SESSION D’AUTOMNE
      (Strasbourg, 2-3 décembre 2008)

      COMMISSION PERMANENTE

      CG/CP(15)4

      1er décembre 2008

      RAPPORT D’INFORMATION
      SUR LES ELECTIONS MUNICIPALES EN FINLANDE (vote électronique)

      observées le 26 octobre 2008

      Rapporteur : Keith Whitmore (Royaume-Uni, L, GILD)

      Document d’information approuvé à l’unanimité par le Bureau du Congrès le 1er décembre 2008 et soumis pour information à la Commission permanente le 3 décembre 2008 (Session d’automne du Congrès)

      Table des matières

      1. Introduction 4

      1.1. Contexte 4

      1.2. Le vote électronique finlandais au niveau municipal 4

      1.3. Législation 5

      1.4. Le vote électronique 5

      1.4.1. Le scrutin 5

      1.4.2. Les applications informatiques à la base du système 5

      2. Le vote électronique finlandais au regard des principes fondamentaux 6

      2.1. Suffrage universel 6

      2.2. Suffrage équitable 7
      2.3. Suffrage libre 7
      2.4. Suffrage secret et direct 8

      3. Considérations de procédures 8

      3.1. Transparence 8

      3.2. Vérificiation et responsabilité 9
      3.3. Fiabilité et sécurité 9

      4. Conclusions 9

      4.1. L’expérience finlandaise du vote électronique 9

      4.2. La valeur ajoutée du vote électronique 10
      4.3. L’observation future d’élections proposant le vote électronique 11

      Annexes

      Annexe 1 – Programme de la visite 12

      Annexe 2 – Communiqué de presse – 744 (2008) 14

      Annexe 3 – Les bornes de vote électronique utilisées lors des élections municipales finlandaises 15

      RESUME

      En septembre 2008, le Bureau du Congrès a décidé, après y avoir été invité, d’envoyer Mme Susan Bolam (RU, PPE/DC, R) en Finlande pour observer le vote électronique qui a été utilisé pour la première fois dans trois municipalités à l’occasion des élections locales du 26 octobre dernier. L’objectif spécifique de la visite était d’observer le vote électronique, en vue de tirer des enseignements utiles pour les Etats membres du Conseil de l’Europe et le Secrétariat du Congrès.

      Le projet pilote a été mis en œuvre dans trois municipalités finlandaises (Kauniainen, Karkkila et Vihti), et a concerné environ 34 000 électeurs au total. Des machines à voter ont été installées dans les bureaux de vote (y compris dans certains bureaux pour le vote anticipé), où les électeurs ont pu choisir de voter de manière traditionnelle ou électronique. Le vote électronique à distance ne faisait pas partie des options.

      Avant les élections, Mme Susan Bolam, accompagnée de M. Fredrik Holm du Secrétariat du Congrès, s’est entretenue à Helsinki avec diverses parties prenantes. Le jour du scrutin, l’équipe s’est rendue dans sept des seize bureaux de vote concernés, dans les trois municipalités, et a assisté dans la soirée au décompte centralisé des bulletins électroniques.

      Le vote électronique finlandais n’a pas donné de résultats satisfaisants au regard des principes fondamentaux qui régissent les élections démocratiques, en particulier le principe du suffrage universel. Il a été constaté que 232 voix n’avaient pas été comptabilisées en raison d’une mauvaise utilisation des machines à voter (les électeurs concernés n’ont pas confirmé leur choix et/ou ont retiré trop tôt la carte d’électeur qu’ils avaient introduite dans le terminal). Ce chiffre représente 2 % des électeurs qui avaient choisi le vote électronique. Cela signifie que le droit de vote et le droit d'éligibilité n’ont pas été pleinement garantis dans cette expérience. Selon la décision de justice attendue, il se peut que l’on doive répéter les élections dans les trois municipalités concernées. Le processus de vote électronique était pour le reste bien organisé et l’équipe d’observation du Congrès a malgré tout estimé que le système était facile d’emploi.

      Dans le même temps, les spécificités administratives de l’expérience finlandaise présentées pourraient être appliquées à d’autres pays, en particulier l’organisation efficace des bureaux de vote qui possédaient les listes électorales sous forme électronique et le passage rapide au scanner du code-barres figurant sur les cartes d’identité et les permis de conduire.

      1. Introduction

      1.1. Contexte

      1. Le 11 septembre 2008, le Congrès a reçu une invitation des autorités finlandaises à s’initier au vote électronique à l’occasion des élections municipales organisées en Finlande le 26 octobre 2008.

      2. A sa réunion du 19 septembre 2008, le Bureau du Congrès a décidé d’accepter cette invitation et d’envoyer une représentante, Mme Susan Bolam (Royaume-Uni) pour observer le nouveau système de vote électronique, accompagnée d’un membre du Secrétariat du Congrès. L’observation du système finlandais a également coïncidé avec la tenue à Helsinki d’un séminaire international sur le vote électronique, organisé par la Présidence finlandaise de l’OSCE.

      3. L’objectif de cette initiative n’était pas d’effectuer une observation classique des élections, qui aurait requis une délégation de plusieurs membres, mais d’évaluer l’expérience du vote électronique en Finlande, en vue de préparer les prochaines observations d’élections par le Congrès et de diffuser des informations sur le vote électronique au niveau européen. On s’interroge beaucoup sur le vote électronique ou le « e-vote », y compris au niveau municipal : le vote électronique peut-il faire augmenter la participation ? Comment peut-on garantir la transparence du processus électoral et le secret du vote ?

      4. Le 26 octobre dernier, jour du scrutin, votre Rapporteur, accompagnée de Fredrik Holm du Secrétariat du Congrès, s’est rendue dans sept des seize bureaux de vote équipés de machines à voter, dans les trois municipalités concernées.

      5. Votre Rapporteur souhaite remercier cordialement les autorités finlandaises, en particulier le ministère de la Justice, ainsi que tous les autres partenaires, pour avoir largement coopéré à la préparation de la visite et à l’élaboration du présent rapport.

      1.2. Le vote électronique finlandais au niveau municipal

      6. Lors des élections municipales de 2008, les autorités finlandaises ont pour la première fois pris des dispositions pour offrir aux électeurs de trois municipalités, Karkkila, Kauniainen et Vihti (soit Kauniainen : 6,391 ; Karkilla : 7,112 et Vihti : 20,559 électeurs), la possibilité de voter par voie électronique dans les bureaux de vote, par anticipation ou le jour du scrutin. Cette formule n’était pas proposée, sous quelque forme que ce soit, dans les autres municipalités du pays.

      7. Le vote électronique s’est exclusivement déroulé par le biais de machines à voter placées dans les bureaux de vote. Les données étant transmises via internet, il s’agissait donc d’un vote par internet dans un environnement contrôlé. Il ne faut pas confondre ce vote électronique et le vote à distance via internet, que l’on peut effectuer à domicile et qui est donc un vote par internet dans un environnement non contrôlé.

      8. Le vote électronique a été mis en place notamment pour faciliter le vote lui-même et le décompte des voix, et en définitive pour réduire le coût des élections. Le ministère finlandais de la Justice a largement financé l’expérience, à laquelle ont également contribué les trois municipalités concernées. Il sera peut-être envisagé de développer l’utilisation du vote électronique lors de prochains scrutins, sur la base de l’expérience acquise à ces élections municipales.

      9. Les préparatifs ont véritablement débuté en 2005, mais le ministère finlandais de la Justice a commencé à étudier plus généralement la question du vote électronique et sa mise en place dès l’année 2000.

      10. Les élections municipales de 2008 ont été les premières en Finlande à se dérouler partiellement par le biais du vote électronique.

      1.3. Législation

      11. Les élections sont régies par la Constitution finlandaise, la Loi relative aux élections (714/1998) et les dispositions sur le vote électronique prévues par la Loi portant amendement à la Loi relative aux élections (880/2006). La législation sur le vote électronique est en vigueur jusqu’à la fin de cette année. L’adoption d’une nouvelle législation4 permettra éventuellement de développer l’utilisation du vote électronique et d’élargir la portée géographique des dispositions applicables.

      1.4. Le vote électronique

      1.4.1. Le scrutin

      12. Dans les trois municipalités concernées, le système de vote électronique était opérationnel du 15 au 21 octobre dans les bureaux de vote offrant la possibilité de voter par anticipation, et dans l’ensemble des bureaux de vote le jour du scrutin le 26 octobre. Le vote électronique était également possible par anticipation dans un bureau de vote mobile installé à bord d’un bus. Les électeurs ont aussi pu choisir de voter de manière traditionnelle dans les mêmes bureaux de vote.

      13. Pour voter électroniquement, chaque électeur devait présenter une pièce d’identité à un membre du bureau de vote, qui lui remettait une carte d’électeur (« carte à puce ») sur laquelle étaient enregistrées les données de base figurant sur la liste électorale. L’usager devait ensuite insérer cette carte dans le terminal, situé dans un isoloir classique, indiquer sur l’écran tactile le numéro du candidat choisi et valider, après quoi les données correspondantes du candidat s’affichaient à l’écran. Il devait pour finir confirmer son choix sur l’écran tactile. Après l’affichage du message de confirmation à l’écran, il devait rendre la carte à puce à un membre du bureau de vote (celle-ci ne contenait que des données limitées et ne pouvait pas être utilisée à nouveau).

      14. Dans le meilleur des cas, cette procédure a pu être réalisée très rapidement (en moins d’une minute). En effet, les membres des bureaux de vote possédaient la liste des électeurs en version électronique ; en règle générale, ils scannaient le code-barres situé sur le permis de conduire de l’électeur pour obtenir son numéro de sécurité sociale, avant de lui remettre une carte à puce pour le vote électronique.

      1.4.2. Les applications informatiques à la base du système

      15. Le présent rapport ne vise pas à examiner dans le détail les applications informatiques utilisées lors des élections en Finlande. Il est cependant utile de s’y intéresser afin d’évaluer l’intérêt du système.

      16. En bref, le système a reposé sur quatre applications. D’abord, les autorités électorales ont utilisé un programme informatique pour vérifier le droit de vote de chaque électeur (et d’enregistrer les votes).

      17. Ensuite, les électeurs ont pu voter grâce à une application spéciale qui enregistrait le bulletin numérique, créait une signature numérique et transmettait le bulletin à un serveur central via internet. Le serveur central a sauvegardé le bulletin électronique sous une forme cryptée jusqu’au décompte. A ce stade, le bulletin électronique contenait des informations à la fois sur l’électeur et sur le vote.

      18. Ces deux applications empêcheraient vraisemblablement toute tentative de voter à deux reprises ; le serveur central envoyait en effet un message pour confirmer l’utilisation du droit de vote par l’électeur.

      19. L’application dite de mélange a servi, lors du décompte, à décrypter les bulletins électroniques et à trier les informations sur le vote et sur l’électeur. Elle a été installée sur un ordinateur distinct qui n’était, semble-t-il, connecté à aucun autre environnement informatique. Le Rapporteur était présent quand cette application a été utilisée pour le décompte des voix.

      20. En outre, un système global d’information sur les élections a été mis en place pour traiter les renseignements électroniques de base, recouper les informations et communiquer les résultats.

      21. Les éléments clés du système de vote électronique étaient basés sur le système d’exploitation Linux.

      2. Le vote électronique finlandais au regard des principes fondamentaux

      22. Le paragraphe qui suit entend évaluer l’expérience finlandaise à la lumière des principes fondamentaux qui régissent les élections, tels qu’adoptés par la Commission de Venise à sa 51e session plénière5. Le patrimoine électoral européen repose en effet sur cinq grands principes : le suffrage doit être universel, égal, libre, secret et direct, dans le cadre d’élections organisées à des intervalles réguliers.

      2.1. Suffrage universel

      23. Votre Rapporteur a eu la possibilité de tester le vote électronique dans un bureau de vote avant son ouverture le jour du scrutin, et a constaté que le système finlandais était clair et facile d’emploi, ce qui est une condition importante du suffrage universel. D’après elle, le système de vote électronique ne pouvait pas, globalement, être plus simple. Il faudra cependant veiller à ce que l’électeur soit clairement informé en cas d’interruption du processus de vote électronique.

      24. Le droit de vote et le droit à l’éligibilité sont deux éléments clés du suffrage universel, au regard desquels l’expérience électronique finlandaise n’a pas été pleinement satisfaisante.

      25. D’abord, en ce qui concerne le droit de vote, on a constaté que le nombre d’électeurs enregistrés dans les bureaux de vote comme ayant voté était supérieur de 232 voix au nombre de bulletins dans l’urne électronique (dans les trois municipalités concernées : réf.  . 157 bulletins papier non valides). Ces électeurs ont été privés de leur droit de vote, très probablement parce qu’ils ont mal utilisé les machines à voter6. Cette privation du droit de vote est donc intervenue involontairement, à leur insu, ce qui contredit le principe fondamental du suffrage universel.7 On ne peut toutefois pas exclure le fait que certains électeurs aient volontairement provoqué des incidents, par exemple pour exprimer un mécontentement, en retirant précipitamment la carte à puce du terminal, mais on ne dispose d’aucune information allant dans ce sens. Au contraire, plusieurs personnes ont signalé après les élections qu’elles avaient eu des difficultés à utiliser les machines à voter, dont l’écran tactile était semble-t-il peu réactif8.

      26. Ensuite, concernant le droit à l’éligibilité, on a constaté que le nombre de voix requises pour gagner les élections était parfois considérablement inférieur au nombre de votes électroniques non enregistrés (également le cas pour les bulletins papier non valides). Dans les municipalités de Kauniainen et de Vihti, certains candidats étaient à égalité après avoir obtenu le même nombre de voix9. L’expérience finlandaise n’a donc pas été satisfaisante eu égard au droit à l’éligibilité.

      27. L’âge est un autre élément à prendre en compte dans le cadre du suffrage universel, puisque le droit de vote doit être acquis au plus tard avec la majorité civile, sans que l’on puisse l’annuler par la suite pour des motifs liés à l’âge. Il est probable (mais en aucun cas certain), dans le cadre de l’expérience finlandaise, que des électeurs âgés, peu familiarisés avec les technologies de l’information, aient fait partie du groupe d’électeurs dont les votes n’ont pas été comptabilisés à cause d’une mauvaise utilisation des machines à voter (il se peut que certains n’aient pas confirmé leur choix ou qu’ils aient retiré trop tôt la carte à puce). Globalement, d’après les statistiques officielles, l’utilisation du vote électronique était lié à l’âge des électeurs si bien que plus l’électeur était jeune, plus il/elle utilisait le système de vote électronique.10.

      2.2. Suffrage équitable

      28. Selon votre Rapporteur, l’expérience du vote électronique en Finlande n’a pas enfreint le droit à un suffrage équitable.

      29. Conformément à l’égalité des droits électoraux, chaque électeur a en principe une voix ; si le système électoral accorde aux électeurs plus d’une voix, chaque électeur a le même nombre de voix. Ainsi, un recours accru au vote électronique pourrait peut-être favoriser l’utilisation de systèmes électoraux complexes, tel que le vote préférentiel.

      30. La présentation électronique n’a pas porté atteinte à l’égalité des chances à la fois des partis et des candidats.

      31. En ce qui concerne l’égalité et les minorités, le système électronique a aussi permis d’organiser le vote en suédois, qui est la seconde langue officielle de la Finlande.

      2.3. Suffrage libre

      32. Ce principe concerne la libre expression de la volonté de l’électeur et la lutte contre la fraude électorale. Les procédures de vote doivent être directes et sans faille, ce qui n’a apparemment pas toujours été le cas lors de l’expérience finlandaise. Il est vrai que le système utilisé pour les élections municipales finlandaises n’incitait pas les électeurs à voter dans la précipitation, ni de manière irréfléchie, et qu’un message d’information s’affichait à l’écran une fois la procédure de vote terminée et le vote enregistré. Pourtant, le fait que 232 voix se soient perdues montre clairement que cet aspect du système doit être repensé, vu qu’il a dans la pratique privé de leur droit de vote 2 % du total des votants ayant opté pour le vote électronique.

      33. En outre, les électeurs devraient également être en mesure d’obtenir une confirmation de leur vote, afin de garantir la transparence du système. Le système finlandais donnait uniquement une confirmation à l’écran, alors que d’autres systèmes de vote électronique laissent une trace écrite (document vérifié par l’électeur). Par ailleurs, il était spécifié dans les instructions officielles que les électeurs devaient expressément appuyer sur le bouton « annuler » pour interrompre le processus de vote. L’échec de l’enregistrement et la perte de 232 bulletins pourraient être dus à l’interruption de la procédure de vote électronique par d’autres moyens (à savoir le retrait de la carte à puce et/ou la non-confirmation du candidat choisi sur l’écran tactile). Les électeurs concernés ne sont pas revenus à la méthode de vote traditionnelle, et les incidents ont été constatés en comparant le nombre d’électeurs enregistrés ayant obtenu une carte à puce et le nombre de suffrages exprimés.

      34. La Recommandation Rec (2004)11 du Comité des Ministres prévoit que les électeurs se verront offrir la possibilité de s'exercer sur tout nouveau système de vote électronique avant l'enregistrement du suffrage et indépendamment de celui-ci11. De telles mesures auraient eu un certain coût, mais auraient peut-être permis de limiter les problèmes liés à l’enregistrement de certains votes.

      35. Selon les principes de la Commission de Venise, le décompte doit avoir lieu de préférence dans les bureaux de vote. En Finlande, le décompte des votes électroniques s’est déroulé dans les locaux de l’entreprise de services informatiques TietoEnator, en présence de votre Rapporteur. Il y a certainement des raisons valables, techniques ou autres, qui expliquent ce choix, mais dans le même temps, la question se pose de savoir pourquoi ce processus si important des élections n’a pas été réalisé à un niveau supérieur dans les locaux du ministère de la Justice. L’entreprise TietoEnator a joué un rôle très central dans l’expérience finlandaise.

      36. Selon le principe du suffrage libre, le décompte des voix doit être transparent. La méthode utilisée dans le cadre de l’expérience finlandaise a assuré un niveau suffisant de transparence. Chaque étape du décompte pouvait en effet être suivie sur des écrans de télévision ; en outre, l’ordinateur utilisé pour le décompte des voix et le support de transmission des données ne contenaient aucune information avant la saisie des données. Il reste cependant impossible de pénétrer dans les mécanismes internes du décompte des votes électroniques, même avec d’énormes moyens spécialisés. L’impossibilité d’observer le dépouillement « physique » des votes doit être très bien gérée afin de ne pas ébranler le niveau élevé de confiance du public à l’égard du système, qui semble exister en Finlande.

      37. Le vote électronique présente aussi d’autres avantages : il n’y a pas de bulletins de vote non utilisés et il est impossible dans la pratique pour les responsables des bureaux de vote de falsifier ou de marquer les bulletins de quelque façon que ce soit.

      2.4. Suffrage secret et direct

      38. Même si le secret du suffrage est très difficile à évaluer, il semble qu’il ait été raisonnablement bien protégé lors du vote électronique finlandais, par rapport à un vote traditionnel. Rien n’indique que le secret du vote ait été compromis lors de l’expérience.

      39. D’abord, la confidentialité de l’isoloir a été la même que lors d’un vote traditionnel. Un risque nouveau mais ténu pourrait cependant se présenter dans l’isoloir pour les électeurs ayant choisi le vote électronique. D’après plusieurs sources, les signaux de fréquence radio émis par la machine à voter ou l’écran tactile pourraient être captés à proximité grâce à des appareils spécialisés, ou par un petit dispositif provisoirement placé sur la machine à voter. Il semble que des situations comparables se soient déjà produites dans d’autres pays. Il conviendrait de prévenir ce risque à l’avenir.

      40. Il faut néanmoins s’interroger sur les mesures qui devront être prises à cet égard pour garantir le secret du suffrage.

      41. Le vote et le numéro de sécurité sociale de l’électeur étaient envoyés depuis la machine à voter vers une urne électronique centrale dans un format crypté, de façon à empêcher la combinaison de ces deux éléments. Toutefois, le Rapporteur n’a pas été convaincu par les raisons justifiant la transmission du vote et du numéro de sécurité sociale de l’électeur au serveur central sous la forme d’un élément crypté unique. Il faudra réexaminer cette question à l’avenir.

      42. Les informations contenues dans l’ordinateur utilisé pour le décompte des voix sont conservées jusqu’aux prochaines élections. Les représentants de la société de services informatiques TietoEnator ont également indiqué qu’une copie de toutes ces informations serait conservée dans leur serveur jusqu’à la certification des élections. En théorie, il est possible de décrypter ces informations, notamment en utilisant les quatre clés électroniques, détenues séparément, qui ont été requises pour décrypter et compter les voix.

      43. On peut toutefois se demander si, en théorie, on pourrait aboutir, dans des circonstances exceptionnelles, à une situation où les responsables, voire les experts informatiques concernés, seraient forcés de traiter et de divulguer des informations relatives aux électeurs et à leur vote.

      44. Les experts que votre Rapporteur a consultés ont indiqué qu’ils n’étaient préoccupés ni par le cryptage ni par l’utilisation d’internet pour transférer les données de la machine à voter au serveur central. Certains d’entre eux ont même déclaré que le support internet constituait probablement « l’un des éléments les plus sûrs du système de vote électronique ». D’une manière générale, les risques potentiels pour le système et pour le secret du suffrage se seraient principalement présentés aux deux extrémités du système, c’est-à-dire au niveau de la machine à voter et du serveur central.

      3. Considérations de procédures

      45. Le vote électronique requiert des garanties procédurales spécifiques pour veiller à l’application de tous les principes qui régissent les élections démocratiques.

      3.1. Transparence

      46. La transparence est étroitement liée au suffrage libre. En ce qui concerne les normes opérationnelles, les autorités finlandaises ont pris des mesures pour garantir la transparence, conformément à la Recommandation Rec (2004)11 du Comité des Ministres sur les normes juridiques, opérationnelles et techniques relatives au vote électronique.

      47. Elles auraient cependant pu fournir davantage d’informations à cet égard. D’après la Recommandation (2004)11, les autorités électorales doivent publier une liste officielle des logiciels utilisés durant un vote électronique. Celle-ci doit spécifier au minimum les logiciels utilisés, leur version et leur date d'installation, et fournir une brève description. Des renseignements de base sont disponibles sur le site officiel des élections www.vaalit.fi

      48. Dans certains cas, le code source a été rendu public par les autorités électorales, tout du moins après les élections. Les autorités finlandaises n’avaient aucune intention de le faire. Les informations relatives à l’audit du système qui a précédé les élections ont été publiées, mais votre Rapporteur a appris que davantage d’informations auraient pu être communiquées au public par les autorités.

      3.2. Vérification et responsabilité

      49. D’après la Recommandation (2004)11 du Comité des Ministres, un organisme indépendant, désigné par les autorités électorales, doit vérifier que le système de vote électronique fonctionne correctement et que toutes les mesures de sécurité nécessaires ont été prises. Les autorités chargées de l’organisation sont tenues de mettre en place un processus approprié de certification, qui doit ensuite être évalué par des observateurs internationaux et nationaux.

      50. Des représentants de l’organisation non gouvernementale EFFI (Electronic Frontier Finland)12 ont formulé des critiques à propos de la vérification et de la responsabilité dans le domaine du vote électronique. Il conviendrait selon eux de diffuser beaucoup plus d’informations détaillées afin d’apaiser les craintes éventuelles liées aux défaillances du système, qu’elles soient graves ou non. Cette organisation a également été invitée à participer à un processus de vérification, mais elle a décidé de s’abstenir car elle aurait dû signer un accord de non-divulgation, que ses représentants ont jugé comme étant prohibitif.

      51. Il faudrait également établir clairement la chaîne de garde de tous les logiciels et matériels concernés.

      3.3. Fiabilité et sécurité

      52. Les représentants de TietoEnator ont en outre précisé que les données cryptées sur les électeurs et leur choix étaient conservées sur les serveurs de la société plusieurs jours après les élections.

      53. La marche à suivre en cas de défaillance locale et/ou centrale doit être très claire. Votre Rapporteur a eu l’impression qu’elle ne l’était pas, dans une certaine mesure, pour les présidents des bureaux de vote. En effet, quand on a demandé à certains d’entre eux comment ils devaient réagir en cas de défaillance des systèmes informatiques, ils ont répondu, entre autres, qu’ils feraient appel à des représentants de la société TietoEnator.

      54. Des représentants désignés de cette entreprise de services informatiques étaient effectivement présents dans de nombreux bureaux de vote. Votre Rapporteur n’a assisté à aucune de leurs interventions mais, d’après certains présidents de bureaux, ces spécialistes auraient été les premiers à être sollicités en cas de défaillance informatique. Une assistance téléphonique centrale était aussi en service dans chaque municipalité concernée. A plus grande échelle, la présence de représentants de la société informatique dans les bureaux de vote serait impossible. La question se pose également de savoir si cette méthode est appropriée et si elle a contribué à l’impression générale que la société informatique a joué un rôle particulièrement important dans l’expérience finlandaise.

      55. Finalement, en termes de sécurité, les machines à voter auraient pu être mises hors d’usage par des dommages causés à l’écran tactile, ordinateur local ou système électrique. Une tentative concertée de plusieurs électeurs mal intentionnés aurait pu sérieusement perturber les activités d’un bureau de vote et obliger tous les électeurs à voter de manière traditionnelle.

      4. Conclusions

      4.1. L’expérience finlandaise du vote électronique

      56. Il convient de reconnaître que les autorités finlandaises ont investi d’importantes ressources pour garantir la conformité du vote électronique avec la législation nationale et les normes internationales, notamment la Recommandation (2004)11 du Comité des Ministres du Conseil de l'Europe.

      57. L’expérience n’a toutefois pas été pleinement conforme aux prescriptions des principes fondamentaux qui régissent les élections démocratiques. En ce qui concerne le principe du suffrage universel, 232 électeurs ont été privés de leur droit de vote. De même, le droit à l’éligibilité n’aurait pas non plus été pleinement respecté, puisque le nombre de votes électroniques non enregistrés a plusieurs fois dépassé le nombre de votes nécessaires pour garantir la victoire de certains candidats (comme c’était le cas concernant les bulletins de votes papiers non valides). Le nombre de votes non enregistrés est également considérable par rapport au total des voix exprimées par voie électronique (1,9 % ; 12 234 bulletins électroniques correctement enregistrés). Par ailleurs, eu égard au principe du suffrage libre, les instructions des autorités électorales ne mentionnaient pas cette possibilité d’interrompre le vote.

      58. Il serait également utile de réexaminer les mesures visant à garantir la transparence. Une trace écrite contrôlée par l’électeur aurait permis d’éviter les problèmes rencontrés, aurait facilité un éventuel nouveau décompte des voix et renforcé la transparence du processus. Les autorités chargées de l’organisation auraient aussi pu diffuser davantage d’informations générales sur l’expérience, et en particulier sur la certification du système.

      59. Votre Rapporteur n’est pas convaincue de la nécessité de transférer le vote et le numéro de sécurité sociale de l’électeur au serveur central sous la forme d’un élément crypté unique. La confiance du public à l’égard du processus aurait en outre été renforcée si l’on avait procédé au décompte des votes électroniques au ministère de la Justice, plutôt que dans les locaux de la société informatique.

      60. Il est également essentiel que les procédures à suivre, soient claires, y compris en cas de défaillance. Les présidents des bureaux de vote interrogés ont donné différentes réponses concernant la marche à suivre en cas de défaillance du système, y compris en cas de coupure d’électricité. Des représentants de l’entreprise de services informatiques étaient présents dans bon nombre des bureaux de vote concernés, mais cette solution ne sera évidemment pas applicable, ni même souhaitable, à plus grande échelle. Dans une perspective différente, une trace écrite du vote (une ligne imprimée ou un ticket) pourrait permettre à l’électeur de contrôler personnellement et manuellement son vote, et le rassurerait en cas de problème. L’expérience finlandaise n’a pas eu recours à cette méthode.

      61. D’une manière générale, le vote électronique pose un certain nombre de nouveaux problèmes et de nouveaux risques tout en ayant la faculté d’accélérer les procédures comme le décompte des voix. Le fait que le vote électronique et le vote traditionnel soient proposés en parallèle offre un équilibre subtil qui est très important. Même si le risque de véritable manipulation des résultats des élections reste minime, il est nécessaire de gérer tous les risques de manière optimale afin d’éviter l’érosion de la confiance du public à l’égard de l’administration électorale. Inévitablement, une procédure de vote électronique sera toujours plus difficile à appréhender pour l’électorat.

      62. Toutefois, certaines spécificités électroniques des élections finlandaises pourraient être appliquées ailleurs. L’informatisation d’autres éléments que le vote proprement dit peut déjà considérablement faciliter le processus de vote : utilisation de listes électorales informatisées et passage au scanner du code-barres figurant sur la carte d’identité et le permis de conduire finlandais et indiquant le numéro de sécurité sociale de l’électeur. Ces spécificités ont clairement renforcé le processus de vote, que ce soit par voie électronique ou traditionnelle. Dans les pays où il est obligatoire de s’inscrire avant de pouvoir voter, l’informatisation de la liste électorale pourra offrir des avantages considérables, en particulier si les électeurs peuvent s’inscrire et contrôler leurs informations personnelles en ligne. Cette méthode pourra donc améliorer la fiabilité et la transparence du processus de vote électronique, mais aussi le processus traditionnel.

      4.2. La valeur ajoutée du vote électronique

      63. D’après le ministère finlandais de la Justice, l’expérience du vote électronique permettra d’obtenir les résultats suivants : rapidité et sécurité du vote par anticipation (le transport et le traitement de bulletins scellés n’existeront plus), rapidité du décompte des voix, réduction du volume de travail des autorités électorales et réalisation d’économies sur le long terme. Il semble pourtant que le vote électronique ait avant tout été introduit en Finlande parce qu’il faisait partie du programme politique du gouvernement (y compris du gouvernement précédent).

      64. Les autorités doivent savoir clairement dans quel objectif elles souhaitent utiliser le vote électronique. Le coût d’un système électronique sûr et fiable peut être extrêmement élevé par rapport aux avantages qu’il présente, surtout si l’on pense qu’il devra bien souvent, comme en Finlande, être proposé en parallèle avec une méthode de vote traditionnel. Des ressources considérables sont également requises pour le système central, notamment pour la diffusion à grande échelle d’informations aux citoyens et pour les essais du système. L’insuffisance de tels essais a peut-être été un point faible dans l’expérience électronique finlandaise.

      65. D’une manière générale, votre Rapporteur n’est pas convaincue par le fait que l’introduction d’un système parallèle de vote électronique, comme en Finlande, puisse réduire la charge de travail des autorités électorales et permettre de réaliser des économies, que ce soit à moyen ou à long terme.

      66. La valeur ajoutée du vote électronique pourrait résider en partie dans son évolution future qui permettra peut-être d’accroître les possibilités de vote. Quand un grand nombre d’électeurs sera familiarisé avec le système électronique, ce dernier pourra être utilisé à certains endroits stratégiques pour accroître les possibilités de vote (par exemple, dans les centres commerciaux, comme cela existe déjà dans certains pays). Il permettra aux électeurs de s’exprimer facilement sur de multiples questions, comme c’est le cas aux Etats-Unis. Le processus démocratique devrait également bénéficier de cette valeur ajoutée, puisque, par exemple, les bulletins qui ne sont pas clairs n’ont pas lieu d’être dans le vote électronique. Le système électronique pourrait aussi, éventuellement, favoriser certains systèmes électoraux plus complexes, comme le vote préférentiel.

      67. Le vote électronique requiert en outre des ressources humaines considérables. Outre l’ensemble des connaissances spécialisées en matière de technologies de l’information et autres, les membres des bureaux de vote doivent assumer des responsabilités lourdes et complexes. Il serait donc insuffisant de placer un seul responsable qualifié par bureau de vote. Il faudrait également souligner le soin avec lequel il convient de gérer les mots de passe et autres informations.

      4.3. L’observation future d’élections proposant le vote électronique

      68. L’observation du vote électronique en Finlande a fourni des indications importantes sur les avantages et les inconvénients de ce système. La plupart des aspects du vote électronique peuvent être observés à dessein sans connaissances techniques approfondies. Malgré certains problèmes qui se sont posés au début dans plusieurs pays, le vote électronique va très probablement être appliqué sous diverses formes et à une échelle de plus en plus grande, au rythme des progrès technologiques. Deux possibilités de vote seront bien souvent proposées en parallèle, comme ce fut le cas en Finlande en octobre 2008. Le Congrès, ainsi que toute autre institution chargée d’observer les élections, doit par conséquent davantage mettre en place les moyens pour observer efficacement deux formats électoraux parallèles ; c’est pourquoi il doit continuer de suivre la mise en œuvre du vote électronique, en tant qu’élément essentiel de la démocratie moderne. La Commission de Venise et en particulier le Conseil des élections démocratiques, qui coopère avec l’OSCE, pourraient être des lieux de discussion appropriés pour l’élaboration future de directives dans ce domaine.

      Annexe 1

      PROGRAMME

      OBSERVATION DU CONGRES: LE VOTE ELECTRONIQUE EN FINLANDE

      Jeudi 23 octobre

      Arrivée de Susan Bolam 23:50 (KLM 1171 d’Amsterdam)

      Arrival de Fredrik Holm 22:30 (LH 3106 de Frankfurt)

      Vendredi 24 octobre

      09:00 Petit-déjeuner/réunion

      Préparation des réunions à venir

      13:00-14:30 Briefing au Ministère de la Justice,

      Adresse: Eteläesplanadi 10, Helsinki
      Tel:


      - Discours de bienvenue, M. Arto Jääskeläinen, Directeur, Administration électorale, Ministère de la Justice

      - Système des élections et la législation en Finlande, M. Jussi Aaltonen, Conseiller ministériel, Ministère de la Justice

      - Le projet de vote électronique, M. Jukka Leino, Chef de projet, ITC-service Centre, Ministère de la Justice

      - Questions, discussion

      15:00-17:00 Réunion avec des représentants de l’Association finlandaise des pouvoirs locaux et régionaux

      Samedi 25 octobre

      10:00-12:00 Réunion avec des représentants de “Electronic Frontier Finland (EFFI) »

      Préparation de la journée des élections

      Dimanche 26 octobre – Jour des élections

      07:30-13:30 Départ de l’hôtel vers un bureau de vote pour observer les procédures de démarrage du vote électronique

      Observation du vote électronique dans trois municipalités

      Participation au séminaire de la Présidence de l’OSCE sur le vote électronique

      10:00 Enregistrement des participants au Centre Marina Congress

      11:30-13:00 Déjeuner offert par la Présidence finlandaise

      13:00-13:30 Session d’ouverture

      13:30-14:00 Introduction au système électoral finlandais

      14:10 Facultatif: Départ en bus du Centre Marina Congress vers les municipalités dans lequelles auront lieu le vote électronique dans le cadre des élections municipales

        Municipalités de Karkkila, Kauniainen et de Vihti; à proximité de Helsinki. Les participants seront répartis en 4 groupes.

      Retour en bus au Centre Marina Congress

      19:00 – 21:00, Ouverture de l’urne de vote électronique

      Adresse: TietoEnator Oyj, Tietotie 6, Espoo

      - L’urne sera ouverte par les représentants du district de la Commission électorale de  Helsinki et le Ministère de la Justice débutant à 20.00.

      19:30 Suivi de la diffusion des résultats des élections

      Diner

      Centre Marina Congress

      Lundi, 27 octobre

      Participation au séminaire de la présidence de l’OSCE:

      9:00-12:00 Expériences du vote électronique dans les états participants de l’OSCE

      Introduction du système de vote électronique finlandais, premières expériences du projet pilote lors des élections municipales en 2008.

      Commentaires basés sur les expériences des Etats participants

      12:00-14:00 Déjeuner offert par la présidence finlandaise de l’OSCE

      14:00-16:00 Développer d’un point de vue international les normes du vote électronique et suivi

      16:15-16:45 Session de clôture: les perspectives de l’application du vote électronique dans dans d’autres zones de l’OSCE ?

      Annexe 2

      COMMUNIQUE DE PRESSE - 744(208)

      Le Congrès observera pour la première fois un vote électronique lors des élections municipales en Finlande

      Strasbourg, 17.10.2008 – Le Congrès des pouvoirs locaux et régionaux du Conseil de l’Europe s’apprête à observer le nouveau vote électronique qui sera partiellement utilisé lors des élections municipales du dimanche 26 octobre en Finlande.

      A cet effet, Susan Bolam (Royaume-Uni, PPE/DC), membre du Congrès, se rendra en Finlande du 23 au 27 octobre.

      Dans le cadre de son mandat d’observation des élections locales et régionales, le Congrès entend étudier la nouvelle procédure de vote électronique qui est utilisée à titre expérimental dans les trois communes de Karkkila, Kauniainen et Vihti. Le Congrès a effectué plus de 65 missions d’observation d’élections, mais c’est la première fois qu’il procédera à l’évaluation de pratiques de vote électronique à l’échelon municipal.

      Les 26 et 27 octobre, Susan Bolam participera en outre à un séminaire sur le vote électronique organisé à Helsinki par la présidence finlandaise de l’OSCE. Elle présentera ses premières conclusions au Congrès en décembre 2008.

      Contact en Finlande :

      Fredrik Holm, Secrétariat du Congrès, Tél. portable : + 358 40 535 22 94

      Communication Unit of the Congress
      of Local and Regional Authorities

      Tel: +33 (0)3 90 21 49 36
      Fax:+33 (0)3 88 41 27 51
      congress.com@coe.int

      www.coe.int/congress

      Une démonstration du vote électronique finlandais peut être trouvée sur le siteweb du Ministère de la Justice: www.vaalit.fi.

      Annexe 3

      Les bornes du vote électronique utilisées lors des élections municipales finlandaises, octobre 2008



4 Ces informations figurent sur le site Web du ministère de la Justice: http://www.vaalit.fi/42735.htm

5 Venise, 5-6 juillet 2002 – « Directives sur les élections », voir, par exemple, le document CDL-AD (2002) 23 rev « Code de bonne conduite en matière électorale ».

6 Voir, par exemple, les informations sur le site Web du ministère finlandais de la Justice : http://www.om.fi/Etusivu/Ajankohtaista/Uutiset/1224166604122. Des demandes d’annulation des résultats électoraux dans les trois municipalités concernées ont été soumises au tribunal administratif d’Helsinki (consulter, par exemple, un article du plus grand quotidien finlandais, Helsingin Sanomat, du 11 novembre 2008, à l’adresse www.hs.fi. On peut imaginer que cela aboutira à la répétition des élections dans les trois municipalités.

7 En comparaison, 132 bulletins de votes n’étaient pas valides dans les trois municipalités concernées durant les élections locales précédentes en 2004, atteignant les 0,68% des votes. Le chiffre équivalent pour 2008 (157 bulletins non valides et 232 bulletins de vote électroniques non enregistrés) atteint un total de 389 ou 1,8% des votes, triplant presque la proportion de votes non valides comparée aux élections précédentes.

8 Voir, par exemple, Helsingin Sanomat du 11 novembre 2008 (uniquement en finlandais), sur le site www.hs.fi

9 Idem.

10 Informations fournies au Congrès par le ministère finlandais de la Justice.

11 Recommandation Rec (2004)11 du Comité des Ministres, article 22. Disponible sur le site www.coe.int

12 www.effi.org



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