17^e Session plénière du Congrès

Strasbourg, Palais de l’Europe,
13-15 octobre 2009

CG/INF(17)1

Allocution de M. Ulrich BOHNER, Secrétaire Général du Congrès

(Mercredi, 14 octobre 2009)

Nous avons fêté ces derniers jours le 60^e anniversaire du Conseil de l'Europe.

Je suis né cinq ans avant cet heureux événement, alors qu’une grande partie de l’Europe était encore plongée dans la plus sale des guerres, au cours de laquelle les valeurs fondamentales de notre organisation, les droits de l'homme, le prééminence du droit et la démocratie avaient été violés ouvertement et de manière éhontée. Mon pays natal, l’Allemagne, était encore gouverné par des criminels de guerre, responsables non seulement de la mort de millions et de millions de civils, mais aussi du plus important génocide de l’histoire.

Pourtant, de plus en plus de dirigeants européens se sont mis à rêver d’une nouvelle Europe, un Conseil de l'Europe qui serait fondé sur nos valeurs partagées et apporterait un espoir de paix et de réconciliation à ses Etats membres et leurs populations.

La démocratie faisait partie des défis à relever. C’est ainsi que nous avons été la première organisation internationale à avoir la structure classique qui s’est dotée d’un pilier démocratique, l’Assemblée parlementaire, en plus du Comité des Ministres. Considérant l’importance du jumelage des villes pour la réconciliation et le développement de la démocratie locale dans les Etats membres, l’Assemblée parlementaire a pris dès 1957 l’initiative de convoquer la première conférence européenne des pouvoirs locaux, qui réunissait des maires et des conseillers élus de tous les Etats membres du Conseil de l'Europe.

Mais l’Europe était encore divisée. Mes premiers souvenirs et expériences politiques d’adolescent ont été la révolution hongroise à l’automne 1956, la construction du mur de Berlin en 1961, les tanks dans les rues de Prague en août 1968. Et nous attendions encore que la Grèce, l’Espagne et le Portugal se débarrassent de leurs régimes dictatoriaux. Mais il y a eu aussi l’intégration et la réconciliation de l’Europe occidentale et la nouvelle « Ostpolitk » de Willy Brandt à la fin des années 60, qui a abouti à la conclusion de l’Acte final d’Helsinki en 1975, condition préalable aux événements dont nous avons été témoins il y a 20 ans, la chute du mur de Berlin et la disparition du rideau de fer, qui ouvraient aux pays d’Europe centrale et orientale la perspective d’adhérer au Conseil de l'Europe. Je travaillais alors au cabinet de Catherine Lalumière qui, en tant que Secrétaire Générale du Conseil de l'Europe, a eu le courage et la lucidité nécessaires pour guider et accompagner ce processus. Je me souviendrai toujours du discours visionnaire de Mikhaïl Gorbatchev à l’Assemblée parlementaire en juillet 1989, et son évocation d’une « maison commune européenne ».

Mais, revenons-en au Congrès: J’y travaille, avec quelques interruptions, depuis près de 38 années. Par conséquent, je suis très honoré que vous, élus de nos 47 états membres, me donniez l’occasion aujourd’hui de porter un regard sur le passé, le présent, et les perspectives d’avenir de notre organe.

Mon prédécesseur Gérard Baloup – qui nous a quittés trop tôt cette année - avait su inspirer les élus de l’Assemblée Parlementaire en faveur de la création de cette structure, sur le modèle de l’Assemblée même, en 1957. Reconnue par le Comité des Ministres en 1961, elle n’a cessé de se développer depuis. Fédéraliste convaincu, Gérard Baloup rêvait d’un Sénat européen des régions, une deuxième chambre à l’échelle de l’Europe. Le travail du Congrès a été poursuivi avec sérieux, engagement et compétence par mon ami Rinaldo Locatelli.

Nous ne sommes plus si loin aujourd’hui de la vision de Baloup. Les régions ont été introduites dans le Congrès lors de la réforme de 1974, même si ce n’était que de façon incomplète. La vraie réforme qui a créé le Congrès sous sa forme actuelle, est due aux conclusions du premier Sommet des Chefs d’ Etat et de Gouvernement, tenu à Vienne en 1993. C’est en 1994 que les Délégués des Ministres ont ainsi pu adopter une Résolution statutaire, créant le Congrès sous sa forme actuelle, composé d’une Chambre des Pouvoirs Locaux et d’une Chambre des Régions.

Est-ce un hasard de l’Histoire ou s’agit-il au contraire d’un mouvement de fond orienté vers la décentralisation de nos pays si au même moment, sur la base du traité de Maastricht, l’Union Européenne  a pu se doter d’une structure similaire, le Comité des Régions ? Personnellement, je suis persuadé que la raison réside dans une évolution profonde de nos sociétés européennes vers la reconnaissance du principe de subsidiarité et la reconnaissance de la nécessité de compenser les tendances à une plus grande concentration de pouvoirs au niveau européen par le développement plus fort de la dimension régionale et locale, proche des citoyens. Intégration européenne et décentralisation sont ainsi des mouvements qui, loin d’être contradictoires, sont bien complémentaires. Nous avons cherché à développer la synergie entre le Congrès et le Comité des Régions, en concluant, dans le droit fil du rapport Juncker, un accord de coopération entre le Congrès et le Comité des Régions, débouchant sur des actions communes, y compris dans l’observation d’élections locales et régionales.

Quelle est aujourd’hui la signification du Congrès et de ses 636 élus dans notre Europe des 47 Etats ?

Tout d’abord, le Congrès a une mission très noble et importante dans notre Europe démocratique qui se construit pas à pas : c’est celle de suivre, pays par pays, l’évolution de la démocratie locale et régionale, autrement dit, de faire du monitoring. Le Président Ian Micallef a bien développé ce point lorsqu’il s’est exprimé devant les Délégués des Ministres le 9 septembre dernier. Il ne s’agit pas, bien sûr, de s’ériger en donneur de leçon vis-à-vis des gouvernements nationaux, mais bien de mener un dialogue permanent, patient et public avec tous les acteurs, gouvernements, élus locaux et régionaux, scientifiques, parlementaires, société civile sur les défis du développement démocratique dans chacun de nos pays.

C’est la tâche qui a déjà été confiée au Congrès dans le rapport explicatif de la Charte européenne de l’autonomie locale, Convention du Conseil de l’Europe adoptée il y a bientôt 25 ans et ratifiée aujourd’hui par la presque totalité de nos Etats membres (44 sur 47). Ce mandat a été plus récemment confirmé par l’art. 2 para 3 de la Résolution statutaire (2007) 6 qui gouverne aujourd’hui le fonctionnement du Congrès. La Charte de l’autonomie locale est, dans cet esprit complété par d’autres textes du Conseil de l’Europe. Nous espérons ainsi que la Conférence des Ministres responsables des collectivités locales et régionales adoptera non seulement un protocole additionnel à la Charte, consacré à la participation des citoyens, élément qui sous-tend toute la démocratie aujourd’hui, mais encore un cadre de référence sur la démocratie régionale. Certes, nous aurions préféré une convention sur la démocratie régionale. Toutefois, certains gouvernements ont gardé une grande méfiance à l’égard du fait régional - qu’ils soupçonnent, au mieux, d’empiéter sur leurs compétences, et, au pire, de favoriser le séparatisme. Au Congrès, nous sommes convaincus qu’au contraire, que des régions démocratiques et fortes contribuent à la réussite des Etats auxquels elles appartiennent. Cependant, j’ai dû apprendre, au cours de ma longue carrière au Conseil de l’Europe, qu’il faut être modeste et patient en ce qui concerne l’avancée des idées, avant de parvenir à des acquis communs reconnus au niveau de toute l’Europe.

C’est la Commission Institutionnelle du Congrès qui mène à bien cette tâche. Elle s’est entourée, pour ce faire, d’un Comité d’experts indépendants, réunissant d’éminents professeurs des différents Etats membres. Elle travaille aussi en étroite coopération avec la Commission de Venise.

L’élargissement progressif du Conseil de l'Europe (l’Organisation ne comptait que 17 Etats membres lorsque j’y suis entré en 1972) a également produit d’autres changements. Si au début, le travail de normalisation était prioritaire (j’en veux pour preuve les quelque 200 traités du Conseil), cette approche ne suffit plus dans l’Europe d’aujourd’hui. Une des tâches d’aujourd’hui consiste non seulement à suivre la mise en œuvre des principes et des textes fondamentaux (le « monitoring »), mais aussi à aider et à encourager les Etats membres à mettre en pratique les principes acceptés au niveau européen. Cela a conduit à l’adoption de textes supplémentaires, venant compléter les structures conventionnelles. J’aimerais mentionner à ce sujet la Charte urbaine européenne II adoptée par le Congrès en 2008, la Recommandation sur la participation des jeunes à la vie locale et régionale, adoptée en 2003 et, plus récemment, la Stratégie européenne pour l’innovation et  la bonne gouvernance.

Mais nous ne nous sommes pas contentés d’élaborer soigneusement des textes, nous avons aussi connu des situations dans lesquelles une aide et une action sur le terrain s’imposaient, au-delà du rôle traditionnel du Conseil de l'Europe. A l’issue des guerres et les conflits qui ont dévasté l’ex-Yougoslavie, le Congrès a joué un rôle décisif dans la création de réseaux visant à aider à la résolution des conflits, alléger les tensions et surmonter les haines accumulées, construire la confiance et faciliter la reconstruction de la démocratie locale et de la société civile dans l’Europe du Sud-Est et les Balkans. Il s’agit de réseaux tels que NALAS, le Réseau des associations nationales de pouvoirs locaux d’Europe du Sud-Est, ou ALDA, l’Association des agences de la démocratie locale. Le lancement et la promotion de structures de coopération régionale dans des régions difficiles, comme l’Eurorégion adriatique ou l’Eurorégion de la mer Noire, reposent sur les mêmes principes. Les programmes d’aide au développement des associations de collectivités locales que nous avons pu mettre en œuvre dans des pays comme la Géorgie, l’Azerbaïdjan ou la Moldova vont dans le même sens. Une telle expérience pourrait également bénéficier à d’autres régions d’Europe, comme le Bélarus, où le Congrès a engagé de bonnes relations de travail avec différents partenaires.

Cependant, étant donné les maigres ressources du Conseil de l'Europe, tant les activités de suivi que les programmes d’assistance du Congrès ne pouvaient être sérieusement renforcés qu’à condition de trouver des moyens supplémentaires, par exemple sous la forme de contributions volontaires des Etats membres, de l’UE ou d’autres partenaires.

La résolution statutaire mentionnée précédemment non seulement confie au Congrès la tâche de surveiller la démocratie locale et régionale, mais elle lui demande aussi d’établir des rapports et des recommandations après l’observation d’élections locales et régionales. Cette tâche est souvent menée avec la participation de délégations du Comité des régions. Elle bénéficie du savoir-faire des bureaux sur le terrain d’autres organisations comme l’OSCE, et de l’expérience du Conseil des élections démocratiques, au sein duquel le Congrès travaille avec l’Assemblée parlementaire et la Commission de Venise. L’observation des élections s’est avérée une activité importante pour la promotion des principes démocratiques au niveau local dans les Etats membres.

Si l’élaboration de normes et leur mise en œuvre constituent des activités importantes du Congrès, celui-ci s’attache tout autant au développement de bonnes pratiques dans les différents domaines de compétences des collectivités locales et régionales. Ces compétences couvrent le changement climatique, la protection des minorités, l’aménagement de villes respectueuses des enfants, l’intégration locale des migrants, la constitution du réseau CLIP (« Les villes pour les politiques locales d’intégration des migrants») avec la Fondation européenne pour l’amélioration des conditions de vie et de travail à Dublin et des villes comme Stuttgart, Vienne ou Malmö.

Le Congrès a participé activement à la campagne du Conseil de l'Europe contre la violence à l’égard des femmes, mais aussi pris une grande initiative dans le domaine de l’égalité des sexes. En effet, depuis 2007 la Charte du Congrès exige – pour la première fois dans une Assemblée européenne – que les délégations nationales comprennent au moins 30 % du sexe sous-représenté, ce qui concerne le plus souvent les femmes. Je suis fier de déclarer que depuis l’année dernière ce principe est respecté par les 47 délégations nationales.

L’objectif général de toutes ces activités consiste à veiller à ce qu’au niveau local nos sociétés respectent la diversité culturelle (et religieuse) et qu’elles soient inclusives, en ne laissant aucun groupe ou aucun individu sur le bord du chemin. Si nos sociétés ne sont pas prêtes à accorder l’égalité des droits au niveau local à tous les résidents en situation régulière, nous risquons de nous retrouver dans un système d’« apartheid », qui constituait une des principales faiblesses de l’Empire romain. Dans la poursuite de ses objectifs, le Congrès apporte une contribution essentielle à la réalisation d’un des buts fondamentaux du Conseil de l'Europe qui est la promotion des droits de l'homme.

A l’échelle de l’Europe, la démocratie locale a besoin de visibilité. En coopération étroite avec le secteur intergouvernemental, le Congrès a mis en place, depuis 2 ans, la semaine européenne de la démocratie locale – chaque année autour du 15 octobre, date de la signature de la Charte de l’autonomie locale, en 1985. Cette année, en coopération avec la ville de Strasbourg, la semaine sera particulièrement visible dans la ville siège du Conseil de l’Europe. De même, la Charte urbaine II, adoptée l’année dernière, présente un ensemble de lignes directrices pour la bonne gouvernance de nos villes, base idéale pour développer l’urbanisme du futur, en tenant compte des différents défis qu’elles sont appelées à relever, pour le bien de nos citoyens.

Le Congrès ne fonctionne pas seul. Il s’insère dans les activités du Conseil de l’Europe. Nous avons coopéré étroitement avec le Comité des Ministres, et surtout avec les pays qui en assument la Présidence. La présidence suisse à venir offre à cet égard des perspectives intéressantes. Il y a en effet peu de pays en Europe qui soient à ce point attachés au bon fonctionnement de la démocratie locale et régionale. Le Président Micallef a récemment lancé la réflexion en vue de mieux structurer notre dialogue avec le Comité des Ministres.

La coopération avec l’Assemblée Parlementaire s’est développée. Son Président actuel Lluis Maria de Puig était en effet rapporteur sur les régions en Europe. Nous avons conclu un accord de coopération avec la Conférence des OING qui a le statut participatif, accord que nous commençons à mettre en œuvre. Au cours des dernières années, nous avons développé notre coopération aves les associations nationales et internationales des pouvoirs locaux et régionaux. Enfin, nous sommes persuadés que la démocratie locale ne peut fonctionner sans la participation citoyenne. Le Congrès a salué à cet égard l’adoption récente, par le Comité des Ministres, d ‘un protocole additionnel à la Charte européenne de la démocratie locale portant sur la participation des citoyens qui sera ouvert à la signature à la Conférence des Ministres d’Utrecht, le mois prochain.

La démocratie locale et régionale ne s’arrête pas aux frontières géographiques de l’Europe. Nous avons donc conclu un accord de coopération avec le Centre nord-sud du Conseil de l'Europe à Lisbonne, au sein duquel le Congrès collabore sur un pied d’égalité à ce qu’on appelle le « quadrilogue », qui comprend le Comité des Ministres, l’Assemblée et les OING. Nous espérons que cette coopération servira à promouvoir la démocratie locale dans les pays proches du Conseil de l'Europe. Au niveau mondial, nous avons milité activement dans le cadre d’UN-Habitat en faveur de l’adoption et de la mise en œuvre des Directives internationales sur la décentralisation et le renforcement des autorités locales. Des relations individuelles entre des villes européennes et d’autres villes du monde devraient être encouragées par la Charte de la diplomatie des villes que nous avons l’intention de proposer à l’adoption l’année prochaine. Cette charte devrait aider à instaurer des mesures de confiance et contribuer ainsi au développement, à la réconciliation et à la paix dans différentes régions du monde.

Dans le Statut de 1949, il est indiqué que le but du Conseil de l'Europe est de réaliser une union plus étroite entre ses membres. Ce but suppose nécessairement de dépasser, ou de relativiser, les frontières entre les nations, pour bâtir l’ « Europe sans clivages » que les chefs d’Etat et de gouvernement ont appelée de leurs vœux lors du Deuxième Sommet du Conseil de l'Europe. Les frontières sont en effet les « cicatrices de l’histoire », pour reprendre l’expression employée par le grand Européen Denis de Rougemont en 1972, lors de la première confrontation européenne des régions frontalières, tenu à Strasbourg. Au début, beaucoup d’Etats membres avaient du mal à accepter cette idée, car elle semblait remettre en cause le sacro-saint principe de la souveraineté des Etats-nations. La Convention-cadre européenne sur la coopération transfrontalière a finalement tout de même pu être adoptée, en 1980. Le Comité des Ministres vient d’ailleurs d’approuver le troisième protocole additionnel à cette Convention-cadre. Aujourd’hui, il est question de créer des Eurorégions au niveau de toutes les frontières intérieures de l’Union européenne, mais aussi aux frontières extérieures, et même entre des Etats non membres de l’UE. Le Congrès estime que la promotion de la coopération transfrontalière reste l’une de ses missions premières. Nous avons ainsi contribué, ces dernières années, à la création de deux grandes Eurorégions, celle de l’Adriatique et celle de la mer Noire.

Ayant travaillé au service du Congrès pendant près de 38 ans, à différentes fonctions, je regrette qu’il n’ait pas été possible d’élire mon successeur au cours de cette session, comme il était prévu, suite à une grave divergence de vues avec le Bureau du Congrès. Je suis néanmoins persuadé que mon adjointe, Antonella Cagnolati, a toutes les qualifications pour diriger le secrétariat du Congrès jusqu’à l’élection. Mais j’aimerais profiter de cette occasion pour présenter quelques réflexions concernant la fonction de secrétaire général que j’ai exercée pendant plus de six ans.

Tout d’abord, cette fonction implique de pouvoir diriger une équipe de plus de 50 personnes et gérer un budget de plus de 6 millions d’euros. A cet égard, le Congrès s’inscrit dans le cadre administratif et financier assez rigide du Conseil de l'Europe, ce qui ne facilite pas toujours les choses.

Le Secrétaire Général du Congrès joue également un rôle d’interface, d’intermédiaire, ayant à mettre en œuvre les lignes directrices politiques du Congrès et à vérifier leur cohérence avec les politiques globales du Conseil de l'Europe, notamment du Comité des Ministres et du Secrétaire Général. Cette fonction nécessite de la diplomatie et une bonne compréhension politique des situations au Conseil de l'Europe et dans les Etats membres. Le Secrétaire Général doit également conseiller les divers organes du Congrès concernant les difficultés, les opportunités, les priorités et les choix. Ces tâches exigent une stricte neutralité politique, mais aussi une vision claire et la capacité à écouter et à convaincre. Un bon sens de la communication constitue également un atout important.

J’ai fait de mon mieux pour répondre à ces différentes exigences au service du Congrès, de la promotion de la démocratie locale et régionale en Europe et au-delà et du Conseil de l'Europe. Je suis persuadé que mon successeur que vous élirez servira l’Organisation dans le même esprit.

Je ne voudrais pas terminer mon intervention, sans consacrer une pensée à mon ami, notre Président Yavuz Mildon qui - comme Européen convaincu et démocrate turc - a consacré toute son énergie à la promotion du Congrès. Il a fait preuve de courage politique  comme précurseur de politiques importantes, comme la normalisation des relations entre la Turquie et l’Arménie, concrétisée samedi dernier.  L’accident de santé qu’il a subi à Noël l’an dernier a nécessité un lent processus de guérison – qui n’a pas encore complètement abouti. Je lui souhaite à lui et à sa famille le courage de poursuivre et de réussir ce processus.

Mes remerciements vont enfin à tous mes collègues du Congrès, présents et anciens, qui se sont collectivement engagés pour le succès du Congrès, avec compétence et savoir-faire.je sais gré en particulier à mes assistantes Christine Ebel et Linette Taesch qui ont su m’accompagner avec patience et engagement professionnel.

Je souhaiterais aussi rendre hommage à mon épouse Françoise, à mes enfants et à leurs familles pour le soutien et l’indulgence dont ils ont fait preuve à mon égard. Car la réconciliation entre la vie professionnelle et familiale, soutenue au niveau des principes, n’est pas toujours facile à traduire dans la réalité.