Strasbourg, le 11 février 1997

Rapport de monitoring 1996 CG BUR (3) 76

Rapport sur la situation de l’autonomie locale en Ukraine

Expert : Dr Heinrich HOFFSCHULTE (Allemagne)

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EXPOSE DES MOTIFS

La situation actuelle de la législation relative à l'«autonomie locale» est marquée par deux faits importants en 1996:

1. primo, l'abolition de l'«Accord constitutionnel» (la Constitution provisoire du 8 juin 1995), qui avait succédé à la Constitution «brejnévienne» de l'ère communiste, et son remplacement le 28 juin 1996 par une «nouvelle Constitution de l'Ukraine»;

2. secundo, la présentation et la discussion continuelle, au sein du parlement, de nouveaux projets de «loi de l'Ukraine sur l'autonomie locale en Ukraine».

Dans cette situation, des représentants/experts du Conseil de l'Europe ont été conviés à trois nouvelles réunions ou conférences en 1996 sur l'évolution de la situation:

a. des représentants de la «Fondation pour l'autonomie locale en Ukraine», organisation nationale proche du gouvernement, ont lancé des invitations à une réunion sur ces projets présentés sous une forme encore incomplète les 18 et 19 juillet 1996 à Kyiv;

b. une commission restreinte du parlement ukrainien (Verhovna Rada), la «Commission parlementaire sur l'édification de l'Etat, le rôle des conseils et l'autonomie locale», a tenu le 3 décembre 1996 une audition à laquelle le soussigné a pu exprimer son point de vue en tant qu'expert du Conseil de l'Europe;

c. cette manifestation avait été précédée d'une «Conférence internationale sur la théorie et la pratique», du 16 au 18 mai 1996, devant la porte de la capitale ukrainienne (dans un complexe de cure de l'Etat) sous le titre «la Charte européenne de l'autonomie locale et les problèmes de la réforme de l'autonomie locale ukrainienne».

I. Aspects de l'autonomie locale dans la nouvelle Constitution ukrainienne de juin 1996

Sous le titre «autonomie locale», le chapitre XI de la nouvelle Constitution du 28 juin 996 consacre à présent sept articles (140-146) au autorités locales des villages, agglomérations, communes, villes, arrondissements (arioni) et aux vingt-quatre régions (oblasti).

Cette section est beaucoup plus courte que le chapitre très détaillé contenu dans la Constitution provisoire du 8 juin 1995, qui consacrait quatorze articles à ce sujet en son chapitre VII (articles 46 à 59). Un certain nombre de règles n'y figurent plus et feront désormais (seulement) l'objet d'une législation ordinaire (non constitutionnelle).

Je renvoie ici à mon rapport sur «la situation juridique de l'administration locale en Ukraine» du 31 juillet 1995 [doc. du Conseil de l'Europe (CPLRE) du 12 septembre 1995]).

La nouvelle Constitution porte l'empreinte des négociations prolongées et dures entre le Président Kouchma et le Parlement, qui n'a consenti à adopter le projet qu'à l'issue d'une séance marathon de vingt-quatre heures, les 27 et 28 juin 1996, sous la pression de l'annonce par le président d'un référendum sur la Constitution. Des compromis ont ainsi été acceptés et formulés qui ont également introduit des contradictions dans la Constitution en vigueur ou qui n'ont pu éliminer des contradictions contenues dans les projets.

L'article 7 indique clairement et brièvement que la Constitution «reconnaît et garantit l'autonomie locale en Ukraine», et l'article 140 réaffirme que le droit à l'autonomie locale est «le droit de régler les questions d'importance locale de manière autonome». La Constitution semble donc vouloir ainsi suivre le principe de la Charte européenne.

D'un autre côté, cette formulation est considérablement en retrait par rapport à l'article 47 de la Constitution provisoire, selon lequel «les autorités locales règlent, en fonction de leur propre appréciation et dans le cadre de la Constitution et des lois ordinaires de l'Ukraine, toutes (!) les questions locales».

La nouvelle Constitution présente toutefois un avantage, à savoir que l'ancienne énumération exhaustive des fonctions ou compétences locales (article 49 de la Constitution provisoire de 1995) n'a pas été supprimée, mais qu'elle a été élargie par une «clause d'ouverture»: après avoir énuméré les principales compétences et fonctions des services locaux, l'article 143, paragraphe 1, indique à présent que celles-ci incluent également la solution des «autres questions d'importance locale qui font légalement partie de leur domaine de compétence». Une possibilité analogue d'extension de compétence est également contenue dans l'article 143, paragraphe 2, pour ce qui concerne les régions et arrondissements.

Toutefois, dans les deux cas, la Constitution n'autorise le transfert des fonctions et compétences que si celui-ci est prévu par la loi. Cette réserve, très éloignée de la clause qui accordait les pleins pouvoirs contenue dans la Constitution de 1995 est une mesure rétrograde inspirée par le gouvernement central, et va à l'encontre de l'autonomie locale décrite dans la Charte du Conseil de l'Europe de 1985, que l'Ukraine s'est engagée à observer lors de son adhésion. La réalisation de l'objectif consistant à placer «une part substantielle des affaires publiques» sous la responsabilité des pouvoirs locaux (article 3 de la Charte) est donc encore plus éloignée qu'en 1995.

La Charte européenne garantit également que le droit des autorités locales à s'administrer elles-mêmes est exercé par des conseils démocratiquement élus et pouvant disposer d'organes exécutifs, c'est-à-dire des organes administratifs correspondants, responsables devant eux (!). Toutefois, ce principe est violé par la présente Constitution. Les villages, agglomérations et villes possèdent bien, il est vrai, «leurs (propres) organes exécutifs» (article 140, paragraphe 3), et l'article 140, paragraphe 6, place effectivement l'organisation et l'administration des quartiers sous l'autorité des conseils municipaux. Toutefois, les arrondissements (raioni) et les régions (oblasti) que la Constitution (comme l'accord constitutionnel de 1995) classe comme «organes de l'autonomie locale» (article 140, paragraphe 4) et place sur le même pied que les organes (locaux) de l'administration décentralisée de l'Etat, doivent employer les services locaux de l'Etat (!) pour remplir leurs fonctions exécutives (article 118 : «le pouvoir exécutif dans les régions et arrondissements (...) est exercé par les services administratifs locaux de l'Etat»). La même chose est censée s'appliquer aux administrations des villes de Kyiv et de Sébastopol, (dont) les «aspects spéciaux sont régis par des lois distinctes» ─ dont les projets n'ont pas encore été présentés (!). Le personnel de ces «services administratifs locaux de l'Etat» décentralisé est formé et nommé par leur directeur, qui est «nommé à cette position et révoqué par le président de l'Ukraine sur la recommandation du Conseil des ministres» (article 118, paragraphes 3 et 4). L'article 106 (10) répète explicitement ce droit de nomination comme étant l'une des vingt-neuf prérogatives reconnues au président. En outre, il souligne que ce droit ne peut être transféré à des tiers ou délégué dans le cadre de l'administration de l'Etat (article 106, paragraphe 2).

En outre, le paragraphe 5 de l'article 118 souligne que ces «chefs des administrations locales de l'Etat, dans l'exercice de leurs fonctions, sont responsables devant le président de l'Ukraine et le Conseil des ministres de l'Ukraine par le fait qu'ils doivent rendre compte aux organes administratifs (immédiatement) supérieurs et qu'ils sont contrôlés par eux». Le paragraphe 6 de l'article 118 apporte pour seule limitation que les services locaux de l'Etat sont responsables devant les Conseils des arrondissements et régions, et sous leur contrôle, en ce qui concerne les fonctions qui leur sont attribués par ces conseils.

Dans le cadre des élections, une distinction est également faite, d'une part, entre les villages, les associations administratives de villages, les agglomérations et les villes dans lesquelles le président du conseil est en même temps chef de l'administration. Celui-ci est directement élu par la population au scrutin secret sur la base du suffrage universel pour une période de quatre ans (article 141, paragraphe 2). D'autre part, dans les arrondissements et régions, le président du conseil qui ─ ainsi qu'il est noté à l'article 118 ─ n'est pas chef de l'exécutif, mais est président d'un comité administratif (comité exécutif) est élu par le Conseil du territoire concerné (article 141, paragraphe 4, de la Constitution).

La confusion, en ce qui concerne la distinction faite entre les compétences de l'administration locale et de l'Etat, est encore augmentée par l'article 119 de la Constitution qui, bien qu'il prévoit «une coopération avec les organes autonomes locaux», assure que les «administrations locales de l'Etat dans les territoires appropriés (!)» non seulement observent la Constitution et les lois ordinaires, mais aussi les décisions du Président et du cabinet et même celles «des autres organes du pouvoir exécutif» (clause 1).

En dernière analyse, il demeure une profonde méfiance vis-à-vis d'organes locaux démocratiquement élus, responsables devant eux-mêmes et autogérés. L'administration très centralisée de l'Etat reste et ─ abstraction faite des dépendances financières ─ l'administration de l'Etat occupe toujours une fonction dominante par rapport à l'administration locale autonome, dont les compétences ne sont décrites que de manière très générale. Cela vaut d'autant plus lorsque, comme dans les arrondissements et les régions, la nomination et la révocation du personnel exécutif restent très largement une prérogative du pouvoir central.

II. Projets successifs de loi ukrainienne sur l'autonomie locale

Après l'indépendance de l'Ukraine et jusqu'en 1995, les principales lois sur l'administration publique au niveau local et sur l'autonomie locale ont été:

─ la loi sur les conseils locaux élus et l'autonomie locale et régionale du 26 mars 1992;

─ la loi sur la formation des organes administratifs locaux du 3 février 1994;

─ la loi sur le statut des membres des conseils locaux élus de février 1994;

─ la loi sur l'élection des représentants du peuple aux conseils locaux (droit de vote et conditions d'éligibilité).

Ces lois ont jusqu'à présent régi les débuts du changement structurel démocratique de l'autonomie locale, malgré la difficulté de les concilier avec la Constitution de 1978 (la Constitution «brejnévienne»), qui était toujours en vigueur à l'époque et qui a donc été suspendue, conformément au v oeu du législateur. En plus des nouvelles structures de l'administration locale, il y avait, et il y a toujours, une structure hiérarchique de représentants de l'Etat à l'échelon local, les «représentants du président», qui sont chargés de gérer l'administration de l'Etat en tant qu'organes administratifs locaux. Cependant, la loi sur la formation des organes administratifs locaux du 3 février 1994 a aboli l'institution des représentants du président avec effet au 24 juin 1994. On s'est alors logiquement engagé sur la voie d'un transfert des fonctions de l'Etat à des organes de l'administration locale. Mais en même temps, les «agences» du gouvernement central, c'est-à-dire les autorités de l'Etat ayant des organes dans les régions, les arrondissements administratifs et les villes, ont été maintenus. Dans la nouvelle Constitution de 1996, le fait que le chef des services locaux de l'Etat (par exemple, dans les arrondissements et les régions) sera également nommé à l'avenir par le président (articles 106 et 118, paragraphes 3 et 4) rappelle les anciens «représentants du président».

Les lois ci-dessus étaient déjà toutefois dépassées par l'entrée en vigueur de l'«Accord constitutionnel» de juin 1995, la «Constitution provisoire», qui fixait des buts beaucoup plus étendus pour la démocratisation, la décentralisation et le renforcement de l'autonomie locale et régionale. On a donc essayé, à plusieurs reprises, de réviser un projet de «loi ukrainienne sur les conseils locaux et les représentants du peuple» de décembre 1994, et une loi spéciale pour la capitale de Kyiv et des régions environnantes. Cette tâche était d'autant plus urgente que, dans bien des cas, les titulaires du poste n'avaient pas encore été remplacés par des responsables démocratiquement élus.

En mars 1996, un premier projet a été réalisé par des experts de la «Fondation pour l'autonomie locale» de l'Etat, après évaluation de la Constitution de 1995 et compte tenu des espoirs placés dans la nouvelle Constitution de 1996.

Ce projet a été révisé par l'Association des villes ukrainiennes après l'adoption de la nouvelle Constitution du 28 juin 1996.

Depuis juin 1996 également, ce projet a successivement été révisé par un groupe de travail du ministère ukrainien de la Justice sous la présidence du ministre de la Justice, M. Golovatyi, conformément à une décision du Premier ministre ukrainien. La révision de cette nouvelle version a ensuite été confiée à un groupe de travail agissant conformément aux instructions émises le 13 août 1996 par le chef de cabinet du Président, avec consultation d'un groupe d'experts de l'«Association des villes ukrainiennes» susmentionnée.

Ces textes de travail ont été ensuite pris en compte dans les délibérations du parlement à partir de septembre 1996.

Comme il était à prévoir, le parlement n'a pu ignorer les contradictions internes de la nouvelle Constitution (voir ci-dessus, section...):

1. l'existence côte à côte d'administrations de l'Etat (décentralisées) et d'organismes d'Etat ayant des responsabilités locales, d'une part, et de pouvoirs locaux autonomes, de l'autre, ne peut manquer d'entraîner un manque de clarté également dans la nouvelle loi;

2. comme déjà indiqué dans le rapport susmentionné du 31 juillet 1995/12 septembre 1995, on mise par trop sur une simple décentralisation au sein des services de l'Etat. Les compétences et fonctions pertinentes ne sont en effet pas sous le contrôle des POUVOIRS LOCAUX, c'est-à-dire que ces derniers ne se voient pas accorder l'autonomie nécessaire pour reprendre et exécuter ces tâches;

3. l'autonomie locale présuppose également la haute main sur la nomination du PERSONNEL exécutif. Lorsque les autorités locales se voient chargées de certaines compétences ou fonctions, le personnel correspondant doit également passer sous leur responsabilité. La nomination et la supervision des nouveaux agents doivent dépendre du conseil local ou d'un organe administratif responsable devant lui;

4. les conflits prévisibles dans la procédure législative peuvent actuellement se décrire comme suit: certains membres du parlement souhaiteraient davantage de pouvoir pour l'exécutif dans les communes, tandis que d'autres voudraient davantage de pouvoir pour les organes représentatifs (conseils) élus par les citoyens. C'est également ressorti clairement du conflit entourant le maire de la capitale et sa situation. Après les élections de 1994, il a été président du Conseil de la capitale pendant un an (de juillet 1995 à juillet 1996) et, en sa qualité de président du comté administratif (exécutif), chef de l'administration. La nouvelle Constitution sépare les deux fonctions, et l'accord ou le désaccord politique avec le président peut jouer un rôle (supplémentaire). Aujourd'hui, tout le monde attend une loi spéciale régissant l'autonomie de la capitale, qui est depuis longtemps prévue dans la Constitution (article 140, paragraphe 2, et, déjà auparavant, dans l'Accord constitutionnel de 1995);

5. un problème qui a été maintes fois mentionné par les Ukrainiens au cours de nos entretiens est l'absence de pression politique pour un authentique changement. Les idées démocratiques, faisait-on valoir, ont été étouffées pendant plus de soixante-dix ans, et l'action démocratique a été impossible depuis l'«occupation» par les troupes soviétiques en 1920 jusqu'au changement politique de 1990/1991. D'après un membre éminent de la commission législative, «l'opinion publique et le personnel local ont plutôt un avis négatif sur tout ce qui est discuté au sujet de l'autonomie locale».

Un fait aggravant serait en outre que, à une époque de changement économique et de crise structurelle, la décentralisation ou même la dévolution aux pouvoirs locaux de fonctions antérieurement assurées par l'Etat «central» ─ surtout dans le domaine de la protection sociale ─ sont rejetées comme constituant, de la part du pouvoir politique, une tentative pour se décharger des problèmes en les transférant à d'autres instances.

Cette méfiance conduit aujourd'hui à un appel à davantage d'intervention et d'action de la part de l'Etat, et notamment dans le domaine communal. Un représentant de la «Fondation pour l'autonomie locale» a observé: «il est absolument indispensable aujourd'hui de modifier l'attitude de la population. Nous devons accomplir un travail de missionnaire»;

6. cette absence de pression au niveau de la base apparaît clairement dans la relative lenteur de la procédure législative. Ceux qui préféreraient rétablir l'ancien système et qui considèrent que le pouvoir exécutif local doit plutôt relever de l'Etat comme faisant partie de ses fonctions administratives, sont aujourd'hui en train de l'emporter, surtout lorsque les organes d'Etat sont doublés par des conseils démocratiquement élus du point de vue formel mais dont la possibilité d'action réelle dépend toujours, pour leur organisation, leur financement et leur personnel, d'organes administratifs nommés par l'Etat et obéissant à une hiérarchie, et qui sont donc, de par leur situation de subordination, sous le contrôle de l'Etat. (Le maire de Kiyv, M. Kosakiwski, a observé le 3 décembre 1996: «Nous ne pouvons pas encore parler de démocratie dans le domaine de l'autonomie locale».);

7. la commission restreinte nommée par le Parlement, qui compte vingt-trois membres au total, semble ne pas avoir de majorités claires. Elle est présidée par Victor Mursijaka (du «Centre indépendant», l'un des vice-présidents du Parlement (Verkhovna Rada = Conseil suprême). Au moins six (anciens) communistes en font partie.

Dans un total de huit scrutins (jusqu'au 3 décembre), aucune majorité n'a été obtenue pour les différents projets présentés, de sorte qu'on ne sait toujours pas avec certitude quel projet seront en fin de compte présenté à la session plénière du Parlement.

III. Conclusions

1. La Constitution et la législation relative à l'administration locale doivent établir une claire distinction entre les fonctions et compétences des services de l'Etat et des services locaux.

2. La décentralisation doit aboutir, conformément à l'esprit du principe de subsidiarité, à attribuer aux pouvoirs locaux les fonctions, les compétences, ainsi que les moyens nécessaires sur le plan de l'administration, de l'organisation et du personnel.

3. La liberté d'action des pouvoirs locaux, des arrondissements et des régions doit être renforcée par une séparation nette entre les budgets locaux et régionaux, d'une part, et les budgets de l'Etat (y compris les subventions), de l'autre.

4. La Constitution et les lois ordinaires doivent attribuer aux arrondissements et régions, qui sont définis dans la première comme «organe de l'autonomie locale», les compétences, fonds et ressources humaines qui sont garantis à ces autorités dans la Charte européenne de l'autonomie locale du 15 octobre 1985 du Conseil de l'Europe.

5. Dans son rapport du 12 septembre 1996, le groupe de travail composé de représentants du Conseil des ministres (le ministre de la Justice), du cabinet du Président, de la «Fondation pour l'autonomie locale» et de l'Association des villes ukrainiennes mentionne comme objectifs supplémentaires «la poursuite du développement de la démocratie de la société ukrainienne», «le renforcement de l'autonomie locale comme un des éléments fondamentaux de la société ukrainienne», «la sensibilisation du public et une plus grande part des citoyens à la gestion de leur propre région et de leur économie locale».

6. Il semble douteux qu'on puisse redresser la situation simplement en apportant certains changements aux projets de nouvelle loi sur l'autonomie locale qui ont été discutés au sein du parlement. Comme exposé plus haut, il sera probablement nécessaire de clarifier et de rectifier certaines parties de la Constitution du 28 juin 1996.

7. Un pas important dans cette direction pourrait être la ratification rapide de la Charte européenne de l'autonomie locale, parce que celle-ci donnerait l'occasion d'interpréter les parties imprécises de la Constitution à la lumière de ses dispositions et de réviser la législation sur cette base.

8. Le Conseil de l'Europe et notamment le Congrès des pouvoirs locaux et régionaux de l'Europe (CPLRE) devraient continuer à accompagner et soutenir les efforts pour le renforcement de la démocratie locale qui, bien qu'admis en principe, se heurtent toujours à beaucoup de résistance. Il conviendra de s'attacher surtout à coopérer avec les associations de pouvoirs locaux et avec les fondations, et les aider dans leurs efforts de sensibilisation des citoyens à l'importance de la démocratie locale.

Munster, le 20 décembre 1996

Dr Heinrich Hoffschulte
(Président de la section allemande du Conseil des communes et régions d'Europe)



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