Strasbourg, le 17 décembre 1999

CG/BUR (6) 89

Rapport de la délégation d'observateurs du CPLRE sur les élections municipales tenues en Bulgarie les 16 et 23 octobre 1999

Rapport adopté par la Commission Permanente
lors de la réunion du 24 novembre 1999

1. INTRODUCTION

Par lettre en date du 1er octobre, la représentation permanente de la République de Bulgarie auprès du Conseil de l'Europe a informé le président du CPLRE que le Gouvernement bulgare ne voyait aucune objection à ce qu'une délégation du CPLRE se rende en Bulgarie pour y observer les prochaines élections municipales (élection des conseils municipaux et des maires) prévues le 16 octobre 1999 (avec un second tour le 23 octobre) en application d'un décret présidentiel du 6 août 1999.

Dans sa réponse en date du 4 octobre, le président du CPLRE a fait part de son intention de répondre favorablement à cette ouverture. Le 6 octobre, une lettre a été reçue de la représentation permanente de Bulgarie précisant les dispositions pratiques adoptées en vue de la visite du CPLRE; le 8 octobre, la commission électorale centrale a accrédité les membres de la délégation du CPLRE.

2. COMPOSITION DE LA DÉLÉGATION

M. Claude Casagrande (France), chef de la délégation, M. Louis Roppe (Belgique), M.Keith Whitmore (Royaume-Uni), M. Horst Lässing (Allemagne), Mme Irma Pellinen (Finlande), M. Ulrich Mentz (consultant).

La délégation était accompagnée de deux membres du secrétariat du CPLRE, M. Richard Hartley et Mme Liri Kopaci.

3. PROGRAMME DE LA VISITE À SOFIA

La délégation est arrivée à Sofia le 14 octobre.

La journée du 15 octobre a été consacrée à des rencontres organisées dans la capitale avec la Commission électorale centrale et des membres des principaux groupes politiques représentés au parlement, à savoir le groupe parlementaire de la Gauche démocratique (parti socialiste), le groupe de l'Eurogauche, l'Union du salut national, l'Union du peuple, l'Union des forces démocratiques (UFD) et le Mouvement des droits et libertés.

Plus tard dans la journée a eu lieu une rencontre avec l'Association nationale des municipalités bulgares.

4. DÉPLACEMENTS EN BULGARIE

La délégation, composée de huit membres, avait été divisée en quatre groupes de deux observateurs bénéficiant chacun d'un véhicule et d'un interprète; trois des groupes étaient en outre accompagnés d'un représentant du gouvernement.

a. Varna et Dobric

M. Roppe et Mme Kopaci

b. Veliko-Turnovo — Ruse – Razgrad

M. Casagrande et M. Mentz

c. Sliven et Plovdiv

M. Lässing et Mme Pellinen

d. Sofia et Blagoevgrad

M. Whitmore et M. Hartley.

La logistique, le transport, l'hébergement et l'interprétation étaient assurés par le secrétariat du Conseil des ministres de Bulgarie, avec l'assistance des services des gouverneurs des régions visitées.

Dans toutes les localités visitées, les délégations ont rencontré les commissions électorales locales et de section ainsi que des représentants des partis politiques en lice, et se sont rendues dans des bureaux de vote, en ville mais également aux alentours; l'ensemble de la délégation a ainsi visité au total 80 bureaux de vote.

5. CONTEXTE POLITIQUE

Les dernières élections municipales s'étaient tenues en 1995; à cette occasion, le Parti socialiste bulgare avait remporté 194 sièges, soit considérablement plus que tous les autres partis, y compris le principal parti d'opposition, l'Union des forces démocratiques (UFD).

Peu après, la Bulgarie sombrait dans une profonde crise sociale et économique caractérisée par une spirale inflationniste, de graves difficultés économiques, la faillite d'un certain nombre de banques et des désordres civils généralisés.

Les élections présidentielles de 1996 ont marqué un virage en faveur de l'ancien groupe d'opposition, l'UFD, de même que les élections législatives de 1997, qui ont donné à l'UFD une majorité confortable au parlement.

Des réformes économiques douloureuses mais nécessaires ont depuis ramené une certaine stabilité dans le pays.

Tout était donc prêt pour que ces élections municipales de 1999 soient le théâtre d'une bataille entre une UFD souhaitant étendre au niveau municipal la majorité qu'elle détient au parlement, un parti socialiste essayant de préserver les positions occupées depuis les élections municipales de 1995 et un certain nombre de candidats indépendants (dont d'anciens membres du parti socialiste élus sous cette étiquette en 1995) déterminés à rester en fonction.

Il y avait donc lieu de s'attendre à ce que le climat politique se caractérise par une certaine agitation et des controverses. De fait, le secrétariat du CPLRE avait déjà reçu, à l'instar de la Commission électorale centrale à Sofia, un certain nombre de doléances alléguant des inégalités et des pratiques douteuses. L'explication en est sans doute en partie à rechercher dans l'existence de très nombreuses formations politiques — 95 contre 64 lors des élections précédentes.

6. LA BULGARIE ET LE CPLRE

En 1991, le CPLRE avait observé les élections municipales, les premières dans le pays après les mutations politiques du tout début des années 90.

Une délégation était également présente dans le pays lors des élections de 1995.

En 1998, le CPLRE avait d'ailleurs rédigé un rapport pour la session plénière sur la situation des pouvoirs locaux et régionaux en Bulgarie, rapport accompagné de la Recommandation 45 (1998) qui formulait un certain nombre de propositions, concernant notamment la création de conseils régionaux élus parallèlement au système actuel des gouverneurs désignés par l'administration centrale. Cette question avait été examinée plus avant par un séminaire du CPLRE sur la régionalisation tenu à Ruse en 1998.

Plus récemment, le CPLRE a été invité à formuler un avis sur des propositions de modification à la loi relative aux élections locales et à la législation en matière d'administration locale. Ces modifications devaient principalement avoir pour effet que les communes de moins de 500 habitants n'éliraient plus leur conseil municipal ni leur maire, lesquels seraient désignés par le conseil municipal et le maire élus d'une circonscription voisine plus importante.

Une deuxième proposition, elle aussi controversée, tendait à supprimer l'élection directe de conseils municipaux et de maires dans les 24 arrondissements de Sofia, les 6 arrondissements de Plovdiv et les 4 arrondissements de Varna; ces conseils et maires devaient être remplacés par des personnes nommées par le conseil municipal et le maire élus de la ville en question.

Un certain nombre de parlementaires bulgares opposés à ces propositions de modification avaient formé un recours devant le tribunal administratif suprême. Invité à formuler un avis, le CPLRE estima que ces modifications n'étaient pas contraires à la Charte européenne de l'autonomie locale.

Celles-ci ont été adoptées à la fin du mois de juillet 1999.

7. DOLÉANCES PRÉSENTÉES À LA DÉLÉGATION

Toute une série de doléances ont été présentées à la délégation du CPLRE lors de son séjour en Bulgarie; les allégations étaient les suivantes:

— coût des campagnes supérieur au plafond spécifié dans la loi électorale; utilisation de fonds publics à des fins électorales;

— accès inégal aux médias, censure répétée, distorsion de l'information à la radio nationale et au conseil de la télévision;

— détournement de fonctions officielles, de matériel et de véhicules à des fins électorales;

— interventions excessives de la part du gouvernement, des ministres et des gouverneurs régionaux dans la campagne;

— examen des comptes des collectivités locales par la Cour des comptes de l'Etat à un moment politiquement inopportun;

— tentatives d'influer sur le vote des électeurs en les menaçant de la perte de leur emploi ou de la suppression de leurs d'allocations; pressions exercées sur certains candidats pour qu'ils se retirent du scrutin, ou sur des citoyens pour qu'ils affichent tel ou tel matériel de campagne; menaces, voire agressions physiques;

— composition déséquilibrée des commissions électorales, refus des commissions d'enregistrer certains candidats.

Les réactions de la délégation du CPLRE à de telles allégations ont été les suivantes:

— tout d'abord, la délégation a indiqué qu'elle ne se trouvait pas en Bulgarie pour y mener une enquête judiciaire et qu'il revenait aux institutions judiciaires et électorales d'examiner de telles allégations dans le cadre des procédures internes prévues à cet effet;

— bien que certains excès aient pu se produire dans le feu de l'action et par désir de l'emporter, la délégation a estimé qu'il était peu probable que ceux-ci puissent affecter de façon significative les résultats du scrutin et que, à quelques exceptions près, ils n'allaient pas au-delà de ce à quoi l'on pourrait normalement s'attendre lors d'une campagne électorale;

— elle a toutefois estimé que, afin d'éviter des contradictions et des erreurs d'interprétation, certains articles de la loi électorale mériteraient d'être précisés;

— dans bien des cas, les allégations ont été démenties par les partis de l'opposition, certaines étant par ailleurs manifestement exagérées ou dépourvues de fondement.

8. ASPECTS POSITIFS

La délégation a pu s'assurer que la composition des commissions électorales — dont la loi électorale précise qu'elle doit être proportionnelle au nombre de sièges occupés par les différents partis au parlement — était politiquement équilibrée et qu'elle avait fait l'objet d'un consensus préalable entre les partis politiques.

Le mécanisme de recours visant d'éventuelles violations est apparu satisfaisant, les recours étant examinés tout d'abord par les commissions électorales locales puis transmis à la Commission électorale centrale et, si nécessaire, au Tribunal administratif suprême.

La délégation a été particulièrement impressionnée par le professionnalisme et l'efficacité de l'organisation de la campagne et de la journée du scrutin. Les listes électorales étaient généralement correctes. Dans les cas où les électeurs n'avaient pu être préalablement inscrits, la procédure leur permettait de le faire. Des garanties appropriées contre le vote multiple avaient été mises en place. Dans tous les cas, les observateurs des partis politiques et des deux ONG bulgares observant les élections avaient la possibilité d'être présents (et l'étaient effectivement) dans tous les bureaux de vote et lors du décompte des bulletins.

Même la question controversée des communes de moins de 500 habitants, où les électeurs n'avaient la possibilité de voter ni pour leur propre conseil municipal, ni pour leur propre maire, n'a pas semblé source de réelle préoccupation pour les électeurs et les membres des commissions électorales locales des communes dans lesquelles les membres de la délégation ont eu la possibilité d'avoir des contacts.

La délégation a toutefois noté qu'un certain nombre d'améliorations pourraient être apportées à cet égard, améliorations qui sont exposées plus en détail dans la section 11 ci-dessous consacrée aux «recommandations».

9. PRESSE ET PUBLICITÉ

La délégation a été considérablement exposée aux médias, tant à Sofia que dans les autres lieux où elle s'est rendue, mais d'une façon qui n'était pas toujours bien venue. C'est ainsi que, par exemple, lors d'une réunion à Sofia avec des représentants de l'un des principaux partis politiques, la délégation a dû demander aux médias de quitter la salle afin de permettre le bon déroulement des discussions.

Le 17 octobre, lors du retour des différents délégués à Sofia, une conférence de presse du CPLRE a été organisée; celle-ci, qui a duré près d'une heure, s'est déroulée en présence de plus d'une cinquantaine de journalistes.

Le 18 octobre, la délégation a publié un communiqué de presse (voir annexe).

10. RÉSULTATS

Le taux de participation, qui a atteint environ 50 %, a été inférieur à ce qui avait été constaté lors des élections précédentes.

Un second tour a été organisé le 23 octobre dans 200 municipalités.

Conseil

municipaux Maires

Union des Forces Démocratiques 30.26% 38.78%

Alliance Gauche Démocratique 25.01% 24.06%

(Partie socialiste bulgare et

club politique "Ecoglasnost")

Union Populaire 24.39% 29.85%

(Parti Agraire National et Parti

Démocratique)

Mouvement turque pour les droits 6.11% 4.71%

et la liberté

Euro-Left Bulgare 6.58% 6.29%

11. RECOMMANDATIONS

A la suite de cette visite, la délégation du CPLRE souhaiterait formuler un certain nombre de recommandations à l'intention des autorités bulgares.

a. Participation des personnes handicapées, malades ou illettrées au scrutin

Selon la législation actuelle, toute personne souhaitant exercer son droit de vote doit, quel que soit son état de santé, se présenter au bureau de vote. Les personnes malades, handicapées ou illettrées peuvent à cette occasion se faire assister, mais cela n'est bien évidemment pas toujours faisable ni souhaitable.

D'autres possibilités, telles que le vote par procuration ou le recours à des bureaux de vote mobiles, pourraient être envisagées.

b. Vote par correspondance

Pour toute une série de raisons parfaitement valables, un électeur peut être absent de sa circonscription le jour du scrutin.

Un système permettant de voter au préalable par correspondance pourrait résoudre ce problème.

c. Impossibilité pour les détenus de participer au scrutin

Selon la législation en vigueur, ni les détenus ni les prévenus ne peuvent voter. Lorsque les détenus ont été privés de leurs droits civiques, un tel empêchement est justifié mais, dans les autres cas, il n'existe aucune raison d'exclure cette catégorie d'électeurs.

d. Bulletins de vote

Dans un souci d'objectivité, les bulletins de vote sont incolores et ne portent aucune marque permettant de faire la distinction entre les partis.

Toutefois, pour les électeurs éprouvant des difficultés de lecture ou de compréhension, des symboles reconnaissables correspondant aux divers partis pourraient être imprimés à côté des noms des partis ou des candidats.

e. Commissions électorales

Bien que la délégation ait pu s'assurer que la composition des commissions électorales était politiquement équilibrée (la composition de la Commission électorale centrale étant la même que lors des précédentes élections), ces organes se trouvent bien évidemment en première ligne pour essuyer les critiques, compte tenu de leur rôle central dans le processus électoral.

C'est pourquoi il conviendrait peut-être d'envisager de conférer à ces commissions une structure plus permanente et plus institutionnalisée de façon à ce qu'elles se trouvent au-dessus de toute considération partisane et, comme l'épouse de César, au-dessus de tout soupçon.

f. Nécessité de préciser la loi électorale

Afin d'éviter tout litige à l'avenir, il pourrait être souhaitable de modifier certains aspects de la loi électorale qui ont été source de controverses à cette occasion :-

(i) La participation de ministres du gouvernement à la campagne électorale

Il est peu raisonnable d'attendre d'un gouvernement et de ses ministres, en tant qu'hommes politiques et non en tant que membres du gouvernement, qu'ils restent en marge de la campagne électorale; tel est toutefois ce que prévoit l'actuel code électoral.

Il pourrait être utile de modifier l'article correspondant de ce dernier, afin d'autoriser les ministres et les membres du gouvernement à exprimer, en tant que membres ou dirigeants de partis politiques, leur soutien aux candidats de leur choix, sans bien évidemment contrevenir à d'autres articles du code électoral limitant l'utilisation de fonds publics ou les possibilités de tirer parti d'une position au gouvernement.

(ii) Financement des campagnes

Il serait souhaitable d'améliorer les mécanismes de contrôle des dépenses électorales quelle que soit l'origine des fonds, et ce afin d'assurer un juste équilibre entre les partis et les candidats.

(iii) Accès au média

Comme au point (ii), il serait souhaitable de stipuler plus précisément dans la loi électorale, les limites et les conditions pour l'accès au média, afin d'assurer l'égalité d'accès entre les partis politiques et les candidats.

g. Conseils régionaux

Certaines des préoccupations exprimées devant la délégation concernaient le rôle excessif joué dans la campagne par les services des gouverneurs régionaux.

C'est entre les interventions nécessaires à des fins d'organisation et d'assistance, d'une part, et l'exercice d'une influence, d'autre part, que doit passer la ligne de démarcation.

Il y aurait peut-être lieu de définir avec plus de précision, dans la loi électorale, le rôle des services des gouverneurs régionaux.

La question revêt toutefois une signification politique plus large. Il n'existe pas en Bulgarie de conseils régionaux élus. La délégation du CPLRE réitère par conséquent la recommandation qu'avait déjà formulée le CPLRE lors de la session plénière de 1998, demandant que soit créé un système de conseils régionaux élus, organes démocratiques parallèles aux gouverneurs qui représentent les intérêts de l'Etat dans les régions en question.

h. Partis politiques

Afin de limiter la prolifération des partis politiques en lice (96), il serait souhaitable d'adopter une législation appropriée, ce qui a fait d'ailleurs déjà l'objet de discussions au Parlement, visant à définir de manière plus précise les conditions pour la création des partis.

12. CONCLUSION

La délégation a pu constater que le scrutin et la campagne électorale qui l'avait précédé se sont déroulés de manière acceptable, malgré toute une série d'accusations et de contre-accusations, dont la plupart concernaient l'accès aux médias et aux financements.

Il revient aux juridictions internes chargées d'administrer la justice et de veiller à la régularité des élections d'examiner toute allégation d'incident ou d'irrégularité. Bien que la délégation souhaite être pleinement informée du résultat de ces investigations, elle ne pense pas que de tels incidents aient significativement affecté le climat ou les résultats d'un scrutin et d'une campagne qui se sont avant tout caractérisés par l'efficacité et le professionnalisme.

Comme cela est le cas pour n'importe quel Etat membre, le bureau du CPLRE est habilité à tout moment à demander au groupe de rapporteurs chargé d'un pays de procéder à une mission d'enquête pour examiner toutes questions plus générales qui pourraient toucher à l'administration locale et régionale. Il est probable que cela soit le cas dans un futur relativement proche pour la Bulgarie à l'égard des suites données par ce pays aux propositions figurant dans la Recommandation 45 (1998) du CPLRE.

Concernant les élections municipales des 16 et 23 octobre, le CPLRE limitera ses recommandations à celles formulées dans le présent rapport.

Elections bulgares « bien organisées et correctes » déclare la délégation du CPLRE

STRASBOURG, 18.10.1999 – Les élections ont été bien organisées et correctes a déclaré la délégation du Congrès des Pouvoirs Locaux et Régionaux de l'Europe (CPLRE) du CONSEIL DE L'EUROPE, qui s'est rendue en Bulgarie du 14 au 17 octobre pour observer le premier tour, le 16 octobre, des élections des maires et des conseils municipaux dans tout le pays.

La délégation est parvenue à cette conclusion après s'être entretenue avec les commissions électorales centrales, municipales et locales, des représentants des partis politiques, des candidats, des observateurs politiques locaux et des ONG spécialisées ainsi que des électeurs.

Le jour du scrutin, la délégation a, en outre, visité librement quelque 80 bureaux de vote dans les villes et les environs de Sofia, Blagoevgrad, Sliven, Plovdiv, Rousse, Veliko Turnovo, Razgrad, Varna et Dobric.

Au terme de ses visites, le 17 octobre, la délégation a tenu une conférence de presse à Sofia.

La délégation s'est félicitée de constater que le caractère parfois passionnel de la précédente campagne électorale est resté contenu dans des limites acceptables et que les mécanismes d'examen des plaintes, relatives pour la plupart à l'inégalité de l'accès au financement et aux médias, ont bien fonctionné.

Néanmoins, dans le rapport qui sera présenté à son Bureau le 25 octobre, la délégation fera certaines recommandations visant à améliorer et à clarifier la loi et la pratique électorales.

Les membres de la délégation étaient Claude Casagrande (France), chef de la délégation, Louis Roppe (Belgique), Keith Whitmore (Royaume-Uni), Horst Lässing (Allemagne), Irma Pellinen (Finlande) et Ulrich Mentz (consultant).

Pour plus d'informations, prière de contacter Richard Hartley ou Liri Kopaci (Tél. +33/(0)3 88 41 22 41 ou 22 58 ; Fax +33/(0)3.88.41.27.51 ou 37 47) du secrétariat du CPLRE qui accompagnaient la délégation.



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