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Strasbourg, le 25 avril 2002

CG/INST (8) 55 rév. 1 / 2002

Rapport d’information sur la démocratie locale et régionale en Roumanie

Rapporteurs: M. Jean-Claude FRECON (France, L) et M. Lambert VAN NISTELROOIJ (Pays-Bas, R)


I. INTRODUCTION

1. Le 21 avril 2001, suite à son adoption par le Parlement1, une nouvelle loi sur l’administration publique locale (n° 215/2001) a été promulguée par le Président de la République de la Roumanie2. Trente jours plus tard, lors de son entrée en vigueur, ont été abrogées la Loi sur l’administration publique locale n° 69/1991, telle qu’amendée en avril 1996, ses modifications ultérieures et toutes autres dispositions contraires.

2. L’adoption et l’entrée en vigueur de cette loi n’ont pas manqué d’attirer l’attention de la Commission institutionnelle du CPLRE qui, suite à une discussion préliminaire tenue lors de sa 4ème réunion (Strasbourg, 27 avril 2001), le 30 mai 2001, lors de sa 5ème réunion, a décidé d’examiner ce texte en profondeur.

3. Les raisons de l’intérêt de la Commission pour ce nouvel acte législatif tiennent également à l’opportunité de vérifier la mise en œuvre de la Recommandation 12 sur la démocratie locale en Roumanie que le Congrès avait adopté en 19953.

4. Après avoir consulté la Délégation roumaine auprès du CPLRE, la Commission institutionnelle a décidé de préparer le présent Rapport d’information, en chargeant les Rapporteurs d’effectuer des visites officielles dans le pays afin de rencontrer les autorités concernées.
Cette décision a été confirmée par le Bureau du Congrès lors de sa réunion 31 mai 2001.

5. La première visite officielle s’est tenue à Bucarest et Pitesti les 3-5 octobre 2001. A cette occasion, la Délégation du CPLRE était composée de :

M. Alain Chénard (France, L), ancien Président du Congrès, ancien Président de la Délégation ayant préparé la Recommandation 12 (1995) ;
M. Lambert Van Nisterlooij (Pays-Bas, R), Rapporteur sur la démocratie régionale en Roumanie (assisté par son collaborateur M. Paul Diemel) ;
M. Giorgio De Sabbata (Italie), Expert, Ancien Rapporteur sur la Recommandation 12 (1995) ;
M. Riccardo Priore, responsable du Secrétariat de la Commission institutionnelle du Congrès ;
M. Stefan Chisca, Unité Communication du Secrétariat du Congrès.

M. Jean-Claude Frécon (France, L), Rapporteur sur la démocratie locale, n’a pas pu participer à cette visite en raison des engagements découlant de sa récente élection au Sénat français.

6. Suite à la première visite, sous la responsabilité de M. Chénard et avec l’assistance de M. De Sabbata, le Secrétariat a élaboré un projet préliminaire de rapport. Ce texte a été examiné par la Commission institutionnelle du Congrès le 7 novembre 2001.
Sur cette base, la Commission a chargé les Rapporteurs de rassembler des informations complémentaires sur les questions suivantes :

    - les ressources financières des autorités locales,
    - le phénomène relatif à « la migration politique » des maires,
    - la situation de la démocratie locale à Bucarest,
    - le processus de régionalisation.

7. La Commission a demandé aux Rapporteurs de préparer une version révisée du rapport comprenant les informations mentionnées ci-dessus en vue de son approbation en printemps 2002.
Dans cette perspective, les Rapporteurs ont été invités à se rendre à nouveau à Bucarest.
La deuxième visite s’est tenue les 18-19 février 2002. A cette occasion, la Délégation était composée de MM Frécon, Van Nistelrooij, De Sabbata, Priore et Chisca.

8. Les programmes des visites figurent à l’annexe I. Ces programmes ont été préparés par le Secrétariat du Congrès en coopération avec le Ministère de l’administration publique de Roumanie. Les autorités roumaines ont très bien accueilli la Délégation du Congrès. Les rapporteurs souhaitent exprimer leur gratitude au Ministère de l’administration publique pour la disponibilité dans la communication des informations, l’amabilité de l’accueil lors des visites officielles ainsi que pour la parfaite organisation de ces dernières.

9. La version finale du rapport a été préparé avec l’assistance de M. Giorgio De Sabbata, en sa qualité d’expert. Le Prof. Dr. Corneliu-Liviu Popescu4, l’Institut des Politiques Publiques de Bucarest et l’Association Pro-Democratia ont également contribué à l’élaboration du rapport en fournissant des informations techniques sur les différentes questions abordées.
Les Rapporteurs tiennent à remercier ces personnes et organismes pour l’assistance fournie et leur grande disponibilité lors des visites à Bucarest.

10. Ce texte a été présenté par les Rapporteurs à la Commission institutionnelle à l’occasion de sa 8ème réunion (Strasbourg, 16 avril 2002) pour approbation.

II. AUTONOMIE LOCALE EN ROUMANIE : DES PROGRES SUBSTANTIELS ACCOMPAGNES DE QUELQUES ANOMALIES

11. Pendant les différentes réunions, et tout particulièrement lors des rencontres avec M. Octav Cozmanca, Ministre de l’administration publique, les représentants du CPLRE ont pris note de la volonté manifestée par les autorités roumaines de fonder le processus de réforme administrative en cours sur la Charte européenne de l’autonomie locale (que la Roumanie a ratifié en 1997) et la Recommandation 12 du CPLRE.

Dans cette perspective, lors de la première visite, le Ministre de l’administration publique a présenté à la Délégation du Congrès un Document officiel de synthèse sur les mesures adoptées afin de mettre en œuvre cette importante recommandation du Congrès5 (voir annexe II, texte disponible uniquement en français).

12. Les progrès accomplis par les autorités roumaines dans le domaine de l’administration publique locale se fondent sur les points suivants :

a) Révision approfondie du cadre législatif dans le domaine de l’administration publique locale. Comme mentionné dans l’introduction de ce rapport, la Délégation a constaté avec satisfaction que la législation en la matière a été enrichie par l’adoption :

de la loi sur l’administration publique locale (n° 215/2001), qui a remplacé la loi n° 69/1991, telle qu’amendée en 1996,
d’une loi sur les services publics locaux, (n° 326/2001),
d’une loi sur l’aménagement du territoire et l’urbanisme (n° 350/2001).

De ce nouveau cadre législatif font également partie la loi sur les finances publiques locales n° 189/1998 (complétée par l'Ordonnance du Gouvernement no 36/2002 concernant les impôts et les taxes locales, publiée dans Monitorul Oficial al Romaniei, Ire Partie, no 92 du 2 février 2002) et la loi concernant les fonctionnaires publics n°188/1999 (qui se réfère également au personnel des autorités locales).

b) Développement d’un dialogue institutionnel renforcé entre les autorités centrales et les représentants des autorités locales. Ce dialogue se fonde depuis quelques mois sur un partenariat permanent entre les Ministères concernés et la nouvelle Fédération des autorités locales de Roumanie. Cette Fédération a été crée au cours de l’été 2001 et est formée des quatre principales associations des pouvoirs locaux de Roumanie : l’Association des communes, l’Association des villes, l’Association des municipalités et l’Union nationale des conseils des départements (judets).
La Fédération est présidée par M. Emil Calota qui, lors des rencontres avec la Délégation du CPLRE, a fait une description positive de ses relations avec les autorités gouvernementales en place.

A ce sujet, il faut remarquer que le 3 octobre 2001, lors de la réunion préliminaire avec les membres de la Délégation Roumaine auprès du CPLRE, les Secrétaires d’Etat au Ministère de l’administration publique, respectivement responsables pour l’autonomie locale et l’intégration européennes, sont également intervenus. Tout en n'étant pas au programme, la présence de ces deux hautes personnalités ministérielles ne semblait pas embarrasser les représentants de la Fédération tous membres des partis de la coalition au gouvernement à quelques exceptions près.

Tout en exprimant publiquement sa satisfaction par rapport à l’ambiance ouverte et décontractée de cette réunion préliminaire, la participation des Secrétaires d’Etat a en revanche quelque peu surpris les représentants du CPLRE. A cet égard, il faut observer que l’apparente facilité des relations entre le Gouvernement et la Fédération a été aussi considérée à la lumière des faits et des informations décrites dans la suite de ce rapport.

c) Mise en place de programmes de formation des fonctionnaires publics (y compris locaux), notamment par la création d’une école d’administration calquée sur le modèle français.

13. L’impression positive des représentants du CPLRE par rapport aux points mentionnés ci-dessus a été ternie par le constat d’un certain nombre d’anomalies aux niveaux juridique et pratique. Ces anomalies sont mentionnées dans les chapitres IV-V et VI-VII ci-après.

III. L’ORGANISATION DE LA DEMOCRATIE LOCALE EN ROUMANIE : DONNEES ESSENTIELLES

14. La législation de base concernant l'organisation administrative locale, l'autonomie locale et la démocratie locale, au niveau des communes et des villes ou des municipalités, ainsi que des arrondissements de la municipalité de Bucarest6 est aujourd’hui composé de:

la Constitution de la Roumanie du 8 décembre 1991, publiée dans Monitorul Oficial al României, Ire Partie, no 233 du 21 novembre 1991;


la Loi no 215/2001 sur l'administration publique locale, publiée dans Monitorul Oficial al României, Ire Partie, no 204 du 23 avril 2001, avec les modifications ultérieures;

la Loi no 70/1991 sur les élections locales, republiée dans Monitorul Oficial al României, Ire Partie, no 79 du 18 avril 1996, avec les modifications ultérieures;

la Loi no 2/1968 concernant l'organisation administrative du territoire de la Roumanie, republiée dans Buletinul Oficial, Ire Partie, no 54-55 du 27 juillet 1981, avec les modifications ultérieures;

la Loi no 351/2001 concernant l'approbation du Plan d'aménagement du territoire national - IVe Section - le réseau de localités, publiée dans Monitorul Oficial al României, Ire Partie, no 408 du 24 juillet 2001;

la Loi no 3/2000 concernant l'organisation et le déroulement du référendum, publiée dans Monitorul Oficial al României, Ire Partie, no 84 du 24 février 2000;

la Loi no 24/2000 concernant les règles de technique législative pour l'élaboration des actes normatifs, publiée dans Monitorul Oficial al României, Ire Partie, no 139 du 31 mars 2000 ;

la Loi no 189/1998 concernant les finances publiques locales, publiée dans Monitorul Oficial al României, Ire Partie, no 404 du 22 octobre 1998, avec les modifications ultérieures;

l'Ordonnance du Gouvernement no 36/2002 concernant les impôts et les taxes locales, publiée dans Monitorul Oficial al Romaniei, Ire Partie, no 92 du 2 février 2002; 

la Loi no 213/1998 concernant la propriété publique et son régime juridique, publiée dans Monitorul Oficial al României, Ire Partie, no 448 du 24 novembre 1998, avec les modifications ultérieures;

la Loi no 219/1998 concernant le régime des concessions, publiée dans Monitorul Oficial al României, Ire Partie, no 459 du 30 novembre 1998;

la Loi no 350/2001 concernant l'aménagement du territoire et l'urbanisme, publiée dans Monitorul Oficial al României, Ire Partie, no 373 du 10 juillet 2001;

la Loi no 326/2001 des services publics communaux, publiée dans Monitorul Oficial al României, Ire Partie, no 359 du 4 juillet 2001;

la Loi no 151/1998 concernant le développement régional en Roumanie, publiée dans Monitorul Oficial al României, Ire Partie, no 265 du 16 juillet 1998, avec les modifications ultérieures;

la Loi o 188/1999 concernant le Statut des fonctionnaires publics, publiée dans Monitorul Oficial al României, Ire Partie, no 600 du 8 décembre 1999, avec les modifications ultérieures;

la Loi no 35/1997 concernant l'organisation et le fonctionnement de l'institution de l'Avocat du Peuple, publiée dans Monitorul Oficial al României, Ire Partie, no 48 du 20 mars 1997.

15. En juin 2001, le Sénat a adopté un projet de la loi concernant le statut des élus locaux, qui se trouve actuellement sur l'agenda législatif de la Chambre des députés. Ce projet de la loi prévoit la création, en tant qu'organe disciplinaire pour les maires, des collèges de discipline créés dans chaque département (et dans la municipalité de Bucarest), présidés par un juge de la section de contentieux administratif du tribunal de grande instance, dont la composition et la procédure seront réglées par arrêté du Gouvernement et dont les actes peuvent être attaqués en contentieux administratif. Ce texte a déjà fait l’objet de critiques sous le profil constitutionnel.

16. La Roumanie dispose de trois niveaux d'administration publique, l'administration centrale de l'État et deux niveaux d'administration publique infra-nationale : l’administration territoriale de l'État (déconcentration au niveau des circonscriptions administratives de l'État) et l’administration publique locale autonome (décentralisation au niveau des collectivités territoriales locales).

Il y a deux types de collectivités territoriales locales (infra-étatiques), dénommées unités administratives-territoriales. Le niveau administratif de base est représenté par les communes (comuna), qui sont des collectivités rurales, et les villes (oras), qui sont des collectivités urbaines, les villes les plus importantes étant déclarées municipalités (municipiu). Le niveau administratif intermédiaire est constitué par les départements (judet). Les communes, les villes et les municipalités incluent une ou plusieurs localités (localitate), les localités rurales s'appelant villages (sat). Les municipalités peuvent être divisées en sous-divisions administratives-territoriales; jusqu'à présent, ce n'est que la municipalité de Bucarest, la capitale de l'État, qui est divisée en arrondissements (sector). Ni les localités, ni les arrondissements ne sont des collectivités territoriales locales.

17. Les communes et les villes (les municipalités), ainsi que les départements sont, à la fois, circonscriptions administratives-territoriales de l'État (cadre territorial pour l'administration territoriale déconcentrée de l'État) et collectivités territoriales locales jouissant d'autonomie. La présence de deux niveaux d'administration publique infra-nationale, l'existence des collectivités territoriales locales (communes, villes, municipalités, départements) et de leurs sous-divisions administratives-territoriales (pour certaines municipalités), la consécration de l'autonomie locale et le caractère élu des autorités administratives locales sont des principes constitutionnels.

18. La Roumanie comporte aujourd’hui 41 départements et la municipalité de Bucarest (collectivité territoriale locale qui est une municipalité, mais qui est assimilé, quant aux compétences, à un département), ainsi qu'environ 3.000 collectivités territoriales locales de base, dont 265 villes (93 municipalités, y compris la municipalité de Bucarest, et 172 villes) et environ 2.700 communes.

19. La démocratie locale au niveau de base (y compris dans la municipalité de Bucarest) repose sur le régime représentatif. La gestion des intérêts publics locaux revient aux autorités administratives locales autonomes, délibérantes (le conseil local ou le Conseil général de la municipalité de Bucarest) et exécutives (le maire ou le maire général de la municipalité de Bucarest). Le conseil local et le maire sont élus au suffrage universel, égal, direct, secret et librement exprimé. L'adjoint (les adjoints) au maire est élu par le conseil local. Il n'existe pas la participation directe des citoyens à la gestion des affaires locales sous la forme des assemblées ou de comités de citoyens.

20. La démocratie locale au niveau départemental repose également sur le régime représentatif. La gestion des intérêts publics locaux revient aux autorités administratives locales autonomes, délibérantes (le conseil départemental) et exécutives (le président du conseil départemental). Le conseil départemental est élu au suffrage universel, égal, direct, secret et librement exprimé. Le président du conseil départemental et les vice-présidents du conseil départemental sont élus par le conseil départemental. Il n'existe pas la participation directe des citoyens à la gestion des affaires locales sous la forme des assemblées ou des comités de citoyens.

21. Le conseil local est élu par vote universel, égal, direct, secret et librement exprimé, selon un système proportionnel, par scrutin de liste en un seul tour, avec un seuil électoral de 5%. Le mandat du conseil local est de 4 ans. Il y a les mêmes principes concernant l'élection et la durée du mandat pour le conseil local, pour le conseil départemental, ainsi que pour la Chambre des députés et le Sénat (à l'exception du seuil électoral qui, pour coalitions des partis participantes aux élections parlementaires, est supérieur à 5%).

22. Le maire est élu par vote universel, égal, direct, secret et librement exprimé, selon un système majoritaire, par scrutin uninominal en deux tours. Le mandat du maire est de 4 ans. Il y a les mêmes principes concernant l'élection et la durée du mandat pour le maire et pour le Président de la Roumanie.

23. L'évolution du taux de participation de la population aux élections locales, après la chute du régime communiste, comparé avec le taux de participation aux élections nationales, est la suivante:

1990: Elections nationales exclusivement (Assemblée des députés, Sénat et Président de la Roumanie), dans le mois de mai. Pas d'élections locales ;

1992: Élections locales (seulement les conseils locaux et les maires ont été élus par vote direct; les conseils départementaux ont été élus par vote indirect), dans le mois de février; pas de résultats publiés dans Monitorul Oficial al României sur le taux de participation aux élections locales. Élections nationales (Chambre des députés, Sénat et Président de la Roumanie), dans les mois de septembre et octobre ;

1996: Élections locales (conseils locaux, maires et conseils départementaux) dans le mois de juin: taux de participation élections conseils locaux, conseils départementaux et premier tour maires = 56,47%; taux de participation nouvelles élections conseils locaux (après 2 semaines) = 46,17%; taux de participation nouvelles élections ou deuxième tour maires (après 2 semaines) = 53,06%; taux de participation nouvelles élections conseils départementaux (après 2 semaines) = 45,62%. Élections nationales (Chambre des députés, Sénat et Président de la Roumanie) dans le mois de novembre: taux de participation élections Chambre des députés, Sénat et premier tour Président de la Roumanie = 76,01%; taux de participation deuxième tour Président de la Roumanie = 75,90% ;

2000: Élections locales (conseils locaux, maires et conseils départementaux) dans le mois de juin: taux de participation élections conseils locaux, conseils départementaux et premier tour maires = 50,85%; taux de participation nouvelles élections ou deuxième tour maires (après 2 semaines) = 46,93%. Élections nationales (Chambre des députés, Sénat et Président de la Roumanie) dans les mois de novembre et décembre: taux de participation élections Chambre des députés, Sénat et premier tour Président de la Roumanie = 65,30%; taux de participation deuxième tour Président de la Roumanie = 57,50%.

24. Conclusion concernant le taux de participation aux élections locales (1996 et 2000) :

le taux de participation aux élections locales est inférieur à celui aux élections nationales organisées dans le même an, en 1996 comme en 2000 ;

le taux de participation aux élections locales a diminué en 2000 par rapport à 1996; la baisse du taux de participation se manifeste aussi aux élections nationales ;

le taux de participation au deuxième tour de scrutin pour l'élection des maires est inférieur aux taux de participation au premier tour, en 1996 comme en 2000.

IV. LES RESSOURCES FINANCIERES DES COLLECTIVITES LOCALES ET LEUR ADEQUATION AUX COMPETENCES

25. Les ressources financières des collectivités locales s'inscrivent dans un cadre juridique qui comprend les actes législatifs suivants:

La loi sur l'administration publique locale (215/2001);
La loi sur les finances locales (189/1998);
- L'ordonnance du Gouvernement no 36/2002 concernant les impôts et les taxes locales;
La loi sur les redevances et impôts locaux (27/1994);
Les lois annuelles sur le budget de l'Etat.

D'autres dispositions importantes dans ce domaine figurent dans certaines décisions et décrets gouvernementaux.

26. Les grands principes concernant l'autonomie financière des collectivités locales sont établis par la loi sur l'administration publique.

Il est à noter qu'aux termes de l'Article 7.3 de cette loi «les autorités centrales ne peuvent conférer ou imposer la moindre responsabilité aux collectivités locales, dans le cadre du processus de décentralisation de certains services publics ou de création de nouveaux services publics, sans garantir la mise à disposition des moyens financiers permettant d'exercer les responsabilités en question». L'Article 9 de la même loi stipule que «Dans le cadre de la politique économique nationale, les communes, les villes et les départements ont droit à des ressources propres (…)» et que «ces ressources doivent être proportionnelles aux responsabilités prévues par la loi».

Ces principes sont conformes aux dispositions de l'Article 9 de la Charte européenne de l'autonomie locale. Toutefois, il convient de souligner que, dans la pratique, la mise en œuvre de ces principes n'est pas satisfaisante (cf. infra).

27. La loi sur les finances locales renvoie aux sources des finances locales (transferts publics – contributions sous forme de quote-part d'impôts, de dotations et de subventions – biens locaux, impôts locaux, droits et emprunts). Elle renvoie aussi à l'établissement, l'approbation et l'exécution des budgets locaux (recettes et dépenses), ainsi qu'au financement des institutions et services publics. Le gouvernement a informé les rapporteurs qu'il a récemment déposé un projet de loi visant à renforcer le droit des collectivités locales d'instituer des redevances et impôts locaux.

28. A cet égard, il est opportun d’observer que l’autonomie fiscale reconnue aux collectivités locales roumaines n’est pas encore à la hauteur du nombre important de compétences récemment attribuées par voie législative.
Ceci est d'autant plus vrai pour les petites communes (la plupart), car, même si en théorie ces communes ont de plus en plus de possibilités de lever l'impôt, en réalité elles ne disposent pas d'une assiette assez riche pour bénéficier de cette possibilité.
La conséquence est que ces communes continuent à dépendre largement des dotations générales et des subventions spécifiques de l’Etat.

29. Comme il a déjà été indiqué, les recettes propres des collectivités locales roumaines du premier et du deuxième niveau sont, pour l'essentiel, des recettes fiscales – redevances et impôts locaux.
Dans certaines de ces collectivités (les plus riches) le pourcentage des recettes propres a augmenté ces dernières années; cette évolution est imputable principalement aux changements d'ordre législatif qui ont permis la décentralisation de plusieurs sources de recettes.
En 1995, les recettes propres représentaient 28 % des recettes budgétaires locales au niveau national. Après avoir diminué en 1996 et 1997 (respectivement 22,61 et 18,95), ce pourcentage a à nouveau augmenté en 1998 (24,73) à la suite de la nouvelle loi de finances locales. En 1999 les effets de la nouvelle législation ont été bien visibles, puisque le pourcentage des recettes propres a atteint 44,58 %. En 2000 on a observé une diminution (36,28).

30. Il en ressort que les modifications apportées par la nouvelle législation ont touché le système de la fiscalité locale, qui, du moins sur le plan théorique, s'est améliorée.
S'il est vrai qu'au cours des premières années, dans la période qui a suivi immédiatement l'adoption de la loi sur les redevances et impôts locaux (1994), ces impôts étaient relativement peu nombreux et peu élevés, selon les informations recueillies, il semblerait que la situation se soit améliorée en 2001. Ces derniers temps, les collectivités locales ayant une situation financière positive ont ainsi commencé à faire usage de leur droit d'instituer et de collecter des recettes fiscales.

Il est toutefois utile de rappeler que les collectivités roumaines ayant pu faire usage de ce droit sont, en réalité, peu nombreuses.

Ainsi, compte tenu de la difficile situation économique du pays, les rapporteurs ont tenu a remarquer que le renforcement des droits des collectivités locales en ce qui concerne leur fiscalité ne doit pas représenter pour les autorités centrales une justification visant la réduction des transferts d’état.
En effet, les pourcentages mentionnés au paragraphe 29 ci-dessus, - relatifs au niveau des recettes propres des collectivités locales (redevances et impôts locaux) - tout en étant assez élevés en termes absolus, sont représentatifs de masses financières, en général, assez limitées et, dans la plupart des cas, insuffisantes pour mettre en œuvre les compétences attribuées.

31. Il faut aussi observer que la situation a été affectée par un processus de décentralisation décidé sur la base de la nouvelle loi sur l'administration publique locale, de la loi sur les services publics (cf. supra) et de décrets gouvernementaux.
Dans ce cadre, un grand nombre de services publics ont été transférés vers les collectivités locales sans les moyens financiers nécessaires ni la préparation indispensable.

32. Outre le fait que ces nouvelles responsabilités n'ont pu se concrétiser faute de ressources financières suffisantes, un certain nombre d'autres facteurs ont gêné considérablement le processus de décentralisation:

l'absence de stratégie nationale pour l'établissement des priorités générales en matière de décentralisation;
l'absence de coordination dans la mise en œuvre des lois pertinentes;
l'absence de programmes de concertation et de communication au niveau local;
le décalage entre les ambitions politiques des autorités centrales et la réalité au niveau local;
la relative opacité des systèmes de distribution des fonds centraux disponibles;
les retards dans la distribution des fonds précités;
l'absence de procédures de suivi;
l'absence de formation pour le personnel concerné au niveau local.

Du fait de ces lacunes, les collectivités n'ont pas pu gérer de manière appropriée les services transférés. A cet égard il est intéressant de constater qu'au cours de l'année 2001 certains conseils municipaux ont dû procéder à des réductions de personnel dictées par les contraintes budgétaires.

33. Pour éviter ce genre de problèmes, les autorités centrales devraient désormais, avant de transférer des services aux autorités locales ou avant de créer de nouveaux services à leur intention, indiquer les sources financières à utiliser, dans le cadre d'une stratégie cohérente de décentralisation. Les responsabilités et les objectifs doivent être clairement établis.
Il y a lieu de procéder à une évaluation préalable afin de déterminer le nombre optimal de services à décentraliser, ainsi que les ressources financières nécessaires.
Ce processus devra faire l'objet d'un contrôle périodique jusqu'à ce que les autorités locales démontrent qu'il est devenu superflu.
Il y a lieu d'organiser des programmes de formation, à l'intention des administrations locales impliquées dans la mise en œuvre du processus de décentralisation.

34. En Roumanie le niveau des transferts des fonds d'Etat est relativement élevé. Comme nous l'avons dit, la plupart des collectivités locales roumaines sont tributaires de ces fonds pour leurs dépenses courantes.
La loi de finances publiques distingue deux grandes catégories de transferts de fonds d'Etat: le partage fiscal et les subventions (affectés ou non affectés). La plupart des fonds loués aux collectivités locales proviennent de la première catégorie.
Les redevances et impôts centraux sont perçus pas le ministère des finances par l'intermédiaire des directions financières de départements et ils sont répartis entre les différents niveaux d'administrations concernées. Les fonds alloués aux collectivités locales proviennent majoritairement des impôts et droits sur le revenu.

35. En 2001 les impôts et droits sur le revenu ont été répartis comme suit:

25 % des impôts sur le revenu ont été alloués au budget des départements et 75 % aux conseils locaux (par l'intermédiaire des conseils de départements). La loi stipule que les collectivités locales qui n'ont pas de recettes propres suffisantes doivent être favorisées dans cette répartition;
36,5 % des droits sur le revenu ont été alloués aux budgets locaux, 10 % au budget des conseils de départements tandis que 15 % ont été mis à la disposition des conseils de départements pour la péréquation des budgets locaux (pour Bucarest les pourcentages étaient différents);
d'autres fonds ont été institués pour subventionner l'énergie thermique fournie à la population par les autorités locales. Ces fonds ont été distribués aux conseils locaux par les conseils de départements en fonction des critères prévus pour les autres fonds.

En 1999 un autre type de quote–part d'impôt a vu le jour: l'impôt sur les salaires. Cet impôt est maintenu à hauteur de 50 % dans le budget de l'Etat; 40 % sont alloués aux conseils locaux et 10 % aux conseils de départements. Pour Bucarest le pourcentage transféré au budget local est de 50 %.

36. En général les fonds qui proviennent des impôts/droits sur le revenu ne sont pas affectés; il en est de même des impôts sur les salaires. En théorie les critères utilisés pour la péréquation reposent sur la capacité financière de chaque département, calculée mathématiquement. S'agissant de la redistribution des fonds aux conseils locaux telle qu'elle est effectuée par les conseils de comté, la capacité financière n'est pas le seul critère stipulé par la loi. D'autres critères sont l'extension territoriale, le nombre de personnes incluses dans les institutions d'aide sociale, le nombre d'élèves des écoles primaires et secondaires.

37. Toutefois il semble que dans la pratique ces références formelles ne soient guère utilisées et que les critères applicables à la redistribution des fonds aux conseils locaux soient pour la plupart de nature politique. Pour justifier cette pratique on fait valoir, entre autres, que ces références sont trop générales et/ou trop complexes et qu'elles n'incluent pas la totalité des données qui sont nécessaires pour procéder à une évaluation actualisée et réaliste des différents besoins.
Les rapporteurs ont été informés que la redistribution susvisée résulte plutôt d'un processus de négociation, qu'on ne peut dissocier d'influences politiques. A cet égard la majorité des critiques formulées étaient liées à l'absence de règles claires et précises, ce qui autorise une certaine subjectivité, tant économique que politique. Cette subjectivité concerne aussi la répartition des fonds spéciaux (cf. infra).

38. Outre l'établissement de règles simples, objectives et spécifiques, la mise en place d'un système de coopération inter-institutions, reposant sur des bases juridiques, pourrait également contribuer à réduire, d'une part la suspicion visant l'existence de relations privilégiées entre présidents de conseils de départements et maires ayant la même coloration politique et d'autre part les accusations aux termes desquelles certains maires se voient reprocher par le ministère des finances de présenter des demandes financières totalement irréalistes.
Dans ce cadre, les autorités concernées – qu'elles soient locales ou centrales - devraient s'efforcer d'avoir une attitude plus constructive. Augmenter le nombre des réunions de concertation tenues à intervalles réguliers et organiser des séminaires de formation: peut-être y aurait-il là une réponse aux problèmes rencontrés.

39. D'autres fonds (partagés) alloués aux collectivités locales proviennent de la TVA (taxe à la valeur ajoutée). Ces fonds sont souvent affectés. En 2001 ces recettes ont financé une partie des dépenses afférentes aux nouveaux services décentralisés - enseignement primaire et secondaire, écoles maternelles, centres de conseils agricoles.
Les subventions sont des fonds directement alloués par le pouvoir central aux collectivités locales et dont, normalement, l'utilisation est précisée. Les collectivités locales n'ont pas les moyens juridiques de contrôler le niveau de ces subventions ni l'usage qu'on s'apprête à en faire. Les fonds sont distribués par différents ministères, en fonction de leur destination.

40. Les budgets locaux sont alimentés également par les fonds spéciaux; il s'agit de fonds affectés qui sont gérés directement par les ministères. En 2001 les fonds spéciaux étaient les suivants: le Fonds pour l'assurance maladie, le Fonds spécial pour le développement du réseau d'énergie, le Fonds spécial pour le réseau routier et le Fonds spécial pour les bénéficiaires de l'assurance.
Il y a des fonds spéciaux dont la distribution est prévue par la loi sur le budget de l'Etat. Il y en a d'autres pour lesquels c'est le ministère compétent qui fixe les critères présidant à leur allocation. Tel est le cas du Fonds spécial pour le réseau routier, géré par le ministère des Transports.

41. Une source complémentaire alimentant les recettes locales est liée aux emprunts publics.
La loi sur les finances publiques locales habilite les collectivités locales à augmenter leurs recettes au moyen d'emprunts internes ou extérieurs. Les fonds provenant des emprunts publics peuvent être utilisés soit pour les investissements publics locaux, soit pour le financement de la dette publique.
Pour emprunter, les collectivités locales disposent principalement de deux instruments. Elles peuvent tout d'abord émettre des actions sur les marchés financiers. Cette opération peut aussi être effectuée par des organismes ou des institutions spécialisées. La deuxième possibilité consiste à contracter un emprunt auprès de banques privées ou d'autres établissements de crédit.

42. Bien que le cadre juridique autorise les emprunts publics, les collectivités locales font peu usage de cette possibilité; cela s'explique essentiellement par les conditions spéciales stipulées par la loi. Le principal obstacle est dû au fait que toutes les opérations financières liées aux emprunts sont effectuées par l'intermédiaire du Trésor. Apparemment cette procédure entraîne des inconvénients pour les banques prêteuses.
Un autre obstacle tient au fait qu'il n'y a pas encore de distinction juridique claire entre les biens publics et les biens non publics des collectivités locales, et que par conséquent il n'y a pas vraiment de possibilité d'offrir des garanties. On avance également, pour expliquer le faible recours aux emprunts publics par les collectivités locales, la crainte de celles-ci de ne pouvoir rembourser l'argent, et aussi le fait que certains élus locaux roumains ne possèdent pas la formation technique nécessaire dans ce domaine.

V. LE PHENOMENE DE LA « LA MIGRATION POLITIQUE DES MAIRES »

43. La Délégation du CPLRE a été informée que dans les derniers mois, a pris forme un important phénomène de « migration politique » des élus locaux.
Selon une étude préparée par l’Institut pour les politiques publiques et l’Association Pro Democratia, 651 maires sur 2957 ont changé d’orientation politique après les élections de juin 2000. La plupart d’entre eux (82%) a choisi le parti au gouvernement (PDSR). Si après les élections locales de juin 2000 ce parti disposait de 35% des maires, aujourd’hui ce chiffre a dépassé le 50%. Ces chiffres ne se réfèrent qu’aux maires et ne tiennent pas compte des conseillers locaux.

44. Les principales raisons invoquées par les maires ayant migré sont liées :

aux réseaux d’influence politique visant la distribution des fonds d’Etat ;
au résultat de leur parti aux élections générales de novembre 2000 ;
aux désignations internes aux partis ;
à des alliances politiques non acceptées ;
à la démission d’un leader politique de référence ;
à des divergences à l’intérieur du parti ;
au manque d’assistance de la part des dirigeants du parti ;
à l’image négative du parti suite aux élections générales ;
aux modalités d’élaboration des listes électorales ;
à l’influence des leaders d’autres partis ;
et, en moindre mesure, à des changements d’idéologie politique.

45. Ce phénomène n’a pas manqué d’inquiéter les représentants du CPLRE qui ont déclaré que, quelques soient les raisons, il représente d’ores et déjà un signe préoccupant en ce qui concerne le fonctionnement de la démocratie locale en Roumaine.
En effet, l’excessive politisation de l’administration publique locale risque d’affaiblir la dialectique nécessaire entre autorités centrales et pouvoirs locaux, et ce, au détriment de l’autonomie de ces derniers.

46. Plus en particulier, les Rapporteurs se sont posé la question de savoir si la répartition des ressources financières en fonction de la couleur politique des collectivités ne sont pas devenus, dans certains cas, un moyen dissimulé pour affaiblir les adversaires politiques.

47. Comme souligné par M. Alain Chénard à l’occasion de la première visite, ce moyen aurait d’ailleurs « l’avantage » de ne pas rendre nécessaires, afin d’affaiblir ces adversaires, d’aléatoires procédures de suspension et/ou de destitution sur la base, comme dans les années 1993-1995 de lois douteuses et de pratiques manifestement en contradiction avec les principes juridiques fondamentaux en matière de libertés fondamentales et d’autonomie locale.

VI. LA DIFFICILE SITUATION DE BUCAREST, VILLE CAPITALE

48. Avant de décrire les problèmes relatifs à la relation entre M. Traian Basescu, maire général de Bucarest et le conseil municipale de la ville, il nous semble opportun de donner des informations de caractère général sur l’élection et le fonctionnement de ces organes.

49. L'organe exécutif de la municipalité de Bucarest et de ses arrondissements est le maire (le maire général pour la municipalité de Bucarest). Le maire général de la municipalité de Bucarest est aidé par 2 adjoints, et les maires des arrondissements de la municipalité de Bucarest par 1 adjoint.
50. Le maire (et son adjoint ou ses adjoints) représente un véritable organe exécutif de la collectivité territoriale locale de base (ou de l'arrondissement de la municipalité de Bucarest). Le maire et ses adjoints sont des hommes (des femmes) politiques, et non pas des fonctionnaires administratifs. L'exécutif local est un organe distinct par rapport au conseil local.

51. Le principe du dédoublement fonctionnel est expressément prévu par la loi pour le maire. Outre sa qualité d'autorité administrative autonome de la collectivité territoriale locale de base (ou de l'arrondissement de la municipalité de Bucarest), le maire agit aussi en tant que représentant de l'État dans la collectivité territoriale locale (ou dans l'arrondissement de la municipalité de Bucarest).

52. Toutefois, dans l'exercice de son mandat d'autorité administrative locale, le maire jouit d'une complète autonomie, prévue et garantie par les dispositions constitutionnelles et légales.
L'organe exécutif, qui est le maire, à un caractère unipersonnel. L'adjoint (les adjoints) au maire n'a pas de compétences propres, il n'exerce que les attributions déléguées par le maire ou il remplace le maire en cas de vacance ou de suspension.

53. Le maire est élu par les citoyens de la collectivité territoriale locale (ou de l'arrondissement de la municipalité de Bucarest), par vote universel, égal, direct, secret et librement exprimé. L'élection se fait selon un système majoritaire, par scrutin uninominal en deux tours. Les élections des maires se déroulent en même temps que les élections des conseils locaux et des conseils départementaux. L'élection du maire est validée par le tribunal de première instance. Le maire prête serment devant le conseil local. Le mandat du maire est de 4 ans.

54. En règle générale, la répartition des compétences entre le conseil local et le maire se fait selon les principes du degré d'importance (les matières les plus importantes étant réservées à l'organe délibératif), de la nature de l'activité (la décision revient au conseil local, généralement le maire étant chargé de la préparation de la décision et de l'exécution) et de l'urgence (en cas d'urgence, le maire étant chargé de prendre les décisions et de les exécuter).

55. Le conseil local adopte des arrêtés et le maire émets des dispositions. Les deux sont des actes administratifs qui peuvent avoir soit un caractère normatif, soit un caractère individuel. Le conseil local a, à la fois, des tâches de décision administrative (dans les plus importants domaines) et des tâches de contrôle de l'exécutif local. Il n'y a pas de programme politique présenté par le maire devant le conseil local, ni au début de ses fonctions, ni durant l'exercice de son mandat.

56. Le maire présente devant le conseil local divers rapports, notes d'information ou constats: des notes d'information concernant l'état économique et social de la collectivité territoriale locale (ou de l'arrondissement de la municipalité de Bucarest) et sur la modalité d'exécution des arrêtés du conseil local, tous les ans ou chaque fois qu'il soit nécessaire; des constats sur les revenues et les dépenses du budget local; des rapports sur la situation de la gestion des biens, tous les ans.

57. L'adjoint (les adjoints) au maire présente chaque année un rapport d'activité, qui est rendu publique par le secrétaire de la collectivité territoriale locale (ou de l'arrondissement de la municipalité de Bucarest).

58. La loi prévoit expressément qu'entre le maire et le conseil local il n'y a pas des rapports de subordination. Le maire dispose de compétences propres, énumérées dans la loi. En outre, il doit accomplir les tâches qui lui sont attribuées par le conseil local.
L'activité du maire est soumise au contrôle du conseil local, car le maire est responsable devant le conseil local, dans certaines formes.

59. Selon la lettre de la loi, le maire et le conseil local ont, chacun, ses propres attributions, énumérées dans la loi, qui doivent être exercées dans les limites légales. En outre, le maire est obligé d'exécuter les tâches supplémentaires qui lui sont octroyées par le conseil local. De plus, il ne faut pas oublier que les décisions les plus importantes sont réservées au conseil local et que le maire est (en dehors d'autres attributions) l'organe de préparation et d'exécution des arrêtés du conseil local.

60. Aux termes de la loi, la destitution du maire ou la dissolution du conseil local requiert l'intervention d'autres autorités (préfet, Gouvernement, tribunaux judiciaires, référendum local) et elle n'est possible qu'en cas de violation grave et continue des dispositions constitutionnelles et légales et des intérêts de l'État et de la collectivité territoriale locale (ou de l'arrondissement de la municipalité de Bucarest). Le maire jouit de la même légitimité populaire directe que le conseil local et la loi dispose expressément qu'il n'est pas subordonné au conseil local. Le maire peut être démis par référendum populaire.

61. Dans la pratique, surtout dans les grande villes en Roumanie, il y a souvent des conflits entre le maire et le conseil local. Jusqu'à présent, ces conflits ont été résolus d'une manière politique, soit par négociations entre forces politiques au niveau local, soit par des moyens plus généraux en s'appuyant sur les pouvoirs publics (conseil départemental, président du conseil départemental, préfet, Gouvernement) « détenus » par les parties en conflit.

62. Un exemple évident des tensions politiques existant entre le maire et le conseil local a pris corps dans la ville capitale de Bucarest. Au cours des derniers mois, ces tensions se sont transformées en un véritable conflit au détriment des intérêts des citoyens. La gravité de ce conflit a été saisie par les représentants du CPLRE dès la première rencontre auprès de la mairie générale de la capitale, en octobre 2001.

63. Ce conflit est essentiellement dû au fait que M. Traian Basescu, maire général de Bucarest et le conseil général (ou mieux sa majorité politique) ont des tendances politiques opposées. Le premier étant le président du principal parti d’opposition au niveau central, le deuxième exprimant la même couleur politique du parti du gouvernement. Doté d’une personnalité très marquée, M. Basescu gouverne donc Bucarest sans avoir le support politique du Conseil municipal.

64. S’adressant aux représentants du CPLRE à l’occasion de leur première visite, le maire général s’est notamment référé à la corruption diffuse, à la mauvaise application des nouvelles lois en matière de décentralisation (qu’il n’a pas critiqué en tant que telles) et à la fâcheuse tendance des autorités centrales à décharger les compétences plus onéreuses sur les autorités locales sans les ressources financières correspondantes.

65. Lors de la rencontre avec M. Basescu, tenue au siège de la mairie générale de Bucarest, les représentants du CPLRE ont eu l’impression que les principaux représentants du conseil municipal opposés au maire (à savoir des présidents des commissions statutaires du Conseil) n’ont pas œuvré, pour ainsi dire, afin de faciliter la rencontre avec M. Basescu. Cette impression se fonde sur l’attitude d’un certain nombre de ces conseillers qui ont accueilli la délégation à l’entrée du palais de la mairie.

66. Suite à la rencontre avec le maire général, à laquelle les conseillers locaux susmentionnés ont également assisté, les représentants du CPLRE ont pu avoir un échange de vues avec ces derniers. Lors de cet échange de vues, les conseillers ont tenu à remarquer qu’ils avaient été prévenus très tard de la venue de la délégation du CPLRE et du fait que celle-ci avait demandé de rencontrer également des conseillers municipaux .

67. Quant aux questions de fond, ils ont indiqué que la ville de Bucarest devrait être dotée d’un statut spécial de ville capitale. Dans cette perspective, les conseillers ont souligné l’urgence d’attribuer à la ville de Bucarest les mêmes pouvoirs reconnus aux départements (judets). Les représentants du CPLRE ont été sensible à ces revendications et, conscients des graves tensions survenues dans d’autres pays de l’Europe centrale et orientale pour des raisons similaires (Kyiv-Ukraine notamment), a reconnu que les problèmes d’une ville capitale méritent d’être traités de façon spécifique.

68. En particulier, M. Chénard a tenu à souligner l’importance de toujours assurer le double rôle joué par les villes-capitales qui doivent être à même d’assurer les intérêts de l’Etat mais aussi, en même temps, pouvoir représenter les intérêts des citoyens tels qu’exprimés dans le cadre d’une autonomie locale de plein exercice, au même titre que d’autres grandes villes du pays.

69. Suite à la première visite, les autorités Roumaines ont adressé au Président du Congrès un document officiel concernant l’évolution de la situation à Bucarest7.
Ce document renvoie à la Décision gouvernementale n° 1/2002 du 10 janvier 2002 portant dissolution du Conseil général de Bucarest.
C’est sur la base de cette décision qu’ont été démis de leur fonction les deux sous-préfets et le Secrétaire Général de la préfecture de la municipalité de Bucarest, ainsi que deux experts pour la municipalité de Bucarest appartenant à l’organe de contrôle du ministère de l’Administration publique.

70. A la suite de l’adoption de la loi 215/2001 (article 57)8, le conseil général de Bucarest a été dissous pour avoir adopté, en l’espace de six mois, trois décisions qui avaient été annulées par une décision définitive et irrévocable du tribunal administratif.

Les rapporteurs ont été informés que la décision concernant la mesure de dissolution est contestée par plusieurs membres du conseil général de Bucarest devant le tribunal administratif. En conséquence, l’application de la décision gouvernementale est suspendue en attendant la décision du tribunal.

71. Commentant un rapport sur la situation de l’administration publique à Bucarest, établi sous sa responsabilité directe, le premier Ministre, M. Adrian Nǎstase a déclaré, le 11 janvier 2002: «Cette radiographie de la situation à l’Hôtel de ville montre, en fait, ce qui s’est passé à la mairie de Bucarest dans la période qui a suivi 1989 – chaos, désorganisation, réseaux d’intérêts personnels ou collectifs, qui ont abouti à un système tout à fait négatif ayant de très graves effets sur les habitants de Bucarest ».

72. Le document adressé au Congrès renvoie également aux éléments suivants:
la politisation et la corruption croissante de certains secteurs de l’administration de la capitale;
le fait que plusieurs hauts fonctionnaires de l’administration de Bucarest qui ont été récemment condamnés ou qui font l’objet d’une instruction judiciaire ont été confirmés dans leurs fonctions de directeur par le maire général;
le fait que le maire général n’exerce pas ses responsabilités;
la relation extrêmement difficile qu’on observe entre le maire général et le conseil, et aussi entre le maire et les maires des six arrondissements;
le recours introduit devant les tribunaux administratifs par le préfet de la municipalité de Bucarest contre quarante-deux décisions du maire général;
le retard pris dans l’établissement et l’adoption des budgets de la ville.

73. Après la remise du document susvisé, le gouvernement et le premier Ministre ont exprimé la conviction que l’élection d’un nouveau conseil général pour la municipalité de Bucarest représentera une étape positive.

74. M. Cozmanca a informé les rapporteurs, au cours de leur deuxième visite (février 2002), qu’un projet de loi sur le statut de Bucarest-capitale est en préparation.
A cet égard, les rapporteurs ont insisté sur la nécessité de consulter tous les protagonistes, y compris le maire général de Bucarest.
Plus généralement, les rapporteurs ont noté que les relations entre le conseil et le maire, notamment dans les grandes villes, sont parfois instables et peuvent dégénérer en de graves conflits politiques. Les rapporteurs estiment que la politisation excessive de ces relations peut avoir des effets très négatifs sur l’administration des villes concernées.

75. Lors de leur deuxième visite, le maire général de Bucarest a tenu à informer les Rapporteurs qu’à coups d'ordonnances d'urgence, le gouvernement soustrait des compétences au maire général (parfois de façon contraire aux principes de la bonne administration) et attribue ces compétences aux maires de secteur (affiliés au parti socio-démocrate). Toujours selon le maire général, le résultat de ces comportements est qu’il n'a plus les moyens de travailler (son personnel a été réduit de moitié). A cet égard il a précisé qu’il n'ose plus adopter des actes à caractère normatif afin de ne pas être sanctionné par le gouvernement sur la base des dispositions législatives récemment adoptées en matière de destitution des élus locaux.

Suite à cette rencontre, en totale opposition par rapport à ces arguments, les présidents des commissions du conseil ont informé les représentants du Congrès des manquements du maire général en ce qui concerne ses responsabilités et ses devoirs, notamment dans ses relations avec le conseil.
Les rapporteurs du Congrès ont pris note de l’ensemble des opinions exprimées.

VII. LE CONTROLE DES COLLECTIVITES LOCALES PAR LES AUTORITES CENTRALES

76. Tout en constatant les progrès accomplis par l’adoption des nouvelles en matière d’autonomie locale, et ce, notamment en ce qui concerne les principes fondamentaux contenus dans la Charte européenne de l’autonomie locale (principes d’autonomie administrative et financière, de subsidiarité, de connexité, etc.), les Rapporteurs ont formulé un certain nombre de critiques sur les procédures et les conditions prévues par la loi 215/2001 notamment en ce qui concerne les activités de contrôle et/ou de sanction par les autorités centrales9. Ces critiques se réfèrent notamment à :

a) La suspension de droit des actes des autorités locales attaqués par le préfet devant les organes du contentieux administratif (article 27, alinéa 1) :
dans les faits, cette suspension automatique peut avoir les mêmes effets d’une véritable annulation et ainsi influencer, (a priori) l’autonomie décisionnelle des organes locaux. La disposition en question peut être considérée comme contraire à l’Article 8, paragraphe 3 de la Charte européenne de l’autonomie locale qui établit le respect d’une proportionnalité entre l’ampleur de l’intervention de l’autorité de contrôle et l’importance des intérêts qu’elle entend préserver.

b) La suspension des conseillers locaux et des maires en cas de détention préventive de ces derniers, décidée par le parquet10 (article 59, alinéa 1 et 77, alinéa 2) : cette disposition peut donner lieu à une violation du principe de présomption d’innocence établi par la Convention européenne des droits de l’homme et la Constitution roumaine11. En effet, la suspension d’un élu local de ses fonctions avant qu’une décision définitive de l’autorité judiciaire soit établie, devrait être admise uniquement dans des cas exceptionnels, expressément mentionnés par la loi et, en tout cas, elle ne devrait jamais être automatique et découler d’une décision arrêtée par des autorités judiciaires non indépendantes (les parquets).
Il est d’ailleurs difficile de comprendre la raison de la différence de traitement entre conseillers locaux et maires : concernant le mandat des conseillers locaux, l’Article 59, alinéa 2, établit que la suspension dure jusqu’à la solution définitive de l’affaire ; concernant le maire, il est en revanche établi (Article 77, alinéa 4) que la suspension dure jusqu’à la cessation de la détention préventive.
Les dispositions en question peuvent ainsi également être considérées comme contraires à l’Article 8 de la Charte européenne de l’autonomie locale qui, à son alinéa 2, admet uniquement le contrôle sur les actes des autorités locales, en excluant de façon implicite tout contrôle direct sur les organes (voir à ce sujet l’interprétation donnée par le CPLRE aux Articles 7 et 8 de la Charte par sa Recommandation 20 (1996) sur les relations institutionnelles entre autorités centrales, régionales et locales et relative aux activités du Congrès en matière de contrôle politique de l’application de la Charte).

c) La destitution automatique des conseillers locaux en cas de condamnation par l’autorité judiciaire à une peine comportant la limitation de la liberté personnelle et en cas d’absence non motivée à trois séances ordinaires du conseil local (Article 60, alinéa 1, litterae f et i et 72) ; de façon analogue, l’Article 72, alinéa 2, litterae f et i, établit que le mandat du maire cesse de droit lorsqu’il a été condamné par décision judiciaire définitive à une peine privative de la liberté et au cas où il aurait émis, dans l’exercice des ses attributions, trois dispositions à caractère normatif dans un intervalle de trois mois qui ont été annulées par l’instance du contentieux administratif (…) :
les dispositions concernant la destitution des élus en raison d’une condamnation à des peines comportant des restrictions de la liberté personnelle apparaissent trop rigoureuses en ce sens qu’elles ne précisent pas les délits pour lesquels elles devraient être appliquées. En effet, la loi se devrait de mentionner expressément que la mesure de destitution est applicable uniquement par rapport à des peines se référant à délits particulièrement graves (par exemple contre la personne, le patrimoine ou l’administration publique) ou comportant des graves limitations de la liberté personnelle.
Les dispositions prévoyant la destitution des élus en cas d’absence (conseillers) ou en cas d’adoption de décisions annulées par le contentieux administratif (maire) apparaissent aussi comme trop rigoureuses.
En conclusion, ces normes apparaissent également comme contraires à l’Article 8 de la Charte.

d) La cessation du mandat du maire suite à l’organisation d’un referendum local demandé par au moins 25% de la population de la commune concernée, proposé par le préfet et décidé, en dernière instance, par le gouvernement, en raison du non-exercice par le maire concerné des attributions lui incombant conformément à la loi, y compris celles qu’il exerce en tant que représentant de l’Etat (articles 73-76) :
bien que d’un point de vue strictement juridique cette procédure ne pose pas de problèmes particuliers, d’un point de vue pratique, lors de sa mise en œuvre, elle pourrait donner lieu à des abus commis à des pures fins politiques. De ce point de vue, le Congrès devrait suivre de près l’application de cette procédure et, le cas échéant, organiser des missions d’établissement des faits à la demande des associations des pouvoirs locaux et/ou de la délégation roumaine auprès du CPLRE.

e) La dissolution anticipée des conseils locaux par les autorités gouvernementales lorsqu’ils adoptent dans un intervalle de 6 mois trois décisions qui sont annulées par l’instance du contentieux administratif (article 57, alinéa 1) ou de droit lorsque ces mêmes conseils n’adoptent aucune décision pendant trois séances ordinaires consécutives (article 58, alinéa 1) :
ces dispositions apparaissent excessives. Elles devraient être mieux précisées dans le sens que la dissolution anticipée d’un conseil devrait se produire uniquement lors que les comportements des conseils locaux constituent des menaces pour l’ordre public dans son ensemble ou mettent en péril la stabilité institutionnelle du pays.
Compte tenu de ce qui précède, ces dispositions apparaissent aussi en contradiction avec l’Article 8 de la Charte.

f) La nomination par le préfet du secrétaire communal (article 84, alinéa 1), qui a le pouvoir de contresigner les actes des autorités locales qu’il considère légaux (article 85, alinéa 1, littera c) et qui est d’ailleurs soumis à l’interdiction d’être membre d’un parti sous peine d’être relevé de ses fonctions (article 83, alinéa 2) : ces dispositions suscitent des perplexités à plusieurs égards ; la première concerne la nomination du secrétaire par le préfet : en application de l’Article 6, alinéa 1 de la Charte, qui concerne l’organisation des structures administratives internes des autorités locales, ces dernières devraient pouvoir disposer d’une autonomie bien définie. A cet égard, il est difficilement acceptable que le secrétaire de la commune ne soit pas nommé directement par le maire ou le conseil municipal. La deuxième perplexité concerne le pouvoir reconnu au secrétaire de contresigner les actes locaux qu’il considère légaux. De ce point de vue, même si ce pouvoir n’a pas d’effets contraignants, de fait, par ce même pouvoir, étant donné que la nomination du secrétaire est faite par le préfet, les autorités centrales sont à même d’exercer un contrôle a priori de facto sur les activités des pouvoirs locaux concernés. La disposition prévoyant que le secrétaire n’a pas le droit d’être membre d’un parti politique apparaît comme une violation de la liberté d’expression politique garantie par la Constitution roumaine12 et la Convention européenne de droits de l’homme.

g) La création d’une commission consultative départementale - comprenant notamment des représentants des autorités centrales (le préfet), départementales (le président du conseil du judet) et des villes ayant le rang de chef-lieu (le maire) - dotée de pouvoirs quasi-décisionnels en matière de développement économique du département (Articles 145-147) : prima facie, les pouvoirs de cette commission ne semblent pas être en accord avec l’autonomie administrative reconnue aux départements par la même loi (Article 104). La Délégation souhaiterait approfondir davantage cette question.

77. Compte tenu de ce qui procède, après avoir présenté aux collaborateurs du ministre de l’administration publique les raisons juridiques de ses préoccupations concernant les procédures et conditions décrites ci-dessus, les représentants du CPLRE ont tenu à souligner que, dans la pratique, ces dernières pourraient donner lieu à des abus. Dans cette perspective, il a été considéré que, dans le futur, le CPLRE pourrait décider d’organiser des visites en Roumanie afin de vérifier de près l’application de la loi en question.

En réponse à ces préoccupations, le Ministre Cozmanca a informé la délégation que les autorités roumaines sont conscientes que la loi en question est perfectible et que les remarques exprimées par le CPLRE seront prises en compte lors de la préparation d’un Code Administratif réunissant toutes les dispositions normatives dans le domaine de l’administration publique, y compris celles relatives à l’autonomie locale. Les représentants du Congrès ont noté que ce travail de refonte pourrait commencer dans un futur proche.

78. Lors de leur première visite, les représentants du Congrès ont également rencontré M. Funar, maire de Cluj-Napoca. En juillet dernier, ce maire s’était adressé au Congrès pour dénoncer sa récente arrestation par les forces de police (définie par M. Funar comme illégale, accomplie de façon violente et en fonction d’intérêts purement politiques). A l’époque, le Congrès n’était pas intervenu. Toutefois, la Délégation du CPLRE n’a pas hésité à rencontrer M. Funar à l’occasion de sa visite. Lors de la rencontre, M. Funar n’a pas souhaité insister sur l’épisode relatif à son arrestation, qui, apparemment, n’a pas eu des conséquences majeures. En revanche, il a tenu à confirmer un certain nombre des préoccupations concernant la situation de la démocratie locale en Roumanie, telles qu’exposées dans certaines parties de ce rapport.

VIII. L’ETAT D’AVANCEMENT DU DEBAT CONCERNANT LE PROCESSUS DE REGIONALISATION DU PAYS

79. Il est important de rappeler qu’en Roumanie il n’y a pas de véritables régions (au sens des dispositions du projet de Charte européenne de l’autonomie régionale).
Selon l'art. 3 alinéa (3) de la Constitution, "Le territoire est organisé, du point de vue administratif, en communes, villes et départements. Dans les conditions de la loi, certaines villes sont déclarées municipalités ».
Ce texte contient une énumération expresse et limitative des collectivités territoriales locales. Comme déjà mentionné, en Roumanie existent deux niveaux d'administration publique infra-étatique, le niveau de base (les communes, les villes et les municipalités) et le niveau intermédiaire (les départements).

80. Les articles 119 - 122 de la Constitution concernent donc uniquement l'autonomie locale. Les communes et les villes, ainsi que les départements (judets), sont des collectivités territoriales locales autonomes, avec personnalité juridique, disposant des autorités administratives élues, placée sous le contrôle administratif de l'État. Il n'existe aucun contrôle administratif entre les collectivités territoriales locales entre elles, et le statut juridique des collectivités territoriales locales est uniforme.
L'art. 121 alinéa (1er) de la Constitution prévoit que "Le conseil départemental est l'autorité de l'administration publique pour la coordination de l'activité des conseils communaux et des villes, en vue de la réalisation des services publics d'intérêt départemental.".

81. Il s'agit là d'une forme poussée de subsidiarité dans les rapports entre les collectivités territoriales locales au niveau de base et au niveau intermédiaire. Cela veut dire que le département ne pourra jamais être une collectivité territoriale locale à part entière, avec une capacité juridique totale. Le rôle du département est limité à la coordination des collectivités territoriales locales de base, en vue de la réalisation des services publics départementaux.

82. L’article Article 101 de la nouvelle loi sur l’administration publique locale (215/2001) confirme cette orientation en précisant que les départements sont « des collectivités locales, constituées au niveau départemental pour la coordination de l’activité des conseils locaux des communes et des villes ».

83. Compte tenu de ce qui précède, la mise en place de véritables régions aux termes du projet de Charte mentionné ci-dessus (soit à la place et au lieu des départements, soit à coté des départements), nécessiterait une révision constitutionnelle.
Cela étant dit, aucune disposition constitutionnelle n'empêche l'augmentation de la taille des départements (pour pouvoir être considérés, de ce point de vue, des régions) ou une dévolution large des compétences de la part de l'État vers les départements.

84. La Loi no 151/1998 concernant le développement régional en Roumanie13 prévoit la création des régions de développement.
Ces régions ne sont pas des collectivités territoriales locales autonomes, mais de simples formes de coopération entre les départements. Il s'agit donc d'une forme institutionnalisée de coopération inter-départementale.

85. La région de développement est une structure sans personnalité morale. Elle est crée par une convention signée par les conseils départementaux (ou le Conseil général de la municipalité de Bucarest) intéressés, avec l'accord des conseils locaux intéressés. Les actions de la région de développement sont coordonnées par son conseil, organe délibératif composé par les présidents des conseils départementaux et un représentant pour chaque catégorie de conseils locaux (des communes, des villes et des municipalités) pour chaque département. Les fonctions de président et de vice-président sont exercées, pour une durée d'une année, par rotation, par les représentants des départements, désignés par ceux-ci. Le conseil adopte son règlement d'organisation et de fonctionnement. Les conseils peuvent fonctionner car assistés par des agences pour le développement régional. Les conseils et les agences régionales sont contrôlés par des organismes nationaux (l’Agence et le Centre nationaux pour le développement régional).

86. Sur cette base législative, ont été crées 8 régions de développement (RD)14 dont l’existence est aussi justifiée par le projet d’adhésion de la Roumanie à l’Union Européenne. Ces entités peuvent prendre des décisions en matière de développement économique mais n’ont aucune autonomie politico-administrative.

87. A ce sujet, lors de la première visite, les représentants du CPLRE ont pris note de la déclaration de M. Cozmanca, Ministre de l’administration publique, selon laquelle, sur la base de l’expérience des conseils régionaux de développement, avant la fin de son mandat (2004), le gouvernement pourrait proposer une régionalisation du pays prévoyant la mise en place de véritables régions (mais pas nécessairement correspondantes aux huit régions actuelles), dont les représentants seraient élus directement par la population, dotées de pouvoirs administratifs importants dans le respect des principes inscrits dans le projet de Charte européenne de l’autonomie régionale. Toujours selon le Ministre Cozmanca, une fois créées ces nouvelles régions, les départements continueraient à subsister comme autorités locales de deuxième niveau (ce qui est d’ailleurs le cas maintenant).

88. Cette réforme pourrait être mise en place de façon parallèle à des regroupements de communes et tiendrait compte de l’opinion de la population et d’autres facteurs socio-économiques et culturels parmi lesquels il y a aussi la formation d’identités régionales bien déterminées.

89. Compte tenu que toute régionalisation du pays doit passer par la révision de la Constitution, ces affirmations ont quelque peu surpris les représentants du CPLRE. En effet, selon les informations recueillies, le Programme de gouvernement pour la période 2001 - 2004, accepté par le Parlement, contient une partie relative à la révision constitutionnelle (chapitre VII para. 7.2.). Toutefois, rien dans le contenu des propositions de révision constitutionnelle ne porte sur la régionalisation ou sur le renforcement de l'autonomie locale.

90. Ce n'est que dans le chapitre IX ("La réforme de l'administration publique centrale et locale. Le développement régional") que ce programme se réfère au renforcement de l'autonomie locale (para. 9.1.), à la préparation des conditions pour l'organisation administrative-territoriale selon les standards de l'Union Européenne (para. 9.1.8.) et au développement régional (para. 9.2.), y compris de l'augmentation de la capacité de régions du point de vue institutionnel, financier et décisionnel (para. 9.2.1.).
Vu que toutes ces propositions ne sont pas contenues dans la partie réservée à la modification de la Constitution, il en résulte qu'elles visent le cadre constitutionnel en vigueur. Ceci semble confirmé par les déclarations officielles ultérieures du Gouvernement.

91. En revanche, il semblerait que dans plusieurs occasions, le Président de la Roumanie et le Premier-ministre se soient prononcé publiquement contre la régionalisation en Roumanie, qui constituerait - dans leurs opinions - une menace pour l'indépendance, l'unité et l'intégrité territoriale et l'existence de l'État national unitaire roumain.

92. Lors de la deuxième visite des rapporteurs (février 2002), le Ministre Cozmanca n’a pas confirmé son intention de présenter un projet de loi visant la création de régions autonomes en Roumanie, et ce, avant la fin de son mandat.
Cependant, il a tenu à réaffirmer son intérêt pour le processus visant la création de véritables régions en Roumanie. Dans cette perspective, il a accepté la proposition des Rapporteurs d’organiser un colloque européen dans le pays au sujet de la régionalisation, en coopération avec la Chambre des Régions du Congrès et la Fédération des autorités locales, en septembre-octobre 2002.

93. Dans ce cadre, le Ministre Cozmanca a exprimé le souhait que ce colloque puisse contribuer à mettre au clair une fois pour toutes que la création de véritables régions (dotées d’organes directement élus) ne comporte pas la fédéralisation du pays et que l’unité de ce dernier ne sera jamais menacé par de telles régions.

94. Le colloque serait ainsi une occasion pour clarifier les concept et avoir un échange de vues sur les expériences d’autres pays de l’Europe centrale et orientale (notamment la Pologne et la Slovaquie) sans oublier l’exemple des régions de l’ouest (France, Italie, Espagne).
La décision finale sur le type d’organisation territoriale de deuxième niveau reviendrait en tout cas au Parlement roumain, le cas échéant, par la révision de la Constitution.

IX. CONCLUSIONS

95. Ce rapport d’information est transmis à la Commission institutionnelle du Congrès sous la responsabilité des Rapporteurs, - après avoir recueilli l’avis de M. de Sabbata -, en vue de son approbation finale. Etant donné sa nature informative, dans ses conclusions, ce rapport ne contient pas de recommandations particulières.

96. Ce texte a simplement l’ambition de fournir à la Commission institutionnelle du Congrès des informations permettant l’identification des questions que l’autonomie locale et régionale semble poser aujourd’hui en Roumanie. En effet, malgré les progrès accomplis, des problèmes subsistent notamment en ce qui concerne :

le respect des principes fondamentaux en matière d’autonomie locale indépendamment des intérêts politiques et des forces au pouvoir au niveau central ;
les ressources financières des autorités locales, encore trop limitées, fondées sur des actes normatifs pas assez spécifiques et rigoureux, non proportionnées aux compétences et obligeant les pouvoirs locaux à dépendre de manière encore trop importante des transferts d’Etat ;
le statut et le fonctionnement de l’autonomie locale à Bucarest, ville-capitale, en raison :
d’une politisation excessive des relations entre, d’une part autorités centrales et maire général, et d’autre part, entre maire général, conseil général et maires d’arrondissement ;
d’un mélange malsain entre intérêts privés et priorités publiques ;
de mécanismes non appropriés en ce qui concerne la relation entre les organes délibérants et les organes exécutifs ;
d’un système électoral pas encore à point ;
les conditions et les procédures de contrôle et de sanction prévues par la loi en ce qui concerne la suspension, la destitution et la dissolution des organes et/ou des actes des collectivités locales.

97. Compte tenu de ce rapport d’information, des réactions des autorités roumaines à ce rapport et suite à l’organisation d’un colloque européen sur la régionalisation en Roumanie avant la fin de 2002, la Commission institutionnelle pourrait ré-examiner la situation en 2003 et décider s’il est opportun de préparer un deuxième rapport de monitoring sur la situation de la démocratie régionale en Roumanie.

Annexe I

Congrès des Pouvoirs Locaux et Régionaux de l'Europe
Référence à rappeler : CPLRE/cs
CG/INST (8) 9
Strasbourg, le 2 octobre 2001

PROGRAMME
de la visite de la délégation du CPLRE en Roumanie

Bucarest, 3 – 5 octobre, 2001
Congrès des Pouvoirs Locaux et Régionaux de l'Europe
Référence à rappeler : CPLRE/cs

Strasbourg, le 15 février 2002

PROJET DE PROGRAMME
de la 2e visite officielle des Rapporteurs du CPLRE,
Conseil de l’Europe, sur la démocratie locale et régionale
en Roumanie

Bucarest, 17 – 19 février, 2002

Annexe II

GOUVERNEMENT DE LA ROUMANIE
Document elabore par le MINISTERE DE L’ADMINISTRATION PUBLIQUE

Stade de la mise en oeuvre de la Recommandation nr.12 (1995)
sur la démocratie locale en Roumanie, adoptée par le Congrès des Pouvoirs
Locaux et Régionaux de l’Europe du Conseil de l’Europe

1 25.05.1999 : adoption par le Sénat ; 18.01.2001 : adoption par la Chambre des Députés.

2 Décret n° 278/2001

3 Cette recommandation est fondée sur un rapport que le Congrès avait préparé à partir de 1994 afin de réagir à une impressionnante série d’abus commis contre les élus locaux (prenant notamment la forme de suspensions et destitutions arbitraires) de la part des autorités centrales en place à l’époque. Il est intéressant de remarquer qu’une bonne partie de ces abus avaient été commis sur la base de la Loi sur l’administration locale 69/1991, maintenant abrogée par la loi 215/2001.

4 Maître de conférences, Faculté de droit de l'Université de Bucarest, membre du Groupe d'experts indépendants sur la Charte européenne de l’autonomie locale – CPLRE – Conseil de l’Europe ;

5 Cette recommandation a marqué le début de ses activités de monitoring pays par pays du CPLRE

6 La législation de base concernant l'organisation administrative locale, l'autonomie locale et la démocratie locale, au niveau des départements, est composé de la même législation que celle pour le niveau administratif local de base

7 Ce document a été remis par M. Gheorghe Magheru, Ambassadeur, Représentant permanent de la Roumanie auprès du Conseil de l’Europe, à MM Locatelli et Priore, Secrétariat du Congrès, le 14 février 2002.

8 Cet article fait l’objet d’un commentaire détaillé dans le chapitre VII.

9 La plupart de des procédures et conditions ont été reprises dans le projet de loi sur le statut des élus locaux.

10 Le parquet dépend du Ministre de la justice

11 Article 23 

12 Article 30

13 Publiée dans Monitorul Oficial al României, Ire Partie, no 265 du 16 juillet 1998, avec les modifications ultérieures.

14 RD Nord-Est, RD Sud-Est, RD Muntenia-Sud, RD Oltenia-Sud/Ouest, RD-Ouest, RD Nord-Ouest, RD Centre, RD Cucarest-Ilfov.



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