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Rapport approuvé par la Commission Permanente
le 5 mars 1998

Une délégation de l'Assemblée Parlementaire du Conseil de l'Europe¹ et du Congrès des Pouvoirs locaux et Régionaux d'Europe (CPLRE) composée de MM BERNAT (Slovaquie) et BULDANLI (Turquie), Mme AFFHOLDER du Secrétariat du CPLRE et de M. RIVOLLIER, expert, s'est rendue en Republika SRPSKA (R.S.) du 20 au 24 novembre 1997 pour l'observation des élections parlementaires de la Republika Srpska, l'une des deux entités de la Bosnie et Herzégovine.

1. Le contexte général

Il convient de souligner que le peuple n'a pas initié la guerre, celle-ci a leur a été imposée. Le contexte général peut être décrit comme suit :

1.1 Le climat politique en R.S. traduit une certaine effervescence liée :

1.1.1 - à la mise en place des nouvelles autorités municipales – conformément aux Règles et Directives de la Commission Electorale Provisoire (C.E.P.) et au Plan de mise en œuvre des résultats adopté en Mai 1997, l'ensemble des résultats a été publié par l'OSCE : en Bosnie – Herzégovine, les partis nationalistes obtiennent 89 % dont 57 % pour le Parti Démocratique Serbe (S.D.S.). Dès lors, les assemblées locales doivent tenir leur séance inaugurale afin d'obtenir la certification technique, phase préalable à la certification finale et leur installation définitive. Selon les chiffres officiels du Comité national de mise en place, 91 municipalités de Bosnie, soit 66 %, s'étaient réunies à la mi-novembre. Dans la partie sous la responsabilité du Bureau Régional OSCE de Banja Luka, tous les conseils municipaux avaient tenu leur première séance. Selon le responsable régional OSCE, il restait des points de blocage sur les hymnes, les prestations de serment et surtout la représentation des élus de la Fédération à l'exécutif municipal. Des séances houleuses avaient eu lieu à Banja Luka et Doboj.

1.1.2 – à la préparation des élections parlementaires - La tenue des élections parlementaires en R.S. fait suite à un conflit ouvert entre Mme PLAVSIC, Présidente de la R.S. et le Parlement dominé par les ultra-nationalistes et à sa décision de dissoudre la dite assemblée en juillet 1997, le 17 Août, la Présidente crée sa propre force politique, le Parti du peuple Serbe (S.N.S.), née d'une scission d'avec le Parti nationaliste (S D S) dont elle avait été expulsée. Le 25 septembre, le Conseil Permanent de l'OSCE donne son accord pour superviser les élections. Le 29 octobre, la Commission Electorale Provisoire valide les candidatures de 28 partis, 3 coalitions et 18 candidats indépendants. La campagne électorale officiellement ouverte le 3 novembre monte en intensité avec la distribution des fonds de campagne et une campagne d'affichage limitée au S.D.S., S.N.S. et aux Radicaux. L'opinion publique attend une stabilisation de la situation = un plan de retour des réfugiés a été validé et la force internationale S.F.O.R. a installé une police multi-ethnique. Selon les responsables OSCE en R.S., la situation économique (chômage élevé, secteur public délabré et infrastructures largement détruites, une économie tournant à 10/15 % de sa capacité d'avant guerre) sera le problème majeur des nouvelles autorités locales.

1.2 Les lieux d'affectation : DOBOJ et VISEGRAD

La délégation du CPLRE s'est répartie en deux équipes :

MM BERNAT et PELLICARI, expert, ont opéré dans la région de Visegrad située dans la partie Sud de R.S. restée fidèle aux dirigeants de PALE. Leur activité d'observation s'est centrée sur les municipalités de RUDO et CAJNICE – Située dans une région montagneuse, Cajnice est une cité de 6500 habitants dont un tiers de personnes déplacées – La population répartie à parts égales entre bosniaques et serbes avant - guerre, est, aujourd'hui, à 100 % serbe.

Dans ce bastion du S.D.S., les élections municipales ont permis une représentation plus équilibrée. Le conseil municipal de Cajnice comprend désormais : 13 SDA (parti national bosniaque) 12 SDS et 10 Radicaux. La campagne électorale n'a pas donné lieu d'incidents majeurs.

L'équipe de M. BULDANLI, Mme AFFHOLDER et M. RIVOLLIER, s'est rendue à DOBOJ : située à 150 km de Banja Luka, région favorable à Mme Plavsic, Doboj et son arrière pays occupent depuis toujours une position stratégique tant sur le plan géographique et politique – Cité industrielle de 70.000 habitants, Doboj était avant - guerre un centre ferroviaire et un nœud routier important reliant la Croatie à Sarajevo. Elle bénéficiait d'une population répartie de façon équilibrée entre les trois communautés. Aujourd'hui, le passage de la Ligne de démarcation inter-ethnique a divisé l'ancienne cité en quatre municipalités. La pénétration profonde de la ligne à l'intérieur de la ville fait de Doboj R.S. une enclave en Fédération. La population est presque entièrement serbe et la situation économique reste très précaire. Politiquement, Doboj représente un îlot favorable aux dirigeants de Pâle du fait principalement de l'omni présence du ministre de la Défense de R.S. et président du SDS, M. NINKOVIC. Aux élections municipales de Septembre, le SDS et ses alliés radicaux sont restés majoritaires au conseil municipal. La délégation a noté la présence pesante du parti nationaliste, dans la police locale, les médias et la Commission Electorale provisoire ainsi que la position d'attentisme de la population.

Quelques événements ont marqué la période récente :

- Une tentative avortée d'occupation par la force d'un émetteur T.V. près de Doboj par les opposants aux dirigeants de Pâle s'est traduite par une série d'attentats à la bombe.

- Début novembre, SFOR a démantelé une unité de la police spéciale à DOBOJ.

- Surtout, l'installation du Conseil municipal de Doboj a donné lieu à un incident majeur : trois membres dont le maire sortant ont démissionné du SDS pour rejoindre Mme Plavsic. Le ministre Ninkovic a alors déclaré que les mandats des démissionnaires ne seraient pas vérifiés conformément aux Règles et Directives et a "averti" les membres de l'assemblée qu'aucun élu bosniaque ne serait accepté dans l'exécutif. La commission d'appel électoral de l'OSCE a décidé de bannir le ministre de toute activité au sein du Conseil.

1.3 Les forces politiques en présence

Parmi les candidatures retenues par la C.E.P pour participer au scrutin, quelques forces se dégagent :

Du côté de la R.S.

Le S.D.S. – fondé en 1990, ce Parti nationaliste serbe a dans ses rangs son ancien président recherché pour crimes de guerre – R. Karadzic – il est majoritaire dans l'assemblée dissoute.

Son allié, le parti Radical a une position plus extrémiste et se démarque du précédent en arguant du fait qu'il n'est pas impliqué dans des affaires de corruption.

Le S.N.S. de Mme Plavsic – entend coopérer avec la Communauté Internationale et soutient verbalement les accords de Dayton.

Le Parti Socialiste – a une influence non-négligeable et se situe dans l'opposition.

Du côté de la Fédération :

La coalition pour une Bosnie Unie et Démocrate - regroupe quatre partis dont le parti Nationaliste (S.D.A.) du Président IZETBEGOVIC – Il dispose de 14 Sièges dans le Parlement sortant.

L' Union Démocratique Croate (H.D.Z.) - Elle se veut un mouvement pour tous les croates le Parti Socio-Démocrate (S.D.P.) - Il prône une Bosnie multi-ethnique et a obtenu 20 à 30 % des voix dans certaines municipalités serbes.

2. La mise en place de l'Observation des élections

2.1 La mission d'observation et la coopération avec les organisations internationales.

2.1.1 La mission du CPLRE est partie avec le statut de Délégation Parlementaire particulière. Arrivée à Sarajevo le 20 novembre, elle a été prise en charge par la Mission du Bureau des Institutions Démocratiques et des Droits de l'Homme (O.D.I.H.R. en anglais), dont le siège est à Varsovie.

Organisée en deux sections (élections et administration), la Mission d'observation O.D.I.H.R./O.S.C.E. comprend 18 membres sous la direction d'un Coordinateur mis à disposition par le Gouvernement norvégien.

Pour l'observation des élections parlementaires en R.S., elle a la responsabilité de 120 Observateurs court terme, et 20 Observateurs long terme. La délégation a suivi le Briefing le 21 novembre en matinée en présence de MM. MITCHELL, conseiller électoral de l'O.D.I.H.R., et de G. ROBINSON- Vice-Président de la Commission Electorale Provisoire. Les principaux thèmes développés ont été le rôle de l'OSCE par G. Robinson, le contexte politique et processus électoral par la Mission de Suivi de la Commission Européenne, méthodologie de l'observation par M. Mitchell, et sécurité par SFOR.

La délégation du CPLRE souhaite remercier l'OSCE/l'ODIHR pour la préparation logistique de cette mission d'observation.

2.1.2 Déploiement et contacts locaux

Les deux équipes ont été déployées par mini-bus. – L'équipe de M. Buldanli est arrivée à Doboj le 21 novembre en soirée; elle a été accueillie par l'Observateur long terme en charge de la région de Doboj, et hébergée dans l'unique hôtel de la ville. – Elle a ensuite pris contact avec le Bureau OSCE de Doboj. Composé de sept internationaux, le Bureau a, sous sa responsabilité, outre Doboj quatre municipalités situées le long de la ligne inter -ethnique = TESLIC, PETROVO, MODRICA et VUKOSALJE. Compte tenu de l'heure tardive et de l'état de tension propre à une veille d'élection, la Délégation n'a pu obtenir que des renseignements très succincts sur le contexte local.

2.2. Les bases juridiques du processus électoral

2.2.1 Le système de vote

Selon la constitution de l'entité serbe, 83 sièges sont à pourvoir pour un an. Le système électoral est la représentation proportionnelle au plus fort reste avec la R.S. comme circonscription unique. La structure administrative en charge du scrutin a trois niveaux :

- La commission Electorale Provisoire établie par l'OSCE : composée de sept membres, elle a pour tâche d'adopter le code électoral et de superviser tous les aspects de l'élection.

- La Commission électorale locale nommée par la municipalité: cette commission joue un rôle clé dans l'appui logistique et administratif.

- Le Comité du bureau de vote = Il existe un Comité par Bureau de vote, soit 1.100 pour la R.S.

2.2.2 Le Droit de vote

Peut voter tout citoyen présent ou ancien, capable de prouver sa citoyenneté d'avant 1991, qui a vécu en R.S. en 1991 ou qui y vit avant le 31 Juillet 1996, et peut produire un document d'identité valable. Il est à noter que la liste électorale finale est celle utilisée pour les élections municipales de septembre complétée des seuls réfugiés revenus au pays depuis lors et les personnes ayant voté en septembre par bulletins sous enveloppe cachetée ("Tendered Ballot") et dont le vote avait été validé.

Pour répondre à la diversité du corps électoral, différents types de bureaux de vote ont été institués:

- le bureau de vote ordinaire destiné à l'électeur résidant et inscrit en R.S.

- le bureau de vote par correspondance ("absentee polling station") = pour ceux résidant hors de R.S. qui s'étaient inscrits dans une commune située en R.S. pour les élections municipales

- le bureau de vote réservé aux électeurs vivant hors de R.S. et désirant voter en personne là où ils sont enregistrés

- le bureau de vote destiné aux réfugiés vivant hors de Bosnie et désirant voter en personne

- le bureau de vote jumelé acceptant deux catégories de votants

- le bureau de vote installé en Croatie et République Fédérale de Yougoslavie pour les électeurs y résidant

2.2.3 Les garanties du droit de vote

La première garantie du droit de vote est celle prévue par les Règles et Directives = un suffrage universel et secret – La Délégation a constaté que le secret de vote par la présence de l'isoloir avait été respecté, notamment par leur disposition géographique dans le bureau de vote.

Cette garantie légale est renforcée sur le terrain par un dispositif de sécurité avec la police locale cantonnée dans un rayon de cinquante mètres du bureau de vote et des patrouilles de SFOR.

Par la présence d'une supervision internationale de l'OSCE dans chaque bureau de vote durant le scrutin et le dépouillement. Sa tâche essentielle est de superviser le déroulement du vote et d'assister le président du bureau en le conseillant, en conférant avec lui, en co-signant la feuille de rapport de chaque jour de scrutin.

3. Les activités d'observation

3.1 Observation des élections des 22 et 23 Novembre

Durant les deux jours d'élection, chaque équipe de la Délégation s'était vue attribuer un certain nombre de bureaux de vote – à Visegrad, l'équipe N° 42 se concentra sur Rudo et Cajnice.
A Doboj, l'équipe N° 30 avait 15 bureaux à observer, principalement en milieu urbain avec deux bureaux réservés aux électeurs résidant en Fédération ("cross – municipality polling station") et placées à la périphérie de la ville, proche de la ligne de démarcation inter-ethnique, ceci, d'un commun accord entre SFOR, Police internationale et Police locale, OSCE et Commissions électorales locales compétentes de chaque côté de la ligne.

De plus, un horaire précis avait été conçu pour l'accueil des électeurs de la Fédération - le samedi 22 novembre en matinée et début d'après-midi – L'idée essentielle était d'éviter tout incident dû à la rencontre des électeurs serbes et d'électeurs bosniaques inscrits sur la liste de Doboj. Par rapport à Septembre aucune modification n'avait été apportée à la localisation des bureaux.

Le samedi 22, la Délégation a été présente dès 6 h 45 lors de la préparation du bureau de vote du centre Ville. Elle avait décidé que chaque visite durerait entre 20 et 30 minutes et qu'elle se rendrait deux fois par jour dans l'un des bureaux de vote réservés aux électeurs de la Fédération et considéré comme sensible.

A la fin de chaque visite, les observateurs devaient remplir un questionnaire remis par l'OSCE et envoyer l'ensemble des enquêtes à Sarajevo pour le debriefing de synthèse du lundi 24.

La Délégation a consacré le premier jour à la visite systématique de tous les bureaux qui lui avaient été affectés en élargissant d'un commun accord avec l'observateur long terme, son champ d'action à trois bureaux de vote ruraux.

Le dimanche 23, l'équipe a concentré ses visites selon le même horaire, sur les bureaux de vote qu'elle avait retenus comme pertinents. Elle a assisté à la clôture du scrutin dans le bureau de vote "Pont d'Usora" réservé aux électeurs bosniaques et au dépouillement. Elle s'est ensuite rendue au bureau du centre Ville où le décompte des voix s'est poursuivi jusques vers 23 h. Il faut préciser que les bulletins de vote – sous enveloppe cachetée – ont été classés à part et ont fait l'objet d'un comptage ultérieur centralisé à Sarajevo.

Le dépouillement achevé, elle a rencontré la Commission Electorale Locale pour obtenir et percevoir les réactions des acteurs locaux et prendre connaissance des premiers résultats partiels.

Le lundi 24, la Délégation a quitté Doboj pour Sarajevo où le debriefing de l'ensemble des observateurs –court terme- s'est tenu sous la Direction de la Mission ODIHR / OSCE

3.2 Les remarques générales

La Délégation dans son ensemble a constaté qu'aucun incident ne s'était produit durant les deux jours de scrutin. De même, les membres de la Délégation ont noté le degré d'expérience élevé des membres de bureau de vote. Pour la plupart, ceux-ci avaient déjà participé aux scrutins antérieurs, avaient été recrutés sur un niveau d'études secondaires et universitaires et choisis par la Commission électorale locale pour représenter les forces politiques en présence après accord préalable avec ces derniers, ou plus rarement par le système de tirage au sort.

Cette représentativité et ce professionnalisme viennent conforter les garanties du droit de vote.

Les membres du CPLRE tiennent à souligner l'importance du profil du superviseur. A Cajnica, l'équipe a noté que certains d'entre eux étaient très jeunes et inexpérimentés d'où un certain déséquilibre dans les rapports superviseur et président du Bureau bénéficiant souvent d'une longue expérience comme assesseurs.

A Doboj, la Délégation a été frappée par le haut niveau de compétence des superviseurs de nationalité allemande et autrichienne, et leur implication très pro-active et didactique dans la supervision de l'opération électorale.

L'impression d'ensemble des membres du CPLRE est qu'une élection met en lumière un certain nombre de comportements ou de traditions locales:

La cordialité des rapports avec les observateurs et superviseurs, le côté festif fort lié à ce moment civique et surtout le vote en famille ou en couple ont une importance non négligeable. Sur ce dernier point, les membres de la Délégation considèrent que le taux d'illettrisme, la notion de chef de famille peuvent expliquer cette situation qui ne peut être assimilée au vote familial interdit par les Règles et Directives.

Les Observateurs ont eu connaissance de quelques cas isolés de pression ou d'intimidation extérieures au bureau de vote dont il est difficile de dire ce qui relève de la propagande, de la tension générée par l'attente ou de la réalité de la violation d'un droit.

Enfin, la Délégation a constaté l'importance et les frustrations liées à la non-inscription sur la liste électorale pour les personnes arguant de leur bon droit et à la réticence de voter sous enveloppe cachetée. Les Observateurs ont entendu des réactions, ou reçu des témoignages d'électeurs concernés, exprimant leur scepticisme sur la prise en compte réelle de leur vote.

Sur le plan politique, les membres du CPLRE ont noté que seuls, les observateurs locaux des trois principaux partis en lice étaient présents dans les Bureaux visités, ainsi qu'une "O.N.G." locale

Enfin, compte tenu du caractère trop partiel des résultats connus au soir du 23 novembre, la remarque ne peut porter que sur la participation plus faible qu'en septembre et au maintien du S.D.S. sur la ville de Doboj.

3.3 Recommandations finales

La Délégation tient à tirer les enseignements de ce scrutin : - le processus a été techniquement satisfaisant, mais des améliorations sont à apporter.

Sur le recrutement des superviseurs, l'envoi de personnes trop inexpérimentées dans des zones sensibles devrait être évité, et la formation initiale du superviseur devrait être plus intense.

Sur les informations de terrain à destination des Observateurs. Sur ce point, l'information donnée à la Délégation a été largement de défaillante.

Sur l'enregistrement des électeurs – les Observateurs considèrent que la non-inscription d'électeurs sur la liste électorale définitive a été un problème majeur. Le processus devrait être amélioré, gagner en efficacité et en crédibilité pour prendre en compte la complexité des situations humaines en Bosnie.

Par ailleurs, la délégation soutient la décision de la communauté internationale d'assurer une présence internationale à moyen terme, et souhaite que cette présence reste conséquente.