CG/BUR (5) 145

Rapport de mission de la Délégation du CPLRE en Fédération de Russie (12-13 avril 1999)

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Approuvé par le Bureau du Congrès à la réunion du 7 mai 1999 à Budapest

Introduction

Conformément à la décision du Bureau du CPLRE du 5 mars 1999, une délégation du Congrès composée du Dr Herwig van Staa, Président de la Chambre des Pouvoirs Locaux, M. Claude Haegi et M. Alexander Tchernoff, rapporteurs sur la démocratie locale et le fédéralisme en Russie et d’un membre du Secrétariat, s’est rendue à Moscou du 12 au 13 avril 1999. Le programme complet de visite apparaît en annexe 1 au rapport.

Cette visite s’inscrivait, en conformité avec la Résolution 51 (1997) du CPLRE, dans le cadre du processus du suivi de l’évolution de la situation de la démocratie locale et le fédéralisme en Russie. La visite consistait également à sensibiliser les responsables russes aussi bien des instances gouvernementales et présidentielles que celles du pouvoir législatif sur la nécessité d’appliquer les dispositions de la Charte européenne de l’autonomie locale.

Au cours de la visite, la délégation a pu rencontrer des représentants du Congrès des municipalités de la Fédération de Russie, du Ministère de la politique régionale, de l’Administration du Président et de la Douma d’Etat. Les membres de la délégation voudraient remercier tous ceux qui, en Russie, ont contribué à l’organisation de cette visite et ont fait preuve de leur disponibilité pour accueillir la délégation du CPLRE.

Congrès des municipalités de la Fédération de Russie

Parmi les changements récents, on note la création du Congrès des municipalités de la Fédération de Russie (ci-après Congrès), association fondée par 40 associations nationales, interrégionales et spécialisées des collectivités locales de la Russie, qui dans ces activités s’assigne un double objectif : défendre les intérêts des municipalités au niveau fédéral et international. Le statut du Congrès a été confirmé par un décret du Président Boris Eltsine qui recommande aux instances fédérales de coopérer avec le Congrès dans les domaines intéressant les collectivités locales. On note que le Congrès entretient de bonnes relations avec l’Administration du Président, le Comité de l’autonomie locale de la Douma d’Etat, le Ministère de la politique régionale et le Ministère de l’économie. Par contre, il semblerait que les relations avec le Ministère des finances et le Conseil de la Fédération soient moins intenses, bien que le travail soit mené en coopération avec le Comité de la politique régionale du Conseil de la Fédération

En outre, le Congrès est associé au travail du Conseil de l’autonomie locale dans la Fédération de Russie (organe près le Président) et du Conseil des dirigeants des autorités locales sur les problèmes de la réforme socio-économique près le gouvernement (présidé par M. Goustov, Vice Premier ministre).

Le Congrès des municipalités a préparé et nous a transmis une note (voir annexe 2) qui nous fournit une analyse sur la mise en œuvre de la Recommandation 30 (1997) du CPLRE par la Fédération de Russie.

Au cours de nos entretiens avec les membres du Congrès et les représentants des instances fédérales deux thèmes étaient récurrents : la mise en place de l’autonomie financière des collectivités locales et l’organisation du pouvoir dans les sujets de la Fédération.

Nous regrettons le contretemps qui n’a pas permis aux membres du Conseil de la Fédération de nous exposer leur point de vue : pour des raisons impératives ils ont été retenus dans leurs régions.

L’autonomie financière des collectivités locales

Lorsque le Président de la Fédération de Russie a promulgué la loi sur l’autonomie financière des collectivités locales il l’a fait en surmontant le veto que le Conseil de la Fédération avait opposé au projet de loi. Ainsi, selon les représentants du Congrès des municipalités de la Fédération de Russie, la procédure même de l’adoption de loi contenait des éléments du futur conflit maires – gouverneurs.

Actuellement le système de financement des budgets locaux est basé essentiellement sur les dotations reçues par les municipalités de la part des organes des sujets de la Fédération. Les budgets locaux sont composés en moyenne à 70% d’impôts fédéraux et à 30% d’impôts locaux qui sont généralement bien collectés. Le problème apparaît lorsque le sujet de la Fédération fait valoir son droit de modifier les budgets des municipalités. Le système de redistribution des recettes étant basé sur les dotations, chaque sujet de la Fédération négocie sa part du budget avec le Ministère des finances de la Fédération de Russie et distribue ensuite les fonds entre les différentes municipalités au niveau du sujet de la Fédération. Ainsi, par exemple, une partie des grandes villes avec des activités économiques importantes se trouvent privées d’une partie non négligeable de leurs ressources qui sont redistribuées par le sujet de la Fédération. Le problème réside dans le fait que le pourcentage des allocations n’est pas fixe et varie d’une année à l’autre empêchant ainsi une planification des recettes à moyen ou à long terme. En l’absence de standards fédéraux, les sujets de la Fédération sont libres d’appliquer leurs propres grilles de calculs, ce qui suscite le mécontentement des maires (essentiellement des grandes villes), même de ceux parmi eux qui bénéficient d’un soutien important aux assemblées régionales. Dans leurs calculs les sujets de la Fédération se basent sur la moyenne dans la Fédération.

Pour remédier à une situation économique difficile et répliquer à la critique des gouverneurs, les municipalités ont essayé ces dernières années de trouver des solutions en introduisant des impôts et taxes locaux. Selon les représentants du Congrès, la collecte de ces impôts est satisfaisante. Toutefois, les municipalités ne sont pas souvent en mesure d’assumer leurs responsabilités avec les moyens dont elles disposent, surtout lorsqu’elles sont appelées à assumer des compétences déléguées par l’Etat sans être dotées en conséquence des moyens budgétaires nécessaires. Selon le Congrès, les services sociaux (éducation, logement etc.) relèvent à 85% du ressort des municipalités.

Les représentants des collectivités locales redoutent également une tendance dans le nouveau code des impôts (adopté, mais qui n’est pas encore entré en vigueur) à réduire le nombre d’impôts locaux qui aidaient les municipalités à faire face aux difficultés financières. Il est prévu de réduire leur nombre de 21 à 5 et il sera interdit d’introduire de nouvelles taxes locales.

Cette situation économique et financière difficile est aggravée par le fait qu’un certain nombre de lois destinées à créer une assise économique de l’autonomie locale ne sont pas encore adoptées.

Le souci d’assurer une vraie autonomie financière est partagé par le Ministère de la politique régionale de la Fédération de Russie. Selon M. A. G. Voronine, l’une des priorités du gouvernement fédéral est de trouver les moyens pour assurer aux collectivités locales une réelle autonomie financière, rendre la procédure de péréquation financière plus cohérente et transparente, augmenter les recettes des budgets municipaux et d’introduire une méthode efficace de gestion des ressources disponibles. Selon les calculs du Ministère, les municipalités perdent une partie substantielle de leurs ressources du fait d’une gestion approximative et peu efficace. Pour cette raison, le Ministère a initié un projet qui inclut 153 municipalités pour élaborer des technologies de la gestion adaptées au contexte local. La méthode est basée entre autres sur la formation des cadres municipaux aux techniques de gestion.

Actuellement, une commission trilatérale sur les relations budgétaires composée de représentants du gouvernement, du Conseil de la Fédération et de la Douma d’Etat étudient les possibilités de rendre plus transparentes les relations budgétaires aux niveaux fédéral, régional et local, l’un des objectifs étant la mise en place d’une méthode de calcul des parts allouées.

Pour l’instant, comme il n’y a pas de procédures transparentes de péréquation financière au niveau de la Fédération, ce qui est contraire à l’article 9.5 et 9.6 de la Charte européenne de l’autonomie locale, par conséquent, il n’y en a pas non plus au niveau des sujets de la Fédération. Cet état des choses est dû en partie à la lenteur du travail législatif : certains projets de lois destinés à créer une base économique de l’autonomie locale ne sont pas, pour l’heure, adoptés. On nous a informés à la Douma d’Etat que :

- le projet de loi sur la procédure de transfert de la propriété d’Etat aux municipalités a été adopté en première lecture ;

- le projet de loi sur les terrains municipaux est prêt depuis un an mais n’a pas été examiné car le code foncier n’a pas été adopté. Certains députés de la Douma proposent d’adopter même cette loi en absence du code foncier fédéral ;

- le code des impôts a été adopté, mais sa mise en œuvre est retardée ;

- la loi sur l’organisation du pouvoir d’Etat dans les sujets de la Fédération n’a pas été adoptée. En attendant, une mise en œuvre complète des principes des régimes fiscal et budgétaire n’est possible en réalité qu’après l’établissement, par les organes du pouvoir d’Etat, des normes (comme garantie des budgets minima et les standards sociaux minima) sans lesquelles il est difficile de se baser sur des critères objectifs de la formation des revenus des budgets locaux.

Dans l’administration du Président on nous a informés que 40 % des lois ne sont pas adoptées dans les délais impartis. Cette situation incite les sujets de la Fédération à prendre des initiatives législatives qui ne sont pas forcément conformes à la législation fédérale.

Le Conseil des dirigeants des autorités locales sur les problèmes de la réforme socio-économique près le Gouvernement, organe consultatif appelé à faire un examen préliminaire des questions socio-économiques, travaille sur les modifications à apporter aux lois relatives aux systèmes budgétaire et fiscal compte tenu de l’expérience et des problèmes rencontrés par les municipalités.

Organisation du pouvoir d’Etat dans la Fédération et les collectivités locales

L’une des raisons pour lesquelles le Bureau du CPLRE a décidé l’envoi d’une mission à Moscou était les informations reçues sur les intentions de rétablir un système de nomination des maires et la réintroduction de l’efficacité d’une gestion administrative verticale (le niveau inférieur dépendant du niveau supérieur).

Au cours de nos entretiens, il est clairement apparu que certains sujets de la Fédération s’opposent à l’établissement des collectivités locales sur le territoire sous prétexte de leur faible capacité d’assurer une autonomie économique et financière. De temps en temps des représentants du Conseil de la Fédération proposent des initiatives législatives visant à réduire sous une forme ou une autre la marge de l’autonomie des collectivités locales. La crise économique et financière qui a éclaté après le 17 août 1998 a attisé les conflits entre les maires et les gouverneurs, ces derniers invoquant à leur décharge le principe de l’efficacité de gestion des territoires.

Dans un certain nombre de sujets de la Fédération (le chiffre de 6 a été cité par l’Administration du Président), les organes de l’autonomie n’ont pas été formés, dans certains ils n’ont pas été créés sur tout le territoire. Il existe également des sujets de la Fédération où les organes de l’autonomie locale ont été mis en place en violations de la législation fédérale. Certains sujets de la Fédération ont tendance à vouloir supprimer les organes de l’autonomie locale dans les grandes villes. Le gouvernement fédéral de son côté s’efforce de travailler avec les sujets de la Fédération en organisant des réunions sur place en coopération avec les autorités régionales (législatives et exécutives) ainsi qu’en utilisant les moyens tels que la diffusion de l’information et des méthodes de gestion, formation des cadres municipaux. Selon les estimations du Ministère de la Justice, en général, les violations par les sujets de la Fédération des lois fédérales ont diminué de moitié au cours de la dernière année.

En annexe 2 du rapport se trouve une lettre d’un maire élu dont la municipalité a été supprimée. Le Bureau pourrait charger le groupe de travail sur la démocratie locale d’examiner cette affaire.

Toutefois, ces difficultés, selon nos interlocuteurs au Ministère de la politique régionale, à l’Administration du Président et à la Douma d’Etat, ne doivent pas remettre en cause le principe de l’élection des organes représentatifs et exécutifs de l’autonomie locale.

Ce à quoi aspirent actuellement le législateur fédéral et le gouvernement : le renforcement de la responsabilité des organes exécutifs locaux devant les citoyens et les conseils représentatifs. Un projet de loi dans ce sens a été proposé par la Douma. Afin de renforcer le rôle des organes représentatifs de l’autonomie locale, le projet de loi propose une disposition qui stipule que ces organes sont dirigés par un président élu parmi les membres du conseil municipal. Une exception est prévue pour les municipalités rurales à faible nombre d’habitants où, conformément à la législation des sujets de la fédération et aux statuts des municipalités, l’organe représentatif peut être dirigé par le chef de l’exécutif de la collectivité municipale. Dans le même but, il est proposé d’introduire une norme selon laquelle l’organe représentatif de l’autonomie locale est obligatoirement une personne morale. D’autres organes peuvent l’être conformément aux statuts des municipalités. Ces propositions visent à donner plus de pouvoirs aux organes représentatifs des collectivités locales.

Conclusions

Il apparaît à l’évidence qu’un certain nombre de difficultés subsistent encore en matière d’autonomie locale dans la Fédération de Russie. Ceci concerne particulièrement trois aspects : la mise en place d’une réelle autonomie financière et économique des collectivités locales, le respect par certains sujets de la Fédération de la législation fédérale des principes d’autonomie des organes des collectivités locales et l’activation du processus législatif appelé à renforcer les bases de l’autonomie locale, à la rendre plus efficace et à la doter des moyens appropriés.

Dans cette perspective, la délégation du CPLRE suggère que les autorités russes tiennent compte des propositions suivantes :

- Les autorités fédérales devraient associer de façon étroite et consulter, chaque fois que nécessaire, le Congrès des municipalités de la Fédération de Russie dans les domaines ayant trait à l’autonomie locale et en particulier lorsque sont discutées les questions liées aux relations financières entre la Fédération, les sujets de la Fédération et les collectivités locales ;

- Les autorités fédérales devraient tenir compte dans la mesure du possible des propositions du Congrès des municipalités de la Fédération de Russie lors des discussions sur les codes budgétaires et des impôts afin de doter les collectivités locales de réelles capacités d’assumer leurs responsabilités. A cet égard, il est rappelé que conformément à l’article 9, paragraphe 1 de la Charte européenne de l’autonomie locale (ci-après la Charte), les collectivités locales ont droit, dans le cadre de la politique économique nationale, à des ressources propres suffisantes dont elles peuvent disposer librement dans l’exercice de leurs compétences. Ces ressources doivent être proportionnées aux compétences prévues par la Constitution et la loi (article 9.2 de la Charte européenne de l’autonomie locale). En outre, selon le paragraphe 6 du même article, les collectivités locales doivent être consultées, d’une manière appropriée, sur les modalités de l’attribution à celles-ci des ressources distribuées ;

- Les sujets de la Fédération devraient tenir compte du principe de la subsidiarité énoncé dans la Charte lors du processus de formation des budgets locaux et de péréquation financière. Ainsi, en attendant l’adoption de la loi sur la procédure de transfert des compétences d’Etat aux collectivités locales, les sujets de la Fédération devraient appliquer le principe de subsidiarité en dotant les collectivités locales de moyens financiers correspondant aux tâches qui leur incombent. Affirmant le principe de subsidiarité dans les relations entre les autorités de différents niveaux, l’article 4, paragraphe 3 de la Charte précise à cet égard que l’attribution d’une responsabilité à une autre autorité doit tenir compte de l’ampleur et de la nature de la tâche et des exigences d’efficacité et d’économie ;

- Le législateur fédéral devrait activer le travail législatif sur les lois dont l’adoption est nécessaire pour la mise en place et le fonctionnement de l’autonomie économique et financière des municipalités : loi sur la procédure de transfert de la propriété d’Etat aux organes des municipalités ; loi sur la procédure de transfert des compétences d’Etat aux organes des municipalités ; loi sur l’organisation du pouvoir d’Etat dans les sujets de la Fédération ;

- Les représentants des sujets de la Fédération en coordination avec les collectivités locales de leurs territoires devraient intensifier un dialogue avec les représentants des élus locaux en vue de la recherche des solutions sur le plan politique ;

- Là où les organes des collectivités locales n’ont pas encore été formées, les sujets de la Fédération devraient rechercher des solutions pour permettre à la population d’exercer le droit fixé dans la loi fédérale d’élire et d’être élu dans les organes des collectivités territoriales. L’article 3, paragraphe 2 de la Charte européenne de l’autonomie locale, ratifiée sans réserve par la Fédération de Russie, stipule que le droit à l’autonomie locale (garantie par ailleurs par la Constitution fédérale russe) est exercé par des conseils ou assemblées composés de membres élus au suffrage libre, secret, égalitaire, direct et universel et pouvant disposer d’organes exécutifs responsables devant eux ;

- Dans la perspective du transfert de certaines compétences et d’une partie de la propriété d’Etat aux collectivités locales, le programme RUS II pourrait concentrer ses actions sur la formation des cadres municipaux aux techniques de gestion de la propriété municipale.

Pour le Congrès, il paraît nécessaire de continuer de suivre l’évolution de la situation de la démocratie locale et le fédéralisme en Russie. Le Congrès pourrait en particulier organiser en Russie, en l’an 2000, une conférence européenne sur les problèmes des relations financières entre les régions et les municipalités dans les Etats fédéraux (des problèmes similaires, même si d’une autre dimension, existent par exemple en Allemagne). Une telle conférence pourrait apporter des éléments nécessaires pour la clarification des relations financières entre les sujets de la Fédération et les collectivités locales en Russie et ailleurs.

Le Président du CPLRE pourrait s’adresser au Conseil de la Fédération de Russie pour attirer l’attention des gouverneurs sur la nécessité de l’application du principe de subsidiarité énoncé dans la Charte européenne de l’autonomie locale dans les relations avec les collectivités locales.

Le Bureau pourrait décider de transmettre ce rapport aux autorités russes.

Programme de la visite de la délégation du CPLRE à Moscou
(12 – 13 avril 1999)

12 avril 1999

9h30 – 12h30 Rencontre avec M. CHIPOV, Secrétaire exécutif du Congrès des municipalités de la Fédération de Russie, et les membres de la délégation russe à la Chambre des Pouvoirs Locaux du CPLRE (Lieu : Siège du Congrès des municipalités de la Fédération de Russie, rue Novyi Arbat, 21, 20e étage)

13h00-14h00 Déjeuner

14h00-16h30 Suite de la rencontre au Congrès des municipalités de la Fédération de Russie

17h00 Rencontre avec M. VORONINE, Ministre-adjoint de la Politique Régionale de la Fédération de Russie (Lieu : Ministère de la Politique Régionale de la Fédération de Russie, Troubnikovsky pereoulok 19)

13 avril 1999

10h00 Rencontre avec M. SYSSOUEV, Chef-Adjoint de l'Administration du Président de la Fédération de Russie et M. MINTS, Chef du Département de l'autonomie locale de l’Administration du Président de la Fédération de Russie (Lieu : Administration du Président, place Staraya Plotchad’ 4, entrée n° 2)

16h00 Rencontre avec M. POLIAKOV, Président du Comité de l'autonomie locale de la Douma d'Etat, et les membres du Comité (Lieu : Douma d’Etat, Guéorguievsky pereoulok 2)

ANNEXE I

NOTE D'INFORMATION

établie par le Congrès des municipalités de la Fédération de Russie

relative à la mise en œuvre des propositions
formulées dans la Recommandation de la 4ème session
du Congrès des Pouvoirs locaux et régionaux de l'Europe
"Démocratie locale et Fédéralisme en Russie"
(Strasbourg, 3-5 juin 1997)

EVOLUTION DE LA SITUATION

Dans l'intervalle de temps qui s'est écoulé depuis la tenue de la Quatrième session du Congrès des Pouvoirs locaux et régionaux de l'Europe, le processus de formation et de développement de l'autonomie locale en Russie s'est poursuivi, mais de manière contradictoire et incohérente. Si d'un côté, les pouvoirs publics ont soutenu formellement le développement de l'autonomie locale, de l'autre, leurs décisions concrètes ont visé à limiter de façon substantielle ses droits, jusqu'à les supprimer totalement.

CHANGEMENTS POSITIFS

1997 :
- Création de la Direction de l'autonomie locale près le Président de la Fédération de Russie;

- Création du Conseil de l'autonomie locale dans la Fédération de Russie près le Président russe;

- Constitution du Comité des responsables des collectivités locales pour la réforme socio-économique près le Gouvernement de la Fédération de Russie;

- Adoption de la Loi fédérale relative aux Bases de financement de l'autonomie locale dans la Fédération de Russie.

1998 :
- Création du Ministère de la Politique régionale de la Fédération de Russie, assortie d'une augmentation du nombre des divisions structurelles en charge de la problématique de l'autonomie locale;

- Tenue de la consultation du Chef du Gouvernement de la Fédération de Russie, E.M. Primakov, et des responsables des autorités locales;

- Création, avec l'appui du Président russe, du Congrès des municipalités de la Russie.

- Reconduction des activités du Comité des responsables des collectivités locales pour la réforme socio-économique près le Gouvernement de la Fédération de Russie, sous la direction du premier vice-premier ministre, V. A. Goustov.

1999 :
- Constitution du Comité des responsables des collectivités locales près le Président de la Douma d'Etat de l'Assemblée Fédérale de la Fédération de Russie, G. N. Seleznev;

- Signature de la Convention de Coopération entre le Ministère de la Politique régionale de la Fédération de Russie et le Congrès des municipalités de la Russie;

- Soutien à l'autonomie locale comme fondement de la souveraineté du peuple russe, formulé dans le Message du Président de la Fédération de Russie à l'Assemblée Fédérale.

CHANGEMENTS NEGATIFS

D'ordre politique :

En 1998-1999, la thématique du renforcement de la verticale du pouvoir et de la limitation des droits de l'autonomie locale s'est imposée dans les déclarations et actions de différents agents de l'Etat et hommes politiques.

Dans la version du projet de Déclaration commune sur la Garantie de la paix civile et de la stabilité politique dans le pays, présentée par le Parti communiste de la Fédération de Russie (PCFR), il a été ainsi proposé " ... de prévoir des mesures visant à rétablir dans son intégralité la verticale des pouvoirs exécutif et législatif, à réintégrer les autorités locales dans le système du pouvoir d'Etat, à renforcer sur cette base l'unité de la structure de l'Etat fédéral russe...".

Des déclarations similaires ont maintes fois émaillé les interventions des dirigeants des sujets de la Fédération. Le Gouverneur de la région de Kaliningrad, L. P. Gorbenko, a soumis à la Douma d'Etat une initiative législative concernant l'introduction d'amendements à la Loi fédérale relative aux Principes généraux de l'organisation de l'autonomie locale dans la Fédération de Russie, prévoyant la suppression effective du principe de l'élection des responsables des entités municipales.

Dans plusieurs discours officiels, le Chef du Gouvernement de la Fédération de Russie, E.M. Primakov, a émis des avis ambigus sur le renforcement de la verticale du pouvoir exécutif et le principe de l'élection des responsables des entités municipales.

La confirmation de cette tendance est susceptible de causer un préjudice irréparable au développement et à la mise en place ultérieure de l'autonomie locale.

D'ordre législatif :

La Loi fédérale relative aux Bases de financement de l'autonomie locale dans la Fédération de Russie a été adoptée dans une rédaction qui annule son ambition principale, à savoir créer une base financière réelle pour l'autonomie locale suivant le principe de l'affectation, permanente et à long terme, de fractions minimums des impôts fédéraux et régionaux en tant que recettes propres des budgets locaux.

La mise en oeuvre des modalités du calcul de ces fractions "en moyenne par membre de la Fédération" a réduit de 65 à 20% le pourcentage des recettes propres des budgets locaux, de sorte que les budgets des entités municipales continuent de dépendre totalement des pouvoirs publics des sujets de la Fédération.

Dans le cadre de la répartition des attributions en matière de dépenses entre les différents niveaux du système budgétaire, leurs recettes propres n'ont pas été fixées par le Code du Budget.

Le Code des impôts, en violation de la Constitution russe, a de fait privé l'autonomie locale des impôts et taxes locales, en réduisant en moyenne de 14 à 1 % leur importance relative dans la partie recettes des budgets locaux.

Les nouveaux impôts,- taxe sur les ventes, impôt foncier, impôt unique sur les revenus supplétifs -, qui relèvent de par leur nature physique de l'échelon local du pouvoir, sont imputés aux budgets des sujets de la Fédération. Le train de lois fiscales a diminué la participation des sujets de la Fédération, et subséquemment les recettes des budgets locaux, depuis l'impôt sur le revenu jusqu'à la taxe sur la valeur ajoutée. La conception du remaniement des rapports entre les budgets envisage en réalité les relations budgétaires entre les organes fédéraux et les sujets de la Fédération de Russie, sans tenir compte du troisième niveau du système budgétaire.

Les responsables des entités municipales ont réagi négativement à la rédaction de la Loi sur le Statut des fonctionnaires élus des collectivités locales et de la Loi sur le Service communal, qui excluent la possibilité pour les responsables des collectivités locales et les fonctionnaires communaux d'être élus aux organes représentatifs des sujets de la Fédération, ainsi qu'à l'amendement à la Loi relative aux Principes généraux de l'organisation de l'autonomie locale, qui prive les pouvoirs locaux du droit de mettre en oeuvre un modèle d'organisation propre, dans le cadre duquel le responsable de l'entité municipale peut être à la tête des organes exécutif et représentatif de la collectivité locale.

De même, n'ont pas été adoptées les lois, - depuis longtemps nécessaires -, sur :

- les normes nationales en matière de minima sociaux;

- les terrains communaux;

- les modalités de transfert des biens de la propriété de l'Etat à la propriété municipale;

- le mode de dévolution aux autorités locales de pouvoirs d'Etat particuliers;

- les modalités d'indemnisation des collectivités locales au titre des dépenses supplémentaires engagées du fait des décisions prises par les organes fédéraux du pouvoir d'Etat, etc.

La législation régionale en matière d'autonomie locale laisse à désirer.

La législation relative à l'autonomie locale en est encore à ses premiers balbutiements pour toute une série de sujets de la Fédération de Russie, au nombre desquels : les Républiques de l'Altaï, d'Ingouchie, de Sakha (Iakoutie), de Touva, le territoire autonome des Koriaks, la ville d'importance fédérale Saint-Pétersbourg.

En 1998, a été mise en évidence la non-conformité de la législation régionale en matière d'autonomie locale avec la législation fédérale dans les Républiques des Adygués, de Bachkirie, du Daguestan, d'Ingouchie-Kalmoukie, des Komis, des Maris, de Sakha, des Tatars, de Khakassie, de Karatchaevo-Tcherkessie, de Tchouvachie; dans les territoires de Krasnodar, Krasnoïarsk, du Primorié, de Stavropol; dans les régions de Vologda, Kaliningrad, Kourgan, Koursk, Nijni-Novgorod, Novgorod, Omsk, Orel, Perm, Riazan, Smolensk; dans le district autonome des Bouriates d'Oust-Ordynski.

Les infractions de la législation régionale à la législation fédérale les plus caractéristiques sont notamment :

- les entraves à l'indépendance des autorités locales dans la résolution des problèmes relevant, en vertu de la législation fédérale, de l'autonomie locale, en particulier des questions concernant la gestion de la propriété municipale, la constitution des budgets locaux, la définition de la structure des pouvoirs locaux;

- la modification des frontières des territoires dans lesquels s'exerce l'autonomie locale, sans prise en considération de l'avis des habitants. Ainsi, la législation de la région de Moscou est à l'origine d'une quantité de conflits qui ont donné lieu a des actions en justices de plusieurs années et ont lésé les droits à assurer la gestion autonome des affaires locales tant des habitants, que des responsables des collectivités locales élus légalement (arrondissement de Sitna-Chtchelkanovo, région de Moscou);

- la soustraction de certains territoires à l'effet de la législation relative à l'autonomie locale.

Les infractions systématiques à la législation en vigueur occupent une place à part.

Ainsi, il n'existe pas à ce jour d'autorités locales dignes de ce nom dans un grand nombre de sujets de la Fédération, dont les Républiques de l'Altaï, des Komis, de Touva et d'Ingouchie. Dans les Républiques de Bachkirie, de Sakha (Iakoutie), des Tatars, de Khakassie et quelques autres, leur instauration n'est pas effective sur l'ensemble du territoire.

En Kalmoukie, certaines autorités locales sont élues en contravention aux prescriptions de la législation fédérale. Dans la région de Kemerovo, les pouvoirs locaux ne disposent pas réellement de budgets autonomes; dans le territoire du Primorié, les autorités sont parvenues à mettre un terme à l'autonomie locale à Vladivostok en destituant illégalement le maire élu de la ville, V. I. Tcherepkov, et en faisant échouer les élections municipales suivantes.

Dans le cas de toute une série de sujets de la Fédération, les entités municipales n'ont pas le droit de faire partie d'unions et d'associations de pouvoirs locaux, et celles ayant déjà adhéré à de telles associations se voient interdire de participer à leurs activités.

Sans consulter les autorités communales, les organes fédéraux du pouvoir d'Etat viennent tout récemment de prendre la décision d'augmenter le salaire des employés des services du budget, y compris aux frais des budgets locaux, ce qui contredit directement les normes législatives en vigueur.

Indiscutablement, cette situation ne saurait être qualifiée de satisfaisante.

Le tableau 1 présente l'évaluation complète de l'activité des organes fédéraux du pouvoir d'Etat pour la période de la réforme constitutionnelle et juridique. Il a été rendu compte de ces appréciations lors du symposium des spécialistes de l'autonomie locale (Obliinsk, région de Kalouga), en janvier 1999. Le tableau reprend les évaluations des experts quant à la qualité des décisions arrêtées par l'Etat durant l'année concernée, pour la période de la réforme constitutionnelle (le signe "+" correspond à une appréciation positive, le signe "-" à une appréciation négative).

Année

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

Evaluation des experts

+

-

+

-

+

0> -

?

Informations concernant la mise en œuvre des propositions
formulées aux paragraphes 5 et 6 de la Recommandation 30 (1997)
de la 4ème session du Congrès des Pouvoirs locaux et régionaux de l'Europe
(Strasbourg, 3-5 juin 1997)

Paragraphe 5

a) La Charte européenne de l'autonomie locale a été ratifiée par la Fédération de Russie le 11 avril 1998, ratification qui a donné lieu à l'adoption d'une Loi fédérale.

LOI FEDERALE

RELATIVE A LA RATIFICATION DE LA CHARTE EUROPEENNE DE L'AUTONOMIE LOCALE

Adoptée par la Douma d'Etat

le 20 mars 1998
Approuvée par le Conseil de la Fédération
le 1er avril 1998

Il a été établi de ratifier la Charte européenne de l'autonomie locale en date du 15 octobre 1985, signée au nom de la Fédération de Russie à Strasbourg, le 28 février 1998.

Le Président de la Fédération de Russie B. ELTSINE
Le Kremlin, Moscou
Le 11 avril 1998
N° 55-F3

(Source : Recueil des textes législatifs de la Fédération de Russie, 13.04.98, N°15, p. 1695)

b) Conformément à la Loi fédérale N° 154-F3 du 28 août 1995, relative aux Principes généraux de l'organisation de l'autonomie locale dans la Fédération de Russie, la gestion autonome des affaires locales s'exerce aussi bien dans les communes que dans les arrondissements ruraux. Pourtant, loin s'en faut que les sujets de la Fédération aient tous appliqué lesdites dispositions de la Loi fédérale.

c) Aucune information ne circule quant à l'état des affaires en cours en rapport avec la Charte européenne de l'autonomie régionale.

d) Ont été pour l'heure adoptées les Lois fédérales suivantes :

§ Code des Impôts de la Fédération de Russie (non entré en vigueur);
§ Code du Budget de la Fédération de Russie (non entré en vigueur);
§ Loi fédérale relative aux Bases de financement de l'autonomie locale.

A ce jour, la loi sur l'organisation des pouvoirs publics dans les sujets de la Fédération de Russie n'a pas été adoptée, malgré les recommandations en ce sens.

Conformément à la Loi fédérale sur les Principes généraux de l'organisation de l'autonomie locale dans la Fédération de Russie, la gestion des entités municipales (villes et arrondissements ruraux) est assurée par les pouvoirs locaux. La Loi interdit l'exercice de la gestion autonome des affaires locales ou la nomination des fonctionnaires des collectivités locales par les organes et les agents du pouvoir d'Etat.

En outre, deux des trois lois citées ci-dessus (la Loi relative aux Bases de financement de l'autonomie locale n'est pas concernée) ont été adoptées sans tenir compte de l'avis des entités municipales et de leurs associations. Cela a eu pour conséquence que les normes des Codes des Impôts et du Budget,- de l'avis des experts du Congrès des municipalités de la Russie et des spécialistes des entités municipales elles-mêmes -, aggravent considérablement la situation dans le domaine des finances locales et des budgets locaux.

e) Comme il l'a été souligné précédemment, tous les sujets de la Fédération n'appliquent pas la Loi fédérale relative aux Principes généraux de l'organisation de l'autonomie locale dans la Fédération de Russie. Parallèlement, les sujets de la Fédération accordent en général le droit d'autogestion précisément aux districts ruraux, en essayant de priver de ce droit la plupart des communes urbaines et rurales.

f) Le Ministère de la Politique régionale de la Fédération de Russie travaille à l'heure actuelle à la rédaction de lois-modèles pour les sujets de la Fédération. Cependant, en raison de l'absence de moyens, sont présentement élaborés des documents types pour les seules entités municipales.

g) Les efforts conjoints de l'Administration du Président de la Fédération de Russie, de l'Union des villes de Russie, du Ministère de la Politique régionale et du Congrès des municipalités de la Russie, ont permis d'élaborer des propositions concernant l'introduction d'additifs à la législation en vigueur dans le domaine de la garantie des droits des entités municipales à saisir la Cour Constitutionnelle russe. Ces propositions sont actuellement examinées par la Douma d'Etat de la Fédération de Russie.

Paragraphe 6

a)-d) On constate chez la majorité des sujets de la Fédération de Russie une propension à restreindre l'autonomie locale. On trouve parmi les partisans les plus attachés à cette idée pratiquement toutes les républiques nationales membres, les régions de Kaliningrad et de Smolensk, les territoires du Primorié et de Krasnodar, ainsi que d'autres sujets de la Fédération de Russie.

Comme il a déjà été signalé, les organes de l'autonomie locale sont créés la plupart du temps au niveau des villes et arrondissements importants. De nombreux sujets de la Fédération exercent une pression financière et politique en vue de contraindre les petites villes à renoncer à leurs droits à l'autonomie locale et à abandonner leurs pouvoirs aux arrondissements.

D'après l'analyse de l'état des finances locales de 1995 à 1998, réalisée par le Congrès des municipalités de la Russie, la base des ressources des budgets locaux se réduit inexorablement, et en outre, la Fédération et ses membres transfèrent aux municipalités de plus en plus d'attributions en matière de dépenses.

Les sujets de la Fédération n'affectent pratiquement pas de fonds et n'ont pas de politique de formation du personnel municipal cohérente.

e) S'agissant de garantir à la population l'accès à l'information adéquate en matière d'autonomie locale, il n'existe aucun système d'information.

Conclusion

1. Afin de garantir le processus de formation et de développement de l'autonomie locale, il convient d'élaborer sans tarder un programme à long terme de développement institutionnel, dans lequel sont à prévoir, comme en étant l'une des composantes, des mesures de développement de l'autonomie locale, ainsi que d'aide de l'Etat au développement socio-économique des entités municipales.

2. Dans le cadre dudit programme, il doit être fixé une orientation spécifique concernant la mise en place en Russie d'un système de coopération entre les organes du pouvoir d'Etat et ceux de l'autonomie locale, permettant au niveau institutionnel une collaboration constructive des pouvoirs en matière de règlement des problèmes du développement socio-économique, ainsi qu'une influence réelle des représentants de l'autonomie locale dans le processus de préparation des décisions de l'Etat.

3. Il convient de prendre les mesures d'urgence suivantes :

· amender la législation fiscale en vue d'assurer l'autonomie financière des pouvoirs locaux;
· amender la législation civile en vue d'étendre les droits des pouvoirs locaux dans l'activité économique;
· renforcer le contrôle de l'Etat quant au respect de la législation dans le domaine de l'autonomie locale.

Le Secrétaire du Congrès V. Chipov
des municipalités de la Russie

ANNEXE 2

De Iouri Alexandrovitch Lysov
Russia 142822 Moskovskaïa Oblast'
Stoupinski Raïon, poselok Sitne-Chtchelkanovo
oulitsa Droujby 1-6
Tél: (095) 119-65-93, (264) 16-198

A M. Anatoly Saltykov
Vice-Président du Congrès des pouvoirs locaux et régionaux de l'Europe

Monsieur,

Je souhaite vous informer des violations flagrantes des droits constitutionnels en matière d'autonomie locale dont sont victimes les habitants de la circonscription (okroug) de Sitne-Chtchelkanovo.

La circonscription de Sitne-Chtchelkanovo (superficie de 100 km²), située dans le district de Stoupino (région de Moscou), est une entité communale développée sur le plan économique. Diverses entreprises industrielles et agricoles sont présentes sur son territoire.

A l'heure actuelle, le bâtiment administratif de la circonscription est occupé par les autorités régionales avec le soutien de l'Administration de la région de Moscou. Les organes de l'autonomie locale de la circonscription ont été dissous en violation de la loi. J'ai moi-même, en ma qualité de chef de l'administration et de l'exécutif local, été démis par la force de mes fonctions.

Par suite de cette décision arbitraire, les habitants de la circonscription ne peuvent plus exercer leur droit de choisir librement leurs responsables locaux.

Les actions en justice qui ont été engagées n'ont donné aucun résultat. Toutes les possibilités de défense des droits constitutionnels des citoyens ont été épuisées.

En tant que chef de l'exécutif local de la circonscription de Sitne-Chtchelkanovo, je souhaiterais que cette question soit examinée en ma présence lors d'une session du Bureau du Congrès des pouvoirs locaux et régionaux de l'Europe.

Je suis prêt à fournir toutes informations et tous documents (décisions judiciaires, textes législatifs, etc.) concernant ce problème qui pourraient s'avérer nécessaires.

Je vous prie d'agréer, etc.

Iouri A. Lysov



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