Strasbourg, le 19 janvier 2000

Rapport de la délégation du Congrès sur l'observation des éléctions locales à Valdivostok (Fédération de Russie) (19 décembre 1999)

Rapport adopté par le Bureau
lors de la réunion du 14 janvier 2000

Introduction

Lors de sa réunion des 25-26 octobre 1999 à Nantes (France), à la suite du rapport présenté par le Président de la Chambre des Pouvoirs Locaux, le Dr van Staa, sur la situation de la démocratie locale dans la capitale du Territoire du Littoral (voir CG/Bur (6) 72), le Bureau du CPLRE a désigné une délégation pour observer les élections locales à Vladivostok, le 19 décembre 1999.

L'observation des élections à la douma de la ville (conseil municipal) et du référendum local sur les statuts de la ville intervenait sur invitation du Commissaire aux Droits de l'Homme et en accord avec la Commission électorale centrale de la Fédération de Russie.

La délégation, présidée par M. Michael O'Brien (Irlande), était composée en outre de M. Alexander Slafkovsky (Slovaquie), M. Risto Koivisto (Finlande), M. Michel Lesage, expert-consultant, et était accompagnée de M. Khochabo, membre du Secrétariat.

Le mandat de la délégation confié par le Bureau du CPLRE était d'observer les scrutins locaux de la ville de Vladivostok, qui se déroulaient en même temps que l'élection des députés à la Douma d'Etat et celle du Gouverneur du territoire du Littoral. Lorsqu'elle a quitté Vladivostok le mardi matin, les résultats n'étaient pas encore connus. Les informations recueillies sur place ont donc été complétées par les informations fournies par le Représentant du Ministère des Affaires Etrangères à Vladivostok notamment en ce qui concerne les résultats des scrutins locaux.

A cette occasion, la délégation souhaiterait adresser ses remerciements au Représentant du Ministère des Affaires Etrangères à Vladivostok, M. V.V. Goryatchev ainsi qu'au Congrès des Municipalités de la Fédération de Russie pour leur aide tant dans l'organisation matérielle de la visite que dans l'élaboration du programme de la visite de la délégation. Une fois sur place, malgré un programme préétabli la délégation avait toute latitude pour le changer et rencontrer les personnes avec lesquelles les entretiens n'étaient pas prévus au préalable, mais dont les témoignages étaient nécessaires à la compréhension de la situation (le programme complet de la visite figure en annexe 1).

Lors de sa visite la délégation a rencontré entre autres les candidats principaux aux postes de gouverneur, des candidats à la douma de la ville et autres personnalités qui ont tous apporté des éclairages utiles afin que les membres de la délégation puissent mieux cerner, d'une part, l'évolution de la situation politique à Vladivostok depuis la première visite de la délégation du Congrès et, d'autre part, les enjeux de la campagne électorale qui avait précédé les scrutins.

Le jour du scrutin, le 19 décembre 1999, divisés en deux groupes, les observateurs ont pu se rendre dans une trentaine de bureaux de vote, se sont entretenus avec les présidents des commissions électorales locales visitées et avec des électeurs. Tout au long de l'observation des élections, la délégation a également gardé le contact avec la Commission électorale du Territoire du Littoral et la Commission électorale de la ville de Vladivostok, notamment les présidents, que les membres de la délégation remercient pour leur coopération et disponibilité malgré les journées et les nuits de travail difficiles en cette période électorale.

A la fin de la visite la délégation a eu l'occasion de tenir une conférence de presse en y rendant publics les premiers résultats de l'observation des élections sans préjudice aux conclusions du Bureau. Les conclusions présentées à la presse avaient été discutées au préalable avec le Président de la Commission électorale du Territoire.

1. Le contexte électoral régional et national

Les élections régionales et nationales ont mis en relief la grande influence exercée par le gouverneur Y. Nazdratenko sur le Territoire du Littoral.

1.1 Le scrutin pour l'élection du gouverneur

Le gouverneur sortant, Y. Nazdratenko a été réélu avec 70 % des suffrages. Ses adversaires ont obtenu respectivement : A. Kirilitchev 14,67% des voix, I. Loukianov 2,96%, V.Vedernikov 2,90% et 4,39% des électeurs se sont prononcés contre tous les candidats.

La délégation a pu constater qu'à Vladivostok les seules affiches électorales visibles étaient de grandes affiches en faveur de Y. Nazdratenko. A. Kirilitchev a indiqué que ses affiches, plus petites, avaient été détruites par des partisans du Gouverneur et il s'est plaint de l'inégalité d'accès aux moyens d'information pendant la campagne électorale entre Y. Nazdratenko et les autres candidats. Il appartiendra aux tribunaux, s'ils sont saisis par les candidats perdants, de se prononcer, mais il faut constater que les différences entre les voix obtenues par Y. Nazdratenko et ses adversaires sont très importantes, y compris dans les circonscriptions où ceux-ci résident. Selon les données publiées, à Nakhodka, dont M. Kirilitchev est originaire, il n'a obtenu que 24% des voix, alors que 68 % des électeurs se sont prononcés en faveur de Y. Nazdratenko. A Oussouriyssk et dans le district d'Oussouriyssk, M. Vedernikov, chef de la collectivité municipale, n'a obtenu que 7,95% des voix alors que M. Nazdratenko a obtenu 71% des voix.

1.2 Le scrutin pour l'élection de 18 députés à la douma de la ville

Le 19 décembre 1999, le scrutin à été organisé dans les 14 circonscriptions de la ville de Vladivostok où un siège restait à pourvoir, puisqu'en effet en janvier 1999 seulement 8 des 22 députés à la douma de la ville de Vladivostok avaient été élus.

54 candidats se sont présentés aux élections de la douma de la ville. La plupart des candidats se sont présentés eux-mêmes et lors de l'entretien avec la délégation ont relevé un certain nombre d'insuffisances durant la campagne électorale: en général, peu d'information diffusée sur les élections locales, des moyens faibles mis à la disposition des candidats pour mener la campagne, parfois un accès difficile aux médias et l'absence d'une discussion véritable du projet de statuts de la ville. Certains candidats ont mis en exergue le problème des listes électorales.

Selon la Commission électorale de la ville, la campagne s'est déroulée dans une atmosphère assez tendue.

1.2.1 Le déroulement de l'élection

La délégation a pu constater que les règles en vigueur et leur application par les commissions électorales et les tribunaux ne permettaient pas de donner aux candidats et aux électeurs des garanties satisfaisantes d'une compétition égale.

A titre d'exemple de radiation de candidatures au dernier moment, on peut citer le cas d'un candidat dont l'enregistrement a été radié par décision de la commission électorale de la ville le samedi après midi et rétabli par le tribunal le dimanche, alors que le scrutin s'est déroulé avec des bulletins sur lesquels le nom du candidat avait été barré. Le seul motif d'une sanction aussi grave était qu'un journal qui avait publié la biographie et la photo de ce candidat (avec d'autres) n'avait pas indiqué son tirage contrairement aux dispositions de l'article 41 §2 de la loi fédérale « sur les garanties fondamentales des droits électoraux et des droits à la participation au référendum des citoyens de la Fédération de Russie ».

Dans sa conférence de presse qui a bénéficié d'un très large écho tant sur le plan régional que sur le plan national (télévision, presse), la délégation a particulièrement souligné le caractère anormal des annulations ou radiations tardives et expliqué la différence entre les contrôles antérieurs et postérieurs à l'élection.

Un autre exemple a été donné avec l'information électorale affichée dans les bureaux de vote. La délégation a pu constater que dans un bureau de vote n'était exposée qu'une affiche avec les biographies et photos de 4 candidats alors que les bulletins de vote de la circonscription comprenaient 5 noms. L'explication, découverte lors d'une visite à la commission électorale de la ville, était que l'affiche-type ne comprenait de la place que pour 4 biographies et photos et aucune disposition n'avait été prise pour le cas où il y aurait 5 ou 6 candidats ; il aurait alors fallu soit changer le format de l'affiche, soit celui des biographies et des photographies pour les faire tenir sur une seule affiche! En conséquence, la solution adoptée a consisté à imprimer une demi-feuille supplémentaire avec la photo du ou des autres candidats, demi-feuille qui, pour des raisons inexpliquées n'avait pas, dans le bureau de vote mentionné, été affichée avec l'affiche principale.

L'absence d'attribution à la commission électorale supérieure de moyens de contrôle suffisants explique également ces situations anormales.

1.2.2 Les résultats: la douma de la ville toujours incomplète

Dans les 14 circonscriptions où l'élection avait lieu, seulement 6 députés ont été proclamés élus par les commissions électorales, mais dans la première circonscription, l'enregistrement du candidat German Zverev a été suspendu jusqu'à l'examen des poursuites par la Prokuratura de l'arrondissement Sovietsskiy pour violation de la législation électorale.

Il n'y a donc actuellement que 13 députés élus, alors que le quorum pour que la Douma de la ville puisse se réunir est des deux tiers, c'est à dire de 15 députés. La ville de Vladivostok n'a donc toujours pas de conseil municipal et il faudra procéder à une nouvelle élection.

Le 29 décembre 1999, la commission électorale territoriale de Vladivostok a fixé au 19 mars l'élection des députés à la douma de la ville pour les mandats vacants, mais la fixation de l'élection présidentielle au 26 mars est de nature à amener un nouveau changement de date.

2. Le report de l'élection du maire

Le rapport sur la situation de la démocratie locale à Vladivostok présenté au Bureau du Congrès à Nantes les 25-26 octobre mentionnait la difficulté à combiner l'organisation de l'élection simultanée du chef de la municipalité et des députés à la douma de la ville et de l'adoption d'un projet de statuts de la ville par un référendum local. Lors de sa mission à Vladivostok, la délégation du CPLRE, se fondant sur la jurisprudence de la Cour suprême de la Fédération de Russie, avait émis auprès des autorités de la ville de Vladivostok et du territoire du Littoral des doutes sur la légalité de l'élection du maire en l'absence de statuts de la ville. Néanmoins, pour gagner du temps et réduire les dépenses électorales, le maire par intérim a décidé d'organiser l'élection du maire en même temps que le référendum sur le projet de statut.

La procédure d'élection du maire a été effectivement annulée, mais trois jours seulement avant le scrutin. De plus, les statuts adoptés par référendum ne présentent malheureusement pas les garanties nécessaires à une bonne organisation de l'autonomie locale (voir 3.2).

L'annulation judiciaire de l'arrêté municipal convoquant les électeurs pour l'élection du maire :

Par arrêté du 7.10.99, le maire par intérim Iouri Kopylov a fixé au 19 décembre 1999 l'élection du « chef de l'administration de la ville de Vladivostok, expression remplacée par « chef de l'autonomie locale » par un second arrêté du 12.11. 99. Ces arrêtés ont été contestés, d'abord en première instance devant le tribunal de l'un des arrondissements de Vladivostok et ensuite en appel, devant le tribunal du Territoire du Littoral, saisi par un recours de la commission électorale du Territoire du Littoral et une plainte du procureur de la ville de Vladivostok. La législation russe permet en effet qu'un arrêté du maire, qui concerne l'ensemble de la population de Vladivostok, fasse l'objet d'une appréciation par un simple tribunal d'arrondissement. L'arrêté a été considéré comme légal le 22 novembre par le tribunal de l'arrondissement Léninsskiy de Vladivostok et au contraire illégal le 17 décembre 1999 par le tribunal du Territoire du Littoral. Le tribunal a annulé la décision de la juridiction de première instance, et sans renvoyer l'affaire en première instance, il a annulé les arrêtés du maire par intérim de la ville de Vladivostok Iouri Kopylov du 7 et du 12 novembre 1999.

Seulement deux jours avant le scrutin, les électeurs ont donc été informés que, faute de base légale, l'élection du maire ne pouvait avoir lieu le 19 décembre.

3. L'adoption des statuts par référendum

3.1 La procédure d'élaboration et d'adoption des statuts de la ville

Les statuts (98 articles) ont été préparés et présentés par un « groupe d'initiative » de 13 personnes dont la composition n'a pas été réellement rendue publique: elle n'est disponible qu'en tant qu'annexe à la décision de la Commission électorale du Territoire du Littoral du 27 septembre 1999 enregistrant le groupe d'initiative. Le projet de statut a été publié le 30 septembre 1999 dans le journal « Vladivostok notre ville » (tirage 500 000 exemplaires), mais il n'a pas été réellement discuté.

Les statuts ont été adoptés lors du scrutin du 19 décembre 1999. 250 441 électeurs, soit 54,17% des 475 206 électeurs inscrits, ont pris part au scrutin. 136 925 d'entre eux, soit 53,19% se sont prononcés en faveur des statuts. 112 670 (43,76 %) se sont prononcés contre.

3.2 Les statuts

Le projet de statuts a fait l'objet d'un avis de la Direction du Président de la Fédération de Russie pour les questions de l'autonomie locale (lettre signée par V.Zelenkine, Chef adjoint de la Direction). Considérant qu'une série de dispositions du projet de statuts ne répondent pas aux exigences de la législation fédérale, et peuvent être sources de conflits, la Direction, comme l'avait fait la délégation du Congrès des pouvoirs locaux et régionaux en septembre à Vladivostok, a conseillé de soumettre au référendum, non pas l'ensemble du texte du projet, mais seulement ses dispositions particulières, notamment celles qui, selon la législation fédérale doivent être fixées par la population de la ville: l'établissement des organes de l'autonomie locale (organes collégiaux et individuels, notamment la fonction de chef de la collectivité municipale), leurs compétences, les principes des relations entre eux, les règles de responsabilité. Ce conseil n'a malheureusement pas été suivi.

Dans une note de 6 pages sur le projet de statuts, la Direction pour les questions d'autonomie locale relève les faiblesses du projet: réduction injustifiée des compétences de l'organe représentatif de l'autonomie locale, la douma de la ville, et au contraire extension injustifiée des compétences du chef de l'administration de la ville, absence dans le projet de dispositions précisant l'autorité compétente pour diriger l'activité de la douma et signer ses décisions, caractère imprécis des dispositions relatives à la responsabilité des autorités municipales et notamment du chef de l'administration devant les électeurs ainsi que des dispositions relatives à la publication des actes administratifs.

On ne peut qu'être d'accord avec les conclusions de la Direction du Président pour les questions d'autonomie locale et ajouter que la prise en considération de ces remarques serait de nature non seulement à assurer une meilleure application de la loi fédérale de la Fédération de Russie « sur les principes généraux de l'organisation de l'autonomie locale dans la Fédération de Russie », mais également la Charte européenne de l'autonomie locale, particulièrement ses articles 3 §2, 6 §1 et 7 §1.

Selon l'article 61 de la loi fédérale sur « les garanties fondamentales des droits électoraux et des droits à la participation au référendum des citoyens de la Fédération de Russie » la décision adoptée au référendum local ne peut être modifiée que par une autre décision prise également par référendum local, et seulement au plus tôt deux ans après son adoption ou si elle est reconnue invalide dans l'ordre judiciaire.

Il appartiendra donc aux députés de la nouvelle Douma municipale, lorsqu'elle sera élue, de veiller à l'application des statuts dans un sens favorable à la démocratie locale et de prendre les initiatives nécessaires à la correction des défauts mentionnés.

4. La future élection du maire

Le 29 décembre 1999, le maire par intérim de Vladivostok, Iouri Kopylov, a fixé au 19 mars l'élection du chef de l'administration de la collectivité municipale de la ville de Vladivostok, mais pour les mêmes raisons que pour l'élection des députés à la douma de la ville, cette date est susceptible de modifications pour la faire coïncider avec celle de l'élection présidentielle.

5. Conclusions

Compte tenu des observations formulées, la délégation souhaiterait faire part des conclusions suivantes :

5.1 Elections à la douma de la ville

Tenant compte des résultats des élections de la douma de la ville, la délégation du CPLRE a constaté avec regret qu'une fois encore, il n'a pas été possible d'élire le nombre suffisant de députés du conseil municipal privant ainsi la ville d'un organe représentatif viable et opérationnel. La délégation rappelle que selon l'article 3§2 "Concept de l'autonomie locale" de la Charte européenne de l'autonomie locale, l'autonomie locale est un droit qui "…est exercé par des conseils ou assemblées composées de membres élus au suffrage libre, secret, égalitaire, direct et universel et pouvant disposer d'organes exécutifs responsables devant eux". Par conséquent, l'existence d'un organe représentatif local est indispensable pour l'équilibre et la stabilité démocratiques des institutions locales.

5.2 Statut de la ville

La délégation du CPLRE a constaté que la discussion sur le projet de document, aussi importants que soient les statuts pour la vie d'une ville, n'avait pas été réellement engagée dans la période précédant le référendum. De surcroît, les auteurs de ce document n'étaient pas connus et n'ont jamais eu l'occasion de présenter publiquement leur projet, ce qui altère les règles du débat ouvert sur des projets publics.

Les observateurs soulignent à nouveau l'absence, dans les statuts adoptés, de dispositions précisant l'autorité compétente pour diriger l'activité de la douma et signer ses décisions, le caractère imprécis des dispositions relatives à la responsabilité des autorités municipales, notamment du chef de l'administration devant les électeurs ou devant le conseil municipal, ainsi que des dispositions relatives à la publication des actes administratifs. Ces carences sont de nature à provoquer une rupture de l'équilibre démocratique dans le fonctionnement des institutions locales.

5.3. Campagne électorale

A la lumière des discussions tenues avant le jour du scrutin avec les candidats à la douma de la ville et au poste de gouverneur, la délégation souhaiterait insister sur le rôle important joué par les médias dans les campagnes électorales et, par conséquent, voudrait souligner l'importance de l'accès égal de tous les candidats aux médias.

Dans certains cas, les observateurs ont constaté la disproportion des sanctions prises par la Commission électorale de la ville à l'encontre d'un candidat à la douma de la ville si bien que la faute n'a pas été attribuée finalement par le tribunal au candidat lui même.

La délégation souligne le caractère anormal des annulations des élections ou radiations extrêmement tardives des candidats. Des contrôles antérieurs ou postérieurs à l'élection effectués dans des délais raisonnables permettent une campagne électorale plus stable.

Programme de la visite de la délégation du CPLRE à Vladivostok

(16-21 décembre 1999)

16 décembre, jeudi

Matin Accréditation auprès de la Commission Electorale Centrale de la Fédération de Russie à Moscou

18h40 Départ de Moscou, vol SU 725 d'Aéroflot Moscou - Vladivostok

17 décembre, vendredi

10h10 Arrivée à Vladivostok

10h30–10h50 Déclaration à la presse (Hall VIP de l'aéroport de Vladivostok)

16h00–16h50 Rencontre avec M. NAZDRATENKO, Gouverneur sortant du Territoire du Littoral, candidat au poste de gouverneur

17h00–17h50 Rencontre avec M. KOUZOV, Représentant du Président de la Fédération de Russie dans le Territoire du Littoral

18h00–18h50 Rencontre avec M. DOUDNIK, Président de la Douma du Territoire du Littoral

18 décembre, samedi

9h00-10h00 Rencontre avec M. VEDERNIKOV, candidat au poste de gouverneur du Territoire du Littoral

10h00–10h50 Rencontre avec M. ZHEKOV, vice-président de la Douma du Territoire du Littoral

11h00–11h50 Rencontre avec M. GNEZDILOV, Président de l'Association des municipalités du Territoire du Littoral, Chef de la municipalité de la ville de Nakhodka

12h00–12h50 Rencontre avec M. KOPYLOV, Chef de l'administration de la ville de Vladivostok a.i.

14h30-15h00 Rencontre avec M. RIAJEV, Président de la Cour du Territoire du Littoral

15h00–15h50 Rencontre avec M. TCHITCHAEV, Président de la Commission Electorale de la ville de Vladivostok

16h00–16h50 Rencontre avec M. SOLOVIEV, député de la Douma du Territoire du Littoral, représentant du Congrès des municipalités de la Fédération de Russie à Vladivostok

17h00–17 50 Rencontres avec des candidats à la Douma de la ville

18h00–19h00 Rencontre avec M. KNIAZEV, Président de la Commission Electorale du Territoire du Littoral

19h15–20h30 Rencontre avec M. TCHEREPKOV, ancien maire de Vladivostok

19 décembre, dimanche

7h45–23h00 Observations des élections locales à Vladivostok

20 décembre, lundi

11h30-12h00 Rencontre avec M. KIRILITCHEV, candidat au poste de gouverneur

12h00-13h00 Rencontre avec M. TCHITCHAEV, Président de la Commission Electorale de la ville de Vladivostok

14h00-15h00 Rencontre avec M. KNIAZEV, Président de la Commission Electorale du Territoire du Littoral

15 h 00 – 16 h 00 Conférence de Presse

19 h 00 – 21 h 00 Dîner offert par le Représentant du Président de la Fédération de Russie dans le Territoire du Littoral et le Représentant du Ministère des Affaires Etrangères à Vladivostok

21 décembre, mardi

10h00-11h00 Rencontre avec M. KOUZOV, Représentant du Président de la Fédération de Russie dans le Territoire du Littoral

12h40 Départ (vol SU 726 d'Aéroflot Vladivostok – Moscou)