Strasbourg, le 30 juin 1999

CG/BUR (6) 16

Rapport sur la mission d'une délégation du CPLRE en République Moldova concernant l'observation des élections locales et régionales tenues le 23 mai 1999, les lois sur l'organisation territoriale et l'administration publique locale1, et la situation de la démocratie locale et régionale

Rapporteurs : M. George LYCOURGOS (Chypre, L),
M. Claude CASAGRANDE (France, L)

Document approuvé par le Bureau du Congrès lors de sa réunion du 17 juin 1999

I. INTRODUCTION

Suite à l'invitation du Ministère des Affaires Etrangères de la République de Moldova, une délégation du Congrès s'est rendue en Moldova afin d'observer les élections locales et régionales qui se sont tenues le 23 mai 1999.

Cette délégation était composée par cinq membres du Congrès, deux experts (représentant respectivement le Congrès et la Commission de Venise) et trois membres du Secrétariat (représentant respectivement le Congrès, la Commission de Venise et le Service ADACS-LODE).
La liste complète de la délégation est contenue dans l'annexe I de ce rapport.

Outre l'observation des élections, la délégation du Congrès avait deux autres objectifs :

- l'examen, en coopération avec les représentants de la Commission de Venise, des lois récemment adoptées par le Parlement sur l'administration publique locale et sur l'organisation territoriale en vue de l'adoption par ladite Commission d'un avis officiel lors de sa prochaine réunion plénière (Venise 18-19 juin 1999).
- l'examen de la situation concernant le développement de l'autonomie territoriale en Moldova en vue de la finalisation du rapport du Congrès sur la démocratie locale et régionale dans ce pays, conformément à la Résolution 59 (1998) du CPLRE.

La visite de la délégation a été organisée par le Secrétariat du Congrès en coopération avec le Ministère des Affaires Etrangères de Moldova. Le programme des rencontres organisées par ce Ministère figure à l'annexe II.

Outre le programme officiel mentionné ci-dessus - se référant au jour des élections (23 mai 1999) et aux rencontres qui ont eu lieu le samedi 22 mai et le lundi 24 mai 1999 - le vendredi 21 mai 1999, la délégation a rencontré :

- M. Evans, Chef de la Mission de l'OSCE en Moldova et d'autres représentants de cette Mission ;
- M. Di Gregorio et M. Tudoran, représentants de la Fondation Internationale pour les systèmes électoraux2 (IFES) ;
- Mme Calancea, Directrice du Centre d'information sur le Conseil de l'Europe ;
- Un certain nombre de journalistes et représentants des ONG locales concernées par le processus électoral.

Toujours le 21 mai, en soirée, la Délégation a rencontré M. Perebinos, Président de l'Association des Maires de Moldova et candidat au poste de conseiller municipal de la ville de Chisinau.

Le 22 mai, suite au programme officiel préparé par le Ministère susmentionné, la délégation a rencontré tous les candidats au poste de maire de Chisinau, sauf M. Urecheanu, maire désigné sortant, qui a envoyé un représentant. Cette réunion a été particulièrement difficile en raison de l'agressivité de ces candidats, frustrés par le non-respect des règles concernant l'accès aux médias (voir infra).

Le 24 mai, dans l'après-midi, M. Bucci a rencontré Mme Stoionova, Directrice du Département pour les Minorités nationales et le fonctionnement des langues.

Le mardi 25 mai, M. Lycourgos, Chef de la Délégation, a rencontré M. Munteanu, Président de la Fondation Viitorul, une ONG très active dans le secteur de l'administration publique locale.

Le Secrétariat a pu établir un contact avec Mme Poalelungi et M. Cretu, Vice-Ministres de la justice responsables respectivement des affaires législatives et des relations avec le Parlement. Les discussions qui ont eu lieu pendant cette rencontre se sont référées essentiellement à l'examen des lois récemment adoptées par le Parlement sur l'administration publique locale et sur la nouvelle organisation territoriale du pays (voir infra). Bien entendu, à ces discussions ont également participé les représentants de la Commission de Venise.

La délégation a regretté le fait que le Ministère des affaires étrangères n'a pu confirmer la rencontre avec une délégation de la communauté bulgare initialement prévue pour le 24 mai 1999.

Les informations que la délégation a pu recueillir lors de l'ensemble de ces rencontres sont contenues dans les différents chapitres de ce rapport.

II. LA SITUATION GENERALE D'UN POINT DE VUE SOCIAL, ECONOMIQUE ET POLITIQUE

Plusieurs représentants de la société civile rencontrés par la délégation (journalistes indépendants, représentants d'ONG, candidats au poste de maire de la ville de Chisinau) ont fait état d'une situation de régression économique très lourde et d'une corruption croissante et généralisée. Les représentants susmentionnés ont informé la délégation que cette situation a été stigmatisée par le Fonds monétaire international (FMI) qui a placé la Moldova aux derniers rangs du classement relatif à la richesse par habitant des pays européens. Pour certains aspects, la Moldova a été considérée par le FMI dans une condition socio-économique encore plus dramatique que celle de l'Albanie.

La difficulté de la situation économique du pays n'est pas vraiment visible à Chisinau qui a été souvent définie par les interlocuteurs de la délégation comme une sorte de « façade ». En revanche, les problèmes économiques sont très évidents dans les autres villes, dans les villages et dans l'ensemble des zones rurales où l'électricité est fournie uniquement pendant 4 à 6 heures par jour, où il n'y a pas de journaux tous les jours, presque pas de téléphones (à part les postes publics) et où l'on respire un air de dégradation généralisée accompagné par des conditions de vie vraiment misérables.

1. La situation en Transnistrie

La situation de la Transnistrie est loin d'être résolue. Les élections locales et régionales n'ont pas eu lieu dans cette région. Il semblerait que les autorités des Tiraspol souhaiteraient que les autorités moldaves acceptent de transformer la Moldova en une véritable confédération, dont la Transnistrie représenterait l'entité fédérée plus autonome. Le gouvernement moldave n'est pas prêt à concéder à la Transnistrie plus que ce qui a été concédé à la Gagaouzie. Entre-temps, l'OSCE, la Russie et l'Ukraine continuent à discuter afin de trouver une solution qui puisse être acceptée par les deux parties sans compromettre l'équilibre constitutionnel de l'Etat.
A ce sujet, il faut observer que l'OSCE n'a pas été invitée à observer les élections.

2. La situation en Gagaouzie

D'après les informations que la délégation a pu recueillir lors de la rencontre avec M. Tabunscis, Gouverneur de la Gagaouzie (Bashkan), il apparaît que dans sa région la situation politique est calme et qu'il n'y a pas de tensions particulières. Les relations avec les autorités centrales sont plutôt détendues, y compris avec le Président de la République. Des gros problèmes économiques subsistent.

    Les autorités de la Gagaouzie ont marqué leur accord avec le processus de décentralisation et d'organisation territoriale promu par le gouvernement et approuvé par le Parlement mais elles ont fait remarquer que certaines dispositions des lois adoptées à la fin de 1998 sur l'administration publique locale et sur l'organisation territoriale (voir infra) risquent de gâcher cette situation très positive. Ces dispositions concernent notamment l'institution en Gagaouzie d'un préfet représentant le gouvernement central chargé du respect des lois nationales dans cette région.

    A cet égard, la délégation a eu l'impression que l'institution de ce préfet ne soit pas vraiment compatible avec la large autonomie concédée à la Gagaouzie et que des conflits de compétence pourraient surgir entre le préfet et les organes autonomes de la région (notamment le Gouverneur, qui est aussi membre du gouvernement et de l'Assemblée populaire de la région).

D'après les informations communiquées à la délégation, le gouvernement et le parlement n'ont pas voulu tenir compte de l'opinion du Gouverneur lorsque ces lois ont été préparées et adoptées. Seulement, le Président de la République a montré comprendre le point de vue des autorités gagaouzes. En tout état de cause, le préfet en question n'a pas encore été nommé.

Ces mêmes autorités seraient d'ailleurs d'accord avec la mise en place d'un mécanisme qui permette l'examen de la conformité des lois adoptées en Gagaouzie avec la Constitution moldave. En effet, la Cour Constitutionnelle pourrait faire elle-même cet examen, mais il paraît que l'Assemblée populaire de la Gagaouzie n'ait pas été consultée sur ce sujet3.

Toujours concernant la loi sur l'organisation territoriale, la délégation a pu noter que certains villages exclus de la région de Gagaouzie et intégrés par la loi sur l'organisation territoriale dans d'autres judets moldaves ont organisé un referendum afin d'être annexés à la Gagaouzie. Le Baskan a tenu a préciser que ce referendum n'a pas été considéré comme légal par les autorités centrales et que les autorités de Gagaouzie ne sont pas à son origine.

Malgré ces difficultés, les élections en Gagaouzie se sont déroulées régulièrement. Bien entendu, elles se sont référées uniquement aux maires et conseils municipaux ainsi qu'au referendum proposé par le Président de la République sur l'élargissement de ses pouvoirs (voir infra). Les élections concernant l'Assemblée populaire et le gouvernement régional auront lieu le 22 août 1999.

Par ailleurs, M. Pasali, Président de l'Assemblée populaire de la Gagaouzie a attiré l'attention de la délégation sur l'importance qu'au moins un membre gagaouze (originaire de Gagaouzie) de l'Assemblée populaire puisse faire partie de la délégation moldave au CPLRE4.

Le 9 juin 1999, le Secrétariat a reçu un courrier de M. Pasali concernant la décision de la Cour Constitutionnelle sur l'inconstitutionnalité de l'article 20 de la loi de 1994 sur le statut spécial de la Gagaouzie.

L'Assemblée populaire de la Gagaouzie a vu dans cette décision (qui est d'ailleurs amplement contestée dans une déclaration publique dont une copie a été transmise au Secrétariat, voir annexe VI) une tentative du gouvernement de réduire l'autonomie politique de la région.

Ce nouveau différend ne fait que confirmer que les différents textes normatifs nationaux et gagaouzes sont souvent imprécis, voire contradictoires et qu'il sera probablement nécessaire de les préciser.

3. La situation dans l'ancien district de Taraklia

Dans cet ancien district, 60% environ de la population (environ 50 000 personnes) sont d'ethnie bulgare. Cette partie de la population (qui est répartie dans la ville de Taraklia et dans 26 autres villages) s'est prononcée contre la nouvelle subdivision territoriale moldave qui prévoit que cet ancien district soit intégré dans le nouveau judet de Cahul. Cet avis contraire a été exprimé lors d'un referendum local organisé en janvier 1999 par les autorités de l'ancien district de Taraklia suite à l'adoption par le parlement moldave de la loi sur l'organisation territoriale (adoptée, en deuxième lecture, le 25 décembre 1998). Il faut observer que le Parlement a adopté cette loi après que le Président de la République avait refusé de la contresigner le 12 décembre dernier.

Le taux de participation à ce referendum a été de 80% de la population résidant dans les territoires concernés. 92% de cette population s'est exprimée en faveur du maintien de l'ancien district en tant que judet autonome et contre l'intégration au judet de Cahul. Cette initiative a été déclarée comme illégale par les autorités nationales qui n'ont pas reconnu le résultat du referendum5.

Suite à ce dernier, les autorités locales de l'ancien district de Taraklia ont décidé de boycotter les élections en refusant de coopérer avec la Commission électorale centrale en vue de l'établissement des bureaux de vote dans les territoires des communes à majorité bulgare (9 sur 26, plus la ville de Taraklia). Ainsi, les élections n'ont pas eu lieu dans les territoires de ces communes. Pour les citoyens souhaitant voter dans les communes ne disposant pas de bureaux de vote, la Commission électorale centrale a prévu la possibilité de voter dans des communes limitrophes.

Il semblerait que pour faire face à cette situation, les autorités centrales auraient l'intention de prolonger le mandat des conseillers municipaux et des maires élus en 1995 ; cependant, aucune décision n'a été prise pour le moment.

Des complications sont survenues suite à l'ingérence du gouvernement bulgare qui appuie les revendications des représentants de l'ancien rajon de Taraklia. D'après des rumeurs non confirmées, les autorités de Sofia souhaitent exercer des pressions sur Chisinau afin d'obtenir son autorisation à faire transiter les déchets nucléaires de sa centrale atomique de Kozloduy par la Moldova en direction de l'Ukraine.
En raison de cette situation, depuis le début de l'année, le gouvernement bulgare impose un visa aux Moldaves souhaitant se rendre en Bulgarie.

Comme déjà mis en évidence, la délégation a regretté le fait que la rencontre avec la minorité bulgare, qui était au programme, n'a pu être organisée par le Ministère des affaires étrangères. Le seul contact que la délégation a pu établir avec cette minorité a eu lieu lors de l'observation des élections, dans la zone concernée.

Il faut donc souligner que la plupart des opinions concernant ce problème dont la délégation a pu prendre note, ont été exprimées par les représentants des autorités centrales (parlement, gouvernement) et elles ont toujours été contraires à l'idée de créer un judet correspondant à l'ancien rajon de Taraklia.
La seule opinion favorable à la création d'un tel judet a été exprimé par M. Petrache, Chef de Cabinet du Président de la République lors de sa rencontre avec les membres du Secrétariat tenue à Strasbourg le 8 juin 1999 .

En revanche, lors de la rencontre avec M. Diacov, Président du parlement (qui lors de la rencontre avec les représentants du CPLRE était accompagné d'autres parlementaires dont la liste figure à l'annexe III), la délégation a pu noter que les raisons de l'inclusion de l'ancien rajon de Taraklia dans le nouveau judet de Cahul sont fondées sur le principe qu'il n'est pas possible de créer des autorités régionales pour toutes les communautés ethniques minoritaires du pays. A cet égard, une allusion a été faite aux communautés ukrainienne (encore plus nombreuses que la communauté bulgare) et à la communauté tzigane.

M. Diacov a souligné que le judet de Cahul existait avant la période soviétique et qu'à ce moment-là il incluait également la ville de Taraklia et les villages limitrophes.
Ensuite, il a beaucoup insisté sur le fait que pendant les activités d'élaboration de la loi sur l'organisation territoriale, le gouvernement et le parlement ont consulté la plupart des collectivités concernées par la modification des frontières des anciens districts. Cette information était également une réponse à la question de savoir si l'article 5 de la Charte européenne de l'autonomie locale sur la protection des limites territoriales des collectivités concernées a été respecté lors de l'adoption de la loi en question6. Le Président du Parlement a aussi précisé que l'opinion des populations résidant dans l'ancien district de Taraklia, ne faisant pas partie des communautés ethniques minoritaires et représentant la majorité dans les communes habitées par ces dernières (18 (ou 17 ?) villages sur 26), a été aussi prise en compte lors de la consultation précitée.

M. Diacov a tenu à souligner que les autorités centrales mettront tout en œuvre afin d'assurer aux communautés ethniques minoritaires le développement de leur propre culture et le maintien de leurs traditions, y compris linguistiques (administration, écoles, centres culturels, fêtes, droits sociaux, etc.).

A plusieurs reprises, lors de la rencontre au Parlement, il a été souligné que dans les processus de reforme territoriale, il faut tenir compte de l'intérêt de l'ensemble de la population et non seulement de l'intérêt des minorités. D'après les autorités centrales moldaves, l'application de ce principe est nécessaire en vue du développent économique général du pays qui ne peut pas être freiné par des revendications et des intérêts particuliers.

Concernant ce point, le Vice-Premier Ministre a fait des déclarations allant dans le même sens et a ajouté que la création d'un judet de Taraklia n'est pas concevable d'un point de vue économique, que sa taille et ses potentialités seraient trop faibles par rapport aux autres judets et que son existence risquerait de déstabiliser l'équilibre politique et économique du pays tout entier.

Il a tenu a rappeler que le gouvernement a toujours respecté les traditions et la culture de ces communautés et, dans le futur, il est prévu qu'un sous-préfet (russophone) résidant à Taraklia continue à promouvoir ces traditions et cette culture ; pour les résidants de ces territoires il ne sera donc pas nécessaire de s'adresser au préfet roumanophone de Cahul ; en tout état de cause, étant donné que les discussions politiques se poursuivent, le sous-préfet n'a pas encore été nommé par les autorités de Chisinau7.

Lors de l'observation des élections dans la zone concernée, la délégation a pu se rendre compte que dans l'ancien rajon de Taraklia, à part les personnes très âgées, la plupart de la population parle le russe et non pas le bulgare.

L'ensemble des interlocuteurs des représentants du CPLRE a tenu a souligner que la demande de la minorité bulgare est motivée par des intérêts économiques et politiques. Concernant ces intérêts économiques (réseaux de distribution du vin, commerce de cigarettes, gestion des anciens kolkhozes), la communauté bulgare souhaiterait en fait pouvoir établir un contact privilégié avec Chisinau sans devoir s'adresser aux autorités déconcentrées de l'Etat basées à Cahul.

D'après les informations recueillies par la délégation (en Moldova) et par le Secrétariat (lors de la réunion à Strasbourg avec le Chef du Cabinet du Président de la République), la solution du problème concernant l'ancien rajon de Taraklia pourrait venir d'un nouveau débat parlementaire en vue de l'amendement de la loi sur l'organisation territoriale. Ce débat aurait pour objet la création d'un judet pour la zone correspondant à l'ancien rajon de Taraklia ; à cet égard, M. Petrache a informé le Secrétariat que deux projets allant dans ce sens sont actuellement à l'examen du Parlement.

Tout en reconnaissant que les revendications de la communauté bulgare ne sont pas fondées uniquement sur des motivations linguistiques, ethniques ou culturelles, l'amendement de la loi sur l'organisation territoriale visant la création d'un judet séparé pour cette minorité vise à éviter des conflits pouvant compromettre les relations inter-ethniques dans le pays. Le Congrès doit suivre cette question dans les prochains mois.

III. LE PROCESSUS DE REFORME LEGISLATIVE EN MATIERE D'AUTONOMIE LOCALE : LA LOI SUR L'ADMINISTRATION PUBLIQUE LOCALE ET LA LOI SUR L'ORGANISATION TERRITORIALE

1. Introduction

Un avis juridique sur ces lois est contenu à l'annexe VII de ce rapport.
Par ailleurs, lors de sa mission, la Délégation a été informée par M. Vartic, Chef de l'Unité pour l'administration publique de la Chancellerie d'Etat (voir informations à l'annexe IV) que des projets de loi sur les finances locales, la propriété communale, le statut des élus et le contentieux administratif ont déjà été transmis au Parlement et que le gouvernement est en train d'élaborer un règlement-cadre sur le fonctionnement des conseils locaux et d'autres actes pouvant contribuer à la mise en œuvre de la législation de base en matière d'autonomie territoriale.

2. La loi sur l'organisation territoriale

M. Paduraru, Ministre de la justice, a informé la Délégation que cette loi constitue le résultat d'un travail de longue haleine qui répond à des nécessités impératives de développement économique du pays. Par ailleurs, il a affirmé que cette loi représente également une réponse aux recommandations du Conseil de l'Europe.

La délégation a cru comprendre que le Ministre reconnaît que cette loi a provoqué pas mal de conflits concernant la Gagaouzie et l'ancien rajon de Taraklia. De ce point de vue, il a admis qu'elle pourrait être améliorée. Ces conflits expliquent d'ailleurs le fait que le gouvernement n'a pas encore nommé ni le préfet de Gagaouzie, ni le sous-préfet de Cahul, responsable pour la zone de Taraklia.

A ce sujet, M. Paduraru a informé la Délégation que le gouvernement pourrait proposer au Parlement d'amender cette loi afin de résoudre les conflits qu'elle a créés par rapport à la Gagaouzie et l'ancien rajon de Taraklia. Il a aussi rappelé que son Ministère était à l'origine du projet de loi du gouvernement (qui prévoyait le maintien de l'ancien district précité en tant que nouveau judet) qui a été rejeté par le Parlement à la fin de 1998.

En ce qui concerne l'impact de la loi sur le statut spécial de la Gagaouzie, on renvoie au chapitre II de l'Avis juridique présenté à l'annexe VII.

En ce qui concerne l'impact de la loi sur l'ancien district de Taraklia, il faut souligner que dans son memorandum sur la loi en question, le Secrétariat de la Commission de Venise a considéré que le fait (…) d'avoir modifié les limites administratives de manière à intégrer la région de Taraklia dans une unité administrative plus large, diminue la proportion de la population minoritaire dans la région et qu'une telle situation pourrait soulever des problèmes au regard de la Convention-cadre pour la protection des minorités nationales (du 1er février 1995) dont la Moldova est Partie contractante. L'article 16 de cette Convention dispose que « les Parties s'abstiennent de prendre des mesures qui, en modifiant les proportions de la population dans une aire géographique où résident des personnes appartenant à des minorités, ont pour but de porter atteinte aux droits et libertés découlant de la présente Convention-cadre » .

Par ailleurs, toujours dans ce memorandum, le Secrétariat de la Commission de Venise rappelle que (…) lors de son adhésion au Conseil de l'Europe, la Moldova a accepté de fonder sa politique vis-à-vis des minorités sur les principes énoncés dans la Recommandation 1201 (1993) de l'Assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe. L'article 11 du projet de Protocole annexé à cette Recommandation dispose que « dans les régions où elles sont majoritaires les personnes appartenant à une minorité nationale ont le droit de disposer d'administrations locales ou autonomes appropriées ou d'un statut spécial correspondant à la situation historique et territoriale et conformes à la législation nationale de l'Etat ». En interprétant cette disposition, la Commission a souligné qu' « il est nécessaire que les Etats tiennent compte de la présence d'une ou plusieurs minorités sur leur sol lorsqu'ils procèdent à des découpages du territoire en subdivisions politiques ou administratives ainsi qu'en circonscriptions électorales » (Avis sur l'interprétation de l'article 11 de la Recommandation 1201 de l'Assemblée Parlementaire du Conseil de l'Europe, CDL-INF (96)4).

A la lumière des informations concernant les motivations de la demande de la communauté bulgare en vue de la création d'un judet coïncidant avec l'ancien rajon de Taraklia (voir supra) et compte tenu de la situation politique générale, la délégation du Congrès n'est pas en mesure d'affirmer ou d'infirmer que la nouvelle loi sur l'organisation territoriale pose des problèmes par rapport à la Convention-cadre sur les minorités nationales et à la Recommandation 1201 de l'Assemblée parlementaire.

Il n'en reste pas moins que les requêtes de la communauté bulgare doivent faire l'objet d'un examen approfondi par les autorités centrales en vue de trouver une solution politique permettant d'éviter la naissance d'un nouveau conflit qui pourrait déstabiliser davantage le pays. Une nouvelle mission paraîtrait souhaitable afin de rencontrer aussi les représentants de la minorité.

3. La loi sur l'administration publique locale

La délégation a observé que certaines dispositions de la loi semblent empiéter sur les compétences réservées aux organes de la région de Gagaouzie.

Lors des discussion au Parlement, au Ministère de la Justice et à la Chancellerie d'Etat, la délégation a été informée qu'en Gagaouzie, conformément à la loi, le préfet et le Bashkan ont des fonctions différentes : le Bashkan est en fait élu par la population de la région qu'il représente politiquement et il est membre ex officio du gouvernement, tout comme le maire de Chisinau ; le préfet doit en revanche assurer la direction des services déconcentrés de l'Etat en Gagaouzie et il ne peut en aucun cas exercer un contrôle d'opportunité sur les actes des autorités gagaouzes, mais uniquement de légalité.

A cet égard, le Président du Parlement, Le Vice-Premier Ministre et le Ministre de la Justice ont affirmé que la nomination du préfet en Gagaouzie ne peut comporter aucune ingérence des autorités centrales dans les affaires publiques que les autorités gagaouzes ont le droit de gérer de façon autonome.
En particulier, il faut quand même observer que d'après ce que la délégation a pu noter, le Ministre de la Justice n'a pas ouvertement nié que le préfet pourrait « déranger » l'autonomie des autorités gagouzes et que, dans cette perspective, il serait peut-être opportun de réviser la loi à cet égard.
 
Lors de la rencontre avec les vice-Ministres de la Justice, les représentants du Congrès et de la Commision de Venise ont aussi mis en évidence les contradictions existant entre la loi en question et les normes concernant la Gagaouzie. A cet égard, ils ont souligné que ces contradictions peuvent être atténuées par l'application du principe “lex specialis derogat lex generali”

Suite à une discussion technique très approfondie, les vice-Ministres ont expliqué qu'afin de résoudre ce type de conflits, il faut appliquer l'article 2 paragraphe 2 de la loi sur l'administration publique locale8 qui rend applicable le principe sus-mentionné. Dans cette perspective, en cas de conflit les normes contenues dans les textes législatifs et réglementaires de la Gagaouzie devraient primer sur la loi concernant l'administration publique locale en tant que textes spéciaux par rapport à des dispositions générales.

Les normes de la loi traitant des pouvoirs du préfet seraient applicables dans la mesure où elle ne seront pas en conflit avec la loi sur le statut spécial de la Gagaouzie.
Etant donné qu'auparavant ces mêmes autorités avaient exprimé une opinion semblant aller dans la direction opposée, le Secrétariat du Congrès estime que cette question mérite un approfondissement ulterieur.

Par ailleurs, M. Vartic a précisé que le contrôle exercé par les juridictions du contentieux administratif est un simple contrôle de légalité des actes.
Il a aussi affirmé que les secrétaires communaux et les secrétaires des judets sont nommés par leurs conseils respectifs sur proposition des maires (pour les communes) et des présidents des conseils des judets (pour les régions).

IV. LES ELECTIONS LOCALES ET REGIONALES ET LE REFERENDUM

1. Introduction

Lors de la rencontre de samedi 22 mai, la Commission électorale centrale a informé la Délégation que :

- 22 partis politiques sur 24 ont participé aux élections et que ces partis ont
enregistré 35 000 candidats ;
- les candidats indépendants sont 1693;
- les électeurs devront élire 443 maires
- la moyenne de candidats pour le poste de maire est de 5,5 ;
- les électeurs seront appelés à voter pour le maire, le conseil municipal, le conseil du judet et le referendum sur l'élargissement des pouvoirs du Président de la République (voir infra) ;
- les conseils municipaux seront élus sur la base d'un système électoral proportionnel, les maires sur la base d'un système majoritaire ;
- pour être élu au poste de maire, le candidat doit recueillir la majorité des suffrages plus un. Si aucun candidat n'obtient la majorité absolue au premier tour, un deuxième tour sera organisé le 6 juin 1999 ;
- le quorum requis pour la validité des élections est d'un tiers des citoyens ayant le droit de voter. Si ce quorum n'est pas atteint, les élections seront répétées dans les circonscriptions concernées. Lors de ce deuxième scrutin, aucune majorité n'est prévue ;
- sauf les cas particuliers concernant la Gagaouzie et la Transnistrie, les votants recevront 4 bulletins de vote : pour le maire, le conseil municipal, le conseil du judet et le referendum sur l'élargissement des pouvoirs présidentiels. Dans le secteur de Chisinau, les électeurs recevront un bulletin de plus pour le maire de la ville. Comme déjà vu, en Gagaouzie, l'Assemblée populaire sera élue en août prochain ; en Transnistrie, les élections locales et régionales n'auront pas eu lieu ;
- il existe 1 300 types différents de bulletins ;
- 2 400 000 électeurs sont inscrits sur les listes électorales ;
- 10 000 000 bulletins ont été imprimés ;
- le jour du scrutin seront ouverts 1 933 bureaux de vote9 ;
- les conseils électoraux sont au nombre de 654 ;
- 23 000 personnes travaillent pour ces élections ;
- ont été accrédités 2 200 observateurs locaux (pour la plupart représentant les partis politiques participant aux élections) et 56 observateurs étrangers (dont une trentaine de ressortissants roumains, des représentants de l'IFES et la délégation du Conseil de l'Europe).

Le Président de la CEC a affirmé que les électeurs sont conscients de l'importance des élections et qu'ils sont bien informés. Ces considérations ont été contredites par d'autres interlocuteurs de la délégation (journalistes, professeurs d'université, représentants des ONG concernées, candidats).

2. Le referendum visant l'élargissement des pouvoirs du Président de la République

Suite à la proposition du Président de la République (qui estime que le gouvernement n'est pas en mesure de résoudre tout seul les graves problèmes économiques du pays), un referendum consultatif sur l'élargissement des pouvoirs présidentiels a été organisé en même temps que les élections locales et régionales. Etant consultatif, le résultat du referendum ne peut pas avoir d'effets juridiques immédiats. Les partis politiques, ainsi que les membres du gouvernement, ont tous été contre l'organisation de ce referendum. Ils ont considéré que la question du referendum n'est pas d'actualité et qu'il a créé de la confusion par rapport aux élections locales et régionales. Les partis politiques estiment également que ce n'est pas parce que le gouvernement n'arrive pas à améliorer la situation économique qu'il faut changer la constitution et renforcer les pouvoirs du président.

Malgré ces points de vue, le gouvernement a officiellement défendu le referendum proposé par le président et interrogé sur la possible confusion entre élections et referendum, il a répondu qu'il n'y a pas assez d'argent pour organiser le referendum séparément des élections locales et régionales.

3. La campagne électorale

    Plusieurs interlocuteurs de la délégation (journalistes, candidats et membres des ONG locales concernées) ont mis l'accent sur le fait que la campagne électorale n'a pas été équilibrée. En particulier, pour le poste de Maire de Chisinau, l'égalité d'accès aux médias des candidats n'a pas été respectée. M. Urecheanu, maire de Chisinau, a été accusé par ses adversaires politiques d'avoir profité de sa position de maire (nommé) afin de se faire de la publicité (gratuite) à la télévision, dans la presse, dans les magasins de la ville, sur les taxi, lors des cérémonies, etc. Ils ont affirmé que M. Urecheanu s'est fait de la publicité électorale chaque fois qu'il a pu apparaître à la télévision pour des raisons officielles.

Ces mêmes adversaires ont aussi accusé M. Urecheanu d'avoir été soutenu de façon scandaleuse (d'un point de vue politique, matériel et financier) par le gouvernement et le président de la République. Ils ont affirmé que tout l'appareil politique en place a travaillé pour l'élection de M. Urecheanu. A cet égard, un nombre important de plaintes ont été déposées auprès de la Commission électorale centrale qui a, soit ignoré ces protestations, soit défendu M. Urecheanu.
La délégation a été très surprise d'entendre le Vice-Premier Ministre affirmer que M. Urecheanu est un membre très actif de la Délégation moldave du Congrès et que le jour des élections ce dernier devrait espérer qu'il gagne…

Les adversaires politiques de M. Urecheanu affirment que les autorités centrales souhaitent que M. Urecheanu soit élu afin de maintenir le lien entre les affaires occultes et les activités de corruption existant à l'échelle locale et nationale.

Il semblerait qu'aucun fonds public n'ait été octroyé aux partis politiques pour leur campagne électorale. Ainsi, uniquement les partis plus forts économiquement ont pu faire face aux frais de campagne. Ces partis ont pu acheter des espaces publicitaires sur les journaux privés. La délégation a été informée que la plupart de ces journaux ont favorisé les partis politiques qui les ont financés et que parfois ils ont essayé de faire passer la publicité des candidats sous forme d'information concernant le processus électoral. Cette situation a été rendue encore plus grave par l'existence d'une disposition législative qui prévoit que les membres du parlement peuvent poursuivre en justice les journalistes exprimant des points de vue politiques à caractère diffamatoire…
Par ailleurs, les électeurs ne vivant pas dans la capitale n'ont pas pu être informés de l'importance des élections et des procédures les concernant à cause des coupures d'électricité (pas de télévision) et de la non-distribution des journaux en dehors de Chisinau.

En conclusion, la délégation a eu l'impression que la Commission électorale centrale n'a pas été pas assez forte et indépendante pour faire face à tous ces problèmes.

4. Le scrutin

La Délégation a pu visiter 75 bureaux de vote sur les 1 933. Les bureaux visités par la Délégation se situaient dans toutes les régions du pays (judets) récemment établies, ainsi qu'en Gagaouzie et dans l'ancien district de Taraklia.
Lors de l'observation, la Délégation a constaté que globalement, dans les bureaux de vote visités, le scrutin s'est déroulé de manière sereine. La Délégation a cependant relevé les anomalies suivantes :

    1 présence de policiers en civil et/ou en uniforme dans les bureaux de vote, en particulier dans les villes ;
    2. présence dans certains bureaux de vote de personnes autres que celles prévues par le Code électoral (article 55, paragraphe 9) pour participer aux opérations de vote ;
    3. présence simultanée de plusieurs personnes dans les isoloirs, notamment en zone rurale ;
    4. dans les bureaux de vote, le nombre d'urnes n'était pas correspondant au nombre des bulletins de vote distribués aux électeurs et celles-ci n'étaient pas toujours surveillées de manière appropriée ;
    5. A certains moments, trop de personnes stationnaient dans les bureaux de vote ;
    6. Le nombre de personnes inscrites sur les listes électorales supplémentaires était trop important (dans certains bureaux de vote, jusqu'à 10 % des votants) ;
    7. Trop de bulletins de vote ont été annulés même lorsque la volonté de l'électeur était clairement exprimée.

Ces mêmes remarques ont été communiquées à la CEC et ont fait l'objet d'un communiqué de presse distribué à Chisinau (presse locale et étrangère) et à Strasbourg (Conseil de l'Europe) (voir annexe V).

5. Les résultats

Trois jours après la fin du scrutin, la Commission électorale centrale n'avait pas encore communiqué les résultats définitifs des élections. Ceci a déterminé la saisie de la Commission parlementaire pour le contrôle et les pétitions par le Bureau Permanent du Parlement. Ce dernier a demandé à ladite Commission de procéder d'urgence à la vérification du respect du Code électoral par la Commission électorale centrale.

a) Les élections

D'après les informations qui ont été transmises au Secrétariat (de façon non officielle) par le Ministère des affaires étrangères le résultat des élections a été communiqué par la Commission électorale centrale (CEC) le 28 mai 1999.

Les résultats en fonction des partis enregistrés:

CAS (Communistes, agrariens et socialistes) - 38,1% (118 mandats) 2. ACM alliance centriste (pro-présidentielle)) - 20.45% ( 64 m.) 3. CDM (Convention Démocrate (droite)) - 12.49% (42 m.) 4. PFD (Parti des Forces Démocratiques(droite)) - 7.02% ( 25 m.) 5. FPCD (Front Populaire Chrétien-Démocrate (droite)) - 6.0% (24 m.) 6. USD (Union Socio-Démocrate (centriste) (16 m.) 7. PNL (Parti National Libéral (droite) (11 m.) 8. Les candidats indépendants - 5,47%.

Lors des élections ont été élus 209 maires dont 60 indépendants.
(CAS-42, CDM-37,ACM-33, PFD-19, FPCD-9, PNL-5). Le 6 juin 1999 aura lieu le deuxieme tour dans 413 localités et des élections répétées dans 5 localités. La Commission parlementaire pour le controle et les pétitions mène une enquête parallèle. Elle a constaté que dans deux localités rurales l'élection du maire n'est pas valable. Elle s'est réservée le droit de décider de la validité des élections dans un certain nombre de localités.

Résultat final pour la mairie de Chisinau.

1. Le candidat indépendant Serafim Urechean a été élu maire avec 51,05% des
voix valablement exprimées en réunissant 105.702 votes. 2. Vasile Iovv (CAS-communiste) 46,961 voix = 22,68%. 3. Iurie Roþca (FPC) 23,527 voix = 11,36%.
4. Ion Muþuc (USD) 15.993 voix = 7,72%. 5. Valeri Klimenko ( Ravnopravie) 8,460 voix = 4,10%. 6. Mircea Rusu (PNL) 5,732 voix = 2,66%. 7. Valeriu Zubco (Nouveau Parti National) 659 voix= 0,32%.

Résultat final concernant l'élection du Conseil Municipal Chisinau en fonction des partis enregistrés :

1. CAS –13 mandats 5. USD – 3 mandats
2. CDM- 6 mandats 6. PFD – 1 mandat
3. FPCD- 5 mandats 7. PNL - 1 mandat
4. ACM – 5 mandats 8. Ravnopravie -1 mandat

Les résultats pour la mairie de Chisinau, pour lesquels initialement ont été fournis les résultats comprenant les bulletins annulés, ont été aussi très critiqués. Après la rectification, le maire sortant a réuni 51% des voix et est donc considéré élu. Le président de la Commission parlementaire pour le contrôle et les pétitions a mis en doute la correction du scrutin. Le 3 juin ladite commission a présenté un rapport à la séance pléinière du parlement confirmant ce doute.

b) Le referendum

Pour le referendum ont voté le 58,33% des électeurs. 1 393 457 personnes ont reçu des bulletins de votes. 192 153 bulletins ont été annulés (14%). En faveur du système présidentiel se sont prononcés 768.905 électeurs votants contre 427.706.

D'après une information non officielle du Ministère des affaires étrangères, suite aux élections, la délégation a pu noter que, la CEC a déclaré que :

- malgré le fait que moins de 3/5 des électeurs aient voté (58,2%), sur la base du dispositif combiné des articles 168 et 171 du code électoral, le referendum doit être considéré valable car la majorité des électeurs inscrits sur les listes électorales a voté ;
- l'option “oui” visant le renforcement des pouvoirs présidentiels a prévalu (64,2% des voix valablement exprimées) sur l'option contraire (35,8%).

Suite à cette décision de la CEC et après avoir saisi la Commission parlementaire pour le contrôle et les pétitions (qui a déclaré que le referendum a été proposé, organisé et mis en oeuvre en violation de la Constitution), le Parlement a demandé à l'Office national responsable du contrôle financier de vérifier la légalité des ressources financières utilisées dans l'organisation et le déroulement du referendum et a demandé au Procureur Général d'examiner la légalité du scrutin ainsi que la correction du résultat final de ce dernier tel que communiqué par la CEC.

Contre cette décision de la CEC, un député du Parlement a déclaré son intention de présenter un recours à la Cour suprême de justice. Ce recours serait motivé par le fait que la CEC aurait dû déclarer le referendum “non valable” étant donné que le quorum nécessaire pour sa validité n'a pas été pleinement atteint.

Le Chef de Cabinet du Président de la République a fait remarquer l'article 171 du Code électoral qui précise que si le quorum des 3/5 des électeurs n'est pas atteint, la CEC peut déclarer le référendum non valide. Or, le référendum consultatif a été déclaré valide car le quorum a été presque atteint et la volonté des électeurs clairement affirmée.

CONCLUSIONS

Sur la base des informations contenues dans ce rapport, on peut conclure que la situation politique, sociale et économique de la Moldova présente des faiblesses et des raisons de conflit qui pourraient sérieusement déstabiliser le pays dans le futur.
Il est certain que le développement de la démocratie locale et régionale dans ce pays pourrait aider les autorités publiques à surmonter ces difficultés.
A ce sujet, le Bureau pourrait prendre les initiatives ponctuelles suivantes :

Prendre les mesures nécessaires afin de finaliser le rapport sur la situation de la démocratie locale et régionale dont une version provisoire a été présentée lors de la Session plénière de 1998 et sur la base duquel ont été adoptées la Recommandation 38 (1998) et la Résolution 59 (1998). Il faut observer que cette Résolution préconise la finalisation du rapport en question.

Informer le Président du Parlement de la République de Moldova que le Congrès est prêt à offrir son soutien en vue de l'organisation d'une conférence internationale sur la démocratie locale et régionale à tenir en l'an 2000 à Chisinau. Cette conférence, à laquelle pourrait participer également l'Assemblée parlementaire, devrait représenter une occasion politique pour souligner l'importance du renforcement de l'autonomie territoriale en Moldova.

Prendre les mesures nécessaires afin de soutenir les efforts de la Fondation Viitorul en vue de la constitution d'une association représentative des élus régionaux et, le cas échéant, des élus locaux ; les associations d'élus locaux existant ne sont pas en effet vraiment représentatives et efficaces.

Transmettre le présent rapport :

à la Commission pour le respect des obligations et des engagements des Etats membres du Conseil de l'Europe de l'Assemblée Parlementaire,
à la Commission de Venise, afin qu'elle en tienne compte dans ses activités futures concernant la République de Moldova,

Afin de mettre en oeuvre les points 1, 2 et 3 ci-dessus et suivre de près les discussions concernant l'amendement des lois sur l'administration publique locale et sur l'organisation territoriale (et ce, notamment par rapport aux problèmes concernant l'ancien rajon de Taraklia et à la Région de Gagaouzie), le Bureau pourrait demander aux Rapporteurs du Congrès chargés de la Moldova de se rendre à Chisinau au courant de l'été afin de rencontrer les représentants des autorités concernées.

ANNEXE I – Liste des membres de la délégation du CPLRE invitée à observer les élections locales et régionales tenues en République de Moldova le 23 mai 1999

Membres du CPLRE

M. Joseph BORG (Malte)
M. Moreno BUCCI (Italie)
M. Claude CASAGRANDE (France), Rapporteur de la Délégation
M. Alan LLOYD (Royaume-Uni)
M. George LYCOURGOS (Chypre), Président de la Délégation

Membres du Secrétariat du Conseil de l'Europe

Mme Artemiza CHISCA (Secrétariat du Congrès)
M. Ricardo PRIORE (Secrétariat du Congrès)
M. Serguï KOUZNETSOV (Secrétariat de la Commission de Venise)
M. Arkadï SYTINE (Service ADACS-LODE)

Experts du Congrès

M. Philippe DE BRUYCKER (Belgique)
M. Igor PELLICCIARI (Italie)

Experts de la Commission de Venise

M. Kaarlo TUORI (Finlande)

ANNEXE II – PROGRAMME de la visite de la délégation du Conseil de l'Europe en Moldova (22-24 mai 1999)

Samedi 22 mai
9 heures Réunion avec les membres de la commission juridique du parlement;
10 heures Réunion avec M. Dumitru Diacov, Président du Parlement de la République de Moldova
11 heures Réunion avec M. Vasile Nedelciuc, chef de la commission des affaires étrangères du parlement et des membres de la délégation parlementaire de la République de Moldova auprès de l'Assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe
12 heures Réunion avec M. Nicolae Andronic, Vice-Premier ministre de la République de Moldova
15 heures Réunion à la commission électorale centrale
16 heures Réunion avec M. Ion Paduraru, ministre de la Justice de la République de Moldova

Dimanche 23 mai
Observation des élections

Lundi 24 mai
10 heures Réunion avec des membres de l'unité de l'administration publique locale de la chancellerie d'Etat de la République de Moldova
11 heures Réunion avec des représentants des minorités gagaouze et bulgare
14 heures Réunion avec le département des Relations nationales
15 heures Réunion avec le conseil électoral central
16 heures Conférence de presse

ANNEXE III - LISTE DE LA DÉLÉGATION MOLDAVE - RÉUNION AU PARLEMENT 22 mai 1999

1. M. Dumitru Diacov, Président du Parlement de la République de Moldova
2. M. Vasile Nedeciuc, chef de la Commission des affaires étrangères du parlement, chef de la délégation parlementaire de la République de Moldova auprès de l'Assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe
3. M. Vladimir Voronin, député, membre de la délégation parlementaire de la République de Moldova auprès de l'Assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe
4. M. Vladimir Solonari, chef de la commission des droits de l'homme et des minorités nationales du parlement, membre de la délégation parlementaire de la République de Moldova auprès de l'Assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe
5. M. Eugen Rusu, chef de la Commission juridique du parlement
6. M. Anatol Ciobanu, membre de la Commission juridique du parlement

ANNEXE IV

24 mai 1999

Réunion à la chancellerie d'Etat – 10 heures
1. M. Vasile Vartic – directeur de la section de l'administration publique
2. M. Ion Mihăiluţă – directeur adjoint de la section de l'administration publique

Réunion avec les représentants gagaouzes – 11 heures
1. M. G. Tabunşcic – gouverneur (Bashkan) de l'unité territoriale administrative de Gagaouzie
2. M. D. Paşalî – président de l'Assemblée populaire de l'unité territoriale administrative de Gagaouzie

ANNEXE V

Déclaration finale de la Délégation du Congrès des pouvoirs locaux et régionaux du Conseil de l'Europe ayant participé à l'observation des élections locales et régionales en République de Moldova, tenues le 23 mai 1999.

Répondant à l'invitation du Ministère des Affaires Etrangères de la République de Moldova, une Délégation du Congrès des Pouvoirs Locaux et Régionaux de l'Europe (CPLRE), accompagnée par deux représentants de la Commission de Venise, s'est rendue en Moldova du 20 au 25 mai 1999 afin de participer à l'observation des élections locales et régionales qui se sont déroulées le dimanche 23 mai 1999.

La Délégation a pu visiter 75 bureaux de vote sur les 1 933. Les bureaux visités par la Délégation se situaient dans toutes les régions du pays (judets) récemment établies, ainsi qu'en Gagaouzie et dans l'ancien district de Taraklia.

La Délégation a exprimé un certain nombre de remarques spécifiques fondées sur l'observation des bureaux de vote visités et sur les contacts qui ont eu lieu avant, pendant et après les élections.

a) La Délégation se félicite de la tenue de ces élections qu'elle considère très importantes pour le développement de la démocratie locale et régionale en République de Moldova.

b) Concernant le déroulement de la campagne électorale, la Délégation a été saisie de plusieurs témoignages qui semblent établir que l'égalité d'accès des candidats aux médias n'a pas été respectée, notamment dans le secteur de Chisinau.

c) Concernant le déroulement du scrutin, la Délégation constate que globalement, dans les bureaux de vote visités, le scrutin s'est déroulé de manière sereine. La Délégation a cependant relevé les anomalies suivantes :

    1. présence des policiers en civil et/ou en uniforme dans les bureaux de vote, en particulier dans les villes ;
    2. présence dans certains bureaux de vote de personnes autres que celles prévues par le Code électoral (article 55, paragraphe 9) pour participer aux opérations de vote ;
    3. présence simultanée de plusieurs personnes dans les isoloirs, notamment en zone rurale ;
    4. dans les bureaux de vote, le nombre d'urnes n'était pas correspondant au nombre des bulletins de vote distribués aux électeurs et celles-ci n'étaient pas toujours surveillées de manière appropriée ;

5. A certains moments, trop de personnes stationnaient dans les bureaux de vote ;

    6. Le nombre des personnes inscrites sur les listes électorales supplémentaires était trop important (dans certains bureaux de vote, jusqu'à 10 % des votants) ;
    7. Trop de bulletins de vote ont été annulés même lorsque la volonté de l'électeur était clairement exprimée.

d) Suite aux élections, la Délégation a constaté que, 3 jours après la fin du scrutin, la Commission électorale centrale n'avait pas encore communiqué les résultats définitifs des élections. Ceci a déterminé la saisie de la Commission parlementaire pour le contrôle et les pétitions par le Bureau Permanent du Parlement. Ce dernier a demandé à ladite Commission de procéder d'urgence à la vérification du respect du Code électoral par la Commission électorale centrale.

A l'occasion de cette mission d'observation, la Délégation a eu de nombreuses rencontres qui vont permettre de :

- exprimer un avis en coopération avec la Commission de Venise sur les lois récemment adoptées sur l'administration publique locale et sur la subdivision du territoire,
- finaliser le rapport du Congrès sur la démocratie locale et régionale en Moldova.

Ce rapport sera enrichi par les résultats de l'observation des élections et donnera lieu à une recommandation qui sera adoptée par le Congrès et transmise au Comité des Ministres du Conseil de l'Europe.

ANNEXE VI - DÉCLARATION DE L'ASSEMBLÉE POPULAIRE DE GAGAOUZIE

Le 6 mai 1999, la Cour constitutionnelle du pays a examiné le recours du ministre de la Justice visant à faire reconnaître l'inconstitutionnalité de la disposition de l'article 20 (2) de la loi de la République de Moldova «sur le statut juridique spécial de la Gagaouzie (Gagauz Yeri)». Conformément à cet article, les magistrats sont désignés par un décret du Président de la Moldova, sur la proposition de l'Assemblée populaire de Gagaouzie et en concertation avec le conseil suprême.
La Cour constitutionnelle a fait droit au recours du ministère de la Justice en déclarant inconstitutionnel l'article 20 (2) de la loi de la République de Moldova «sur le statut juridique spécial de la Gagaouzie (Gagauz Yeri)». Considérant que l'arrêt de la Cour constitutionnelle est définitif et n'est pas susceptible de recours, l'Assemblée populaire de Gagaouzie estime qu'il est nécessaire de déclarer ce qui suit:
1. Le 23 décembre 1994, le parlement du pays a adopté la loi «sur le statut juridique spécial de la Gagaouzie (Gagauz Yeri)». Cinq mois plus tard, il a adopté la nouvelle Constitution du pays. A cette époque, personne n'a contesté les dispositions de la loi sur le «statut juridique spécial de la Gagaouzie (Gagauz Yeri)» reconnaissant son autonomie.
2. Dans une décision, le parlement a chargé le gouvernement de lui présenter des propositions sur la manière d'harmoniser la législation du pays avec cette loi. Mais, dans les quatre ou cinq ans qui ont suivi, aucune loi de la République de Moldova n'a été harmonisée avec la loi sur le statut de la Gagaouzie.
3. Certains groupes d'intérêt du pays ne peuvent se résigner à accepter l'autonomie de la Gagaouzie et son statut juridique spécial prévu à l'article 111 de la Constitution de la République de Moldova. La première tentative de ces groupes de revoir le statut juridique spécial de la Gagaouzie a échoué mais la deuxième a réussi, grâce au ministère de la Justice. Celui-ci devait appliquer la décision du parlement et harmoniser la législation du pays avec le statut d'autonomie juridique. Il a entrepris au contraire de réviser la loi sur le statut juridique spécial de la Gagaouzie (Gagauz Yeri).
4. La mise à l'écart des élus et de l'exécutif de l'autonomie dans la nomination des autorités judiciaires constitue la plus grave violation du statut constitutionnel de la Gagaouzie, une limitation de ses droits et de ses pouvoirs, l'infirmation du fond de l'article 1 (2) de la loi sur le statut juridique spécial de la Gagaouzie (Gagauz Yeri), lequel énonce que la Gagaouzie, dans le cadre de ses compétences, décide des questions relatives au développement politique, économique et culturel dans l'intérêt de l'ensemble de la population».
5. Le ministère de la Justice, au lieu de présenter cette proposition au parlement du pays, de se concerter sur cette question avec l'exécutif et l'Assemblée populaire de Gagaouzie et de rechercher une décision acceptable ne restreignant pas les intérêts de l'autonomie, a choisi la voie de l'outrage tant au parlement qu'aux autorités de l'autonomie.
6. La procédure d'examen de cette question à la Cour constitutionnelle n'a pas été respectée. Conformément à la loi sur la Cour constitutionnelle et au code de la juridiction constitutionnelle, l'Assemblée populaire est soumise à la Cour constitutionnelle et doit être informée en cas d'examen des lois, décrets, textes législatifs, décrets présidentiels, décrets et instructions du gouvernement, traités internationaux signés par la République de Moldova, si la question relève de la compétence de la Gagaouzie. Or, ni le ministère de la Justice, ni le parlement ni la Cour constitutionnelle ne l'ont informée de l'examen prochain de la question de l'autonomie. La Cour constitutionnelle a siégé en l'absence de tout représentant de l'autonomie.
L'Assemblée populaire de Gagaouzie déclare que les tentatives de révision de la loi sur le statut juridique spécial de la Gagaouzie (Gagauz Yeri) constituent un précédent extrêmement dangereux qui porte atteinte à la stabilité politique et à la concorde dans la région et dans l'ensemble de la république. L'Assemblée populaire exprime des craintes sérieuses concernant l'avenir de la Gagaouzie en tant qu'unité territoriale autonome constitutionnelle et entend défendre fermement les intérêts de l'autonomie consacrés dans la loi sur le statut juridique spécial de la Gagaouzie (Gagauz Yeri) dans le but d'empêcher toute atteinte au statut juridique constitutionnel de l'autonomie. Elle demande au Président de la République de Moldova, à la Cour constitutionnelle, au parlement et au gouvernement de respecter l'article 25 de la loi sur le statut juridique spéciale de la Gagaouzie (Gagauz Yeri) et d'être les garants de la réalisation pleine et inconditionnelle des pouvoirs de la Gagaouzie.
De cela dépendent le renforcement du système politique, l'unité territoriale, la paix et la prospérité de notre maison commune: la République de Moldova.
Texte adopté à l'unanimité par l'Assemblée populaire de Gagaouzie, le 19 mai 1999, à Komrat.

ANNEXE VII - SECOND AVIS SUR DEUX TEXTES DE LOI DE LA REPUBLIQUE DE MOLDAVIE

(seconde version de juin 99 mise à jour sur base des textes adoptés définitivement par le Parlement moldave)

par

Philippe DE BRUYCKER

Directeur du Centre de droit public
de l'Université libre de Bruxelles

Expert auprès du Congrès des pouvoirs locaux
et régionaux du Conseil de l'Europe

I. REMARQUE PRELIMINAIRE

Deux textes de loi m'ont pour la seconde fois été soumis pour avis : il s'agit de la loi sur l'organisation administrative territoriale et de la loi sur l'administration publique locale. Le présent avis actualise celui que j'avais remis en février 1998 dans le but de faire apparaître l'évolution que les textes ont connue depuis lors. Par facilité, la structure qui avait été adoptée pour le premier avis a été conservée. Nombre de questions10 qui restaient ouvertes dans la première version de cette note ont trouvé une réponse dans l'analyse de la version définitive des textes adoptés par le Parlement moldave qui m'a été transmise le 4 juin 1999. Précisons que les versions successives des lois qui m'ont été remises font apparaître qu'il existe d'une version à l'autre des variations assez importantes dans les traductions anglaises.

II. AVIS SUR LA LOI SUR L'ORGANISATION ADMINISTRATIVE TERRITORIALE

Ce premier texte fort général n'appelle que peu de commentaires, sauf pour ce qui concerne son impact sur la situation des minorités.

    · On peut féliciter les autorités moldaves d'avoir voulu établir des régions fortes, ce qui constitue un progrès considérable par rapport à la situation actuelle des districts. Sur un plan purement formel, on peut regretter que le législateur ait à l'article 10 de la loi, cru pouvoir déroger à l'article 110 de la Constitution en employant la notion de « county »en lieu et place de « district ». Signalons également que l'article 2 du texte qui ne fait que répéter le texte de l'article 109, 1 de la Constitution aurait dû être omis.

    · Il serait intéressant que les autorités moldaves fournissent des chiffres sur le nombre de communes avant et après l'adoption de la nouvelle loi.

    · L'impact de cette loi sur le sort du district de Taraklia qui disparaît en se trouvant englobé dans le nouveau comté de Cahul suscite de nombreux commentaires en raison de la présence d'une minorité bulgare au sein du district de Taraklia. La question de savoir si les autorités moldaves n'ont pas à cette occasion méconnu l'article 16 de la Convention-cadre11 pour la protection des minorités nationales a été posée.

S'il est indéniable que la loi en question a effectivement un impact sur le sort de la représentation de la minorité bulgare au sein du nouveau comté, il importe de relever que l'article 16 de la Convention-cadre ne reconnaît pas aux minorités nationales le droit de former une collectivité territoriale autonome. Ce n'est que si les mesures modifiant les proportions de la population ont pour but de porter atteinte aux droits et libertés découlant de la Convention-cadre qu'elles sont contraires à cette disposition. Le découpage du nouveau comté de Cahul englobant l'ancien district de Taraklia ne paraît pas incohérent et fait partie d'une opération d'ensemble de redécoupage du territoire moldave en vue de la constitution d'un second niveau de collectivités intermédiaires fortes. En l'absence d'éléments donnant à penser que les limites du comté de Cahul aient été établies dans le but de porter atteinte aux droits de la minorité bulgare, il paraît difficile de considérer que l'article 16 de la Convention-cadre a été méconnu par les autorités moldaves.

Il est important de relever que les autorités moldaves ont tenu compte de la situation spécifique de la minorité bulgare au sein du nouveau comté de Cahul en introduisant dans la nouvelle loi deux dispositions spécifiques : l'article 64, §2 institue ainsi au sein de l'exécutif du comté un Vice-président chargé des affaires propres à la minorité bulgare et l'article 107 un second sous-préfet qui siègera à Taraklia. Il reste à voir s'il s'agit là de dispositions répondant aux exigences de la recommandation 1201 de l'Assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe.

Les autorités moldaves affirment par ailleurs avoir recueilli, conformément à l'article 5 de la Charte européenne de l'autonomie locale, l'avis des autorités du district de Taraklia avant de procéder à son intégration au sein du comté de Cahul. Vu le retentissement de cette question, il paraît opportun de demander officiellement au gouvernement moldave d'indiquer comment cette consultation a été menée et quelles observations ont été formulées par les autorités du district de Taraklia.

· L'impact de cette loi sur la Gagaouzie pose des questions juridiques complexes auxquelles il est difficile de répondre en raison du manque de clarté des textes.

Les articles 4, §4 et 11, §1er de la loi considèrent la Gagaouzie comme un second niveau de collectivité territoriale de la même manière que les comtés et la Ville de Chisinau. Le sens de l'article 11, §2 n'apparaît pas pour des raisons de traduction. On peut se demander si la Gagaouzie doit véritablement être considérée comme un comté, ce qui semble ressortir de la loi sur l'administration publique locale. Cette interprétation se heurte cependant au fait que le statut de la Gagaouzie a été déterminé, en vertu de l'article 11 de la Constitution, par la loi sur le statut spécial de la Gagaouzie et par le statut adopté par les autorités gagaouzes elles-mêmes. Indépendamment du fait que la combinaison de ces différents textes peut soulever des difficultés, il convient d'attirer l'attention sur le fait que le statut de la Gagaouzie doit être adopté à la majorité des 3/5 du parlement moldave, ce qui ne semble pas être le cas de la loi sur l'organisation administrative territoriale de la République de Moldavie. Par ailleurs, on n'aperçoit pas la portée de l'article 4, §2 de la loi qui semble constituer une disposition inutile par rapport à l'article 111 de la Constitution.

Il apparaît ainsi clairement qu'il existe en réalité un véritable imbroglio juridique et que celui-ci nécessite une clarification de la part des autorités moldaves et gagaouzes. Une délégation du Conseil de l'Europe ne pourra tenter de clarifier cette question que si elle se rend sur place pour en discuter spécialement avec les autorités moldaves et gagaouzes. Idéalement, il m'apparaît à titre personnel qu'il conviendrait d'organiser une conférence sur cette question en Moldavie avec la contribution d'experts et d'universitaires originaires du pays et spécialisés en droit constitutionnel.

III. AVIS SUR LA LOI SUR L'ADMINISTRATION PUBLIQUE LOCALE

On relèvera d'emblée que le projet va dans le bon sens et constitue un effort louable de concrétisation des principes de la Charte européenne de l'autonomie locale. La loi règle l'autonomie locale et régionale de manière assez complète. Il est heureux qu'il existe des dispositions relatives à la propriété et au financement, même si ces dernières doivent encore être complétées par d'autres législations. Une disposition sur le droit des collectivités de s'associer entre elles pour coopérer a été introduite dans le texte tant pour ce qui concerne les communes que les districts, ce qui comble une lacune relevée dans la version antérieure des textes.

Les dispositions relatives aux compétences des comtés et communes font l'objet de plus de précisions par rapport à la version antérieure du texte, ce qui est heureux, même s'il existe des chevauchements entre les deux niveaux. La loi présente cependant le défaut de ne pas clarifier les relations entre les collectivités de base et les comtés. Selon l'article 7, (1) « le comté coordonne l'activité des conseils locaux en vue de réaliser les services publics relevant de l'intérêt du comté ». L'article 59, a) répète cette disposition tout en précisant les autres compétences du comté. On peut douter de l'opportunité de doter le comté d'une compétence générale de coordination de l'activité des communes. En effet, si la coordination de certaines activités communales s'avère indispensable, il paraît nécessaire de les confier plutôt directement au comté ; à l'inverse, les compétences qui paraissent devoir être traitées au niveau communal doivent être protégées de l'emprise du comté. Ce n'est qu'à cette condition que l'article 7 serait mis en concordance avec l'article 8 qui fonde les relations entre comtés et communes sur le principe d'autonomie.

Signalons à nouveau que l'article 3 qui ne fait que répéter le texte de l'article 109 de la Constitution aurait dû être omis.

En ce qui concerne les collectivités de base en particulier :

· Il est curieux que l'article 19 prévoie que le conseil local élit son président alors que l'article 20 prévoit que le conseil local est convoqué par le maire. Il paraît plus logique que le conseil soit convoqué par son président.
· L'article 24 requiert en son §3 une majorité des 2/3 du nombre de conseillers pour l'adoption du budget. Cela peut générer certains blocages préjudiciables à la gestion de la commune.
· Il conviendrait à l'article 21 §3 et 4 ainsi qu'à l'article 30, §3 de fixer un délai pour la convocation des élections.
· Les dispositions relatives à des formes de contrôle pesant directement sur les personnes qui composent les organes locaux sont assez nombreuses et détaillées. L'article 30 est à cet égard particulièrement important. Le §1er devrait ne permettre que la dissolution du conseil dans les cas graves et non une possibilité de suspension de ses activités. Il convient notamment de supprimer toute sanction pesant sur le conseil en tant que tel en cas d'excès de compétences. Par ailleurs, comme le contrôle qui trouve à s'exercer sur les collectivités territoriales est de pure légalité (voyez l'article 112), on ne voit pas comment une juridiction pourrait être amenée à annuler une décision pour « le fait qu'elle ne correspondrait pas aux intérêts généraux du village ou de la ville ». De même, il convient à l'article 31, b) de supprimer la possibilité de destitution d'un conseiller si celui-ci « enfreint la constitution, autres lois ou intérêts de la collectivité locale ou participe aux activités d'une organisation inconstitutionnelle » malgré l'exigence de confirmation par une juridiction. Il conviendrait de ne viser, comme à l'article 43 pour ce qui concerne le maire, que les cas les plus graves.
· Il ressort des articles 12, 109, 111 et 112 que le contrôle est effectué par des juridictions à la demande du préfet. Malgré les remarques qui ont été formulées par le premier groupe d'experts dans leur rapport de mai 1997, il n'est pas certain qu'un système de contrôle juridictionnalisé aussi perfectionné que le modèle français constitue la meilleure solution dans une jeune démocratie où il s'agit seulement de construire l'autonomie locale. Une autre solution pourrait être de confier l'exercice du contrôle administratif sur les collectivités locales aux préfets en le limitant strictement, comme c'est prévu, à un contrôle de légalité et en l'assortissant d'une voie de recours juridictionnelle spécialement organisée à l'attention des collectivités territoriales
· L'article 38, i) et l'article 52, 2) réservent au maire la nomination et la suspension des membres du personnel de la commune ; il s'agit d'un pouvoir important dont on peut se demander s'il n'aurait pas dû être confié à l'assemblée.
· L'article 55 qui réserve le pouvoir d'arrêter le statut du personnel au pouvoir central, constitue une disposition assez centralisatrice ; il eut été suffisant de prévoir que le pouvoir central arrête les principes généraux du statut du personnel et d'habiliter le conseil communal à les compléter par des dispositions particulières.

En ce qui concerne les comtés en particulier :

On insistera en particulier sur le fait que les comtés sont dotés d'une assemblée et d'un véritable organe exécutif (le président du conseil et le bureau permanent), le rôle du préfet étant fort limité dans l'administration de la région. L'article 109 précise utilement « qu'il n'existe aucun rapport de subordination entre les préfets d'un coté, et les organes de l'administration publique locale de l'autre ». L'article 65 prévoit simplement que « le préfet peut assister aux sessions du bureau permanent ».

· Le fait de ne prévoir à l'article 61 que quatre réunions automatiques par année du conseil de comté paraît insuffisant.
· Les pouvoirs octroyés à l'article 67, g) au Président du bureau permanent en matière de personnel auraient plutôt dû être confiés au bureau permanent dans son ensemble.
· L'article 69 appelle les mêmes remarques que les articles 30 et 31.
· Il est heureux que l'ancien article 98 du projet par lequel on pouvait forcer les collectivités territoriales à adapter leur propre budget en fonction du budget de l'Etat ait été supprimé. Il reste néanmoins que l'article 99 prévoit que les conseils municipaux et de comtés approuvent leur budget après l'adoption du budget de l'Etat sans qu'on précise autrement les liens entre ces actes, sauf pour ce qui concerne les recettes à l'article 100. Les implications exactes de ces deux dispositions mériteraient quelques explications. On peut également s'interroger sur l'absence de pouvoir de contrôle spécifique des autorités de contrôle sur le budget des collectivités territoriales. Cette lacune risque d'induire des difficultés qui pourraient à l'avenir être utilisées comme argument pour réduire l'autonomie locale.
· Il faut être attentif au fait que la mise en cause de la responsabilité personnelle des mandataires locaux (notamment sur le plan civil) prévue à l'article 118 ne porte pas atteinte au libre exercice de leur mandat et qu'il doit aussi exister une forme de responsabilité directe des collectivités territoriales en tant que personnes juridiques.

· En ce qui concerne la Gagaouzie en particulier

La loi sur l'administration publique locale suscite en ce qui concerne son impact sur la Gagaouzie des mêmes questions du même ordre que la loi sur l'organisation administrative territoriale (supra).

Il ressort de l'article 2, §2 que cette loi est bien applicable à la Gagaouzie.

On peut cependant se demander si le Parlement moldave a ou non à cette occasion empiété sur les compétences de la Gagaouzie. La loi moldave sur le statut spécial de la Gagaouzie semble en effet réserver à cette région les catégories de collectivités locales et leurs frontières (article 12, §3, a) ainsi que les budgets locaux et les taxes locales (article 17, c). Le statut dont la Gagaouzie s'est dotée va dans le même sens tout en apportant plus de précisions12.

Il n'est guère aisé de répondre à cette question. Dans l'avis sur le règlement de la Gagaouzie qu'elle a donné en 1998 à la suite des délibérations d'un groupe de travail composé de M. Malinverni et de moi-même, la Commission de Venise a prudemment avancé l'idée « qu'il semble que cette région dispose d'un pouvoir législatif dans le cadre de compétences exclusives, ce qui signifie que les lois moldaves ne peuvent plus intervenir dans ces matières sur le territoire de la Gagaouzie (…) Cette question extrêmement importante pour mesurer l'ampleur de l'autonomie de la région gagaouze devrait être clairement tranchée pour la raison que certains doutes peuvent exister à ce sujet à la lecture de la constitution moldave… ».

Les autorités moldaves semblent par contre considérer qu'il faut résoudre les conflits sur la base du principe « lex speciali derogat generali » au profit de la loi sur le statut spécial de la Gagaouzie. Une telle opinion fait cependant peu de cas du fait que la loi sur le statut spécial de la Gagaouzie a été adoptée à une majorité spéciale et qu'elle fait dès lors partie du bloc de constitutionnalité, de sorte que ces dispositions s'imposent au législateur moldave en raison de la hiérarchie des normes et non du principe précité. Sans pouvoir prétendre apporter une véritable réponse à une question qui nécessite une discussion approfondie avec des experts moldaves et gagaouzes, il semble que tant les autorités moldaves que gagaouzes considèrent que les compétences de la Gagaouzie et de la Moldavie sont en réalité concurrentes, de sorte que les lois moldaves sont applicables en Gagaouzie sous réserve des dispositions particulières pouvant être adoptées par la Gagaouzie. On arrive ainsi une nouvelle fois à la conclusion qu'il reste nécessaire de préciser les grands principes qui président à la limitation de l'autonomie de la Gagaouzie ainsi que la place exacte de cette région à statut spécial au sein de l'Etat moldave. La création d'un poste de préfet auprès la Gagaouzie dont les pouvoirs peuvent heurter ceux du gouverneur de la Gagaouzie illustre le type de conflits qui peuvent se poser en pratique et qui posent d'ailleurs aujourd'hui problème entre les autorités moldaves et gagaouzes.

1 Un avis technique sur ces lois est contenu à l'Annexe VII de ce rapport.

2 Cette fondation a également participé à l'observation des élections.

3 Il est vrai que la Constitution moldave ne prévoit pas cette consultation, mais il faut aussi observer que la Constitution a été adoptée avant l'adoption sur la loi sur le statut spécial de la Gagaouzie de 1994. Ces difficultés sont d'ailleurs applicables à la relation entre la loi susmentionnée et la loi sur l'administration publique locale de 1998.

4 En fait, la délégation moldave comprend M. Costantin Fucedji, vice-Président de l'Assemblée Populaire de Gagaouzie. Faut-il croire qu'il n'a pas été désigné par les autorités gagaouses ?

5 L'article 178, paragraphe 1e du Code électoral moldave prévoit que les questions relatives à la modification de la subordination administrative territoriale des localités ne peuvent pas être soumises à un referendum local.

6 A cet égard, les représentants de la Commission de Venise ont fait aussi observer que la législation en vigueur au moment de l'adoption de la loi sur l'organisation territoriale prévoyait une consultation de la population intéressée avant toute mesure de modification des limites administratives d'une région (Règles portant sur les questions relatives à l'organisation territoriale et administrative de la République de Moldova mise en vigueur par la Loi 741-XIII du 20 février 1996)

7 L'article 107, paragraphe 2 de la loi sur l'administration publique locale établit que dans le Judet de Cahul, le préfet dispose de deux sous-préféts.

8 Cet article établit que dans les localités disposant d'un statut d'autonomie particulièr, l'administration publique fonctionne sur la base de cette loi et les lois définissants leur statut.

9 Comme déjà vu, dans 9 localités de l'ancien district de Taraklia, les bureaux de vote n'ont pas été préparés. En Transnistrie ont été préparés uniquement 6 bureaux électoraux pour le referendum.

10 Comme celle relative à la nomination du secrétaire communal.

11 Pour rappel, cette disposition précise que « Les parties s'abstiennent de prendre les mesures qui, en modifiant les proportions de la population dans une aire géographique où résident des personnes appartenant à des minorités nationales, ont pour but de porter atteinte aux droits et libertés découlant des principes énoncés dans la présente convention-cadre ».

12 Voyez l'article 52 pour l'organisation administrative et territoriale de la Gagaouzie (§2), les modalités de l'organisation et de l'activité des autorités locales (§3), la fixation des impôts et recettes des collectivités locales (§11), l'annulation des décisions des autorités locales (§16) ainsi que l'article 91 au sujet de l'administration publique locale.



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