COMMISSION PERMANENTE
CG/CP (11) 13
Strasbourg, le 29 novembre 2004
Rapport sur les élections MUNICIPALES
en BOSNIe-HERZEGOVINe
(2 octobre 2004)
Chef de délégation: M. Stanislav BERNAT (République slovaque, L., GILD)
Rapporteur: M. Christopher NEWBURY (Royaume-Uni, L., PPE/CD)
Document adopté par la Commission Permanente
le 5 novembre 2004
Introduction
A l’invitation de M. Sehic, président de la commission électorale de Bosnie-Herzégovine, dans une lettre datée du 15 septembre 2004, le Congrès a nommé, une délégation chargée d’observer les élections municipales qui se sont déroulées le 2 octobre 2004 dans les deux entités de la Bosnie-Herzégovine. L’Organisation pour la Sécurité et la Coopération en Europe (OSCE) et son Bureau des institutions démocratiques et des droits de l’homme (BIDDH) ont également été invités à déployer des observateurs à court et à long terme.
Lors de sa réunion du 17 septembre 2004, le Bureau du Congrès a décidé d’envoyer une délégation d’observateurs comprenant M. Stanislave Bernat (République slovaque, ILDG) Chef de la délégation, M. Christopher Newbury (Royaume-Uni, PPE/DC) Rapporteur, M Keith Whithmore (Royaume-Uni, ILDG), Mme Saima Kalev (Estonie, NR). La délégation était, d’autre part, accompagnée de M Hugh Chetwynd, Chef en exercice du Bureau du Conseil de l’Europe à Sarajevo et de Mme Caroline Martin du Secrétariat du Congrès. En outre, M. Henri Boit, vidéaste embauché par le Congrès pour réaliser une présentation vidéo des activités de cet organisme, accompagnait également la délégation.
Le Congrès souhaite adresser ses plus vifs remerciements au Dr Igor Gaon, Représentant permanent de la Bosnie-Herzégovine auprès du Conseil de l’Europe, et ses collaborateurs, pour leur assistance, ainsi que M. Hugh Chetwynd et ses collaborateurs pour l’aide et le soutien logistique qu’ils leur ont apportés.
Le Congrès a œuvré en étroite coopération avec la mission d’observation des élections (MOE) nommée par l’OSCE/BIDDH et souhaite remercier tout particulièrement M Peter Eicher, Chef de la MOE, M. Vadim Zhdanovich et Mme Angela Bergellini, conseillers électoraux de l’OSCE, ainsi que le personnel de l’OSCE/BIDDH pour leur compétence et le concours qu’ils lui ont apportés.
L’OSCE/BIDDH a réuni 200 observateurs à court et à long terme ne représentant aucun organisme élu. Les équipes de la délégation du Congrès ont été briefées par les observateurs de long terme sur leur « zone de responsabilité » respective.
La délégation du Conseil de l’Europe a pris part à une série de réunions préparatoires organisées avant les élections par l’OSCE/BIDDH et par le bureau du Conseil de l’Europe à Sarajevo. A chaque réunion, une vue d’ensemble de la situation politique dans laquelle se trouvait le pays et des procédures électorales a été donnée par divers représentants, dont M. Peter Eicher, chef de la MOE, M. Vehid Sehic, président de la commission électorale (CE) et Mme Lidija Korac, membre de la commission électorale. Des réunions ont été également organisées avec des représentants des principaux partis politiques présentant des candidats aux élections (Parti d’action démocratique, Union démocratique croate et Parti civique démocratique) – voir programme en annexe.
Le cadre législatif
Les élections municipales en Bosnie-Herzégovine (BH) du 2 octobre 2004 revêtaient une importance toute particulière car elles étaient les premières dont les sources de financement étaient entièrement nationales; les premières à procéder à l’élection des maires au suffrage direct dans toutes les communes, exception faite de Mostar et Brcko, les premières où le régime électoral permettait d’unifier la ville de Mostar; les premières de l’Assemblée du district de Brcko et enfin, les premières à se dérouler sous le nouveau régime électoral instauré par des amendements apportés au code électoral.
Les lois électorales de l’Etat et des entités définissent les bases d’un processus électoral démocratique. La loi électorale de la BH, notamment, promulguée en 2001, définit un cadre électoral général. Outre le code électoral, plusieurs lois ont été adoptées par la Republika Srpska (RS) et la FBH sur l’élection directe des maires. Ces nouvelles dispositions ont été adoptées selon des procédures parlementaires régulières dans chaque entité et non pas imposées.
Un vaste corpus détaillé de lois et de règles a été publié en complément du code électoral. Cependant, des règles et réglementations relatives à certaines activités post-électorales ne l’ont pas encore été. Les élections municipales se sont déroulées avant l’adoption de la législation sur l’autonomie locale en RS et en FbH. Les électeurs se sont donc rendus aux urnes sans avoir une connaissance précise des pouvoirs attachés aux fonctions électives.
Face à quatre systèmes électoraux distincts, les élections municipales se sont déroulées dans un cadre juridique complexe. Une révision complète de ce système par la Commission de Venise contribuerait certainement à simplifier les choses.
Dans la Republika Srpska (RS) les maires sont simplement élus au scrutin majoritaire/pluriel. Dans la Fédération de Bosnie-Herzégovine (BH) ils le sont au moyen d’un système préférentiel raccourci en vertu duquel l’électeur peut choisir ses candidats selon un ordre préférentiel; si aucun candidat ne passe la barre des 50% du vote total, des choix autres que le premier choix de l’électeur peuvent être introduits dans l’équation électorale pour sélectionner le gagnant. Dans les deux entités, les conseils municipaux ont été élus à la proportionnelle sur la base d’une liste ouverte et d’un seuil fixé à 3%. Les mandats devraient être distribués en recourant au système de la Sainte Ligue, mécanisme qui tend à favoriser les petits partis.
Une loi séparée, adoptée par l’Assemblée du district de Brcko, réglemente les élections et prévoit pour la première fois l’élection au suffrage direct de l’Assemblée de district qui jusqu’ici avait été nommée. Les membres de l’assemblée ont été élus au scrutin proportionnel, avec la représentation minimum des trois « peuples constituants » de la BH (qui disposent de trois sièges au moins dans l’assemblée de district) et les autres, cela suivi de l’élection indirecte du maire. A la différence d’autres zones du pays, le cadre électoral est dominé par la Récompense finale du Tribunal international qui attribue la responsabilité ultime du district à un Superviseur international, en y intégrant le processus électoral, ce qui a pour résultat d’atténuer en quelque sorte la perception du contrôle local des élections.
A Mostar, les élections se sont également déroulées sous un régime spécial imposé par le Haut Représentant en tant que faisant partie intégrante de la réunification de la ville. Les amendements séparés apportés au code électoral par le Haut Représentant disposent qu’il y ait au minimum quatre conseillers issus de chaque « peuple constituant » et au moins un conseiller issu du groupe des « autres ». De surcroît, il doit garantir qu’aucun peuple constituant ne deviendra majoritaire dans le nouveau conseil. Le maire est élu indirectement dans un second temps, conformément à la Constitution de la Fédération de la BH. Certains éléments complexes et problématiques de cette formule électorale n’ont pas été sans préoccuper notre délégation : en effet, la plupart des résidents de la ville pouvaient voter deux fois pour élire des conseillers, mais les résidents d’une section de la ville ne bénéficiaient que d’un seul vote. Les populations des six circonscriptions électorales de la ville sont inégales, mais chacune d’elles s’est vu allouer le même nombre de siège. Une limite maximale a été fixée au nombre de sièges dont chaque peuple constituant peut disposer au Conseil, indépendamment du pourcentage de la population qu’il représente.
Le code électoral contient des dispositions pour les citoyens de la BH vivant hors de leur localité de résidence, à savoir le vote à distance (concernant les personnes déplacées au sein de la BH) ou par correspondance (concernant les réfugiés vivant hors du pays). Les électeurs inscrits, de retour dans leur commune de résidence permanente après la clôture de la période d’inscription, pouvaient voter par « tendered ballot » (uniquement pour les électeurs vivant hors de la BH). Nos observateurs se sont félicités de ces nouvelles dispositions, mais sont convenus qu’il faudrait encore les améliorer pour permettre à un plus grand nombre de citoyens d’en avoir connaissance et de les mettre en pratique.
L’environnement politique
Aux élections du 2 octobre, 142 conseils municipaux/ assemblées municipales de la Bosnie-Herzégovine ont été élus pour un mandat de quatre ans. Plus de 26 600 candidats se sont présentés pour remplir 3 145 postes dans les conseils municipaux ou dans les assemblées et 809 ont brigué la fonction de maire. Un total de 70 partis politiques, 18 coalitions, 180 candidats éligibles et six listes communes de candidats indépendants ont été certifiés, en d’autres termes le choix offert aux électeurs était des plus larges.
En vertu du cadre législatif unique de la BH, la Constitution fait partie intégrante de l’Accord-cadre général pour la paix en Bosnie-Herzégovine. L’Accord pour la paix est complété par les résolutions contraignantes du Conseil de sécurité de l’ONU et par les décisions du Conseil de Mise en œuvre de la Paix qui confèrent des pouvoirs exceptionnels au Haut Représentant et autres acteurs internationaux, particulièrement en matière électorale. Cette situation a de profonds effets sur le processus électoral. Dans les années qui se sont écoulées depuis la mise en œuvre de l’Accord pour la paix, notamment, plusieurs centaines de personnes ont été relevées de leurs fonctions par des autorités internationales et sont désormais inéligibles. La procédure suivie ne prévoit aucun recours judiciaire tels que l’audience publique ou un procès équitable.
Très récemment, le 30 juin 2004, le Haut Représentant a relevé 59 personnes de leurs fonctions et /ou des positions qu’elles occupaient dans des partis politiques, presque toutes étaient membres du Parti démocratique serbe (SDS), pour diverses raisons. Le SDS et un autre grand parti, l’Union démocratique croate (HDZ), avaient déjà été sanctionnés financièrement par le Haut Représentant pour diverses infractions, également sans le bénéfice des garanties prévues par la loi. Par une action séparée, l’amendement du code pénal prévoyant un système électoral unifié pour la ville de Mostar (Article 19) a été imposé par décision du Haut Représentant après que les principaux partis politiques n’eurent pas réussi à se mettre d’accord au cours de longues négociations. Vers la fin de la campagne, le Superviseur international de Brcko a suspendu un candidat de la fonction publique, bien que cette action ne modifiât en rien son statut de candidat. Même si des actions de cette sorte, décidées par des représentants de la communauté internationale, n’excèdent pas leurs mandats de promotion de la paix et sont conformes aux résolutions du Conseil de sécurité de l’Onu, elles n’en sont pas moins irrégulières et même antidémocratiques au regard des normes électorales internationales. Il est regrettable que la situation en BH en soit encore au point où de telles mesures sont censées être nécessaires.
A la suite des élections générales de 2002, trois coalitions différentes ont gouverné aux niveaux des entités et de l’Etat. Les partis impliqués dans les dites coalitions ont décidé de ne pas présenter de candidatures communes lors des élections municipales de 2004, bien que dans certaines communes elles aient soutenu les mêmes candidats qui briguaient la mairie. Les élections municipales sont un test de force pour les grands partis aux affaires (nationalistes) parvenus à mi-parcours de leur mandat de quatre ans.
Administration et processus électoral
Conformément aux dispositions du code électoral, la structure hiérarchique de l’administration électorale du 2 octobre était comme suit : commission électorale nationale (CEBH), commissions électorales municipales (CEM) et comités des bureaux de votes (CBV).
Trois représentants internationaux continuent à siéger à la CEBH, composée de sept membres. Cependant, des membres nationaux encadraient les activités de l’administration électorale. Le déclin du rôle des membres internationaux augure bien d’une institution durable et intrinsèquement nationale.
On peut dire que, dans l’ensemble, les élections ont été administrées de façon relativement efficace. La CEBH continue à jouir d’un niveau élevé de confiance de la part de la majorité des partis politiques. La Commission électorale a bénéficié de l’appui d’un secrétariat technique chargé de l’essentiel des préparatifs administratifs. Toutes les décisions de la CE ont été prises par consensus. Avant les élections, la commission a indiqué que toutes les commissions municipales avaient été mises en place avec succès. Néanmoins, des rapports ont signalé le financement notoirement insuffisant des CEM dans certaines communes, point qui a retenu l’attention de la commission. Des inquiétudes ont également été exprimées à propos de la formation et des capacités techniques de certaines CEM. Comme les modalités de scrutin en BH sont extrêmement complexes, avec un vote préférentiel pour les maires de la FBH et un système de liste ouverte pour les conseils municipaux dans les deux entités, sans oublier les différents types de bureaux de vote pour différentes catégories d’électeurs (systèmes du « tendered ballot », du vote par correspondance et du vote « normal »), si bien que le dépouillement des bulletins a pris beaucoup de temps à Sarajevo. Cette opération peut prendre plus d’une semaine et modifier les résultats préliminaires annoncés par les CEM. En somme, cette procédure est susceptible de diminuer la confiance du public dans le comptage et les résultats.
Les inscriptions électorales se sont closes le 17 juin. Malgré tout, les mises à jour se sont poursuivies dans certaines communes en réponse aux protestations de certains partis. Le nombre total des électeurs inscrits a baissé marginalement (de 30 000 unités) depuis 2002, et est passé à 2 317 014 électeurs, mais le nombre d’électeurs ayant voté électroniquement a baissé bien davantage encore. La CEBH et les responsables locaux ont déployé des efforts considérables pour mettre à jour la liste des électeurs. Pourtant, la plupart des grands partis politiques et nombre de CEM ont soutenu que les listes étaient émaillées d’erreurs et que, dans certains cas, la situation avait empiré depuis les élections précédentes. On a relevé des erreurs significatives dans plusieurs communes, à Kakanj notamment, où plus d’un millier de citoyens inscrits ne figuraient pas sur les listes électorales. Tandis que la CEBH prenaient des dispositions pour leur permettre de voter, certaines personnes étaient empêchées de se présenter aux élections ou de siéger aux comités des bureaux de vote (CBV). Il faut donc régler la question des registres électoraux.
On a dénombré quelque 4 000 bureaux de vote. Le dernier délai pour constituer les comités de bureaux de vote était fixé au 20 septembre. La CE a émis une consigne ordonnant de nommer les membres CBV par tirage au sort; était également spécifié que, outre les conditions légales requises en matière de pluri-ethnicité, un seul représentant de chaque parti politique était habilité à siéger sur chaque comité. Les difficultés rencontrées pour remplir ces conditions ont été signalées. Bien que la mise en œuvre de ce nouveau système de tirage au sort ait soulevé quelques controverses, les partis politiques ont paru généralement satisfaits. Dans la plupart des communes, les CEM ont réussi à organiser en temps voulu des stages corrects de formation pour les membres des CBV. Notre délégation recommande cependant de rendre plus pratique et d’allonger la durée de la formation consacrée à la procédure de dépouillement.
La campagne électorale
La campagne électorale s’est déroulée dans un environnement généralement ouvert et paisible. Dans l’ensemble, les partis politiques et les candidats n’ont signalé aucun obstacle sérieux à leurs campagnes à part quelques cas d’intimidation politique ou d’obstructionnisme. Il n’y a eu que de très rares cas d’incitation à la haine. Cependant, un certain nombre d’incidents ont été relevés en rapport, semble-t-il, avec les élections. Les plus graves ont été une bombe placée dans la résidence immobilière d’un candidat très connu qui briguait la mairie de Zvornik et une autre bombe déposée dans les locaux commerciaux du père d’un candidat de la commune de Cazin. Il y eut des dégâts dans l’un et l’autre cas mais aucun blessé. A Banju Luka, un journaliste employé par une station de radio populaire appartenant à un candidat à la fonction de maire a été agressé. Le président bosniaque de l’assemblée municipale de Bratunac (RS) a reçu des menaces. Trois cambriolages pourraient avoir eu un motif politique.
Les autorités ont généralement respecté, à tous les niveaux, les droits civils et politiques. La résolution, ces deux dernières années, de la plupart des problèmes de restitution des biens représente sans nul doute un grand pas en avant et élimine un lourd contentieux au plan électoral. Les personnes déplacées ont été libres de retourner dans les communes où elles habitaient avant la guerre tant pour s’inscrire que pour participer aux élections. La liberté d’association et d’expression a été respectée. Les candidats et les partis politiques ont pu faire campagne en toute liberté dans tout le pays.
La campagne a été relativement calme. Les partis ont tenu peu de grandes réunions en plein air. Sans être rares les affiches électorales n’étaient pas aussi nombreuses que lors des élections précédentes. Il y eut peu de débats importants sur des questions de fond dans la plupart des communes. Certains partis firent quelques tentatives de traiter des problèmes locaux mais des préoccupations nationales comme le chômage et les retraites tendaient à l’emporter sur les préoccupations locales. Au niveau national comme à celui des entités, la campagne a été l’occasion d’attaques mutuelles entre d’éminentes personnalités du monde politique.
La campagne n’a suscité qu’un intérêt limité, surtout chez les jeunes.
Tout au long de la campagne le véritable sujet sous-jacent a été une fois encore le nationalisme. Plusieurs grands partis ont lancé des slogans ou utilisé des symboles qui n’étaient autres que des appels à peine voilés au nationalisme ethnique. A la télévision, de nombreuses publicités n’ont pas hésité à tenter de capter des votes dans des groupes ethniques. On a signalé à cet égard plusieurs incidents: les drapeaux d’une ancienne « République croate d’Herceg-Bosna » remontant à l’époque de la guerre ont été brûlés; à Livno, des graffiti anti-bosniaques ont été tagués sur les murs des immeubles; à Bijelina, un candidat déchu aux récentes élections présidentielles serbes aurait, prononcé un discours enflammé en faveur d’une « Grand Serbie » intégrant la RS; à Brcko, le leader d’un parti a fait des commentaires suggérant le retour des Serbes en Serbie; à Samac, un ancien criminel de guerre, qui avait purgé une peine de six ans à La Haye pour nettoyage ethnique, a brigué la fonction de maire. Au niveau national, de nombreux chefs de parti se sont livrés à des commentaires provocants ou ont avancé des propositions qui ont contribué à créer une atmosphère générale d’identification ethnique et parfois d’antagonisme.
On note de nombreux cas d’engagement de personnalités religieuses dans la campagne électorale. De nombreux religieux ont joué un rôle politique croissant et essayaient d’influencer les fidèles en faveur d’un vote nationaliste en recommandant à leurs ouailles de « voter pour le bien ou le salut » de leurs groupes ethniques respectifs.
De même que lors des dernières élections générales, de nombreux partis appartenant à une entité ont parachuté des candidats dans les communes de l’autre entité. Dans le contexte d’un développement positif, il semble que cette manière de faire ne visait pas nécessairement le retour de groupes minoritaires.
Les ONG ont enregistré pour les élections municipales un total de 433 observateurs nationaux, non partisans, soit un nombre beaucoup moins élevé qu’en 2002. En revanche, de nombreux partis politiques ont déployé des observateurs de scrutin.
Télévision, radio, presse écrite et médias électroniques
La BH dispose d’une presse libre et de médias électroniques. Il existe une grande variété de supports imprimés et électroniques qui expriment toute une gamme d’opinions politiques. Les médias ont fourni dans leur ensemble une information suffisante sur les candidats et les programmes politiques pour permettre aux intéressés de faire un choix éclairé.
En règle générale, les médias électroniques ont présenté la campagne de façon terne et fort peu intéressante, les radiodiffuseurs étant apparemment plus préoccupés de respecter les règles et d’éviter des éventuelles sanctions que de produire des émissions attractives. Les médias imprimés ont présenté des opinions politiques très variées; libre de toute restriction légale, la presse écrite a couvert les élections de manière vivante et parfois partisane.
Le principe de l’égalité du temps d’antenne sur les médias électroniques a été généralement respecté. En particulier, la télévision publique des deux entités, Fédération TV et TV Republika Srpska, a respecté le règlement et présenté des candidats en mettant à profit le temps d’antenne gratuit. La nouvelle télévision nationale, BHT, n’a pas couvert les élections à l’exception de clips éducatifs produits par la CEBH. En vertu d’une nouvelle règle, tous les médias électroniques devaient couvrir la campagne électorale, même les privés qui normalement ne font pas d’émissions d’information. Cependant, en fait de couverture, ces médias se sont contentés pour la plupart de se livrer à des survols monotones des communiqués de presse des partis politiques.
En vertu d’un nouvel amendement au code électoral, la publicité politique payante a été autorisée pour la première fois sur les médias électroniques et plusieurs partis politiques en ont profité. Les règles qui régissent la publicité politique ont en général été respectées.
L’Agence régulatrice de la communication a reçu 15 plaintes sur la conduite des médias, c’est-à-dire le même nombre que lors des élections précédentes. Elles portaient essentiellement sur l’inégalité de traitement des questions politiques. Nombre de ces affaires sont encore en cours.
Deux quotidiens ont violé le code électoral en publiant des sondages d’opinions durant la période du silence électoral de 72 heures. Et trois d’entre eux n’ont pas respecté l’interdiction de publier du matériel de campagne 24 heures avant le jour du scrutin.
Des organisations de presse ont dénoncé les pressions exercées par des politiciens et certains partis sur les médias.
Questions relatives aux minorités
Le 17 mai un amendement au code pénal de la BH entrait en vigueur: il avait pour but de faciliter l’accès aux conseils municipaux des minorités qui ne constituent pas l’un des trois « peuples constituants » de la BH. Cependant, puisque le 15 mai était le dernier délai fixé aux partis et aux candidats pour soumettre leur nomination à la CE, les amendements relatifs aux minorités ne pouvaient s’appliquer à l’élection du 2 octobre. En tout état de cause, les dispositions légales amendées manquent de clarté et un autre amendement pourrait être requis.
Les 16 minorités de la BH – distinctes des trois peuples constituants – n’ont joué qu’un rôle marginal dans les élections. Notamment la population rom assez nombreuse n’était pas bien représentée sur les listes des partis et n’a guère pris part aux élections.
Questions liées à l’égalité hommes-femmes
Le code électoral exige que chaque liste électorale comporte un tiers de femmes et un tiers d’hommes et stipule un ordre détaillé pour assurer l’équilibre dans toutes les listes. Les listes des partis étaient en harmonie avec cette disposition : un total de 9 554 femmes, soit 36%, étaient inscrites et posaient leur candidature aux conseils municipaux et aux assemblées municipales. Mais lors des élections passées le vote sur liste ouverte avait réduit le pourcentage des femmes élues et on a estimé que la même chose se produirait encore.
Les codes électoraux des entités concernant l’élection du maire direct semble être en contradiction avec la loi nationale sur l’égalité des sexes, adoptée en mai 2003. Cette loi exige que le pourcentage hommes-femmes dans les organes gouvernementaux à tous les niveaux - le judiciaire, le législatif et l’exécutif - respecte en règle générale l’égalité des sexes en matière de représentation. Quoique la manière selon laquelle la loi sur l’élection directe du maire puisse s’harmoniser avec la loi sur l’égalité entre les hommes et les femmes ne fût pas très claires, ce point n’a fait l’objet d’aucune réflexion officielle. Sur les 809 candidats qui briguaient la fonction de maire, on ne comptait que 32 femmes.
La présence des femmes et leur visibilité dans la hiérarchie des partis reste faible. Les questions qui les regardent tout particulièrement n’ont guère été abordées et les électrices ont rarement été mises en valeur dans les programmes des partis ou les messages des campagnes.
Comme notre délégation peut en faire foi, les femmes étaient présentes en plus grand nombre dans l’administration des élections.
Plaintes
Les plaintes officielles dont a été saisie la CEBH ou la Commission de traitement des plaintes et d’appel pour les élections (ECAC) ont été relativement peu nombreuses. Parmi les cas les plus graves, il faut noter le retrait de l’agrément d’un candidat indépendant, à Brcko, deux jours avant le scrutin et celui d’un candidat à la fonction de maire à Banja Luka immédiatement après la fermeture du scrutin, dans les deux occurrences pour incitation à la haine. Quant au jour du scrutin, seule une poignée de cas ont entraîné des poursuites devant la Cour d’Etat. Le petit nombre de plaintes est peut-être le signe que l’administration des élections s’est déroulée à la satisfaction générale. Mais on peut également attribuer ce fait à la complexité de la procédure d’examen des plaintes qui aurait pu dissuader les intéressés de porter plainte officiellement; certains militants des partis politiques ont même déclaré qu’ils ne pensaient pas que cette procédure puisse être un recours à la mesure de leurs griefs.
Observation des élections du 2 octobre 2004
Le Congrès a déployé ses trois équipes d’observateurs à Sarajevo, Mostar et Brcko. Les observateurs ont visité en tout quelque 45 bureaux de vote. Le taux de participation global a été de 46% ; 42% dans la FBH ; 49,6% en RS et 64% dans le district de Brcko où l’enthousiasme pour les élections était notable malgré la complexité du processus.
Le jour du scrutin s’est déroulé de manière pacifique et organisée. Très peu d’allégations d’irrégularités importantes ont été signalées. Selon le BIDDH, la police a enquêté sur 14 incidents sans gravité survenus dans des bureaux de vote. A quelques exceptions près, ces derniers ont ouvert à l’heure prévue et les responsables étaient à leur poste. Les observateurs internationaux ont constaté la bonne conduite du scrutin dans presque tous les bureaux de vote qu’ils ont visités.
Néanmoins, les observateurs du Congrès insistent sur la nécessité d’améliorer les procédures, notamment la préparation des listes électorales dont certaines ont posé de gros problèmes. En effet, des électeurs se sont présentés sans que leur nom soit inscrit sur les registres électoraux (dans 58% des bureaux de vote observés), soit parce qu’ils s’étaient trompés de bureau, soit parce qu’ils avaient négligé de s’inscrire, phénomène d’autant plus marqué qu’aucun recensement n’a eu lieu depuis 13 ans. La complexité du scrutin due à la pléthore de partis politiques et à l’amalgame de plusieurs systèmes de scrutin a causé des problèmes et la façon dont il fallait remplir les bulletins de vote ne pouvait qu’engendrer une énorme confusion.
Quelques cas de votes en groupe ont été signalés dans le district de Brcko. Les observateurs du Congrès ont aussi noté la présence de matériel de campagne à 50 mètres des bureaux de vote. Une équipe a insisté sur le fait qu’il était souvent difficile aux personnes âgées d’accéder aux bureaux de vote. De même, il conviendrait de se pencher davantage sur les commodités du vote pour les habitants des zones rurales reculées; certains d’entre eux sont en effet obligés de parcourir de longues distances pour trouver enfin un bureau de vote. L’idée d’organiser un vote mobile n’a reçu qu’un accueil mitigé. Il n’existe aucune information précise sur cette possibilité et certains bureaux de vote n’en ont pas organisé en raison du manque de fonds affectés à cet usage ou parce qu’il aurait fallu en faire la demande avant la tenue des élections, ce que nombre d’électeurs ignoraient.
La délégation se félicite que les mesures prises pour sauvegarder l’intégrité du processus électoral ont été respectées: les électeurs présentaient des photos d’identité, signaient le registre électoral et votaient à bulletin secret. Toutefois, l’absence totale de secret a été observée lors d’un vote mobile à la prison de Mostar.
Quant aux opérations de dépouillement, les interférences de certains observateurs des divers partis politiques dans le processus, ont montré que ceux-ci n’avaient pas bien compris leur rôle. Malgré la bonne coopération des membres du bureau de vote, le processus de dépouillement observé a été noté « faible » ou « très faible ». Il faut y voir un manque de formation plutôt qu’une manipulation. La complexité des bulletins de vote ajoutait aussi à la difficulté et, à Mostar par exemple, deux sortes de bulletins furent déposés dans la même urne, si bien que certains bureaux de vote ne purent afficher les résultats du vote. Des résultats officiels sûrs ne pourront être obtenus qu’après une nouvelle opération de comptage à Sarajevo, un mois environ après le jour du scrutin.
En ce qui concerne les résultats politiques des élections, les vainqueurs sont les principaux partis nationalistes comme cela était attendu, tant dans la Fédération de Bosnie-Herzégovine que dans la Republika Srpska.
Conclusions
La délégation du Congrès est satisfaite du déroulement du scrutin du 2 octobre 2004 en Bosnie-Herzégovine, mais elle est déçue par le faible niveau de participation, en particulier en ce qui concerne les votes à distance. A ce propos, il faut noter que le taux de participation global de 46% est plus faible que celui des élections générales de 2002.
Les observateurs du Congrès sont parvenus à la conclusion que l’administration de ces élections étaient conformes aux normes électorales internationales du Conseil de l’Europe et de l’OSCE, compte tenu des dispositions politiques particulières prises au lendemain de la guerre dans ce pays. Ils soulignent que la réussite de la conduite des élections constitue une avancée vers la consolidation de la démocratie et la primauté du droit sous contrôle national. Développement particulièrement positif, l’élection des maires au suffrage direct a été adoptée selon des procédures parlementaires régulières par les deux entités de la BH. Le Congrès souhaite féliciter les autorités bosniaques pour l’engagement dont elles ont fait preuve dans l’organisation d’élections équitables et démocratiques.
Mais, en dépit des progrès accomplis, ces élections n’en demeurent pas moins essentiellement transitoires. Dans le contexte particulier de la BH, la communauté internationale est encore dépositaire de l’autorité ultime. Bien que cet arrangement soit conforme au mandat de la communauté internationale (qui est de maintenir la paix en BH), et au droit international tel qu’il a été établi par les résolutions contraignantes du Conseil de sécurité de l’ONU et autres organismes internationaux, le processus électoral est parfois entaché d’irrégularités, voire non démocratique par rapport aux normes électorales internationales. La mise à l’écart, par exemple, de responsables élus et l’interdiction faite à des personnes de se présenter aux élections sans qu’elles bénéficient de procédures garanties prévues par la loi ont, une fois encore, suscité des préoccupations.
La délégation est très satisfaite du calme dans lequel s’est déroulé la campagne électorale et du faible nombre de tentatives d’intimidation signalées. Bien que, en BH, la question ethnique soit sous-jacente et toujours au centre de l’activité politique y compris durant toute la campagne, la croissance sensible d’une activité politique transcendant les ethnies, et dans le contexte de laquelle certains partis se sont efforcés de s’adresser à des électeurs de plusieurs appartenances ethniques, marque un progrès digne d’être noté.
La délégation a généralement été satisfaite de la nouvelle méthode de sélection appliquée aux membres des comités de bureaux de vote; la transparence a en effet été accrue et elle a bénéficié d’un large soutien des partis politiques. La délégation insiste également sur le fait que la commission électorale nationale continue à jouir de la confiance des partis politiques et a agi de façon consensuelle.
Cependant, comme mentionné ci-dessus, la délégation à relevé une série de carences. Tout d’abord, elle souhaite souligner le grave problème de l’incomplétude des registres électoraux. La délégation du Congrès recommande qu’au moins un système transitoire d’inscription des électeurs soit mis en œuvre, par exemple un formulaire d’inscription adressé systématiquement tous les ans à chaque ménage.
Elle déplore la faiblesse de la représentation féminine sur les listes présentées par les partis et invite les autorités bosniaques à accroître la participation des femmes aux élections à venir. A cet égard, la délégation du Congrès est convaincue qu’il faut accorder aux femmes l’égalité des chances en matière d’exercice d’un mandat électif et que celles-ci devraient donc figurer en meilleure position sur les listes des partis. Ce principe s’applique également aux jeunes, qui ont été nombreux à s’abstenir et qui devraient aussi être encouragés à jouer un rôle actif dans la vie politique.
La délégation regrette également la complexité inutile de la procédure électorale – que peu d’électeurs peuvent appréhender – qui risque d’éroder la confiance des électeurs dans les résultats. Par conséquent, une vérification approfondie du code électoral est recommandée.
Le Congrès est prêt à soutenir les efforts des autorités et de la société civile de la Bosnie-Herzégovine pour améliorer ultérieurement les procédures électorales. Toutefois, compte tenu de la faiblesse du taux de participation qui reflète une réelle frustration chez les citoyens ordinaires et surtout chez la jeune génération, le Congrès appelle les nouveaux représentants élus pour un mandat quatre ans à prendre leurs responsabilités au sérieux, de façon à ne pas décevoir les populations et, surtout, à ne pas compromettre les progrès réalisés ces dernières années.
ANNEXE
Programme
De la Mission d’observation du Congrès,
29 septembre – 3 octobre 2004
Mercredi 29 septembre 2004
Arrivée : transport depuis l’aéroport de Sarajevo organisé par le bureau du CoE et transfert à l’hôtel Holiday Inn
Jeudi 30 septembre
9.15-10.0 Briefing avec M. Hugh Chetwynd, Chef en exercice du bureau du Conseil de l’Europe en
Bosnie-Herzégovine
Lieu : Bureau du Conseil de l’Europe à Sarajevo (Fra Grge Martica 2/III
11.00-12.15Briefing avec Peter Eicher, Chef de la Mission OSCE/BIDDH, et l’équipe noyau de la Mission d’observation de l’OSCE
Bureau du Conseil de l’Europe
12.30-13.15 Réunion avec M.Mirsad Ceman – SDA , Parti d’action démocratique
Mehmeda Spahe 14
13.30-14.15Réunion avec M. Zdenko Antumovic-HDZ, Union démocratique croate
Tetova 7a
14.15-15.00 Déjeuner
ANNULEE Réunion avec les représentants du Comité d’Helsinki pour les Droits de l’Homme
Ante Fjamenga 14
19.00 Dîner avec Peter Eicher, Chef de la Mission OSCE/BIDDH et l’équipe noyau de la
Mission d’observation de l’OSCE
Vendredi 1er octobre 2004
9.00-10.30Réunion avec M. Vedim Sehic, président de la commission électorale
Mustafa Baseckije 6
11.00 Départ de l’équipe de Brcko
11.00-11.50 Réunion avec les représentants de l’ ONG Civil Society Promotion Centre,
Nikole Kasikovica 7
12.00-12.50 Réunion avec M. Ibrahim Spahic – GDS, Parti démocratique civique
Titova 7a
14.0 0 Départ de l’équipe de Mostar
Vendredi après-midi
Dans les lieux de responsabilité respectifs (Sarajevo, BrcKo, Mostar) :
Réunion avec les observateurs à long terme
Réunion avec les commissions électorales municipales
Samedi 2 octobre 2004
Observation des élections et du dépouillement des votes
Dimanche 3 octobre 2004
Retour à Sarajevo
Débriefing de la délégation du Congrès
13.00 Conférence de presse avec l’OSCE/BIDDH
UNIS Tower Complex, Amphithéâtre, Fra Andeka Zvizdovica 1, Sarajevo
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Communiqué de Presse
Les élections en Bosnie-Herzégovine : un progrès vers la démocratie
Sarajevo, 3 octobre 2004 – Les élections municipales du 2 octobre en Bosnie-Herzégovine ont été organisées conformément aux normes internationales, compte tenu du système politique unique de ce pays datant de l’après-guerre. Telle est la conclusion de la Mission internationale d’observation des élections (MIOE), qui a publié ses conclusions préliminaires aujourd’hui en se fondant sur le travail de quelque 200 observateurs internationaux.
La mission a été envoyée par le Bureau des institutions démocratiques et des droits de l’homme de l’OSCE (BIDDH/OSCE) et rejointe par des représentants du Congrès des pouvoirs locaux et régionaux du Conseil de l'Europe.
« Le bon déroulement de ces élections a été un progrès notable, qui marque une nouvelle évolution sur la voie de la démocratie et de la primauté du droit, sous le contrôle des autorités nationales, » a déclaré Peter Eicher, chef de la mission du BIDDH/ OSCE. « Toutefois, il s’agit essentiellement d’élections transitoires, car l’autorité suprême en matière d’élections en Bosnie-Herzégovine relève toujours de la communauté internationale. »
« Le jour du scrutin s’est déroulé de manière pacifique et organisée », a indiqué Stanislav Bernat, chef de la délégation du Congrès, avant d’ajouter : « Les deux éléments particulièrement positifs étaient l’élection des maires au suffrage direct pour la première fois dans la plupart des localités et les premières élections locales démocratiques dans le district de Brcko, rapprochant ainsi la démocratie des électeurs. » La campagne s’est dans l’ensemble déroulée dans le calme. Le taux de participation des électeurs a malheureusement été assez faible.
La MIEO a regretté que l’appartenance ethnique reste la principale question sous-jacente lors de la campagne électorale, malgré les efforts accrus de certains partis politiques pour s’adresser à des électeurs de plusieurs appartenances ethniques. Tandis que certains partis se sont réellement efforcés de traiter les problèmes locaux, dans l’ensemble, il n’y a guère eu de débat digne de ce nom sur ces questions et la campagne a été dominée par des préoccupations nationales comme le chômage et les retraites.
Les élections se sont distinguées par plusieurs aspects. Les droits de l’homme ont été dans l’ensemble bien respectés. La Commission électorale nationale jouit de la confiance des partis politiques. La plupart de ses décisions sont prises par consensus. Les deux radiodiffuseurs des entités ont assuré une vaste couverture, quoique peu attrayante, des élections, et la presse écrite les a couvertes de manière vivante et parfois partisane.
Parmi les lacunes, on peut citer un système électoral inutilement complexe. Le fait que les autorités n’aient pas assuré à temps le financement des élections a posé des problèmes à l’administration électorale. Les fonctionnaires n’ayant pas assumé leurs responsabilités en vertu de l’Accord-cadre général sur la paix, la participation de la communauté internationale aux élections a dû être maintenue, y compris d’une manière qui n’était pas toujours régulière ni démocratique en termes de normes électorales internationales.
Le scrutin s’est déroulé dans le calme, aucun incident grave n’ayant été signalé, et les observateurs ont évalué les procédures de vote de manière positive dans la très vaste majorité des bureaux de vote observés. Les problèmes qui se sont posés concernaient essentiellement des personnes ne retrouvant pas leur nom sur les listes électorales, le vote en groupe et la présence de personnes non autorisées dans les bureaux de vote. Quelques bureaux de vote ont ouvert tard en raison d’incidents mineurs ou de manquements des responsables locaux des élections. Le dépouillement des résultats a été estimé « faible » voire « très faible » dans 20% des cas, ce qui reflétait plutôt des procédures défectueuses qu’une manipulation.
Pour plus d’informations, veuillez vous adresser à : Urdur Gunnarsdottir, Représentant de la BIDDH, +48 603 683 122, [email protected], ou Caroline Helene Martin, Secrétariat du Congrès, +33 3 8841 3018, [email protected]