposant la tenue d’une comptabilité en bonne et due forme de ces dépenses.

Transparence :

ce chapitre est constitué des articles destinés à éclairer les finances des partis politiques. Les dispositions portent sur la tenue d’une comptabilité en bonne et due forme, l’enregistrement des dons et des donateurs, et sur la présentation et la publication des comptes. Il est communément admis que la transparence de la comptabilité et du contrôle public est le seul rempart contre la corruption.

Contrôle :

ce chapitre a trait à la fonction de contrôle qui devrait être exercée par une autorité indépendante, et à la nécessité de spécialisation des personnels pour lutter contre le financement illégal.

Sanctions :

ce chapitre recommande que la violation des règles fasse l’objet de sanctions dissuasives.

29. L’on trouvera ci-après des observations sur chacun des articles.

Article 1 - Soutien public et privé aux partis politiques

30. Le soutien aux partis politiques peut être public ou privé. Il existe des arguments pour et contre ces deux formes de soutien.

31. Les opposants au soutien de l’Etat invoquent le fait que le contribuable ne devrait pas être obligé d’aider financièrement des organisations qu’il ou elle n’approuve pas politiquement. Ils relèvent également que le développement de la vie politique est un processus allant de la société vers l’Etat, et non l’inverse. Deux autres raisons sont parfois également avancées : premièrement, le soutien étatique peut entraîner la sclérose du système créant des difficultés pour de nouveaux partis à y trouver une place ; deuxièmement, le fait de compter sur le soutien étatique peut provoquer l’abandon par les partis de la recherche de financement de la part des électeurs et dès lors porter atteinte à la participation des citoyens dans le processus politique. Les partisans de ce type de financement estiment qu’il s’agit d’un moyen de garantir une plus grande égalité entre les partis et de limiter les influences abusives exercées sur les partis politiques, la nécessité de fonds privés se faisant alors moins impérieuse.

32. Dans la grande majorité des Etats membres, l’Etat soutient financièrement les partis politiques et les candidats aux élections, eu égard à la fois au rôle qu’ils jouent dans le processus démocratique et à la vulnérabilité de ce processus aux influences abusives que peuvent entraîner les dons privés. La nature et l’ampleur du soutien de l’Etat varient d’un pays à l’autre, et parfois ce soutien se limite à la mise à disposition gratuite d’un certain temps d’antenne. L’intention des auteurs de la disposition sur la contribution raisonnable est qu’aussi bien la nature que le montant de la contribution aient un caractère raisonnable.

33. Cet article recommande à l’Etat de soutenir les partis politiques. Ce soutien peut avoir un caractère financier. Des critères objectifs, équitables et raisonnables doivent présider à la distribution des contributions de l’Etat que le GRECO devrait être appelé à examiner. Ces critères pourraient être, par exemple, un nombre minimum de membres enregistrés, une proportion minimum de voix obtenues, le nombre de sièges obtenus.

34. Au paragraphe (d), le soutien des citoyens d’un Etat fait référence au soutien financier ou autre soutien dont l’importance serait telle qu’elle ferait interférence avec le processus de formulation des politiques publiques du parti.

Article 2 – Définition du don à un parti politique

35. La notion de « don » recouvre tout avantage matériel accordé à un parti politique, à l’exception des cotisations. L’avantage peut prendre la forme d’un cadeau, d’un prêt, d’un crédit, du paiement d’une dette, d’un rabais. Il peut être accordé en espèces ou en nature, sous forme de biens ou de services. Les règles ne s’appliquent donc pas aux cotisations, qui représentent le paiement régulier de petites sommes à un parti par ses membres et qui constituent l’une des conditions de leur appartenance à un parti. Par contre, les règles s’appliquent aux donations faites, par ailleurs, par les membres d’un parti politique.

36. Il convient de noter qu’aucune définition de la notion de « parti politique » n’est proposée. Pour qualifier le soutien apporté par des fonds publics, les critères cités à l’article 1 devront nécessairement inclure ceux auxquels un groupe devra satisfaire afin de pouvoir bénéficier de fonds publics. Ces critères permettront en quelque sorte d’établir une « définition » et suffiront peut-être à définir de façon appropriée ce qu’est un « parti politique » aux fins du respect des autres dispositions applicables au financement des partis politiques. Il appartient à chaque Etat membre de régler cette question de définition. Toutefois, les Etats pourraient s’inspirer de la définition figurant dans les lignes directrices sur le financement des partis politiques adoptées par la Commission de Venise aux termes desquelles « est considéré parti politique une association de personnes dont l’un des buts est de participer à la gestion des affaires publiques par la présentation des candidats aux élections libres et démocratiques » (adoptées lors de la 46ème réunion plénière, 9-10 mars 2001).

Article 3 - Principes généraux relatifs aux dons

37. La première partie de cet article énonce quatre principes que la législation des Etats devrait expressément prévoir : éviter les conflits d’intérêts ; assurer la transparence des dons et éviter les dons occultes ; éviter que les dons n’entravent les activités des partis ; assurer l’indépendance des partis politiques.

38. Un conflit d’intérêts surgirait si un don était effectué : sous réserve d’être affecté à un objectif particulier contraire à ceux du parti, si les intérêts du donateur allaient à l’encontre des objectifs du parti, si les intérêts du donateur étaient contraires à l’intérêt général… Le premier exemple de conflit d’intérêts pourrait être traité par une règle spécifique interdisant que les dons soient assortis de ce type de conditions. Les deuxième et troisième exemples pourraient être neutralisés si l’on exigeait la divulgation non seulement de l’identité du donateur, mais également de la nature de ses intérêts, qu’ils soient financiers ou autres.

39. La transparence est généralement perçue comme un rempart contre les dangers de l’influence abusive et du favoritisme entraînés par les dons occultes d’importance puisqu’il permet au public de se faire une opinion quant à l’intégrité d’un parti. Des règles exigeant d’un parti qu’il tienne des registres indiquant, pour les dons dépassant un certain montant, l’identité des donateurs et le montant de leurs dons, et qu’il soumette ces registres à l’examen public, incarneraient le principe de transparence. Un don est considéré comme étant secret lorsqu’il n’apparaît pas dans la comptabilité du parti et doit être distingué du don anonyme qui apparaît dans la comptabilité, mais son auteur n’est pas identifié.

40. Eviter les préjudices à l’activité du parti et assurer l’indépendance des partis politiques peuvent être considérés comme deux principes complémentaires. Aucun don ne devrait compromettre la liberté d’action d’un parti ni son indépendance.

41. Le montant des dons aux partis politiques peut, en soi, être à l’origine d’une influence sur l’action des partis concernés. C’est pourquoi les Etats sont exhortés à fixer un plafond que les dons aux partis politiques ne devraient pas dépasser pour être légaux. Chaque Etat devrait déterminer la limite appropriée eu égard à sa situation politique et économique particulière. Les Etats sont également invités à établir des règles strictes empêchant le contournement de ce plafond. Si l’on admet qu’il est difficile d’empêcher totalement ce type de contournement, l’association de règles strictes et d’un éventail de sanctions dissuasives constituerait cependant un moyen efficace d’assurer, d’une façon générale, le respect de cette limite.

Article 4 - Déductibilité fiscale des dons

42. Reconnaissant qu’il est souhaitable d’encourager l’activité politique et le soutien public de cette activité, cet article permet aux Etats d’autoriser les contribuables à déduire de leurs revenus imposables les dons à un parti politique. Les partis bénéficient indirectement de la déductibilité fiscale puisque celle-ci encourage les donateurs privés à contribuer financièrement aux activités des partis.

43. Il convient de noter qu’aucune recommandation n’est faite sur la question connexe de savoir si un parti politique devrait être exonéré du paiement de taxes sur les dons qu’il reçoit.

Article 5 - Dons faits par des personnes morales

44. Les trois parties de cet article traitent chacune d’un aspect des dons effectués par des personnes morales, des entreprises par exemple. Si le financement de partis politiques par des entreprises n’est pas soumis à des règles strictes, cela peut avoir une influence défavorable sur l’égalité entre les partis.

45. La question du financement par des personnes morales n’est pas abordée de la même façon par tous les pays, mais la plupart estiment que les dons faits par des entreprises devraient faire l’objet de davantage de restrictions, car ces entreprises détiennent un pouvoir économique et de ce fait peuvent chercher à obtenir un traitement plus favorable.

46. Premièrement, certains pays considèrent que les personnes morales telles que les entreprises peuvent exercer une telle influence, par l’ampleur de leurs dons, qu’elles ne devraient être autorisées à effectuer aucun don de nature politique. D’autres estiment que les dons des entreprises devraient être soumis à un contrôle plus strict que ceux des particuliers. Cet article exhorte les Etats à adopter l’une ou l’autre de ces mesures législatives.

47. Deuxièmement, les dons faits par des personnes morales qui fournissent des biens ou des services aux administrations publiques sont considérés comme une influence abusive sur l’attribution de marchés. L’article exhorte les Etats à limiter ou interdire totalement ce type de dons, ou encore les réglementer d’une quelconque autre manière.

48. Troisièmement, la possibilité, dans certains Etats, pour le parti au pouvoir, de contraindre les personnes morales détenues par l’Etat ou par les collectivités publiques à verser une contribution au parti justifie que l’on exhorte les Etats d’interdire les dons provenant de ces organismes.

Article 6 - Dons aux entités liées à un parti politique

49. Ces dernières années, des entités liées aux partis politiques ont été utilisées de différentes manières pour contourner les règles relatives au financement des partis politiques. Afin d’éviter le contournement des règles applicables aux dons aux partis politiques, cet article s’applique à toute entité liée à un parti politique. Cependant, il n’est pas nécessaire que les dispositions de l’article 4 autorisant la déductibilité fiscale de dons soient applicables aux dons à de telles organisations, et dès lors l’article 6 exclut cette disposition. Toutefois, si l’Etat la juge appropriée il peut autoriser une telle déductibilité fiscale.

50. La forme et les fonctions de ces entités varient fortement. Instituts de recherche, fondations de formation politique, sections locales ou régionales d’un parti de dimension nationale peuvent être liés ou être sous influence d’un parti ce qui justifie que les règles applicables aux partis politiques leur soient applicables. Au titre des éléments indiquant qu’une entité est une structure affiliée à un parti politique, on peut citer: le fait que l’entité fasse partie intégrante d’un parti politique, le fait qu’elle soit créée ou en cours de création par le parti, le fait qu’elle soit effectivement contrôlée par le parti ou ses employés, ou bien encore le fait qu’elle remplisse des missions qui lui sont conférées par le parti.

Article 7 - Dons de sources étrangères

51. Cet article permet aux Etats d’exercer un contrôle plus strict sur les dons en provenance de sources étrangères que sur les dons provenant de sources internes, voire de les interdire totalement. Cette disposition est justifiée par le fait que les dons de sources étrangères peuvent indûment influencer et perturber la vie politique d’un pays ou être eux-mêmes le produit d’actes de corruption ou d’autres délits. Par ailleurs, il peut être plus difficile de vérifier l’identité du donateur ou l’origine du don lorsqu’ils proviennent de l’étranger.

52. Un don peut être défini comme étant « de source étrangère » s’il émane de l’étranger ou s’il est effectué par un ressortissant étranger. Il appartient à chaque Etat de déterminer le statut des personnes morales et de leurs filiales en termes de « nationalité ».

Article 8 - Application des règles de financement aux candidats aux élections et aux élus

53. Il ressort des législations et des pratiques nationales en vigueur que des règles analogues s’appliquent aux candidats aux élections et aux élus, et qu’il n’apparaît pas nécessaire d’envisager des règles différentes.

54. Par conséquent, cet article applique aux candidats aux élections et aux élus, mutatis mutandis, les règles relatives au financement des partis politiques. En d’autres termes, les articles énoncés aux Chapitres I, IV, V et VI doivent être appliqués, avec les modifications nécessaires, aux candidats et aux élus susmentionnés. (Il faut considérer que l’expression « mutatis mutandis » signifie « changer ce qui est à changer »). Il est à noter que les règles sont également applicables au financement des activités politiques des élus.

Article 9 - Limitation des dépenses

55. Les partis politiques estiment qu’il leur faut dépenser toujours plus d’argent pour défendre leurs idées auprès du public. Le montant de ces dépenses est accru par la compétition électorale. La pression qui en découle en termes de recherche de soutien financier met les partis à la merci de l’influence abusive des donateurs importants. L’origine des fonds ainsi que les motifs qui sous-tendent les donations risquent alors de ne plus revêtir aucune importance à leurs yeux.

56. Les règles de limitation des dépenses devraient s’appliquer également aux dépenses de fonds reçus sous forme de contributions de l’Etat afin qu’une certaine équité des armes entre les partis soit assurée.

57. C’est pourquoi un certain nombre d’Etats limitent le montant des dépenses pouvant être engagées lors des campagnes électorales. Cet article reflète cette pratique et exhorte les Etats qui ne l’ont pas encore fait à adopter des lois limitant ce type de dépenses. Ces limitations devraient s ‘appliquer aux dépenses engagées lors des campagnes électorales non seulement par les partis politiques mais également par les candidats individuels ainsi que par les listes de candidats. Il appartient à chaque Etat de se fixer les limites appropriées.

Article 10 - Enregistrement des dépenses

58. Corollaire nécessaire à la limitation des dépenses de campagne, les partis, les listes de candidats et les candidats devraient être soumis à l’obligation de tenir un registre en bonne et due forme des dépenses qu’ils effectuent à l’occasion de leurs campagnes électorales.

Article 11 - Comptabilité

59. Cet article et les deux suivants visent à renforcer la transparence du financement des partis politiques. Ces trois articles sont extrêmement importants pour la mise en place d’un système cohérent de prévention et de lutte contre la corruption dans le financement des partis politiques.

60. La loi devrait contraindre les partis politiques à tenir une comptabilité en bonne et due forme. Les entités liées aux partis politiques mentionnées à l’article 6 doivent également tenir une comptabilité en bonne et due forme. Il est important de noter que cet article recommande également que les comptes des partis politiques soient consolidés pour inclure les comptes de ces entités, afin que la véritable étendue du soutien apporté aux partis politiques puisse être mise en lumière.

Article 12 - Enregistrement des dons

61. Les dons en espèces ou en nature devraient être enregistrés dans la comptabilité des partis politiques de telle sorte que le montant des fonds reçus par les partis soit indiqué avec précision. L’identité du donateur est tout aussi importante en cas de don dépassant une certaine valeur, car c’est ce type de don qui risque d’influencer l’attitude et les actions du parti ou de permettre au donateur de parvenir jusqu’aux responsables du parti. En vertu de l’article 6 les obligations figurant à l’article 12 s’appliquent également aux entités liées aux partis politiques.

62. Il incombe à chaque Etat de décider du montant au-delà duquel le donateur doit être identifié. Pour fixer cette valeur, les Etats doivent mettre en balance l’importance à accorder à la protection de la confidentialité des affinités politiques de l’intéressé et la nécessité de révéler les sources d’influence du parti.

Article 13 - Obligation de présenter et de publier les comptes

63. Cet article contient deux obligations distinctes : premièrement, les Etats devraient exiger que les partis politiques présentent l’état de leurs comptes à intervalles réguliers à une autorité indépendante ; deuxièmement, les partis eux-mêmes devraient être tenus de publier, un résumé de leurs comptes, au moins une fois par an, au minimum, et leurs dépenses de campagne à l’occasion de chaque élection. La première obligation permet un contrôle et des sanctions efficaces ; la seconde vise à donner au public les informations qui lui sont nécessaires pour juger par lui-même des sources et de l’ampleur de certains types d’influence sur un parti.

Article 14 - Autorité indépendante de contrôle

64. Les Etats sont exhortés à adopter une législation établissant une autorité indépendante chargée de contrôler le financement des partis politiques et des campagnes électorales. Cette autorité est considérée comme essentielle pour garantir le respect des lois régissant ce domaine de la vie politique nationale particulièrement exposé à la corruption. Cette autorité renforcerait l’efficacité du contrôle exercé sur les partis politiques et la confiance du public à l’égard du financement des partis politiques. Les fonctions de cette autorité devraient être limitées à celles de supervision telles que définies par l’ article.

65. La deuxième partie de cet article prévoit que les fonctions de cette autorité comportent  le contrôle des comptes des partis et des dépenses de campagnes électorales. Le contrôle s ‘étend également à la présentation et la publication de ces comptes. Ce contrôle devrait aussi permettre de déclencher des enquêtes sur les soupçons d’irrégularités et, si nécessaire, de transmettre le dossier aux autorités compétentes.

66. En ce qui concerne les sanctions pour manquement aux règles, le rôle de l’autorité pourrait consister à la fois à punir et à transmettre à d’autres autorités, afin que les actions appropriées soient engagées.

67. La définition du statut de cette autorité de contrôle est laissée à l’appréciation de chaque Etat. L’ »indépendance » est nécessairement relative et ne peut jamais revêtir un caractère absolu. La caractéristique principale de l’autorité de contrôle est qu’elle ne doit être soumise à aucune influence externe impropre dans l’accomplissement de ses fonctions telles que prévues par cet article.

Article 15 - Personnel spécialisé

68. Cet article recommande aux Etats de développer la spécialisation du personnel judiciaire, policier et autre en matière de lutte contre le financement illégal des partis politiques. L’on estime qu’une formation spécialisée permettrait aux personnels chargés de la prévention et de l’application des lois de lutter plus efficacement contre la corruption.

69. La question de savoir s’il devrait y avoir spécialisation structurelle ou seulement fonctionnelle du personnel en matière de lutte contre le financement illégal des partis politiques est laissée à l’appréciation des Etats. En ce qui concerne l’autorité indépendante de contrôle mentionnée à l’article 14, son personnel devrait comprendre des spécialistes en matière de financement des partis politiques et campagnes électorales.

Article 16 - Sanctions

70. En invitant les Etats à prévoir des sanctions efficaces, proportionnées et dissuasives en cas de violation des règles relatives au financement des partis politiques et des campagnes électorales, cet article laisse aux Etats le soin de fixer eux-mêmes ces sanctions.

71. Les sanctions peuvent être de nature pénale ou administrative. Ces dernières pourraient prendre la forme de sanctions personnelles ou patrimoniales. Actuellement, les sanctions sont très variables selon les pays, allant de l’amende légère à une peine de 10 ans d’emprisonnement, et comportent les mesures suivantes :

- déchéance du mandat d’un élu ;

- inéligibilité pendant une durée pouvant aller jusqu’à 10 ans ;

- déchéance du droit de vote pendant une période pouvant aller jusqu’à 5 ans ;

- déchéance des fonctions ou perte d’emploi ;

- interdiction d’être nommé à un poste de magistrat ou de fonctionnaire pendant une durée pouvant aller de 2 à 10 ans ;

- déchéance du droit au remboursement des dépenses électorales ;

- interdiction de bénéficier de fonds publics ;

- confiscation des fonds illégaux ;

- annulation de l’élection ;

- attribution du siège à un opposant politique candidat à l’élection ;

- dissolution du parti.

72. Il convient également de noter que le recours effectif aux sanctions est primordial si l’on souhaite dissuader les partis politiques et les candidats aux élections d’enfreindre les règles en matière de financement des partis politiques, et renforcer la confiance du public à l’égard du processus politique.



 Haut de page

 

  Documents liés
 
   Réunions
 
   Documents connexes