Rapport sur la situation de la démocratie locale et régionale en Moldova - CG (9) 6 Partie II

Rapporteurs: Claude CASAGRANDE (France) et Yavuz MILDON (Turquie)

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EXPOSE DES MOTIFS

A. RESUME ET CONCLUSIONS DU RAPPORT

1. Dans sa Recommandation 84 (2000), le Congrès s’était réjoui des progrès accomplis par les autorités moldaves en ce qui concerne le renforcement de l’autonomie locale et régionale dans le pays. Cette satisfaction était également fondée sur le constat que les autorités moldaves avaient suivi les recommandations élaborées au sein de la Chambre des pouvoirs locaux et de la Chambre des Régions du CPLRE au cours des dernières années.

2. En particulier, le Congrès avait félicité le Parlement moldave pour avoir su mettre en place de structures administratives autonomes sur une base régionale. Ceci avait été considéré comme une contribution à la solution des problèmes d’intégration des territoires périphériques dans la vie sociale, politique et économique du pays. La mise en place des nouvelles régions avait donc été saluée comme le premier pas dans cette direction.

3. Cette impression positive a commencé à se ternir lorsque, au cours de l’été 2001, les autorités moldaves issues des élections législatives de février 2001 ont confirmé  leur intention d’adopter et de mettre en oeuvre une contre-réforme territoriale pouvant, aux yeux du Congrès, aller contre l’esprit et la lettre de la Charte européenne de l’autonomie locale que les autorités moldaves ont ratifié en 1997.

4. Ce projet de réforme visait le remplacement des 10 régions (judets) créées en 1998 par 32 districts (raïony). Par des changements substantiels concernant le statut, le mode d’élection et le système de contrôle des élus territoriaux, ce projet de réforme visait également la subordination fonctionnelle de ces élus aux autorités centrales. Ces changements ont été présentés par les autorités moldaves comme étant inspirées de conception de la « verticale des pouvoirs ».

5. Plusieurs tentatives ont été accomplies par les Rapporteurs au cours de leurs missions officielles à Chisinau afin de dissuader les autorités moldaves d’adopter et de mettre en oeuvre ce projet de réforme. Dans ce cadre, les rapporteurs ont expliqué que :

la nécessité de rapprocher l’administration des citoyens et de réduire le nombre de fonctionnaires publics - arguments évoqués par les autorités centrales moldaves pour justifier l’opportunité de la réforme - ne doit pas aller à l’encontre des principes démocratiques et des standards européens en la matière ;

ce n’est pas parce que les lois existantes en la matière ont des défauts, qu’il faut faire « tabula rasa » du système en vigueur, d’autant plus que ce système a été mis en place non sans difficulté et avec le soutien politique et financier de toute la communauté internationale active en Moldova.

6. La préoccupation du Congrès s’est aggravée lorsqu’il a été informé que les projets de lois de réforme ont été élaborés sans consulter les associations représentatives des élus locaux et régionaux et qu’afin de mettre en oeuvre ce projet de réforme, les autorités moldaves avaient l’intention d’interrompre le mandat de ces élus par des élections anticipées.

A cet égard, le Bureau du Congrès a fait savoir aux autorités moldaves qu’il n’est pas admissible qu’une réforme d’une telle ampleur soit décidée sans une véritable consultation, ouverte et officielle des acteurs concernés et mise en oeuvre par des élections anticipées. Les rapporteurs ont aussi exprimé leur préoccupation quant au coût très important que les autorités moldaves devront supporter afin de mettre en oeuvre les changements dus à la réforme.

7. Malheureusement, en décembre 2001, en ignorant toutes les recommandations du Congrès, le Parlement a adopté les lois de réforme. De plus, malgré les promesses en ce sens, les autorités moldaves n’ont pas consulté le Conseil de l’Europe sur les lois en question avant de les adopter.

En février 2002, compte tenu des observations du Congrès, la Cour constitutionnelle de la République de Moldova, a toutefois déclaré comme inconstitutionnelle la décision du Parlement relative à l’organisation des élections anticipées. Cependant le nouveau découpage territorial n’a pas fait l’objet de critiques de la part de la Cour.

8. Ceci n’a pas empêché les Rapporteurs de rappeler que, du moins dans ces motivations, le nouveau découpage contredit les principes de base de la Charte européenne de l’autonomie locale. Ceci est confirmé par les déclarations du premier Vice-Premier Ministre de la Moldova concernant la conception de la « verticale des pouvoirs » (voir supra) ainsi que par un certain nombre des nouvelles dispositions législatives qui établissent un lien hiérarchique entre autorités locales et autorités centrales. A ce sujet, il est important de remarquer qu’en mars 2002, la Cour Constitutionnelle de la Moldova a adopté une deuxième décision par laquelle elle a censuré ces dispositions comme étant contraires à la Constitution et à la Charte européenne de l’autonomie locale.

9. En ce qui concerne l’opportunité politique de la décision de rétablir les districts (raïony), tout en réaffirmant la totale liberté des autorités moldaves dans ce domaine, les Rapporteurs ont tenu à remarquer que cette décision est probablement fondée sur une mauvaise évaluation des problèmes qui devraient la justifier.

En effet, la principale motivation présentée par les autorités moldaves pour justifier le rétablissement des districts est liée aux demandes des citoyens qui souhaitent que les services soient plus proches de leurs communes de résidence. Les Rapporteurs sont convaincus que ce résultat peut être obtenu par la simple décentralisation des services. En effet, cette opération aurait pu se faire assez aisément sur la base des structures existantes au niveau des anciens districts. En revanche, par la décision de remplacer les dix régions actuelles par 32 districts, les autorités moldaves ont de droit et de fait multiplié les centres de décision et, par conséquent, la bureaucratie qui s’en suit.

10. Sur le plan pratique, en ce qui concerne le futur proche, il est positif de remarquer que les décisions de la Cour Constitutionnelle mentionnées ci-dessus ne permettent pas d’organiser des élections anticipées au niveau des collectivités locales de base et obligent les autorités moldaves à respecter le mandat des représentants des judets, qui, comme déjà mentionné, arrive à échéance uniquement en 2003.

11. Compte tenu des décisions de la Cour, le Premier Ministre de la République de Moldova a confirmé aux rapporteurs que le mandat des collectivités locales et régionales en place sera respecté. Les Rapporteurs ont tenu à souligner que l’éventuelle mise en place préliminaire des structures administratives des districts ne doit pas être faite aux dépens de l’autonomie des collectivités locales et régionales actuellement en place.

Les Rapporteurs ont d’ailleurs suggéré que, dans le futur, les districts pourraient rester des autorités « déconcentrées » de l’Etat au niveau périphérique. Ceci pourrait permettre le maintien des judets comme autorités territoriales autonomes « décentralisées ».

12. Dans ce contexte, le Premier Ministre a donné sa parole aux rapporteurs du Congrès afin que dans le futur, tout nouveau projet de loi élaboré par le Parlement en ce qui concerne l’administration publique locale et l’organisation territoriale soit, au préalable, adressé par le Gouvernement au Conseil de l’Europe pour avis.

13. Par ailleurs, compte tenu de l’article 4.6 de la Charte, les rapporteurs ont beaucoup insisté sur la nécessité, dorénavant, de consulter l’ensemble des associations représentatives des collectivités territoriales pour toute réforme (ou question) les concernant directement. Cette consultation doit prendre la forme d’un dialogue institutionnel fondé sur des rencontres régulières et l’échange d’informations et de documents officiels.

14. Compte tenu de ce qui précède, afin de faciliter l’établissement d’un cadre de travail visant le dialogue entre les représentants mentionnés ci-dessus et favoriser le démarrage de leur coopération dans un climat de confiance, les Rapporteurs ont proposé qu’une rencontre soit organisée à Chisinau par le Congrès au cours des prochains mois avec l’ensemble des acteurs concernés.

15. Concernant la Région autonome de Gagaouzie, les Rapporteurs ont pris note des propositions de révision constitutionnelle concernant le statut de la Gagaouzie élaborées par la Commission d’Etat compétente. Une demande d’avis sur ces propositions a été adressée au Président du Congrès par le Président de ladite commission.

Compte tenu du fait que la Commission de Venise était déjà en train d’élaborer un avis sur lesdites propositions, les rapporteurs ont décidé de transmettre leur opinion à la Commission de Venise afin qu’elle en tienne compte lors de l’adoption de son avis. La Commission de Venise a finalement adopté son avis le 8-9 mars 2002 en tenant compte de l’opinion du Congrès.

16. Concernant les tensions provoquées par l’organisation d’un référendum populaire en Gagaouzie visant la destitution du Gouverneur de cette région (Bashkan), suite à une vérification des faits sur place, les Rapporteurs ont conclu que :

aucune décision, selon les règles prévues dans la loi n’a été adoptée de façon formelle par l’Assemblée Populaire de la Gagaouzie afin d’organiser le référendum ;

aucune décision concernant l’organisation d’un référendum n’a été publiée dans le Journal Officiel de l’Assemblée Populaire, conformément aux dispositions juridiques afférentes ;

c) les délais prévus par la loi pour l’organisation du référendum n’ont pas été respectés ;

d) les accusations concernant la gestion et les responsabilités du Bashkan devraient être clarifiées devant un tribunal compétent selon la législation en vigueur ou devant l’Assemblée Populaire selon ses procédures et son règlement interne. De ce fait, il est surprenant d’apprendre que les plus hautes autorités moldaves se soient adressées à la population gagaouze afin de l’encourager à participer audit référendum visant la destitution du Bashkan, alors qu’il n’avait pas de base légale ;

e) il est regrettable que la tentative d’organiser ledit référendum ait donné lieu à des actions violentes.

17. Par ailleurs, concernant la vérification des pouvoirs des délégations nationales auprès du CPLRE, les Rapporteurs sont d’avis que, dans le futur, une attention particulière doit être consacrée au renouvellement de la délégation de la République de Moldova.

Dans ce cadre, ils estiment qu’il serait important de veiller à ce que lors du renouvellement des délégations nationales, la Délégation de la Moldova comprenne systématiquement des élus locaux et régionaux disposant d’un mandat résultant d’élections régulières, conformément aux règles établies dans la Charte et dans le Règlement intérieur du Congrès.

18. Dans cette même perspective, il est aussi important de s’assurer que chaque fois que la Délégation de la République de Moldova sera renouvelée, les associations représentatives des pouvoirs locaux et régionaux du pays soient consultées de façon formelle par les autorités centrales compétentes, et ce, conformément à l’Article 3 paragraphe 1 de la Charte du CPLRE.

19. Compte tenu des points mentionnés ci-dessus et des faits décrits dans la suite de ce rapport, les Rapporteurs proposent au Congrès l’adoption d’un texte de Recommandation et d’un texte de Résolution sur la démocratie locale et régionale en Moldova.

20. Il est aussi proposé que, une fois adoptés, ces textes soient adressés aux autorités présidentielles, parlementaires et gouvernementales moldaves conjointement au présent rapport ainsi que, pour information, au Comité des Ministres, et à l’Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe. Une copie de ces documents pourrait être adressée aussi aux autorités compétentes de la Commission Européenne, de l’OSCE, du FMI, de la Banque mondiale et du PNUD.

B. RAPPORT

I. INTRODUCTION

1. Les dernières évolutions de la situation politique et socio-économique de la République de Moldova

1. Suite aux élections législatives de février 2001, le Parti des communistes de Moldova (PCM) a remporté la majorité absolue au Parlement (71 sièges sur 101). Ensuite, le Parlement a élu M. Vladimir Voronin, Président du PCM, en tant que Président de la République. Le gouvernement formé suite à ces élections correspond à la nouvelle orientation politique du pays.

2. Dans ce contexte, les partis à l’opposition sont maintenant représentés par le Bloc de l’alliance électorale Bragis (du nom de M. Dumitru Bragis, ancien Premier Ministre) qui dispose de 19 sièges et par le Parti du peuple chrétien démocrate (CDPP) dirigé par M. Iurie Rosca, qui dispose de 11 sièges.

3. Ce changement politique majeur a eu des répercussions importantes en ce qui concerne l’orientation politique du pays notamment en ce qui concerne les relations internationales, les choix économiques, le partage des pouvoirs exécutifs au niveau territorial, les questions de langue et d’éducation, le contrôle sur les instances judiciaires et les moyens d’information. Malgré les affirmations favorables à l’intégration de la Moldova en Europe, dans le faits, les autorités moldaves n’ont pas caché leur relation préférentielle avec la Russie.

4. Ces transformations ont provoqué de nombreux conflits sociaux qui ont débouché sur des manifestations quasi permanentes contre les décisions du gouvernement. Les protestations plus virulentes concernent les décisions du gouvernement relatives à l’enseignement obligatoire de la langue russe à l’école primaire et au remplacement de l’expression « histoire des Roumains » par l’expression « histoire de la Moldova » dans les textes destinés à l’enseignement. Dans ce cadre, les propositions d’un certain nombre de parlementaires du PCM concernant l’introduction du russe en tant que seconde langue officielle du pays n’a certainement pas contribué à calmer les esprits.

5. Ces tensions ont été aggravées par la décision des autorités moldaves de suspendre le CDPP (décision ensuite révoquée suite aux pressions de la communauté internationale) ainsi que par les demandes répétées du Procureur général de la Moldova adressées au Parlement afin d’enlever l’immunité parlementaire des représentants de l’opposition impliqués dans les conflits sociaux et de les poursuivre au niveau pénal en raison de leurs comportements dans le cadre de l’organisation des manifestations dans la rue. Dans ce cadre, l’un des principaux représentants du CDPP a été kidnappé.

6. Ces conflits et tensions se rajoutent à une crise économique galopante. En effet, préoccupés de ce climat socio-politique extrêmement difficile, les investisseurs étrangers sont de plus en plus réticents à engager leurs ressources dans le pays. Les institutions financières internationales ont fortement critiqué les décisions prises par les autorités moldaves en matière de contrats internationaux dans le domaine de l’énergie et menacent d’abandonner la Moldova à son destin. Le salaire moyen par habitant n’arrive toujours pas à dépasser les 30 euros par mois. Dans ce contexte, les autorités moldaves sont obligées de destiner 75% de leurs ressources budgétaires au remboursement de la dette extérieure.

7. Dans le domaine de l’administration publique et de l’autonomie territoriale, plusieurs décisions des autorités moldaves ont marqué un brusque changement d’orientation.

Ce rapport fait état de ces décisions et du processus relatif à leur adoption et présente les mesures proposées par les représentants du Congrès afin de limiter l’impact négatif de ces décisions sur les structures et le fonctionnement de la démocratie locale et régionale dans le pays.

Ce rapport s’efforce également d’avancer des propositions constructives pour le futur afin d’encourager les autorités moldaves à mettre en oeuvre les réformes qu’elles ont récemment adopté dans le respect des principes démocratiques contenus dans la Charte européenne de l’autonomie locale. Ces propositions sont résumées dans les conclusions de ce rapport et reprises dans le cadre des textes de recommandation et de résolution sur la démocratie locale et régionale en Moldova que le Congrès est appelé à adopter sur la base du rapport à l’occasion de sa 9ème Session plénière (Strasbourg, 4-6 juin 2002).

2. Les origines du rapport et la procédure suivie pour son élaboration

8. Suite à l’adhésion de la République de Moldova au Conseil de l’Europe en 1995 et à la ratification de la Charte européenne de l’autonomie locale par les autorités de ce pays en 1997, le Congrès a décidé de préparer un rapport de monitoring sur la situation de la démocratie locale et régionale en Moldova afin de vérifier le respect des engagements pris dans ce domaine.

9. Dans cette perspective, un premier rapport a été examiné par le Congrès en 1998 - Rapporteurs: M. George Lycourgos (Chypre) et M. Xavier Muller (France). Sur cette base, le Congrès a adopté la Recommandation 38 et la Résolution 59 et les a adressées aux autorités moldaves1.

10. Compte tenu était du caractère évolutif de la situation de la démocratie locale et régionale en Moldova, par la Résolution 59, le Congrès a décidé de préparer un deuxième rapport. Etant donné qu’un important processus de régionalisation était en cours dans le pays, il a été aussi décidé que ce rapport aurait du se concentrer sur les aspects liés à l’autonomie régionale.

11. A l’occasion de sa 7ème Session, en 2000, la Chambre des Régions du CPLRE a ainsi examiné un deuxième rapport sur la démocratie régionale en Moldova – Rapporteur : M. Nicolae Radu (Roumanie). Sur cette base, le Congrès a adopté la Recommandation 84 et la Résolution 103. Ces textes ont été aussi adressés aux autorités moldaves2.

12. Il est significatif de remarquer que par la Recommandation 84, le Congrès s’était beaucoup réjoui qu’en novembre 1998 le parlement moldave avait été capable d’adopter une loi sur l’organisation administrative territoriale ayant permis la mise en place de 10 nouvelles régions (judets).

13. Dans ce cadre plutôt positif, le Congrès avait affirmé que la mise en place de structures administratives autonomes sur base régionale constitue une contribution très importante afin de résoudre les problèmes d’intégration des territoires périphériques dans la vie sociale, politique et économique du pays et que, de ce point de vue, il fallait saluer la mise en place des nouvelles régions comme le premier pas dans cette direction.

14. Par ailleurs, le Congrès avait observé que le processus de régionalisation pouvait créer les bases nécessaires en vue du développement économique du pays tout entier, ce qui, à ce jour, constitue l’une des priorités des autorités moldaves.

15. D’autres points de la Recommandation 84 concernent la situation dans la Région autonome de Gagaouzie. A ce sujet, le Congrès avait constaté que l’application des lois sur l’administration publique locale et sur l’organisation administrative territoriale posait des problèmes spécifiques par rapport au territoire de la Gagaouzie et à son statut spécial.

16. Le Congrès avait ainsi conclu qu’il était nécessaire que le Parlement moldave confirme l’autonomie spéciale de la Gagaouzie et qu’il précise une fois pour toutes la nature institutionnelle de cette autonomie et les pouvoirs des organes élus de la Gagaouzie dans le cadre de l’ordonnancement juridique moldave.

17. Par la Résolution 103, le Congrès avait chargé la Commission institutionnelle de la Chambre des pouvoirs locaux de préparer un troisième rapport de monitoring sur la Moldova se référant à la démocratie locale.

18. Suite à l’adoption de ces textes officiels, conformément à la procédure relative aux rapports de monitoring, les autorités gouvernementales moldaves ont été invitées à participer aux Mini-Sessions du Congrès en vue de présenter les mesures adoptées ou envisagées afin de mettre en oeuvre les recommandations de ce dernier.

La plupart de ces invitations sont restées sans réponse. Au cours de 2000 et jusqu’au mois de novembre 2001, aucun représentant des autorités gouvernementales moldaves n’a pris part aux Mini-Sessions du Congrès. Face à cette situation, dans un premier temps, les autorités du Congrès ont considéré ce silence comme une conséquence des changements politiques liés aux élections législatives tenues dans le pays en février 2001.

19. Toutefois, le Congrès, alarmé par les informations sur les intentions des nouvelles autorités moldaves en ce qui concerne la démocratie locale et régionale, en juin 2001 a confirmé  la décision de préparer un troisième rapport de monitoring sur la Moldova. Compte tenu des informations mentionnées ci-dessus, il a décidé que ce rapport doit se référer à la fois à la démocratie locale et à la démocratie régionale. La Commission institutionnelle du Congrès a été chargée de préparer ce rapport.

20. M. Claude Casagrande (France, L) et M. Yavuz Mildon ont été nommés en tant que Rapporteurs. Afin de préparer le rapport, MM Casagrande et Mildon ont été autorisés à accomplir un certain nombre de visites officielles dans le pays. Dans leur tâche, ils ont été assistés par le Professeur John Loughlin (Royaume-Uni), membre du Groupe d’experts sur la Charte européenne de l’autonomie locale, M. Dan Medrea (Roumanie), conseiller, M. Riccardo Priore, responsable du Secrétariat de la Commission institutionnelle, et M. Günter Mudrich, Secrétaire de la Chambre des Régions, Secrétariat Général du Conseil de l’Europe.

Au cours de leurs missions à Chisinau et en Gagaouzie, les Rapporteurs ont pu se valoir également de la coopération de Mme Lilia Snegureac, Directrice du Bureau d’information du Conseil de l’Europe en Moldova et M. Igor Munteanu, membre moldave du Groupe d’experts mentionné ci-dessus.

21. Les Rapporteurs tiennent à remercier ces personnes pour la disponibilité démontrée au cours des différentes visites ainsi que pour leur coopération dans le cadre de la préparation des différents documents de travail. Les Rapporteurs tiennent également à remercier M. Alexandru Codreanu, responsable pour les activités du Conseil de l’Europe au sein du Ministère des Affaires Etrangères de la Moldova pour l’assistance prêtée lors de l’organisation des visites.

22. Ce rapport comprend, en annexe, une expertise juridique sur les lois que le Parlement moldave a adopté à la fin de 2001 en ce qui concerne l’organisation administrative territoriale et l’administration publique locale. Cette expertise – élaborée par le Professeur Loughlin entre mars et avril 2002 sous la responsabilité des rapporteurs – a été discutée avec les autorités moldaves au cours de la dernière visite officielle à Chisinau (4 avril 2002). Suite à cette visite, compte tenu des commentaires des autorités moldaves, les rapporteurs ont élaboré le présent rapport.

23. Sur la base de ces documents, ils ont également préparé un avant-projet de recommandation et un avant-projet de résolution sur la situation de la démocratie locale et régionale en Moldova. Ces textes ont été soumis pour approbation à la Commission institutionnelle lors de sa 8ème réunion (Strasbourg, 16 avril 2002).

24. Ensuite, compte tenu du rapport, lors de sa 9ème Session Plénière, le Congrès a été appelé à adopter les textes de recommandation et de résolution en vue de leur transmission aux autorités parlementaires, gouvernementales et présidentielles de la République de Moldova. Une copie de ces documents sera adressée également au Comité des Ministres et à l’Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe.

II. LE PROCESSUS DE CONTRE-RÉFORME DECIDEE PAR LES AUTORITES MOLDAVES EN DECEMBRE 2001 EN CE QUI CONCERNE L’ORGANISATION TERRITORIALE ET L’ADMINISTRATION PUBLIQUE LOCALE DU PAYS

1. La première visite officielle des Rapporteurs à Chisinau suite aux appels des

associations des pouvoirs locaux et régionaux

25. Alertée en octobre 2001 par les associations représentatives des pouvoirs locaux et régionaux de la Moldova sur un projet de loi comportant une réforme territoriale susceptible de porter préjudice à l'autonomie des élus locaux et régionaux du pays3, le 2 octobre 2001, la Commission institutionnelle du Congrès a chargé les Rapporteurs, de se rendre à Chisinau pour une première mission de vérification des faits.

26. Lors de cette mission, qui s'est tenue les 29-30 octobre 20014, les Rapporteurs – qui étaient accompagnés par le Professeur John Loughlin, M. Dan Medrea et M. Riccardo Priore - ont eu la confirmation des faits dénoncés par les associations mentionnées ci-dessus.

Suite à leur mission, en raison de la gravité de la situation, les rapporteurs ont informé le Bureau du Congrès des faits suivants:

Suite à une proposition de la Commission parlementaire responsable de l’administration publique, le Parlement moldave a examiné un projet de loi visant à abolir les 10 régions (judets) mises en place entre 1999 et 20005 et à les remplacer par 32 districts (raïony) placés sous le contrôle des autorités centrales.

A la demande des Rapporteurs du Congrès, M. Iovv, Président de la Commission en question, s'est engagé à consulter, de façon officielle, le CPLRE sur tout projet de loi portant sur l'organisation territoriale du pays et/ou son système d'administration locale et régionale.

A défaut de cette consultation, au début du mois de décembre 2001, le Secrétariat du Congrès a été informé que le Gouvernement moldave aurait donné un avis positif au projet de loi préparé par la commission susmentionnée. Ce projet avait d’ailleurs déjà reçu une première approbation par le Parlement. Malgré les promesses en ce sens de la part des autorités moldaves, ce projet n’a apparemment pas fait l’objet d’aucune consultation officielle des élus locaux et régionaux concernés. Le Secrétariat a été aussi informé que suite à cette réforme, les maires en place seraient destitués et que des nouveaux maires seraient élus par les assemblées municipales. Selon les informations recueillies, l’ensemble de ces modifications auraient dû être votées par le Parlement avant la fin de l'année en cours.

Par ailleurs, pendant l’été 2001, le Parlement moldave a amendé la loi sur l’administration publique locale afin de réduire les pouvoirs des autorités territoriales en matière de finances. Le transfert de tout pouvoir décisionnel au préfet relatif aux dépenses de ces autorités a, de droit et de fait, déjà placé les collectivités locales et régionales sous une véritable tutelle.

27. Les craintes des associations représentatives des pouvoirs locaux et régionaux relatives à l’organisation d’élections locales anticipées étaient donc fondées. En effet, au cours de la première mission, il est apparu que plusieurs dates étaient en discussion au niveau central, et ce, afin de permettre l’élection de nouveaux maires plus « positifs » par rapport à la réforme en cours.

28. Compte tenu de ce qui précède, lors de leur mission, les Rapporteurs ont saisi l'occasion d'informer les autorités moldaves de la nécessité de respecter les principes qu'elles ont souscrit au titre de la Charte européenne de l'autonomie locale. Par ailleurs, ils ont tenu à attirer l’attention de ces mêmes autorités sur l’importance de la mise en oeuvre des recommandations du Congrès en matière de démocratie aux niveaux local ou régional.

29. En particulier, les Rapporteurs ont fait savoir aux autorités moldaves qu’aux yeux du Congrès le retour aux anciens districts représentait :

un changement institutionnel allant dans la direction opposée aux principes promus par le Congrès en matière de démocratie régionale, tels qu’exprimés dans ses Recommandations 38 (1998) et 84 (2000) ;

une occasion pour renforcer les contrôles sur les maires et réduire ainsi l’autonomie politique, administrative et financière des collectivités locales concernées6 ;

30. En conclusion de leur première visite officielle dans le pays, les Rapporteurs ont tenu à rappeler que ces faits pourraient amener à de graves violations de la Charte européenne de l’autonomie locale que la République de Moldova a récemment signé et ratifié.

Dans cette perspective, afin de convaincre les autorités moldaves à ne pas adopter des lois contraires à l’esprit et à la lettre de la Charte, les Rapporteurs ont aussi déclaré que :

la nécessité de rapprocher l’administration des citoyens et de réduire le nombre de fonctionnaires publics - arguments évoqués par les autorités centrales moldaves pour justifier l’opportunité de la réforme - ne doit pas aller à l’encontre des principes démocratiques et des standards européens en la matière ;

ce n’est pas parce que les lois existantes en la matière ont des défauts, qu’il faut faire « tabula rasa » du système en vigueur, d’autant plus que ce système a été mis en place non sans difficulté et avec le soutien politique et financier de toute la communauté internationale active en Moldova ;

c) il est inadmissible qu’une réforme d’une telle ampleur soit décidée sans une véritable consultation, ouverte et officielle des acteurs concernés et mise en oeuvre par des élections anticipées.

31. Suite à leur mission, n'ayant pas reçu de nouvelles sur le projet de réforme territoriale en question et inquiétés par des décisions parlementaires allant, apparemment, dans la direction opposée aux principes et recommandations susmentionnées, les Rapporteurs ont décidé de porter cette situation à l’attention du Bureau du Congrès afin que des mesures soient décidées de toute urgence.

32. Dans cette perspective, le 12 décembre 2001 le Bureau du Congrès a approuvé les premières conclusions des rapporteurs (voir document CG/Bur (8) 95) et les a autorisés à se rendre à nouveau à Chisinau afin de suivre de près les décisions des autorités moldaves.

2. La deuxième visite officielle des rapporteurs à Chisinau suite à l’adoption finale et à la promulgation des lois de réforme

33. La deuxième visite officielle a eu lieu à Chisinau et Comrat les 28-30 janvier 20027. Lors de cette visite, les rapporteurs étaient accompagnés par les mêmes représentants visés au paragraphe 26 ci-dessus.

Cette visite a donné l’occasion aux Rapporteurs de suivre de près l’adoption finale (par le Parlement, le 24 janvier 2002) de la Loi 764-XV du 27 décembre 2001 sur l’organisation publique territoriale de la Moldova (qui remplace la loi homonyme du 12 novembre 1998) et de la Loi 781-XV du 28 décembre 2001 portant modification à la Loi 186 du 6 novembre 1998 sur l’administration publique locale.

34. En adoptant ces lois, le Parlement a ignoré les recommandations du Congrès. Ces lois :
- ont été ensuite promulguées par le Président de la République le 25 janvier 2002 suite aux modifications introduites par le Parlement le 24 janvier dernier afin de tenir compte des observations du Président ;
- sont maintenant publiées au Journal Officiel de la République de Moldova n°16 du 29 janvier 2002.

35. Les Rapporteurs ont informé les autorités moldaves (Président de la République, Présidente du Parlement et Premier Ministre) qu’en ce qui concerne la procédure d’adoption, ces nouvelles lois méconnaissent un certain nombre de dispositions de la Charte européenne de l’autonomie locale (ratifiée par la Moldova en octobre 1997).

36. En effet, il est apparu qu’en contradiction avec les dispositions de l’article 4 paragraphe 6 de la Charte, aucune démarche officielle n’a été entreprise par les autorités centrales moldaves afin de consulter ou informer les représentants des autorités locales et régionales du pays sur le projet de réforme législative en cours.

Par ailleurs, rien n'a permis aux Rapporteurs de se former un jugement sur l’application convenable de l’article 5 de la Charte8.

Les Rapporteurs ont souligné qu’il n’est pas admissible dans un Etat démocratique qu’une réforme d’une telle ampleur soit décidée sans une véritable consultation, ouverte et officielle des acteurs concernés.

37. Par ailleurs, les Rapporteurs ont vivement regretté que malgré les promesses de M. Iovv, Président de la Commission du Parlement responsable, le Congrès n’a pas été consulté sur les lois en préparation. A cet égard, les Rapporteurs ont pris note des excuses de la Présidente du Parlement. Ils ont ainsi pris connaissance des lois adoptées, promulguées et publiées directement pendant leur présence à Chisinau.

38. N’ayant pu examiner ces textes dans tout leur détail au cours de la visite, les rapporteurs ont néanmoins tenu à confirmer leurs craintes :

quant aux affirmations des autorités moldaves en ce qui concerne la conception de la « verticale du pouvoir » qui inspire les lois en question ; à cet égard, les rapporteurs ont rappelé aux dites autorités que cette conception est contraire à l’esprit de la Charte européenne de l’autonomie locale ;

quant aux conséquences néfastes (notamment aux niveaux démocratique et socio-économique) qui peuvent résulter de l’abrogation peu réfléchie de la réforme de 1998 inspirée des recommandations du Conseil de l’Europe ainsi que d’autres organismes internationaux ;

quant au nouveau découpage administratif du pays substituant 32 districts (raïony) aux 10 régions (judets) mises en place par la réforme de 1998 ;

quant à la multiplication inconsidérée des municipalités ;

quant à la confusion dans le chef de la même personne (président du district) de responsabilités gouvernementales (autorité déconcentrée) et locales (autorité décentralisée) ;

quant aux conditions dans lesquelles le Parlement se réserve d’exercer le pouvoir de révoquer l’autorité municipale ;

quant au coût très important que les autorités moldaves devront supporter afin de mettre en oeuvre les changements dus à la réforme (selon les informations communiquées par la Présidente du Parlement, ce coût devrait s’élever à environ 4 millions de dollars).

39. Concernant la conformité du contenu des lois en question avec la Charte européenne de l’autonomie locale, les rapporteurs ont chargé le Prof. John Loughlin d’élaborer une analyse juridique détaillée (voir après).

40. Lors de leur deuxième visite, les Rapporteurs ont également vivement critiqué l’intention des autorités moldaves (communiquée de façon officielle aux Rapporteurs par le Président de la République, la Présidente du Parlement et le Premier Ministre), d’organiser des élections locales anticipées sans attendre l’échéance légale du mandats des élus locaux et régionaux en place (prévue pour 2003) et ce, afin de mettre rapidement en oeuvre les lois nouvellement adoptées.

41. Les Rapporteurs ont rappelé aux autorités moldaves que la tenue de ces élections (le Président de la République les a annoncées pour le 7 avril 2002)9 pouvait représenter une violation des principes démocratiques et de l’article 7 paragraphe 1 de la Charte européenne de l’autonomie locale10.

42. Il est positif que la décision d’organiser des élections anticipées a été ensuite annulée par la Cour Constitutionnelle du Pays, en tenant compte ainsi des observations exprimées par le Président du Congrès, au nom du Bureau du CPLRE (voir après).

43. Il est important de souligner que lors de la deuxième visite, les Rapporteurs de l’Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe sur la Moldova, les Ambassadeurs représentant un certain nombre d’Etats membres de l’Union Européenne (France, Allemagne), le Chef de mission de l’OSCE à Chisinau ainsi que d’autres représentants d’organismes internationaux présents en Moldova ont informé les Rapporteurs qu’ils entendent tenir compte des conclusions du Congrès (notamment en ce qui concerne la conformité des nouvelles lois en matière d’organisation territoriale et d’administration publique locale avec la Charte européenne de l’autonomie locale) en vue de leurs futures décisions relatives à la République de Moldova.

3. La troisième et dernière visite officielle des rapporteurs à Chisinau suite aux décisions de la Cour Constitutionnelle

44. La troisième et dernière visite officielle des Rapporteurs à Chisinau s’est tenue le 4 avril 2002. Cette visite a été organisée en tenant compte du rapport du Bureau CG/BUR (8) 118. A cette occasion, les rapporteurs étaient accompagnés par les mêmes représentants visés au paragraphe 26 ci-dessus11.

Par cette visite, les rapporteurs ont eu l’occasion de discuter avec les autorités gouvernementales moldaves les contenus du projet d’avis élaboré par le Professeur Loughlin sur les nouvelles lois

sur l’organisation administrative territoriale et l’administration publique locale12.

45. Suite à la mission, compte tenu des observations des autorités moldaves sur le projet mentionné ci-dessus, le Professeur Loughlin a rédigé la version finale de son avis. Ce texte est présenté en annexe 7. Le 11 avril 2002, M. Vasile Tarlev, Premier Ministre de la Moldova, a adressé au Congrès un document officiel contenant des commentaires complémentaires sur certains points du projet d’avis préparé par le Professeur Loughlin. Ce document est présenté en annexe 11. L’avis de l’expert tient également compte des récentes décisions de la Cour constitutionnelle à l’égard des lois en question.

46. En effet, entre la deuxième partie du mois de février et la première partie du mois de mars 2002, la Cour Constitutionnelle a arrêté trois sentences portant sur :

La décision du Parlement (n° 807-Xvdu 5 février 2002) de tenir des élections locales anticipées. La Cour a déclarée cette décision comme inconstitutionnelle le 19 février 2002. L’arrêt de la Cour (publié dans le Journal officiel du pays n°33-35 du 7 mars 2002) confirme l’opinion exprimée à plusieurs reprises par le Président et les Rapporteurs du Congrès. A ce sujet, cet arrêt fait référence à l’article 7 de la Charte européenne de l’autonomie locale.

La loi 764-XV du 27 décembre 2001 sur l’organisation territoriale de la République de Moldova. Par cette décision, adoptée le 5 mars 2002, la Cour a déclaré la nouvelle carte territoriale du pays - préconisant la mise en place des 32 districts (raïony) en remplacement des actuelles 10 régions (judets) - comme conforme à la Constitution. La décision de la Cour a été publiée dans le Journal officiel n° 40-42 du 21 mars 2002.

La loi 781-XV du 28 octobre 2001 portant modification à la Loi 186-XIV du 6 novembre 1998 sur l’administration publique locale. Par cette décision – arrêtée le 14 mars 2002 et publiée dans le Journal officiel du 4 avril 2002 n°46-48 – la Cour a déclaré comme inconstitutionnelles un nombre important de dispositions de la loi en question13. Dans ce cadre, elle a fait référence aux articles suivants de la Charte européenne de l’autonomie locale : 2, 3, 4, 6, 7, 8, 11. Les dispositions déclarées comme inconstitutionnelles concernent en particulier :

l’élection (indirecte) des maires par les conseillers au sein des assemblées locales 14 ;

le cumul des fonctions de maire et de président du conseil local dans le chef du maire ;

la suppression des procédures visant la destitution des maires par la voie de référendum populaire ;

l’introduction de procédures visant la destitution du maire et de ses adjoints par le conseil de l’autorité publique supérieure (à savoir le conseil de district) ;

le droit de suspension du conseil local par le Parlement sur proposition du maire, du président du comité exécutif du district ou du gouvernement ;

le cumul des fonctions de président du comité exécutif de district et de président du conseil de district dans le chef de la même personne ;

le droit de destitution du président, des vice-présidents et du secrétaire du comité exécutif du district par le parlement ou le gouvernement ;

l’élection du président, des vice-présidents et du secrétaire du comité exécutif du district parmi les conseillers du conseil de district ;

le cumul de fonctions de représentant de l’Etat et de l’autorité locale dans le chef des présidents des comités exécutifs des districts15.

47. Dans leur ensemble, les décisions de la Cour Constitutionnelle vont dans la même direction de l’avis de l’expert juridique du Congrès. Parfois, la Cour va même plus loin que les conclusions de l’expert. Pour plus de détails à ce sujet, voir l’avis du Professeur Loughlin, tel que présenté en annexe 7. Sur la base de la déclaration de la Cour mentionnée au point a) ci-dessus, la décision relative à la tenue des élections anticipées initialement prévues pour le 7 avril 2002 a été annulée.

48. La principale différence dans les opinions exprimées sur les lois en question par, d’une part les rapporteurs et l’expert du Congrès et, d’autre part, la Cour constitutionnelle, concerne la décision de rétablir les districts, conformément à la loi 764-XV (2001) sur l’organisation administrative territoriale. A cet égard, la Cour constitutionnelle, à la différence des représentants du CPLRE, a adopté une position qui conforte les décisions du Parlement : à savoir le remplacement des dix régions (judets) établies en 1998 par 32 districts (raïony).

49. A cet égard, les rapporteurs ont tenu à rappeler qu’au-delà des problèmes relatifs à son opportunité politique, la décision de rétablir les districts, tout en étant légitime sous le profil constitutionnel16, du moins dans ces motivations, contredit l’esprit de la Charte européenne de l’autonomie locale, et plus précisément, son Article 4.317.

Selon les rapporteurs, ceci est confirmé par les affirmations de M. Iovv qui, en sa nouvelle qualité de premier Vice-Premier Ministre responsable pour l’administration publique locale, a tenu à confirmer que le rétablissement des districts contribue à la consolidation de « la verticale des pouvoirs » entre autorités centrales et autorités locales.

50. Outre que par l’opinion exprimée par le premier Vice-Premier Ministre de la République de Moldova, la violation de la Charte, résultat également confirmée par la récente décision de la Cour Constitutionnelle [voir paragraphe 46 c) ci-dessus] qui a déclaré inconstitutionnelles un nombre important des dispositions de la Loi 781-XV (2001) sur l’administration publique locale.

51. En effet, la Cour n’a pas hésité à sanctionner la loi 781-XV (2001) lorsque celle-ci, sur la base d’une évidente volonté d’organiser les relations entre les pouvoirs publics en fonction de liens hiérarchiques, établit que :

Compte tenu de leur double statut d’élus et de fonctionnaires d’Etat, le président du comité exécutif du district et le maire, au niveau fonctionnel, sont placés sous l’autorité des autorités centrales.

Les maire et leurs adjoints peuvent être destitués par le conseil de l’autorité publique supérieure (à savoir le conseil de district).

Le Parlement a le droit de suspendre les maires sur proposition, entre autres, du président du comité exécutif du district.

52. A ce sujet, il est contraire à la Charte européenne de l’autonomie locale que cette loi - sur la base du concept de l’interaction des volets représentatif et exécutif du pouvoir et par des changements substantiels concernant le statut et le mode d’élection des élus locaux – place de droit et de fait ces élus sous l’autorité des autorités centrales. Ceci est en contradiction avec l’Article 7.1 de la Charte qui établit que « Le statut des élus locaux doit assurer le libre exercice de leur mandat ».

Dans cette même perspective, les dispositions de cette loi qui prévoient que les organes élus à la tête des collectivités locales peuvent être destitués ou suspendus par les autorités supérieures (ou centrales) en dehors de toute décision judiciaire sont également contraires à l’Article 8 de la Charte.

Il n’est guère étonnant que les dispositions mentionnées au paragraphe 51 ci-dessus aient été déclarées par la Cour Constitutionnelle comme inconstitutionnelles.

53. En ce qui concerne l’opportunité politique de la décision de rétablir les districts, tout en réaffirmant la totale liberté des autorités moldaves dans ce domaine, les Rapporteurs ont tenu à remarquer que cette décision est probablement fondée sur une mauvaise évaluation des problèmes qui devraient la justifier.

En effet, la principale motivation présentée par les autorités moldaves pour justifier le rétablissement des districts est liée aux demandes des citoyens qui souhaitent que les services soient plus proches de leurs communes de résidence.

Les Rapporteurs sont convaincus que ce résultat peut être obtenu par la simple décentralisation des services. En effet, cette opération aurait pu se faire assez aisément sur la base des structures existantes au niveau des anciens districts.

54. En revanche, par la décision de remplacer les dix régions actuelles par 32 districts, les autorités moldaves ont de droit et de fait multiplié les centres de décision et, par conséquent, la bureaucratie qui s’en suit.

De surcroît, comme déjà mis en évidence, outre décevoir la communauté internationale – qui avait déjà commencé à orienter des investissements et des aides financières vers les judets crées en 1998 - la procédure visant le remplacement des judets par les districts, étant donné ses coûts faramineux, pourrait aggraver la (déjà difficile) situation économique nationale.

55. A cet égard, Les Rapporteurs ont également rappelé que la dimension des entités administratives territoriales doit toujours tenir compte des compétences exécrées. A cet égard, il a été relevé qu’au niveau européen, pour un nombre important de questions, les régions sont mieux à même d’assurer des fonctions concernant, en même temps, un grand nombre de citoyens.

56. Toujours concernant la question des compétences, les rapporteurs ont aussi remarqué que la nouvelle loi sur l’administration publique locale a aggravé la confusion existante. Dans ce cadre, les compétences des autorités centrales, régionales et locales se chevauchent et se superposent par rapport aux mêmes domaines d’activités (par exemple ceux relatifs au paiement des retraites et des salaires des fonctionnaires publics).

Ainsi, les rapporteurs ont beaucoup insisté sur l’importance de bien séparer les compétences au niveau législatif dans le cadre d’une autonomie fondée sur une légitimité démocratique complète et de responsabilités claires vis-à-vis des citoyens.

57. En ce qui concerne les ressources financières des collectivités territoriales, la loi en question ne fait plus clairement mention au droit des autorités locales d’établir des taxes et impôts locaux. A cet égard, les Rapporteurs ont rappelé que l’article 9.3 de la Charte européenne de l’autonomie locale prévoit que «Une partie au moins des ressources financières des collectivités locales doit provenir de redevances et d’impôts locaux dont elles ont le pouvoir de fixer le taux, dans les limites de la loi».

58. Sur le plan pratique, en ce qui concerne le futur proche, il est positif de remarquer que les décisions de la Cour Constitutionnelle mentionnées ci-dessus ne permettent pas d’organiser des élections anticipées au niveau des collectivités locales de base et obligent les autorités moldaves à respecter le mandat des représentants des judets, qui, comme déjà mentionné, arrive à échéance uniquement en 2003. De plus, concernant les districts, il faut observer que par sa récente décision concernant la Loi 781-XV (2001), la Cour Constitutionnelle a effacé la plupart des dispositions devant permettre leur mise en place et leur fonctionnement.

59. Compte tenu de ces contraintes, M. Tarlev, Premier Ministre de la République de Moldova a confirmé aux rapporteurs que le mandat des collectivités locales et régionales en place sera respecté. A ce sujet, le Premier Ministre s’est dit prêt à tenir compte des recommandations du Congrès en ce qui concerne les décisions à prendre afin de mettre en oeuvre la réforme territoriale décidée par le Parlement.

60. Dans ce contexte, une référence a été faite aux commissions récemment instituées par le Gouvernement afin de liquider les régions (judets) en vue de la future mise en place des districts.

A ce sujet, les Rapporteurs ont tenu à souligner que l’éventuelle mise en place préliminaire des structures administratives des districts ne doit pas être faite aux dépens de l’autonomie des collectivités locales et régionales actuellement en place.

61. Dans le futur, les autorités moldaves pourraient examiner la possibilité de considérer lesdits districts en tant qu’autorités « déconcentrées » de l’Etat au niveau périphérique. Ceci permettrait le maintien des régions (judets) comme autorités territoriales autonomes « décentralisées ». Ce type d’organisation territoriale pourrait d’ailleurs être confirmée par une opportune révision de la Constitution. Le Congrès pourrait assister les autorités moldaves dans cette direction

62. Dans ce contexte, le Premier Ministre a donné sa parole aux rapporteurs afin que tout nouveau projet de loi élaboré par le Parlement en ce qui concerne l’administration publique locale et l’organisation territoriale sera, au préalable, adressé par le Gouvernement au Conseil de l’Europe pour avis18.

63. Par ailleurs, compte tenu de l’article 4.6 de la Charte, les rapporteurs ont beaucoup insisté sur la nécessité, dorénavant, de consulter l’ensemble des associations représentatives des collectivités territoriales pour toute réforme (ou question) les concernant directement. Cette consultation doit prendre la forme d’un dialogue institutionnel fondé sur des rencontres régulières et l’échange d’informations et de documents officiels.

64. Les Rapporteurs ont pris note que les principales associations des pouvoirs locaux et régionaux de la Moldova ont l’intention d’organiser un forum de discussion à la fin du mois d’avril 2002 auquel seront invités le Président de la République, le Premier Ministre et les représentants concernés du Parlement. Les Rapporteurs espèrent que ce forum puisse faciliter la reprise de contacts pacifiques et fructueux entre, d’une part, les représentants des autorités territoriales et, d’autre part, les représentants des autorités centrales.

65. A cet égard, les rapporteurs ont également pris note du fait que le Président de la République a décidé d’établir un « Pacte social » avec les citoyens et que ce pacte prendra la forme de rencontres entre le président et différents catégories sociales. Parmi ces catégories les rapporteurs ont noté les organisations non gouvernementales, les entrepreneurs, le monde de la culture, mais également les autorités territoriales.

66. Compte tenu de ce qui précède, afin de faciliter l’établissement d’un cadre de travail visant le dialogue entre les représentants mentionnés ci-dessus et favoriser le démarrage de leur coopération dans un climat de confiance, les Rapporteurs ont proposé qu’une rencontre soit organisée à Chisinau par le Congrès au cours des prochains mois avec l’ensemble des acteurs concernés.

III. LES PROBLEMES RELATIFS A LA REGION AUTONOME DE GAGAOUZIE

1. Introduction

67. La région de la Gagaouzie a été créée par une loi de rang constitutionnel adoptée par le Parlement moldave en décembre 1994 lui accordant un statut spécial en tant qu'unité territoriale autonome au sein de l'Etat unitaire de la République de Moldova. La région dispose d’un organe à pouvoir législatif élu (l'Assemblée Populaire) et d’un Exécutif (le Gouverneur de la Gagaouzie, appelé Bashkan). Le pouvoir exécutif de la région est représenté par le Comité exécutif présidé par le Bashkan.

68. Les autorités régionales actuelles sont issues des élections tenues au mois d'août 1999 et disposent d'un mandat de quatre ans. M. Dumitru Croitor, le Bashkan de la Gagaouzie élu au suffrage direct, est également membre de plein droit de la Chambre des Régions du Congrès des pouvoirs locaux et régionaux du Conseil de l’Europe19. Les prochaines élections devraient avoir lieu en 2003.

2. Le cadre juridique et le processus de réforme constitutionnelle

69. Au stade actuel, la Constitution de la République de Moldova ne contient qu'un seul article sur les autonomies, à savoir son article 111 selon lequel "des formes et conditions spéciales d'autonomie peuvent être octroyées dans le cadre des statuts spéciaux adoptés par des lois organiques" votées avec trois cinquièmes du nombre total des membres du parlement national.

70. Un projet de modification de la Constitution mentionnant l'autonomie de la Gagaouzie a été rédigé par une commission d’Etat avant la fin de l'année 2001 et soumis pour examen au Congrès, à la Commission de Venise et à la Cour Constitutionnelle de la Moldova (voir après). Les représentants Gagaouzes accusent les autorités centrales d'avoir décidé de ce projet sans véritable consultation, d'où leur opposition au projet en question.

Le statut d'autonomie de la Gagaouzie est fixé par une loi organique adoptée le 23 décembre 1994 selon laquelle cette région est une entité territoriale autonome à statut spécial (…) formant partie intégrante de la République de Moldova.

71. Compte tenu des récentes tensions relatives à la destitution du Bashkan (voir après), il est intéressant de noter que cette loi contient dans son article 14 des dispositions relatives à la destitution du Bashkan, à savoir le paragraphe 9 "la destitution de ses fonctions, avant le terme de son mandat, du Gouverneur de la Gagaouzie a lieu si celui-ci ne respecte pas la Constitution de la République de Moldova, la présente loi, les lois locales et les décisions de l'Assemblée Populaire ou bien s'il a commis une infraction" et le paragraphe 10 "la décision de destitution du Gouverneur de la Gagaouzie est prise avec le vote des deux tiers des députés élus à l'Assemblée Populaire…".

72. Le Règlement de la Gagaouzie a été adopté en tant que texte législatif régional suprême par l'Assemblée Populaire le 5 juin 1998.

Ce texte contient également des dispositions relatives à la destitution du Bashkan, à savoir son article 70 qui reprend les dispositions de l'article 14, paragraphe 9 de la loi sur le statut spécial tout en précisant que le cas d'infraction doit être confirmé par une décision judiciaire. De surcroît, la décision de l'Assemblée Populaire de destituer le Bashkan nécessite une confirmation par un référendum organisé dans un délai maximum de 30 jours.

73. La disposition concernant l'organisation du référendum complète la loi sur le statut spécial et se justifie par le fait que seule la population qui a élu le gouverneur de la région peut avoir la décision finale sur sa destitution.

74. Les Rapporteurs ont pris note des affirmations du Premier Ministre de la Moldova qui a déclaré aux Rapporteurs du Congrès que l’autonomie de Gagaouzie ne sera pas

affectée par les lois de réforme mentionnées dans la première partie de ce rapport.

75. Après avoir présenté les principales dispositions légales relative à la Gagaouzie et avant de décrire les tensions relatives à la destitution du Bashkan, il nous semble opportun de présenter et commenter les propositions relatives à la révision de la Constitution en ce qui concerne l’autonomie de la Gagaouzie.

3. L’opinion des rapporteurs sur les propositions de réforme constitutionnelle

76. Les Rapporteurs ont pris note des propositions de révision constitutionnelle concernant le statut de la Gagaouzie élaborées par la Commission d’Etat compétente. Une demande d’avis sur ces propositions a été adressé au Président du Congrès par le Président de ladite commission20.

Compte tenu du fait que la Commission de Venise était déjà en train d’élaborer un avis sur lesdites propositions, les rapporteurs ont décidé de transmettre leur opinion à la Commission de Venise afin qu’elle en tienne compte lors de l’adoption de son avis.

77. Par cette opinion, les rapporteurs ont tenu à rappeler que, comme déjà mis en évidence, par sa Recommandation 84, adoptée en 2000, le Congrès avait constaté que :

« L’application des lois sur l’administration publique locale et sur l’organisation administrative territoriale pose des problèmes spécifiques par rapport au territoire de la Gagaouzie et à son statut spécial ».

78. A cet égard, le Congrès avait formulé les considérations et recommandations suivantes :

« - Il n’est pas souhaitable que, par la voie de la loi ou par son interprétation, la Gagaouzie soit considérée comme un second niveau de collectivité territoriale de la même manière que les neuf autres régions et la ville de Chisinau, et ce, malgré son statut spécial reconnu par la Constitution (voir l' avis de la Commission de Venise à cet égard) (…) 

- la loi sur le statut spécial de la Gagaouzie ne peut être modifiée qu’à une majorité spéciale ; elle fait dès lors partie du bloc de constitutionnalité, de sorte que ses dispositions doivent s’imposer aux autres lois moldaves en raison de la hiérarchie des normes (principe de la lex superior) ;

- d’un point de vue politique et juridique, il est nécessaire que le Parlement moldave confirme l’autonomie spéciale de la Gagaouzie et qu’il précise une fois pour toutes la nature institutionnelle de cette autonomie et les pouvoirs des organes élus de la Gagaouzie dans le cadre de l’ordonnancement juridique moldave. Sur cette base uniquement, il sera possible d’interpréter, voire d’amender, les dispositions législatives concernées qui paraissent aujourd’hui en conflit. Le Congrès est prêt à participer avec la Commission de Venise aux travaux du groupe établi à cet effet par les autorités moldaves (…) ».

79. Dans l’exposé des motifs afférent, le Rapporteur du Congrès exprimait le point de vue suivant :

« Comme déjà exprimé dans l’avis juridique préparé par le Professeur Philippe De Bruycker et présenté le 16 octobre 1999 au nom du Congrès à la Commission de Venise l’ensemble de ces problèmes relèvent du conflit entre, d’une part les actes normatifs moldaves et gagaouzes concernant l’autonomie spéciale de la Gagaouzie (la loi sur le statut spécial de la Gagaouzie de 1994 et le Règlement de la Gagaouzie adopté par l’Assemblée populaire) et, d’autre part, les lois moldaves en matière d’autonomie locale et d’organisation territoriale (la loi sur l’administration publique locale et la loi sur l’organisation administrative territoriale (…).

Pour résoudre de manière générale la problématique des relations entre les autorités centrales moldaves et la Gagaouzie, il faut donc aussi déterminer le statut exact des normes qui peuvent être adoptées par l’assemblée gagaouze dans la limite de ses compétences (…).

Les points susmentionnés confirment l'existence d’un véritable imbroglio juridique qui nécessite une clarification de la part des autorités moldaves.

Les problèmes posés par la relation entre la loi moldave sur le statut spécial de la Gagaouzie et les autres lois organiques relatives à l’administration locale et à l’organisation territoriale relèvent plus d’une décision politique que d’une explication juridique.

En effet, l’imbroglio juridique résultant des relations entre les différentes dispositions constitutionnelles et législatives en matière d’autonomie spéciale, d’administration locale et d’organisation territoriale ne peut pas être résolu uniquement sur la base de principes juridiques généraux. Ni le principe de la lex specialis, ni, probablement, le principe de la lex superior (ces principes sont mentionnés dans l'Avis de la Commission de Venise en la matière, octobre 1999) ne sauraient être considérés comme les seules solutions de ce problème.

Le Parlement devrait établir, une fois pour toutes, éventuellement par une loi spécifique portant sur la régionalisation, la nature institutionnelle de l’autonomie de la Gagaouzie et de ses pouvoirs dans le cadre de l’ordonnancement juridique moldave. Sur la base de la prise de position du Parlement, il sera possible d’interpréter, voire d’amender, les dispositions législatives en question ».

80. Compte tenu de ce qui précède, les rapporteurs ont conclu que l’initiative d’amender la Constitution de la République de Moldova concernant la Gagaouzie semble aller dans la direction recommandée par le Congrès, déjà en l’an 2000.

81. Dans cette perspective, ils ont apprécié les conclusions préliminaires de la Commission de Venise concernant l’opportunité politique d’une révision de la Constitution en ce qui concerne la Gagaouzie et ils ont marqué leur accord sur les points suivants :

opportunité politique d’une réforme constitutionnelle visant le renforcement des autonomies territoriales spéciales (en vertu de leurs importantes compétences), tout en préservant le caractère unitaire de l’Etat moldave ;

reconnaissance formelle du caractère « spécial » de la loi organique de 1994 sur la Gagaouzie (ceci avait été déjà relevé dans l’exposé des motifs relatif à la Recommandation 84 (2000) ; ce caractère indique que la loi de 1994 ne peut pas être modifiée par des lois ordinaires ou organiques « ordinaires » ;

en cas de conflit, primauté des lois régionales gagaouzes (adoptées par l’Assemblée populaire) sur les lois ordinaires et organiques « ordinaires ».

82. Par ailleurs, ayant à l’esprit le document relatif aux propositions de révision de la Constitution moldave concernant la Gagaouzie, les Rapporteurs ont tenu à souligner que :

l’article 110 (1) devrait clairement mentionner que le statut spécial de la Gagaouzie doit être garanti par une loi organique spéciale ;

l’article 111 (1 et 2) pourrait faire référence aux organes « législatifs, exécutifs et judiciaires de la Gagaouzie » (en tout cas l’article 111 (2) n’est pas vraiment clair dans sa formulation linguistique) ;

les propositions concernant le premier paragraphe de l’article 111-1 (6) pourraient faire penser que toute modification des lois (y compris ordinaires et organiques « ordinaires ») peut donner lieu à des modifications de la loi organique « spéciale » sur la Gagaouzie. Cette ambiguïté n’est pas vraiment résolue par la précision relative à la majorité spéciale requise afin de modifier la loi en question (deuxième paragraphe).

Afin de résoudre cette ambiguïté, il serait souhaitable de remplacer le terme « législation » par le terme « l’autonomie spéciale de la Gagaouzie ».

83. Compte tenu de ces observations, la Commission de Venise a adopté un Avis officiel lors de sa réunion du 8-9 mars 200221. A cet occasion, les observations des Rapporteurs ont été présentées par le Président du Congrès.

4. Les récentes tensions relatives à l’organisation d’un référendum visant la destitution du Gouverneur de la Gagaouzie

84. A la demande de M. Dumitru Croitor, Gouverneur (Bashkan) de la région autonome de Gagaouzie et après consultation avec le Président du Congrès, le Secrétariat a organisé du 18 au 20 février 2002 une visite d’information et d’évaluation sur le fonctionnement de la démocratie régionale en Gagaouzie.

Le but principal de la visite visait la vérification de la légalité du référendum visant la destitution du Bashkan tel que proposé et organisé par un certain nombre de membres de l’Assemblée populaire. Lors de cette visite officielle, la délégation du CPLRE était composée de M. Yavuz Mildon, M. Günter Mudrich, Secrétaire de la Chambre des Régions et M. Dan Medrea22.

Les faits principaux relatifs à la tentative de destituer le Bashkan peuvent être résumés selon les points suivants23:

85. Le Bashkan est accusé, sur la base d’un rapport de la Cour des Comptes, d’avoir détourné des fonds publics. Il n’a pas eu à ce jour l’occasion de s’en expliquer devant la justice.

Un groupe de 21 députés a tenté, le 31 janvier, de demander la révocation du Bashkan par un vote à l’Assemblée populaire permettant de procéder à un référendum populaire afin de le destituer. N’ayant pas obtenu la majorité des 2/3 nécessaires, le groupe a ensuite décidé, lors d’une réunion du 8 février, d’organiser le référendum le 24 février 2002.

86. La Présidence de l’Assemblée populaire et le service juridique de l’Assemblée n’ont pas reconnu les procédures de vote à l’Assemblée populaire et la décision du groupe des députés d’organiser un référendum.

Le Bashkan, en rappelant le principe de la présomption d’innocence, considère les initiatives lancées contre lui comme une tentative par le Gouvernement central communiste, de le faire disparaître de la scène politique, étant donné qu’il ne suit pas toujours les orientations politiques du Gouvernement (par ex. : la Gagaouzie a refusé d’organiser des élections locales anticipées décidées par le Gouvernement central pour le 7 avril. Entre-temps, ces élections ont été déclarées anticonstitutionnelles par la Cour Constitutionnelle),

87. Bien que les instances gouvernementales aient toujours déclaré qu’il s’agissait d’un problème local voire régional à résoudre sur place, tant que le Président de la République et que le Ministre des Affaires Etrangères sont directement intervenus par des déclarations début février afin de soutenir la tenue du référendum contre le Bashkan,

Des Ambassadeurs de l’Union européenne, du Conseil de l'Europe et des Etats-Unis se sont rendus en Gagaouzie afin de s’informer sur le conflit et pour lancer un appel aux parties concernées afin de résoudre le conflit par des négociations,

Le groupe des députés en opposition au Bashkan a néanmoins décidé d’organiser le référendum malgré le blocage du projet par l’Exécutif de la région en s’appuyant notamment sur l’aide des maires communistes dans les communes, 

88. Le 24 février 2002, le référendum a eu lieu dans un climat d’affrontements ; les votes ont seulement eu lieu dans 13 des 26 communes ce qui représente une participation de 19,2 % de la population régionale (voir annexe III du document CPR/Bur (8) 14). Il est regrettable que la tentative d'organiser ce référendum ait donné lieu à des actions violentes. Le 4 mars, le Président Voronin de son côté a déclaré que 92 % de la population ayant effectivement participé au référendum s’est exprimée en faveur de la révocation du Bashkan.

Le 27 février, le Procureur général de la République a engagé une procédure contre M. Croitor, Bashkan, M. Kendigelean, Président de l’Assemblée populaire et M. Burgudji, Chef du Service juridique de l’Assemblée populaire pour, d’après l’OSCE, action illégale pour abus de pouvoir causant des dommages considérables à des biens publics. D’après les dernières informations de l’OSCE en date du 7 mars 2002, un groupe d’inconnus armés a enlevé, pour une destination inconnue, le Chef de la division juridique de l’Assemblée populaire de la Gagaouzie, M. Ivan Burgudji, considéré comme un des responsables ayant empêché l’organisation du référendum.

89. En tenant compte de tous les éléments à sa disposition, la délégation du CPLRE est arrivée à la conviction que le référendum n’avait pas de base légale. Son organisation n’était pas légitime. Une conférence de presse qui a réuni une trentaine de journalistes de la presse, radio et télévision a eu lieu le 20 février à Chisinau. Le Rapporteur a décrit les différentes étapes de la mission, a présenté les conclusions et a répondu aux questions. Il a lancé un appel pour résoudre le conflit par des moyens juridiques (voir annexe 4 du document [CPR/Bur (8) 14]).

90. A cette occasion, le Rapporteur a notamment déclaré que :

a) aucune décision, selon les règles prévues dans la loi n’a été adoptée de façon formelle par l’Assemblée Populaire de la Gagaouzie afin d’organiser le référendum ;

b) aucune décision concernant l’organisation d’un référendum n’a été publiée dans le Journal Officiel de l’Assemblée Populaire, conformément aux dispositions juridiques afférentes ;

c) les délais prévus par la loi pour l’organisation du référendum n’ont pas été respectés ;

les accusations concernant la gestion et les responsabilités du Bashkan devraient être clarifiées devant un tribunal compétent selon la législation en vigueur ou devant l’Assemblée Populaire selon ses procédures et son règlement interne. De ce fait, il est surprenant d’apprendre que les plus hautes autorités moldaves se soient adressées à la population gagaouze afin de l’encourager à participer au-dit référendum visant la destitution du Bashkan, alors qu’il n’avait pas de base légale.

Suite à une déclaration du service de presse du président de la République de Moldova, le Président du Congrès a fait une « mise au point » sur la visite officielle du Rapporteur dans la Région autonome de Gagaouzie. (voir annexes I et II du document CPR/Bur (8) 14).

91. En conclusion, les Rapporteurs estiment que l’organisation d’un référendum dans les conditions décrites ci-dessous ne repose pas sur une base légale et représente une violation du principe de la primauté du droit, et du respect de l’Etat de droit. Il ne devrait en aucun cas être autorisé ou toléré par les autorités car il pourrait déstabiliser la situation politique dans la région. Pour plus d’informations à cet égard, l’on renvoie au rapport contenu dans le document du Bureau de la Chambre des Régions CPR/Bur (8) 14.

ANNEXE 1

RECOMMANDATION 38 (1998)24 sur la situation de l’autonomie locale et régionale en République de Moldova

Le Congrès,

1. Rappelant la mission d’observation du Référendum sur le statut d’autonomie régionale de la Gagauzie en janvier 1995 et l’observation des élections locales en République de Moldova au printemps de la même année;

2. Ayant pris connaissance de la mission d’experts envoyée par le Conseil de l’Europe dans la République de Moldova en mai 1997 au sujet de la préparation de projets de loi sur l’organisation territoriale, sur l’administration publique locale et sur les élections locales;

3. Ayant envoyé une délégation composée de ses deux co-rapporteurs, MM. Lycourgos (Chypre) et Muller (France), d’un expert consultant et du Secrétariat les 4-6 décembre 1997, et pris connaissance de leur rapport;

4. Se félicitant de la ratification par le Parlement moldave de la Charte européenne de l’autonomie locale le 1er juillet 1997 et soucieux d’assurer la mise en oeuvre effective des principes de la Charte dans le pays;

5. Compte tenu du rapport intérimaire préparé par ses deux co-rapporteurs sur la situation de l’autonomie locale et régionale en République de Moldova examiné par la Chambre des Pouvoirs Locaux et par la Chambre des Régions;

6. Ayant pris connaissance de l’avis préparé par M. de Bruycker, expert consultant, sur les dernières versions du projet de loi sur l’administration publique locale et du projet de loi sur l’organisation administrative-territoriale de la République de Moldova, tous les deux soumis au Parlement;

7. Estime nécessaire de formuler dès à présent à l’adresse des autorités parlementaires et gouvernementales qui seront issues des prochaines élections législatives en République de Moldova les considérations et recommandations suivantes:

7.1 En ce qui concerne le fondement démocratique des pouvoirs locaux

7.1.1 Affirme que la situation actuelle selon laquelle 92 collectivités locales – représentant 10 % des pouvoirs locaux moldaves mais un pourcentage important de la population car la capitale Chisinau et d’autres villes importantes en font partie – sont privées de tout support démocratique élu tant au niveau du conseil local que du maire est incompatible avec l’article 3, alinéa 2 de la Charte européenne de l’autonomie locale;

7.1.2 Estime que cette situation, due au fait qu’aux élections locales au printemps 1995 le seuil de 50 % de votants n’avait pas été atteint aux deux tours d’élections, aurait dû être résolue sur la base d’une décision de la Cour constitutionnelle du 6 novembre 1995 demandant que la disposition anticonstitutionnelle selon laquelle, si le taux de 50 % de votant n’était pas atteint le gouvernement nommerait le Maire, soit modifiée dans un délai de 4 mois et "que soient restaurées les conséquences juridiques des dispositions de la loi déclarée anticonstitutionnelle";

7.1.3 Déplore que, la loi électorale ayant été modifiée dans les délais de 4 mois dans le sens demandé par la Cour constitutionnelle, deux ans après cette modification 92 villes et communes sont toujours privées d’une démocratie locale dotée d’organes élus;

7.1.4 Recommande aux autorités gouvernementales et parlementaires moldaves de procéder sans délais à l’élection des pouvoirs locaux dans les 92 villes et communes qui sont toujours dépourvues d’organes élus.

7.2 En ce qui concerne le contrôle sur les actes et les organes des pouvoirs locaux

7.2.1 Recommande que toute forme de contrôle d’opportunité (en attaquant les actes et les élus qui agiraient "contre les intérêts généraux des citoyens") soit abolie et que la tutelle des autorités se limite au contrôle de la légalité conformément à l’article 8 de la Charte européenne de l’autonomie locale;

7.3 En ce qui concerne les Secrétaires communaux, actuellement désignés par le Gouvernement, recommande aux autorités moldaves d’adopter un statut conforme aux principes d’autonomie administrative prévus par l’article 6 de la Charte européenne de l’autonomie locale.

7.4 En ce qui concerne les finances locales

7.4.1 Constate que la situation actuelle n’est pas compatible avec l’article 9 de la Charte européenne de l’autonomie locale notamment en ce qui concerne l’extrême faiblesse des ressources propres et l’inexistence de règles claires et transparentes sur les transferts financiers aux collectivités locales;

7.4.2 Recommande aux autorités gouvernementales et parlementaires moldaves d’adopter une loi sur les finances locales qui respecte les engagements contractés par la ratification de la Charte européenne de l’autonomie locale et de mettre en oeuvre à cet effet les avis des experts du Conseil de l’Europe.

7.5. En ce qui concerne la régionalisation

7.5.1 Constate que la situation actuelle avec 37 districts, 4 municipalités hors district et la région autonome de Gagauzie, ne correspond pas aux standards d’autonomie régionale en vigueur en Europe occidentale, en particulier du fait que l’organe exécutif appartient à l’administration d’Etat et n’est pas responsable devant l’organe élu;

7.5.2 Se félicite de la détermination du gouvernement moldave de procéder à la création de 8 régions qui, avec la ville de Chisinau, remplaceraient les 37 districts, et doteraient ainsi le pays d’un niveau régional moderne et s’inspirant des principes de base du projet de Charte européenne de l’autonomie régionale;

7.5.3 Se félicite ainsi du consensus politique qui existe auprès des associations de pouvoirs locaux moldaves pour ce projet de régionalisation;

7.5.4 Recommande au Parlement moldave de procéder à l’adoption du projet de loi sur l’administration territoriale déposé par le Gouvernement.

7.6 En ce qui concerne la coopération transfrontalière

7.6.1 Se félicite de la volonté déclarée par les autorités gouvernementales et par les associations des pouvoirs locaux d’encourager la coopération transfrontalière des collectivités locales et régionales;

7.6.2 Recommande aux autorités gouvernementales et parlementaires d’adopter les dispositions nécessaires - soit dans le cadre de la loi générale sur l’autonomie locale, soit par une loi spéciale - fixant le cadre juridique réglant la coopération transfrontalière des collectivités locales et régionales en s’inspirant de la Convention cadre du Conseil de l’Europe et son protocole additionnel.

7.7 En ce qui concerne les projets de loi sur l’administration publique locale et sur l’Organisation administrative territoriale déposés auprès du Parlement

7.7.1 Se félicite de la bonne tenue générale du texte qui porte aussi bien sur les collectivités locales que régionales et constitue un pas déterminant vers la constitution d’un cadre institutionnel de l’autonomie locale et régionale conforme aux principes défendus par le Congrès;

7.7.2 Recommande au Parlement moldave de procéder rapidement à l’adoption de ces textes en tenant compte des propositions suivantes visant à les rendre plus clairs et parfaitement compatibles avec la Charte européenne de l’autonomie locale:

– de clarifier la terminologie utilisée dans le projet de loi sur l’organisation administrative territoriale notamment en ce qui concerne le terme de "district" en se référant à l’avis figurant en annexe à ce projet;

– de tenir compte de l’avis sur le projet de loi sur l’administration publique locale figurant également en annexe et en particulier des points suivants:

• de clarifier les compétences entre communes et municipalités d’une part et districts d’autre part en évitant les chevauchements des responsabilités;

• de prévoir le droit des collectivités locales à coopérer en conformité avec l’article 10 de la Charte;

• de rendre plus restrictives les possibilités de destitution des conseils locaux, solution envisageable uniquement pour des cas très graves d’impossibilité ou d’incapacité de fonctionnement;

• à ramener la tutelle sur les collectivités locales à un contrôle de légalité en supprimant les "contrôles administratifs et budgétaires" et surtout la prise en compte par les autorités de contrôle des "intérêts généraux des citoyens", ce qui correspond à un contrôle d’opportunité qui n’est pas admis par la Charte;

• de faire en sorte que la désignation et le pouvoir de destitution du secrétaire communal et du secrétaire de district relèvent des organes de la collectivité territoriale et non du gouvernement;

• de supprimer l’article 98 prévoyant des limites à l’autonomie financière des districts contraires à la Charte;

• de préciser à l’article 88 les critères objectifs pour la fixation des transferts financiers aux collectivités territoriales afin d’éviter l’arbitraire;

• de clarifier les compétences de la "commission administrative" visées aux articles 117 et suivants afin d’éviter qu’elle empiète sur les domaines de compétence des collectivités territoriales;

• de supprimer l’article 121 statuant que les divergences entre les autorités centrales et les collectivités territoriales sont solutionnées par le gouvernement, ce qui est contraire à l’article 4 alinéa 4 de la Charte.

8. Afin de compléter le cadre législatif et administratif nécessaire au développement de l’autonomie locale et régionale

8.1 Recommande aux autorités gouvernementales et parlementaires moldaves d’élaborer et d’adopter une loi sur les finances locales, une loi sur la propriété des collectivités territoriales, ainsi qu’une loi sur la fonction publique locale.

9. En ce qui concerne la formation du personnel local et régional

9.1 Recommande au Comité des Ministres de libérer les moyens nécessaires pour assister les autorités moldaves à mettre sur pied une formation spécifique du personnel local et régional avec l’aide de ENTO.

10. En ce qui concerne la région autonome de Gagauzie

10.1 Se félicite de ce que le nouveau statut de la région autonome de Gagauzie ait contribué de manière décisive à résoudre les tensions politiques qui s’étaient manifestées dans cette région, grâce à la modération tant des autorités moldaves que des autorités régionales;

10.2 Estime nécessaire que certaines dispositions de Statut, notamment celles relatives à la définition des compétences de la région autonome soient révisées;

10.3 Se félicite par conséquent que la Commission sur la démocratie par le droit (Commission de Venise) accorde son assistance aux autorités régionales de Gagauzie lors de l’élaboration du "Code légal de Gagauzie" prévu à l’article 12 du Statut d’autonomie en coopération avec le Congrès.

11. En ce qui concerne la situation en Transnistrie

11.1 Déplore le fait que l’accord de 1995 qui était intervenu entre le gouvernement moldave et le Premier Ministre de la Fédération de Russie prévoyant le retrait progressif de la 14e Armée du territoire de Transnistrie, n’ait pas été ratifié et mis en oeuvre, de manière à permettre la définition d’un statut équitable d’autonomie de la Région,

11.2 Déclare sa disponibilité, une fois que la situation politique le permettrait et si les autorités moldaves en exprimaient le souhait, à prêter son assistance pour la définition d’un Statut d’autonomie de la Région de Transnistrie.

Annexe - Avis sur les deux projets de lois sur l’autonomie locale et régionale de la République de Moldova

I. Introduction

Il apparaît par rapport à la version antérieure des textes sur l’organisation administrative territoriale de la République de Moldova et sur l’administration publique locale qui ont fait l’objet d’un rapport d’experts du Conseil de l’Europe rendu en mai 1997 que des progrès significatifs ont été accomplis depuis et que nombre des observations formulées à ce moment ont été prises en compte. Il reste que des remarques assez importantes doivent encore être formulées à propos des derniers projets.

II. Avis sur le projet de loi sur l’organisation administrative territoriale

Le projet "sur l’organisation administrative territoriale" est manifestement un texte général qui organise les différents niveaux de collectivités territoriales de la République moldave, tandis que le projet sur "l’administration publique locale" règle leur organisation. Il apparaît que l’intitulé du second texte devrait être revu de manière à mieux indiquer son contenu, notamment le fait qu’il est complémentaire au premier.

Il est regrettable que les concepts employés en droit moldave ne rendent pas clairement compte de la distinction qu’il y a lieu de faire entre les organes déconcentrés et décentralisés. Le fait que le second projet sur l’administration publique locale règle également en son chapitre XI le sort du "secteur (place)" alors qu’il s’agit dans ce cas manifestement d’une unité de l’administration déconcentrée de l’Etat (voire également d’une division des municipalités) en témoigne. L’idée "d’unités administratives territoriales" employée pour rendre compte des villages, communes, villes, municipalités et districts ne rend pas véritablement compte de leur autonomie, à moins qu’il s’agisse d’une simple question de traduction. On pourrait donc suggérer aux autorités moldaves de recourir plutôt au vocable "collectivité territoriale" afin d’éviter toute confusion avec les unités de l’administration déconcentrée de l’Etat. Par ailleurs, la distinction entre villages, communes, villes et municipalités est aussi complexe que, apparemment, dépourvue de réelle portée sur le plan juridique. On peut donc s’interroger, pour des raisons de facilité, sur la possibilité de ne retenir qu’une seule dénomination générique pour l’ensemble des collectivités de base.

— L’article 2 du texte qui ne fait que répéter le texte de l’article 109 de la Constitution doit être omis. Par ailleurs et sauf erreur dans la numérotation des articles constitutionnels dans la version anglaise dont je dispose, on ne comprend pas pourquoi l’article 1er ne renvoie pas à l’article 109, mais uniquement aux articles 110 et 111.

— Le sens de l’article 7, paragraphe 2 selon lequel "la municipalité peut inclure dans sa structure des unités administratives territoriales autonomes" n’apparaît pas. Sauf s’il s’agit d’une erreur de traduction, une confusion apparaît entre les articles 7, paragraphe 4 selon lequel "les municipalités peuvent être divisées dans des secteurs" et l’article 9, paragraphe 3 selon lequel "les districts peuvent être divisés en secteurs (places)". Le terme secteur devrait être réservé à l’une ou à l’autre de ces divisions territoriales. La confusion du lecteur ne fait que croître avec le chapitre XI consacré "au secteur ou à la place" figurant dans le projet sur l’administration publique locale. Il faut donc préciser ce que recouvre exactement la notion de secteur.

— L’article 9 "selon lequel le district est une unité administrative-territoriale constituée de villages (communes), villes et municipalités - unités fondamentales de l’organisation administrative territoriale de la République" est un texte particulièrement confus. Il apparaît que le district constitue le second niveau de collectivités territoriales en Moldova, intermédiaire entre le niveau de base et le niveau local. On peut à la lecture de la disposition précitée se demander quelle est son autonomie face aux collectivités de base dont il semble émaner. Comme l’intention paraît être, ainsi que cela ressort de l’article 7 du projet de loi sur l’administration publique locale, de faire du district une collectivité à part entière, cette disposition doit être revue et se limiter à indiquer au paragraphe 2 que les limites territoriales des districts sont établies à partir de celles des villages, communes, villes et municipalités. Une remarque identique peut-être formulée à propos de L’article 10, lequel traite vraisemblablement de la Gagauzie, ce qui mériterait d’être explicité pour la bonne compréhension du texte.

— Sauf s’il s’agit d’une question de traduction, on peut s’interroger sur l’emploi du terme de "district" pour désigner la collectivité territoriale au niveau intermédiaire. Ce terme peu usité renvoie plutôt à l’idée d’une unité de l’administration déconcentrée de l’Etat; on pourrait donc interroger les autorités moldaves sur le sens de ce terme en langue moldave et éventuellement leur conseiller de recourir plutôt à l’idée de région, d’autant plus que celle-ci est employée à propos des organes du district appelé "conseil régional" dans la traduction française du projet de loi sur l’administration publique locale.

— L’article 16, paragraphe 2 prévoyant qu’un village ne peut être constitué qu’à partir de 1 000 habitants est contradictoire avec l’article 14, paragraphe 1 du projet sur l’administration publique locale prévoyant qu’un conseil local compte 7 membres pour les localités de moins de 1 000 habitants.

III. Avis sur le projet de loi sur l’administration publique locale

On relèvera d’emblée que le projet va dans le bon sens et constitue un effort louable de concrétisation des principes de la Charte européenne de l’autonomie locale. Certaines dispositions, comme les articles 8, paragraphe 2, 9 et 86, paragraphe 2 sont manifestement directement inspirées de la Charte. Le projet de loi règle l’autonomie locale et régionale de manière assez complète; il est notamment heureux qu’il contienne des dispositions relatives à la propriété et au financement, même si ces dernières doivent encore être complétées par d’autres législations.

— Les paragraphes 1er et 3 de l’article 2 qui ne font que répéter le texte de l’article 109 de la Constitution doivent être omis.

— L’article 13, paragraphe 3 est cependant un doublon par rapport à l’article 9 et devrait donc être omis.

— Il convient de vérifier si le "conseil de l’administration publique" visé à l’article 6 correspond bien à la "commission administrative" visée à l’article 117 et, le cas échéant, d’unifier le vocabulaire employé s’il ne s’agit pas d’un simple problème de traduction. Par ailleurs, on ne voit pas pourquoi on insiste dans cette disposition sur la "coordination de l’activité des conseils locaux en vue de réaliser les services publics à intérêt régional et municipal" ni de quoi il s’agit précisément: coopération entre municipalités, réalisation des services d’intérêt régional, sachant qu’on ne peut viser la réalisation des services d’intérêt municipal qui relève évidemment des municipalités. Il est par ailleurs frappant de constater que le texte ne contient aucune disposition sur le droit des collectivités de s’associer entre elles pour coopérer, ce qui constitue une lacune par rapport à la Charte européenne de l’autonomie locale.

En ce qui concerne les collectivités de base en particulier:

— L’effort visant à préciser les compétences des collectivités territoriales dans leur loi organique mérite d’être salué, car il est rarement entrepris ainsi que cela ressort des derniers travaux menés par le groupe de suivi de l’application de la charte locale. Les compétences des collectivités de base et celles des districts ne sont cependant pas toujours définies de manière suffisamment précises et, surtout, elles se chevauchent, par exemple pour ce qui est de "l’hygiène publique" et de "la protection de la santé", "des problèmes sociaux, y compris les centres et institutions d’assistance sociale" et de "l’assistance sociale et de l’entretien des institutions sanitaires et sociales". Il faut à tout le moins mieux les délimiter les unes par rapport aux autres.

— Les vice-maires sont, d’après les articles 18 et 41, désignés par le conseil local sur proposition du maire. Il conviendrait d’indiquer s’ils doivent ou non être désignés parmi les membres du conseil local. En vertu de l’article 41, les vice-maires sont politiquement responsables devant le conseil, à la différence du maire. Il convient de vérifier si le régime différencié qui est ainsi prévu pour les membres de l’exécutif local est globalement cohérent.

— Il est curieux que l’article 19 prévoit d’une part que le conseil local élit son président, d’autre part que le conseil local soit convoqué par le maire. Il paraît plus logique que le conseil soit convoqué par son président de manière à souligner que celui-ci peut jouer un rôle de contre-pouvoir face à un maire directement élu.

— Il ne ressort pas assez clairement du projet de loi si le maire est bien directement élu par la population. Ce point devrait être éclairci.

— L’article 24 requiert en son paragraphe 2 une majorité des 2/3 pour la prise de certaines décisions, à moins qu’il ne s’agisse d’une simple règle de quorum. Il convient d’y être attentif car cela peut générer certains blocages préjudiciables à la gestion de la commune.

— Il conviendrait à l’article 21, paragraphe 5 ainsi qu’à l’article 30, paragraphe 5 de s’assurer que le délai prévu vaut véritablement pour la convocation des élections et non pas seulement pour ce qui concerne la prise d’une décision à ce sujet.

— Les dispositions relatives à des formes de contrôle pesant directement sur les personnes qui composent les organes locaux sont assez nombreuses et détaillées. L’article 30 est à cet égard particulièrement important. Le paragraphe 1er devrait ne permettre que la dissolution du conseil dans les cas graves et non une possibilité de suspension de ses activités. Il convient notamment de supprimer toute sanction pesant sur le conseil en tant que tel en cas d’excès de compétences. Par ailleurs, comme le contrôle qui trouve à s’exercer sur les collectivités territoriales est de pure légalité, on ne voit pas comment une juridiction pourrait être amenée à annuler une décision pour "le fait qu’elle ne correspondrait pas aux intérêts généraux du village, de la commune, de la ville ou de la municipalité". De même, il convient au paragraphe 6 de supprimer la possibilité de destitution d’un conseiller si celui-ci "enfreint la constitution, autres actes ou intérêts de la collectivité locale ou participe aux activités des organes anticonstitutionnels" malgré l’exigence de confirmation par une juridiction. Il conviendrait de ne viser, comme à l’article 43 pour ce qui concerne le maire, que les cas les plus graves.

— Les dispositions relatives aux contrôles des actes sont tout aussi nombreuses. Il ressort des articles 26, paragraphes 2, 30, 109, 111b et surtout 112 que ce contrôle est effectué par des juridictions à la demande du préfet. Une meilleure solution peut être de confier l’exercice du contrôle administratif sur les collectivités locales aux préfets en le limitant strictement, comme c’est prévu, à un contrôle de légalité et en l’assortissant d’une voie de recours juridictionnelle spécialement organisée à l’attention des collectivités territoriales. Par ailleurs, la notion de "contrôle administratif et budgétaire" employée à l’article 111.i. est trop vague et doit être précisée, notamment pour ce qui est de la différence avec le contrôle de légalité, de même que le sens et la portée de l’article 123 doivent être explicités pour ce qui est du "contrôle sur la réalisation des fonctions du maire".

— Le sens de l’article 38.i. devrait être précisé par rapport à l’article 49.

— Le mode de désignation et la qualité du secrétaire communal ou municipal doivent être revus en partant du principe essentiel que ce haut fonctionnaire est bien un organe de la commune et qu’il doit en conséquence être désigné et, le cas échéant, destitué par la commune, quitte à ce qu’il bénéficie d’un statut réglé par le pouvoir central et de possibilités de recours adéquates.

En ce qui concerne les districts en particulier:

De manière générale, on ne peut que féliciter les autorités moldaves d’avoir décidé d’établir des régions fortes, ce qui constitue un progrès considérable par rapport à la situation actuelle des districts. On insistera en particulier sur le fait que les régions prévues seront dotées d’une assemblée et d’un véritable organe exécutif (le président du conseil régional et le bureau permanent), le rôle du préfet étant fort limité dans l’administration de la région. L’article 109, paragraphe 2 précise utilement "qu’il n’existe aucun rapport de subordination entre les chefs des administrations d’Etat (préfets) d’un côté, et les conseils locaux, régionaux et de la municipalité de Chisinau". L’article 61 prévoit simplement que "le chef de l’administration d’Etat (le préfet) peut assister aux sessions du bureau permanent". S’il est clair qu’il n’y détient pas une voix délibérative, cette disposition ne porte pas atteinte à l’autonomie de la région. On peut cependant se demander si l’existence de la commission administrative de district n’est pas suffisante pour assurer la coordination entre l’administration déconcentrée de l’Etat et les districts.

— On ne voit pas pourquoi on insiste à l’article 55 sur "la coordination de l’activité des conseils des villages (communes) en vue de réaliser les services publics à intérêt régional", ni de quoi il s’agit précisément: coopération entre municipalités ou réalisation des services d’intérêt régional, sachant qu’on ne peut viser la réalisation des services d’intérêt municipal qui relève évidemment des municipalités. Il paraît nécessaire d’établir dans cette disposition une clause de compétence générale en faveur des districts dans la ligne du projet de charte européenne de l’autonomie régionale.

— L’existence au sein du district d’un secrétaire appelle les mêmes remarques que le secrétaire au niveau des collectivités de base.

— L’article 66 appelle les mêmes remarques que l’article 30.

— Il est indispensable que l’article 88 relatif aux transferts financiers vers les régions et communes indique explicitement que ceux-ci doivent s’effectuer en fonction d’un certain nombre de critères objectifs de manière à supprimer tout arbitraire dans leur répartition. Il faudrait également obtenir des explications sur le sens précis de cette disposition.

— L’article 93, paragraphe 2 nécessite une explication.

— L’article 98 devrait vraisemblablement être supprimé. On ne peut, sans violer gravement l’autonomie locale, forcer les collectivités territoriales à adapter leur propre budget en fonction du budget de l’Etat.

— La conception et le rôle exact de la "Commission administrative" visée aux articles 117 et suivants doivent être explicités. Pour ce qui est des collectivités locales et régionales, il ne peut s’agir que d’un organe de concertation et de coordination ne pouvant prendre à leur égard aucune décision contraignante sans porter atteinte à leur autonomie. L’article 121 selon lequel "les divergences entre les autorités centrales et les collectivités territoriales sont solutionnées par le gouvernement" n’est pas admissible.

— Il faut être attentif au fait que la mise en cause de la responsabilité personnelle des mandataires locaux (notamment sur le plan civil) prévue à l’article 132 ne peut pas porter atteinte au libre exercice de leur mandat et qu’il doit aussi exister une forme de responsabilité directe des collectivités territoriales en tant que personnes juridiques.

4e SESSION (Addendum)

RÉSOLUTION 59 (1998)25 sur la situation de l’autonomie locale et régionale en République de Moldova

Le Congrès,

1. Vu le rapport intérimaire sur la situation de la démocratie locale et régionale en République de Moldova, établi par les deux co-rapporteurs, MM. Lycourgos (Chypre) et Muller (France), examiné par la Chambre des Pouvoirs Locaux et par la Chambre des Régions;

2. Vu la Recommandation no 38 sur le même sujet;

3. Recommande aux associations nationales de pouvoirs locaux et régionaux de prêter toute leur assistance aux nouvelles associations moldaves (Fédération des pouvoirs locaux et régionaux et Association des Maires) afin de les aider à se donner des structures efficaces et à promouvoir concrètement l’autonomie locale dans leur pays;

4. Invite les associations de pouvoirs locaux et régionaux de Moldova, une fois adoptée la loi sur la création de 8 régions, d’envisager la création d’associations distinctes pour les collectivités locales d’une part et pour les régions d’autre part;

5. Charge le Groupe de Travail sur la situation de la démocratie locale et le Groupe de Travail sur la régionalisation de continuer leur examen de l’autonomie locale et régionale en République de Moldova et de leur soumettre un rapport définitif dès que possible.

ANNEXE 2

SEPTIEME SESSION
(Strasbourg, 23-25 mai 2000)

RECOMMANDATION 84 (2000)1. Discussion et approbation par la Chambre des régions le 23 mai 2000 et adoption par la Commission Permanente le 25 mai 2000 (voir Doc. CPR (7) 4, projet de recommandation, présenté par M. N. RADU, rapporteur).
26 SUR LA DEMOCRATIE REGIONALE EN MOLDOVA

LE CONGRÈS, SAISI DE LA PROPOSITION DE LA CHAMBRE DES RÉGIONS,

RAPPELANT :

A. SA RECOMMANDATION (38) 1998 SUR LA SITUATION DE L’AUTONOMIE LOCALE ET RÉGIONALE EN RÉPUBLIQUE DE MOLDOVA DANS LAQUELLE IL A FORMULÉ UN CERTAIN NOMBRE DE CONSIDÉRATIONS À L’ADRESSE DES AUTORITÉS PARLEMENTAIRES ET GOUVERNEMENTALES MOLDOVES ;

B. SA RÉSOLUTION (59) 1998 DANS LAQUELLE IL A PRIS LA DÉCISION DE CONTINUER À SUIVRE L’ÉVOLUTION DE LA DÉMOCRATIE LOCALE ET RÉGIONALE DANS CE PAYS EN VUE DE L’ÉLABORATION D’UN RAPPORT DÉFINITIF ;

AYANT PRIS CONNAISSANCE DES RÉSULTATS DES VISITES OFFICIELLES EN MOLDOVA ORGANISÉES AU COURS DE 1999 ET 2000 PAR LES RAPPORTEURS DES GROUPES DE TRAVAIL COMPÉTENTS AFIN D’OBSERVER LES DIFFÉRENTS SCRUTINS DES ÉLECTIONS LOCALES ET RÉGIONALES ET DE METTRE EN OEUVRE LA DÉCISION MENTIONNÉE CI-DESSUS ;

AYANT PRIS CONNAISSANCE DU RAPPORT ÉTABLI PAR M. NICOLAE RADU (ROUMANIE, R) SUR LA DÉMOCRATIE RÉGIONALE EN MOLDOVA, CHARGE SON BUREAU D’ADRESSER LA RECOMMANDATION QU’IL A ADOPTÉE SUR LA BASE DE CE RAPPORT AUX AUTORITÉS GOUVERNEMENTALES ET PARLEMENTAIRES MOLDOVES ;

CONCERNANT LES ASPECTS LOCAUX, SE FÉLICITE DE LA MISE EN PLACE PAR LES AUTORITÉS SUSMENTIONNÉES D’UN CADRE JURIDIQUE GÉNÉRAL EN VUE D’UNE AUTONOMIE LOCALE DE PLEIN EXERCICE ;

TOUTEFOIS, COMPTE TENU DES RÉSULTATS DES VISITES OFFICIELLES DE M. GEORGE LYCOURGOS (CHYPRE, L), RAPPORTEUR SUR LA SITUATION DE LA DÉMOCRATIE LOCALE EN MOLDOVA, CONSTATE QU’IL N’EST PAS ENCORE POSSIBLE DE FINALISER UN RAPPORT À CET ÉGARD, CETTE IMPOSSIBILITÉ ÉTANT MOTIVÉE PAR LES FAITS SUIVANTS :

A. D’AUTRES INSTRUMENTS LÉGISLATIFS, PAR EXEMPLE LA LOI SUR LE CONTENTIEUX ADMINISTRATIF, DOIVENT ÊTRE PROMULGUÉS ET MIS EN APPLICATION AFIN DE COMPLÉTER LE CADRE MENTIONNÉ CI-DESSUS ;

B. LES INSTRUMENTS LÉGISLATIFS SPÉCIFIQUES DÉJÀ ADOPTÉS PAR LE PARLEMENT (LOIS SUR LES FINANCES LOCALES, LE PATRIMOINE COMMUNAL, LES STATUTS DES ÉLUS LOCAUX, ETC.) NE SONT PAS ENCORE TOUT À FAIT OPÉRATIONNELS, CE QUI REND PARTICULIÈREMENT DIFFICILE L’ÉVALUATION OBJECTIVE DE LEURS PORTÉE ET EFFICACITÉ ;

COMPTE TENU DE CE QUI PRÉCÈDE, CHARGE LA COMMISSION INSTITUTIONNELLE DE LA CHAMBRE DES POUVOIRS LOCAUX DE REPRENDRE L’EXAMEN DE L’AUTONOMIE LOCALE EN RÉPUBLIQUE DE MOLDOVA ET DE LUI SOUMETTRE UN RAPPORT DÉFINITIF DÈS QUE POSSIBLE ;

CHARGE SON BUREAU D'ENVISAGER LA POSSIBILITÉ D'ORGANISER UN COLLOQUE EN MOLDOVA SUR LES PROBLÈMES POSÉS PAR LES STATUTS D'AUTONOMIE SPÉCIALE DANS DES PAYS À STRUCTURE UNITAIRE ;

EST PRÊT À PARTICIPER AVEC LA COMMISSION DE VENISE AUX TRAVAUX DU GROUPE DE TRAVAIL SUR LA GAGAOUZIE ÉTABLI PAR LES AUTORITÉS MOLDOVES.

ANNEXE 3

STRASBOURG, 28 SEPTEMBRE 2001 CG/INST (8) 7

COMMISSION INSTITUTIONNELLE

RECOURS DE LA LIGUE DES ASSOCIATIONS DES MAIRES ET DE L'AGENCE POUR LE DÉVELOPPEMENT DE LA DÉMOCRATIE RÉGIONALE PAR L'AUTONOMIE LOCALE DE LA RÉPUBLIQUE DE MOLDOVA

A L'ATTENTION DU CONGRÈS DES POUVOIRS LOCAUX ET RÉGIONAUX DU CONSEIL DE L'EUROPE

L'ASSOCIATION DES MAIRES DE LA RÉPUBLIQUE DE MOLDOVA LANCE UN APPEL AU CONGRÈS DES POUVOIRS LOCAUX ET RÉGIONAUX DU CONSEIL DE L'EUROPE

MESSIEURS,

A LA SUITE DE LA DÉCISION STATUTAIRE DE LA LIGUE NATIONALE DES ASSOCIATIONS DE MAIRES DE LA RÉPUBLIQUE DE MOLDOVA, CONCERNANT LA NÉCESSITÉ D'ADOPTER DES MESURES POUR CONTRER LES RÉCENTES POLITIQUES DU GOUVERNEMENT CENTRAL TENDANT À RÉDUIRE LE CONTENU DE L'AUTONOMIE LOCALE DANS NOTRE PAYS, POLITIQUES QUI AFFECTENT LES INTÉRÊTS ESSENTIELS DES AUTORITÉS PUBLIQUES LOCALES, NOUS EN APPELONS AU CONGRÈS DES POUVOIRS LOCAUX ET RÉGIONAUX DU CONSEIL DE L'EUROPE POUR QU'IL PROTÈGE NOS DROITS CONTRE LES ABUS ET LES DISCRIMINATIONS PRATIQUÉS PAR LES AUTORITÉS CENTRALES, EN VIOLATION DES PRINCIPALES DISPOSITIONS DE LA CHARTE EUROPÉENNE DE L'AUTONOMIE LOCALE.

NOUS DEMANDONS AU CONGRÈS D'ENVOYER UNE MISSION SPÉCIALE EN RÉPUBLIQUE DE MOLDOVA POUR CONSTATER LES VIOLATIONS COMMISES À L'ENCONTRE DES DROITS ET COMPÉTENCES FONDAMENTAUX DONT JOUISSENT LES POUVOIRS PUBLICS LOCAUX EN VERTU DE LA LOI. NOUS JOIGNONS À NOTRE DEMANDE UNE LISTE DE DOCUMENTS CONFIRMANT LES FAITS CONSTATÉS PAR NOTRE ASSOCIATION D'ÉLUS LOCAUX, AINSI QUE D'AUTRES PIÈCES PERTINENTES.

VEUILLEZ AGRÉER, MESSIEURS, L'EXPRESSION DE NOS SALUTATIONS DISTINGUÉES.

VASILE BALAN
PRÉSIDENT DE LA LIGUE NATIONALE DES ASSOCIATIONS DE MAIRES
MAIRE DE TELESHEU, CANTON D'ORHEI

30 AOÛT 2001

NOTE ADRESSÉE AU CONSEIL DE L'EUROPE PAR LA LIGUE NATIONALE DES ASSOCIATIONS DE MAIRES DE LA RÉPUBLIQUE DE MOLDOVA

L'ASSEMBLÉE GÉNÉRALE DE LA LIGUE NATIONALE DES ASSOCIATIONS DE MAIRES CONSTATE QUE NI LE PARLEMENT, NI LE GOUVERNEMENT DE LA RÉPUBLIQUE DE MOLDOVA NE RESPECTE PLEINEMENT LES DISPOSITIONS DE LA CHARTE EUROPÉENNE DE L'AUTONOMIE LOCALE, QUE NOUS AVONS RATIFIÉE EN 1996 ET QUE NOUS AVONS ACCEPTÉE EN TANT QUE CADRE RÉGLEMENTAIRE GÉNÉRAL INSPIRANT LA LÉGISLATION ET LES PRINCIPES CONSTITUTIONNELS FONDAMENTAUX DE LA RÉPUBLIQUE DE MOLDOVA.

LES PRINCIPALES VIOLATIONS DES PRINCIPES ET RÈGLES SUSVISÉES ONT EU LIEU, POUR LA PLUPART, APRÈS LE CHANGEMENT DE POUVOIR INTERVENU EN FÉVRIER 2001, DATE À LAQUELLE LES COMMUNISTES ONT OBTENU LA MAJORITÉ ABSOLUE AU PARLEMENT DE LA RÉPUBLIQUE DE MOLDOVA. L'ATTITUDE DES NOUVEAUX DIRIGEANTS À L'ÉGARD DES AUTORITÉS PUBLIQUES LOCALES A CHANGÉ DU TOUT AU TOUT. LE NOUVEAU PARLEMENT NE VOIT DANS LES AUTORITÉS PUBLIQUES LOCALES QU'UNE ENTITÉ SUBORDONNÉE À L'ADMINISTRATION CENTRALE, ET IL A ENTREPRIS, PAR DIVERSES MESURES ET POLITIQUES, UNE RECENTRALISATION AU PROFIT DE L'ETAT DANS TOUT LE PAYS.

EN PARTICULIER, LE PARLEMENT A FAIT PART DE SON PROJET DE MODIFIER L'ORGANISATION TERRITORIALE/ADMINISTRATIVE DU PAYS EN SUPPRIMANT LES RÉGIONS EXISTANTES (DIX «JUDETSE») POUR REVENIR À L'ANCIEN «RAION» (DISTRICT) QUI EXISTAIT SOUS LE RÉGIME SOVIÉTIQUE (40 «RAIONY»). IL RESSORT DES NOUVEAUX PROJETS DE LOI QUE LE PARLEMENT COMPTE DISSOUDRE LES «PRÉFECTURES» EXISTANTES, SYMBOLES DE DÉCONCENTRATION, POUR RÉTABLIR LES COMITÉS EXÉCUTIFS QUI EXISTAIENT NAGUÈRE DANS LES «RAIONY». DANS LE MÊME ESPRIT, ON PRÉVOIT DE NOMMER LES PRÉSIDENTS DES FUTURS ORGANES DE DIRECTION DES «RAIONY», PRÉSIDENTS QUI CUMULERONT DES COMPÉTENCES EXÉCUTIVES ET DES COMPÉTENCES ÉLECTIVES (EN VIOLATION DE L'ARTICLE 3, PARAGRAPHE 2 DE LA CEAL). EN OUTRE, ON SUPPOSE QUE LES FUTURS PRÉSIDENTS DE CES COMITÉS EXÉCUTIFS SERONT NOMMÉS PAR LE PRÉSIDENT DE LA RÉPUBLIQUE, SUR PROPOSITION DU PREMIER MINISTRE, PROCÉDURE TOUT À FAIT CONTRAIRE AU «CARACTÈRE ÉLECTIF» DES POUVOIRS LOCAUX ET RÉGIONAUX, SOULIGNÉ TANT DANS LA CONSTITUTION QUE DANS LA CHARTE EUROPÉENNE DE L'AUTONOMIE LOCALE.

ON S'ATTEND À CE QUE LE PARLEMENT CONCRÉTISE CES NOUVEAUX PLANS ET DONNE SUITE À SES INTENTIONS, DÈS QU'IL AURA ADOPTÉ CES NOUVEAUX AMENDEMENTS AU CODE ÉLECTORAL ET QUE LA LOI SUR L'ADMINISTRATION PUBLIQUE LOCALE AURA PRIS EFFET. EN CONSÉQUENCE, LE PARLEMENT EST EN TRAIN D'ÉTUDIER LA POSSIBILITÉ D'ANNONCER LA TENUE D'ÉLECTIONS LOCALES ANTICIPÉES (PROBABLEMENT À LA FIN DE NOVEMBRE 2001), ET D'INTERROMPRE AINSI LE MANDAT QUADRIENNAL QUI A ÉTÉ CONFIÉ AUX ÉLUS ACTUELS (MAIRES ET CONSEILLERS MUNICIPAUX) LORS DES DERNIÈRES ÉLECTIONS MUNICIPALES, EN MAI 1999. CETTE DÉMARCHE CONTREDIT LA VOLONTÉ DES ÉLECTEURS ET LE LIBRE EXERCICE DES COMPÉTENCES PUBLIQUES CONFIÉES, PAR DÉLÉGATION, AUX ÉLUS LOCAUX EN VERTU DU SUFFRAGE UNIVERSEL.

ON OBSERVE UNE TENDANCE SIMILAIRE AU NIVEAU DES FINANCES PUBLIQUES LOCALES. C'EST AINSI QUE, LE 22 JUIN 2001, LE PARLEMENT DE LA RÉPUBLIQUE DE MOLDOVA A AMENDÉ LA LOI SUR L'ADMINISTRATION PUBLIQUE LOCALE ET LA LOI SUR LES FINANCES PUBLIQUES LOCALES. CES AMENDEMENTS VISENT À TRANSFÉRER AU PRÉFET LE POUVOIR D'ÉTABLIR LES PROJETS DE BUDGET DES RÉGIONS ET LES PROJETS DES RAPPORTS DE MISE EN OEUVRE DU BUDGET, ET DE SOUMETTRE CES PROJETS AUX CONSEILS RÉGIONAUX POUR EXAMEN (ARTICLE 111, B ET C). DE MÊME, LA DIVISION FINANCIÈRE DES CONSEILS RÉGIONAUX DÉPEND DÉSORMAIS, EN VERTU DE CET AMENDEMENT, DES PRÉFECTURES, CE QUI PRIVE TOUTES LES COLLECTIVITÉS LOCALES D'EXERCER LIBREMENT LEUR AUTONOMIE FINANCIÈRE; EN EFFET, EN MOLDOVA, LE «BUDGET RÉGIONAL» EST LE BUDGET CONSOLIDÉ DE TOUTES LES COLLECTIVITÉS PUBLIQUES LOCALES ET MUNICIPALES DE LA RÉGION CONCERNÉE. NOUS CONSIDÉRONS QUE RIEN NE JUSTIFIE UN TEL TRANSFERT DE COMPÉTENCES FINANCIÈRES EN FAVEUR DU PRÉFET, LEQUEL EST DÉSORMAIS LE SEUL AGENT COMPTABLE RESPONSABLE DE TOUS LES CRÉDITS AU NIVEAU DE LA RÉGION; ET NOUS CONSIDÉRONS QUE LA MODIFICATION DE L'ARTICLE 59 DE LA LOI SUR L'ADMINISTRATION PUBLIQUE LOCALE, OPÉRÉE PAR LE PARLEMENT DE LA RÉPUBLIQUE DE MOLDOVA, A PRIVÉ LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES DE POUVOIRS ET DE COMPÉTENCES CONSIDÉRABLES.

LE GOUVERNEMENT ET LE PARLEMENT DE LA RÉPUBLIQUE DE MOLDOVA N'ONT TENU AUCUN COMPTE DES DEMANDES ET DÉCLARATIONS ÉMANANT DES DIVERSES ASSOCIATIONS DE MAIRES QUI FONT PARTIE DE LA LIGUE NATIONALE DES ASSOCIATIONS DE MAIRES. LA PLUPART DES DEMANDES EXPRIMANT LE SOUHAIT QUE SOIENT DISCUTÉES TOUTES CES QUESTIONS AVEC LES PRINCIPALES PERSONNALITÉS GOUVERNEMENTALES ET DES REPRÉSENTANTS DE LA PRÉSIDENCE ET DU PARLEMENT DE LA RÉPUBLIQUE DE MOLDOVA SONT RESTÉES SANS RÉPONSE.

IL CONVIENT D'AJOUTER QUE LA LIGUE NATIONALE DES ASSOCIATIONS DE MAIRES S'INQUIÈTE DE LA MANIÈRE DONT CES INTENTIONS ET CES PROJETS ONT ÉTÉ FORMULÉS PAR LES MEMBRES DU GOUVERNEMENT ET DU PARLEMENT: LES ÉLUS N'ONT PAS EU LA POSSIBILITÉ D'EXPRIMER LEUR AVIS ET D'INFLUENCER LE PROCESSUS D'ADAPTATION DE LA LÉGISLATION. OUTRE L'OPACITÉ DES PROCÉDURES SUIVIES PAR LE PARLEMENT POUR ÉLABORER CES PROJETS, IL N'EXISTE AUCUNE POSSIBILITÉ D'EXPRIMER, PAR LE BIAIS DES MÉDIAS PUBLICS, AU SUJET DE CE PROCESSUS, UNE OPINION INDÉPENDANTE, CAR LES MÉDIAS SONT MAINTENANT TOTALEMENT CONTRÔLÉS PAR LE PARTI AU POUVOIR. D'UNE MANIÈRE GÉNÉRALE, L'OPINION PUBLIQUE N'EST PAS AU COURANT DES CHANGEMENTS INTERVENUS DANS LES MÉDIAS, ET ELLE EST TENUE POUR NÉGLIGEABLE PAR LES DIRIGEANTS, CE QUI LAISSE AUGURER DES CHANGEMENTS FONDAMENTAUX DANS LE SYSTÈME D'ADMINISTRATION PUBLIQUE LOCAL EXISTANT.

EN VIOLATION DES DISPOSITIONS CONSTITUTIONNELLES STIPULANT QUE TOUT MANDAT IMPÉRATIF EST NUL, LE CODE ÉLECTORAL EN VIGUEUR (ARTICLE 177, PARAGRAPHE 2) PRÉVOIT LA POSSIBILITÉ DE RÉVOQUER LES MAIRES PAR RÉFÉRENDUM LOCAL; OR, LES DISPOSITIONS RELATIVES À LA RÉVOCATION SONT TRÈS CONFUSES ET PRÊTENT À MALENTENDUS. EN FAIT, L'ADMINISTRATION CENTRALE UTILISE ABUSIVEMENT CETTE DISPOSITION POUR SE DÉBARRASSER DES MAIRES LES PLUS ACTIFS QUI MARQUENT LEUR DÉSACCORD AVEC ELLE OU QUI CONTESTENT PUBLIQUEMENT SES DÉCISIONS.

LA LIGUE NATIONALE DES ASSOCIATIONS DE MAIRES REGRETTE QUE LES AUTORITÉS CENTRALES DE LA RÉPUBLIQUE DE MOLDOVA N'ACCORDENT PAS SUFFISAMMENT D'ATTENTION AUX PROBLÈMES BIEN RÉELS AUXQUELS SONT CONFRONTÉES LES AUTORITÉS PUBLIQUES LOCALES DU PAYS. IL IMPORTE SURTOUT DE CLARIFIER LE PARTAGE DES COMPÉTENCES (DROITS ET DEVOIRS RESPECTIFS) ENTRE LES AUTORITÉS PUBLIQUES MUNICIPALES/COMMUNALES DU PREMIER DEGRÉ D'ADMINISTRATION ET LES AUTORITÉS DU DEUXIÈME DEGRÉ, REPRÉSENTÉ PAR LES AUTORITÉS PUBLIQUES RÉGIONALES. LE STATUT DES MAIRES, TEL QU'IL RESSORT DE LA LÉGISLATION ACTUELLE, EST MAL DÉFINI, MANQUE DE COHÉRENCE ET SOUFFRE DE NOMBREUSES CONTRADICTIONS; TOUT CELA FAIT QUE LES MAIRES ONT LE SENTIMENT D'ÊTRE INVESTIS DE RESPONSABILITÉS SANS POUR AUTANT DISPOSER DE L'AUTORITÉ ET DES MOYENS NÉCESSAIRES POUR EXÉCUTER LES DÉCISIONS DES ORGANES REPRÉSENTATIFS. IL EST URGENT DE CLARIFIER ET D'AMÉLIORER LE SYSTÈME FISCAL ET LE SYSTÈME DE PRODUCTION DE RECETTES, Y COMPRIS LE MÉCANISME DE RECOUVREMENT DE L'IMPÔT, LA CONCEPTION DU RÉGIME FISCAL AINSI QUE LA BUDGÉTISATION, QUI RESTE DOMINÉS PAR LE MINISTÈRE DES FINANCES À TOUS LES NIVEAUX.

ACTUELLEMENT, LES MAIRES SE VOIENT ENJOINDRE (AU MÉPRIS DES DISPOSITIONS LÉGISLATIVES EN VIGUEUR), PARFOIS PAR DES LETTRES MENAÇANTES, DE PERCEVOIR TOUS LES IMPÔTS, Y COMPRIS LES IMPÔTS SOCIAUX. DANS LA PRATIQUE, LE PROCESSUS D'APPROBATION ET D'ALLOCATION BUDGÉTAIRES NE PERMET PAS AUX MAIRES DE GARDER LA PARTIE DU PRODUIT DE L'IMPÔT LIÉE AUX SERVICES LOCAUX. LES MAIRES SOUHAITERAIENT QUE LE RECOUVREMENT DES IMPÔTS SOIT EFFECTUÉ PAR LES AGENTS DE L'ETAT, SAUF EN CE QUI CONCERNE LES TAXES ET REDEVANCES LOCALES VISÉES DANS LE CODE FISCAL. DE MÊME, IL FAUT ABSOLUMENT CLARIFIER LES RÔLES RESPECTIFS, AMÉLIORER LES RELATIONS ENTRE LES CONSEILS RÉGIONAUX ET LES AUTORITÉS PUBLIQUES LOCALES ET RENFORCER LE SYSTÈME DE FINANCEMENT DES SERVICES PUBLICS EN PRÉVOYANT UNE GARANTIE MINIMALE POUR L'ÉDUCATION, LA SANTÉ ET LA CULTURE, AINSI QUE DES SUBVENTIONS D'ETAT; ON CONSTATE, EN EFFET, QUE LES FONDS QUI PARVIENNENT JUSQU'AU NIVEAU LOCAL SONT INSUFFISANTS POUR COUVRIR LES DÉPENSES. ON ATTEND DES COLLECTIVITÉS LOCALES QU'ELLES FINANCENT DES SERVICES POUR LESQUELS ELLES N'ONT PAS DE BASE D'IMPOSITION.

TOUTES CES CONSIDÉRATIONS CONDUISENT LA LIGUE NATIONALE DES ASSOCIATIONS DE MAIRES À S'ADRESSER AU CONGRÈS DES POUVOIRS LOCAUX ET RÉGIONAUX DU CONSEIL DE L'EUROPE POUR LUI DEMANDER D'ÉVALUER LA COMPATIBILITÉ DE CES ÉVOLUTIONS RÉCENTES AVEC L'ENGAGEMENT SOUSCRIT PAR LES AUTORITÉS CENTRALES DE LA RÉPUBLIQUE DE MOLDOVA VIS-À-VIS DE LA CHARTE EUROPÉENNE DE L'AUTONOMIE LOCALE ET D'AUTRES INSTRUMENTS INTERNATIONAUX. NOUS SOMMES PRÊTS À SECONDER TOUTE MISSION D'INFORMATION QUE VOUS POURRIEZ ENVISAGER D'EFFECTUER EN RÉPUBLIQUE DE MOLDOVA EN VOUS COMMUNIQUANT TOUS LES RENSEIGNEMENTS ET EN ORGANISANT LES RÉUNIONS QUI VOUS AIDERAIENT À VOUS FAIRE UNE IDÉE OBJECTIVE DES PRÉOCCUPATIONS QUI HABITENT ACTUELLEMENT LES POUVOIRS LOCAUX ET RÉGIONAUX DE LA RÉPUBLIQUE DE MOLDOVA, AINSI QUE DES CONTRAINTES QUI PÈSENT SUR EUX. EN TANT QU'ASSOCIATION DES ÉLUS LOCAUX, NOUS VOULONS CROIRE QUE L'EFFET VERTUEUX DES NORMES EUROPÉENNES EN MATIÈRE D'AUTONOMIE LOCALE CONTINUERA DE S'AFFIRMER ET D'ÊTRE PROTÉGÉ SANS FAILLE; TOUTE INITIATIVE CONTRAIRE À CET ESPRIT DOIT ÊTRE OBSERVÉE ET BRISÉE. NOUS ESPÉRONS ARDEMMENT QUE LE CONSEIL DE L'EUROPE POURRA ENCOURAGER LES AUTORITÉS CENTRALES DE LA RÉPUBLIQUE DE MOLDOVA À PRÉSERVER LE RESPECT ET L'OBSERVATION INDISPENSABLES DES VALEURS FONDAMENTALES QUI SOUS TENDENT NOS BESOINS ET NOS RESPONSABILITÉS ACTUELS.

3 SEPTEMBRE 2001

CHISINAU, RÉPUBLIQUE DE MOLDOVA
LE SECRÉTAIRE DE LA LIGUE NATIONALE DES ASSOCIATIONS DE MAIRES
VICTOR MOCANU

AGENCE POUR LE DÉVELOPPEMENT RÉGIONAL PAR L’AUTONOMIE LOCALE

OBJET : VIOLATION DE L’AUTONOMIE RÉGIONALE DANS LA RÉPUBLIQUE DE MOLDOVA

CHISINAU, LE 7 SEPTEMBRE 2001

MONSIEUR,

VOUS VOUS RAPPELEZ PEUT-ÊTRE QU’EN 1998, LE PARLEMENT MOLDAVE A VOTÉ DE NOUVEAUX TEXTES DE LOI SUR L’AUTONOMIE LOCALE ET L’ORGANISATION TERRITORIALE EN VUE D’UNE DÉCENTRALISATION DU POUVOIR DE L’ETAT DANS LA RÉPUBLIQUE DE MOLDOVA. L’ADOPTION DE CES TEXTES CONSTITUAIT, À TOUS POINTS DE VUE, UNE ÉTAPE IMPORTANTE SUR LA VOIE DU RENFORCEMENT DES AUTORITÉS LOCALES ET RÉGIONALES DE NOTRE PAYS.

DE NOUVELLES RÉGIONS ONT DONC ÉTÉ CONSTITUÉES ET DOTÉES D’ORGANES ÉLUS JOUISSANT D’UNE CERTAINE AUTONOMIE. LE CONGRÈS DES POUVOIRS LOCAUX ET RÉGIONAUX S’EST FÉLICITÉ DE CETTE RÉFORME ET A ENCOURAGÉ LES AUTORITÉS CENTRALES MOLDAVES À EN POURSUIVRE LA MISE EN OEUVRE.

J’AI MALHEUREUSEMENT LE REGRET DE VOUS FAIRE SAVOIR QU’AU COURS DE CES DERNIERS MOIS, L’ON A PU CONSTATER L’AMORCE D’UN CERTAIN NOMBRE DE TENDANCES NÉGATIVES VISANT À REVENIR SUR CETTE DÉCENTRALISATION. CE SERONT LES RÉGIONS QUI SERONT LES PLUS TOUCHÉES. EN EFFET, LE GROUPE PARLEMENTAIRE MAJORITAIRE ET L’ADMINISTRATION CENTRALE ONT LA FERME INTENTION DE SUPPRIMER LES INSTANCES RÉGIONALES QUI ONT ÉTÉ ÉLUES POUR QUATRE ANS, EN MAI 1999. PLUSIEURS DISPOSITIONS ONT D’AILLEURS ÉTÉ PRISES RÉCEMMENT DANS CET OBJECTIF. VOUS LES TROUVEREZ RÉSUMÉES DANS LA NOTE JOINTE EN ANNEXE. CES MESURES VISENT ESSENTIELLEMENT À LIMITER L’APPLICATION DES PRINCIPES DE SUBSIDIARITÉ ET D’INDÉPENDANCE POLITIQUE DES ENTITÉS RÉGIONALES DE NOTRE PAYS.

LE BUREAU DE L’AGENCE POUR LE DÉVELOPPEMENT RÉGIONAL PAR L’AUTONOMIE LOCALE DEMEURE TRÈS PRÉOCCUPÉ PAR LE FAIT QUE SES APPELS SOIENT RESTÉS SANS RÉPONSE ET QUE LES PROJETS DU GOUVERNEMENT RISQUENT DE SE CONCRÉTISER RAPIDEMENT (PEUT-ÊTRE DÈS LE MOIS D’OCTOBRE 2001).

JE VOUS SERAIS DONC TRÈS RECONNAISSANT DE BIEN VOULOIR PRENDRE LES DISPOSITIONS APPROPRIÉES AFIN D’EXAMINER, DANS LE CADRE DES INSTANCES COMPÉTENTES DU CONGRÈS ET AU BESOIN EN COLLABORATION AVEC DES EXPERTS ET DES REPRÉSENTANTS DE LA RÉPUBLIQUE DE MOLDOVA, LA SITUATION DE LA DÉMOCRATIE RÉGIONALE EN MOLDOVA ET SA CONFORMITÉ AVEC LA CHARTE EUROPÉENNE DE LA DÉMOCRATIE LOCALE ET RÉGIONALE.

JE COMPTE VIVEMENT SUR LE SAVOIR-FAIRE DU CPLRE ET SES POSSIBILITÉS DE LOBBYING ET VOUS REMERCIE PAR AVANCE DE VOTRE AIMABLE COOPÉRATION. JE VOUS PRIE D’AGRÉER, MONSIEUR, L’EXPRESSION DE MES SENTIMENTS DISTINGUÉS.

ANATOL CHETRARU
PRÉSIDENT DU CONSEIL MUNICIPAL DE LAPUSHNA JUDET
PRÉSIDENT DE L’AGENCE POUR LE DÉVELOPPEMENT RÉGIONAL PAR L’AUTONOMIE LOCALE (ADRAL)
STR. MIHALCEA HINCU, 126 HINCESTI, JUDETUL LAPUSNA
RÉPUBLIQUE DE MOLDOVA

A L’ATTENTION DE M. LLIBERT CUATRECASAS
PRÉSIDENT DU CONGRÈS DES POUVOIRS LOCAUX ET RÉGIONAUX DE L’EUROPE

COPIE: M. RISTO KOIVISTO, PRÉSIDENT DE LA CHAMBRE DES RÉGIONS; M. RINALDO LOCATELLI, CHEF DU SECRÉTARIAT DU CONGRÈS; M. GUNTHER MUDRICH, SECRÉTAIRE DE LA CHAMBRE DES RÉGIONS

ANNEXE 4 - PROGRAMME DE LA VISITE DE LA DÉLÉGATION DU CONGRÈS EN RÉPUBLIQUE DE MOLDOVA

ANNEXE 5 - PROGRAMME DE LA VISITE OFFICIELLE EN MOLDOVA

(CHISINAU, 28-30 JANVIER 2002)

ANNEXE 6 – PROGRAMME DE LA VISITE EN RÉPUBLIQUE DE MOLDOVA DES RAPPORTEURS DU CONGRÈS DES POUVOIRS LOCAUX ET RÉGIONAUX DE L’EUROPE
(3-5 AVRIL 2002)

ANNEXE 7

AVIS RELATIF AUX LOIS DE LA RÉPUBLIQUE DE MOLDOVA
764-XV SUR L’ORGANISATION TERRITORIALE DU 27 DÉCEMBRE 2001 (ABROGEANT LA LOı 191-XIV DU 12 NOVEMBRE 1998) ET
781-XV SUR L’ADMINISTRATION PUBLIQUE LOCALE DU 28 DÉCEMBRE 2001
(PORTANT MODIFICATION DE LA LOI 186-XV DU 6 NOVEMBRE 1998)

PAR JOHN LOUGHLIN
PROFESSEUR DE SCIENCES POLITIQUES, UNIVERSITÉ DE CARDIFF
PROFESSEUR INVITÉ, INSTITUT D’ETUDES POLITIQUES DE PARIS
VISITING FELLOW, EUROPEAN UNIVERSITY INSTITUTE, FLORENCE
EXPERT AUPRÈS DU CONGRÈS DES POUVOIRS LOCAUX ET RÉGIONAUX DU CONSEIL DE L'EUROPE

I. INTRODUCTION

LE CONSEIL DE L'EUROPE A POUR LA TROISIÈME FOIS DEMANDÉ UN AVIS D’EXPERT SUR DEUX LOIS RELATIVES AU DÉCOUPAGE ADMINISTRATIF DU TERRITOIRE ET SUR LA LOI RELATIVE À L’ADMINISTRATION PUBLIQUE LOCALE EN MOLDOVA. LES DEUX PREMIERS AVIS ONT ÉTÉ DONNÉS PAR MON COLLÈGUE EXPERT AUPRÈS DU CONGRÈS DES POUVOIRS LOCAUX ET RÉGIONAUX DU CONSEIL DE L'EUROPE (DANS CE QUI SUIT: LE CONGRÈS), LE PROFESSEUR PHILIPPE DE BRUYCKER.

DANS SON PREMIER AVIS, REMIS EN FÉVRIER 1998, LE PROF. DE BRUYCKER CONCLUAIT QUE CES DEUX LOIS MARQUAIENT D’IMPORTANTS PAS EN AVANT DES AUTORITÉS DE MOLDOVA DANS LA VOIE DE LA MISE EN PLACE DES INSTITUTIONS DE LA DÉMOCRATIE RÉGIONALE ET LOCALE DANS CE PAYS, CONFORMÉMENT AUX PRINCIPES DE LA CHARTE EUROPÉENNE DE L’AUTONOMIE LOCALE (DANS CE QUI SUIT: LA CHARTE) QUE LE PARLEMENT DE MOLDOVA AVAIT SIGNÉE ET RATIFIÉE EN 1997. DANS LE MÊME TEMPS, IL ATTIRAIT L’ATTENTION SUR UN CERTAIN NOMBRE D’ASPECTS DE CES DEUX TEXTES NÉCESSITANT ENCORE DES CLARIFICATIONS ET DES AMÉLIORATIONS.

DANS SON SECOND AVIS, REMIS EN JUIN 1999, SUR LA BASE DES TEXTES FINALEMENT ADOPTÉS PAR LE PARLEMENT MOLDAVE, IL FAISAIT OBSERVER QUE NOMBRE DE CES CLARIFICATIONS ET AMÉLIORATIONS AVAIENT ÉTÉ APPORTÉS PAR LE PARLEMENT, EN DÉPIT DU FAIT QUE CERTAINES QUESTIONS RESTAIENT ENCORE EN SUSPENS EN CE QUI CONCERNE, POUR L’ESSENTIEL, LE STATUT CONSTITUTIONNEL DE LA RÉGION AUTONOME DE GAGAOUZIE.

LES PRINCIPALES INNOVATIONS INTRODUITES PAR LES LOIS DE 1998 PAR RAPPORT AU SYSTÈME D’AUTONOMIE LOCALE ET RÉGIONALE ANTÉRIEUR, ÉTAIENT LE REMPLACEMENT DES 37 DISTRICTS (RAÏONY) PAR 10 RÉGIONS (JUDETS), L’INSTAURATION DE LA RÉGION MÉTROPOLITAINE DE LA CAPITALE CHISINAU ET L’OCTROI D’UN STATUT D’AUTONOMIE À LA GAGAOUZIE ET AUX RÉGIONS DE LA RIVE GAUCHE DU DNIESTR. AUTRE ÉLÉMENT NOTABLE: CES LOIS INTÉGRAIENT DIRECTEMENT DIVERSES DISPOSITIONS DE LA CHARTE. UN EFFORT ÉTAIT FAIT POUR CRÉER DES EXÉCUTIFS FORTS, INDÉPENDANTS DU GOUVERNEMENT CENTRAL ET DIRECTEMENT RESPONSABLES DEVANT LA POPULATION, GRÂCE À L’ÉLECTION DIRECTE DES MAIRES. LE CONGRÈS, DANS SES RECOMMANDATIONS 38 (1998) ET 84 (2000), APPROUVAIT L’ORIENTATION GÉNÉRALE DE CES RÉFORMES, NOTAMMENT LA CRÉATION DES DIX JUDETS ET DES AUTRES RÉGIONS AUTONOMES, QU’IL JUGEAIT CONFORME TANT À LA CHARTE QU’AU PROJET DE CHARTE DE L’AUTONOMIE RÉGIONALE, AINSI QU’AUX CRITÈRES GÉNÉRAUX DÉFINISSANT EN EUROPE OCCIDENTALE UN MODE D’ADMINISTRATION RÉGIONALE DÉMOCRATIQUE.

EN FÉVRIER 2001 LE PARTI DES COMUNISTES MOLDAVES (PCM) A OBTENU LA MAJORITÉ ABSOLUE AU PARLEMENT ET SON CHEF A EMPORTÉ ÉGALEMENT LA PRÉSIDENCE DU PAYS. LE NOUVEAU GOUVERNEMENT ISSU DE CES ÉLECTIONS ET LA MAJORITÉ PARLEMENTAIRE QUI LE SOUTIENT, ONT DÉCIDÉ DE MODIFIER NOTABLEMENT LA LÉGISLATION DE 1998 PAR L’ADOPTION DES LOIS 764-XV SUR L’ORGANıSATION ADMINISTRATIVE TERRıTORıALE DU 27 DÉCEMBRE 2001 (ABROGEANT LA LOI 191-XIV DU 12 NOVEMBRE 1998) ET LA LOI 781-XV SUR L’ADMıNıSTRATION PUBLIQUE LOCALE DU 28 DÉCEMBRE 2001 (PORTANT MOFIDICATION À LA LOı 186-XV DU 6 NOVEMBRE 1998).

CES NOUVELLES LOIS ONT SUPPRIMÉ LES RÉGIONS NOUVELLEMENT CRÉÉES (JUDETS) ET LA RÉGION MÉTROPOLITAINE DE CHISINAU ET ONT RÉTABLI LES DISTRICTS (RAÏONY), ENCORE QU’EN NOMBRE LÉGÈREMENT INFÉRIEUR À CELUI DE L’ANCIEN SYSTÈME (32 CONTRE 37). A CET ÉGARD, IL EST SIGNIFICATIF DE REMARQUER QUE LE PRÉSIDENT DE LA COMMISSION PARLEMENTAIRE RESPONSABLE POUR LA PRÉPARATION DE CETTE NOUVELLE LÉGıSLATıON, M. IOVV, A INFORMÉ M. CASAGRANDE ET M. MILDON, RAPPORTEURS DU CONGRÈS EN VISITE EN MOLDOVA EN OCTOBRE 2001, QUE L’INTENTION DES NOUVELLES AUTORITÉS ÉTAIT DE RESTAURER « LA VERTICALE DU POUVOIR » (CG/BUR (8) 95).

UN AUTRE CHANGEMENT MAJEUR INTRODUIT PAR LES NOUVELLES LOIS CONSISTE DANS LA SUPPRESSION DE L’ÉLECTION DIRECTE DES MAIRES, CEUX-CI DEVANT DÉSORMAIS ÊTRE ÉLUS PAR LES CONSEILS LOCAUX. LES CONSEILS DE DISTRICT COMME LES CONSEILS LOCAUX ÉLIRONT LEUR PRÉSIDENT. TOUTEFOIS, UNE MODIFICATION FONDAMENTALE EN CE QUI CONCERNE TANT LES MAIRES QUE LES PRÉSIDENTS DE DISTRICT TIENT AU FAIT QUE CEUX REPRÉSENTANTS ÉLUS SERONT ÉGALEMENT DES FONCTIONNAIRES DE L’ETAT DIRECTEMENT RESPONSABLES DEVANT LES AUTORITÉS CENTRALES. LE PRÉSIDENT DE DISTRICT REPRENDRA LA PLUPART DES RESPONSABILITÉS DU PRÉFET, LES MODIFICATIONS PROPOSÉES NE SONT PAS TRÈS CLAIRES QUANT AU NOUVEAU RÔLE DE CE DERNIER. LES AUTORITÉS MOLDAVES ONT JUSTIFIÉ CES MODIFICATIONS DU STATUT DES MAIRES ET DES PRÉSIDENTS DE DISTRICT PAR LE PRINCIPE DE «L’INTERACTION DES VOLETS REPRÉSENTATIF ET EXÉCUTIF DU POUVOIR». ELLES FONT VALOIR QUE CELA AMÉLIORERA LE FONCTIONNEMENT DE L’ADMINISTRATION LOCALE DANS LE PAYS.

ENFIN LES AUTORITÉS ACTUELLES ONT CONVOQUÉ DES ÉLECTIONS LOCALES ANTICIPÉES QUI, EN L’OCCURRENCE, INTERVIENDRAIENT AVANT L’EXPIRATION DU MANDAT DES ÉLUS RÉGIONAUX ET LOCAUX ACTUELLEMENT EN PLACE. LES ASSOCIATIONS REPRÉSENTANT LES AUTORITÉS RÉGIONALES ET LOCALES ACTUELLES ONT FAIT VALOIR QUE LES LOIS MODIFIÉES SUR LES POUVOIRS LOCAUX ET L’ADMINISTRATION LOCALE REPRÉSENTENT UNE GRAVE ATTEINTE À LA CONSTITUTION DE LA MOLDOVA ET À LA CHARTE QUE CE PAYS A SIGNÉE ET RATIFIÉE. DANS SON JUGEMENT NR. 33-35 DU 19 FÉVRIER 2002, LA COUR CONSTıTUTıONNELLE DE LA RÉPUBLıQUE DE MOLDOVA A JUGÉ QUE LES ÉLECTıONS ANTıPıCÉES DÉCIDÉES PAR LES AUTORıTÉS MOLDAVES N’ÉTAIENT PAS CONFORMES À LA CONSTITUTION DE LA MOLDOVA. PAR CONSÉQUENT, CES ÉLECTIONS ONT ÉTÉ ANNULÉES.

EN CE QUI CONCERNE LES AUTRES MODIFıCATIONS DES LOıS DE 1998, LE CONGRÈS M’A DEMANDÉ, EN MA QUALITÉ D’EXPERT INDÉPENDANT, DE LES ÉTUDIER ET DE FORMULER UN AVIS QUANT À LEUR CONFORMITÉ AVEC LA CHARTE. AVANT D’ANALYSER EN DÉTAIL CES MODıFıCATıONS IL EST UTILE DE FAIRE UNE DISTINCTION ENTRE LES PROCÉDURES PAR LESQUELLES CES TEXTES ONT ÉTÉ ADOPTÉS ET LE FOND, ÉTANT DONNÉ QUE CES DEUX ASPECTS - FOND ET PROCÉDURE - SONT COUVERTS PAR LA CHARTE.

POUR CE QUI EST DE LA PROCÉDURE, DE FORTES PRÉSOMPTIONS PORTENT À CONCLURE À DE GRAVES VIOLATIONS DE LA CHARTE. L’ARTICLE 4 [6] DE LA CHARTE DISPOSE QUE «LES COLLECTIVITÉS LOCALES DOIVENT ÊTRE CONSULTÉES, AUTANT QU’IL EST POSSIBLE, EN TEMPS UTILE ET DE FAÇON APPROPRIÉE, AU COURS DES PROCESSUS DE PLANIFICATION ET DE DÉCISION, POUR TOUTES LES QUESTIONS QUI LES CONCERNENT DIRECTEMENT ». L’ARTICLE 5 PRÉVOIT QUE «POUR TOUTE MODIFICATION DES LIMITES TERRITORIALES LOCALES, LES COLLECTIVITÉS LOCALES [LA VERSıON ANGLAıSE PARLE DE ‘LOCAL COMMUNıTıES’] CONCERNÉES DOIVENT ÊTRE CONSULTÉES PRÉALABLEMENT, ÉVENTUELLEMENT PAR VOIE DE RÉFÉRENDUM LÀ OÙ LA LOI LE PERMET».

LORS DE LA VISITE EN MOLDOVA D’UNE DÉLÉGATION DU CONGRÈS EN JANVIER 2002, LES AUTORITÉS ONT RECONNU QUE LES ACTUELS POUVOIRS LOCAUX ET RÉGIONAUX, TELS QU’ILS SONT REPRÉSENTÉS PAR LEURS ASSOCIATIONS, LA LıGUE NATıONALE DE L’ASSOCıATıON DES MAıRES, LA FÉDÉRATıON DES AUTORıTÉS LOCALES ET RÉGıONALES, ET L’ASSOCıATıON POUR LE DÉVELOPPEMENT RÉGıONALE PAR L’AUTONOMıE LOCALE, N’AVAIENT PAS ÉTÉ CONSULTÉS. LA CRÉATION DE CES ASSOCIATIONS CONFORMÉMENT À L’ARTICLE 10 [1] ET [2] DE LA CHARTE AVAIT ÉTÉ EXPLICITEMENT SALUÉE PAR LE CONGRÈS DANS SES RECOMMANDATIONS 38 (1998) ET 84 (2000).

LES AUTORITÉS MOLDAVES ONT, EN REVANCHE, MENTIONNÉ LES «CENTAINES DE MILLIERS» DE SIGNATURES PARVENUES AU PARLEMENT ET DEMANDANT LA SUPPRESSION DES RÉGIONS. AUCUNE PIÈCE À L’APPUI N’A TOUTEFOIS ÉTÉ PRODUITE ET LA MANIÈRE DONT CES SIGNATURES ONT ÉTÉ RECUEILLIES N’A FAIT L’OBJET D’AUCUNE EXPLICATION. IL NE SEMBLE PAS QUE DES RÉFÉRENDUMS AIENT ÉTÉ ORGANISÉS PARMI LES POPULATIONS INTÉRESSÉES, BıEN QUE CECI SOIT PERMIS PAR LA CONSTıTUTıON DE LA RÉPUBLıQUE DE MOLDOVA.

AFIN D’ANALYSER LE FOND DES LOIS DE 2001 ET ÉVALUER LEUR CONFORMITÉ AVEC LA CHARTE, IL SERA UTILE DE SUIVRE DANS LE PRÉSENT AVIS LA STRUCTURE DES DEUX AVIS ANTÉRIEURS FORMULÉS PAR LE PROF. DE BRUYCKER. CELA PERMETTRA DE COMPARER PLUS FACILEMENT L’ÉVOLUTION DES LOIS ET D’ÉVALUER DANS QUELLE MESURE LES VERSIONS DE 2001 DIFFÈRENT NOTABLEMENT DE CELLES DE 1998 ET DANS QUELLE MESURE ELLES SONT CONFORMES À LA CHARTE.

II. AVIS SUR LA LOI 764-XV DE 27 DECEMBRE 2001 RELATIVE AU DÉCOUPAGE ADMINISTRATIF DU TERRITOIRE

LA CHARTE NE FAIT PAS AUX PAYS QUI L’ONT SIGNÉE ET RATIFIÉE OBLIGATION D’ADOPTER TELLE OU TELLE FORME PARTICULIÈRE DE COLLECTIVITÉS LOCALES ET RÉGIONALES. DE PLUS AUTONOMIE LOCALE NE SIGNIFIE PAS INDÉPENDANCE ET LA CHARTE RECONNAÎT LE DROIT DE TOUT ETAT DE PRÉSERVER SON INTÉGRITÉ TERRITORIALE. CHAQUE ETAT EST LIBRE D’ORGANISER SON SYSTÈME D’ADMINISTRATION TERRITORIALE ET LES ETATS D’EUROPE OCCIDENTALE PRÉSENTENT UNE GRANDE VARIÉTÉ DE SYSTÈMES. NÉANMOINS LA CHARTE, CONSCIENTE DU FAIT QUE LA DÉMOCRATIE RÉGIONALE ET LOCALE EST UN ÉLÉMENT ESSENTIEL DE LA DÉMOCRATIE EN GÉNÉRAL, PRÉCONISE L’ADOPTION ET LA MISE EN OEUVRE D’UN CERTAIN NOMBRE DE PRINCIPES ET DE PRATIQUES QU’ELLE CONSIDÈRE COMME CONSACRANT CET ASPECT DE LA DÉMOCRATIE. LES DEUX AVIS DU PROF. DE BRUYCKER ET LES DEUX RECOMMANDATIONS DU CONGRÈS FAISAIENT CLAIREMENT RESSORTIR QUE LES LOIS DE 1998 RESPECTAIENT DANS L’ENSEMBLE CES PRINCIPES DE LA DÉMOCRATIE RÉGIONALE ET LOCALE, PARTICULIÈREMENT GRÂCE À LA SUPPRESSION DES 37 DISTRICTS (RAÏONY) ET LA CRÉATION DES 10 RÉGIONS (JUDETS), DE LA RÉGION MÉTROPOLITAINE DE CHISINAU ET DES AUTRES RÉGIONS AUTONOMES, MÊME SI AU NIVEAU DE CERTAINS DÉTAILS IL Y AVAIT ENCORE PLACE POUR DES AMÉLIORATIONS.

LA LOI 764-XV DE 27 DÉCEMBRE 2001 A NOTABLEMENT MODIFIÉ LA LOI 191-XIV DU 12 NOVEMBRE 1998 EN SUPPRIMANT LES JUDETS ET EN RÉTABLISSANT LES RAÏONY. ON EN A AFFAIRE ICI À UN PROBLÈME DE TERMINOLOGIE, LE MÊME MOT «DISTRICT» ÉTANT UTILISÉ DANS LES TRADUCTIONS ANGLAISES COMME DANS LES TRADUCTIONS FRANÇAISES POUR DÉCRIRE CES DEUX NIVEAUX TOUT À FAIT DIFFÉRENTS D’ADMINISTRATION SUBNATIONALE, MAIS IL NE FAIT GUÈRE DE DOUTE QUE LA LOI DE 2001 REMET EN PLACE L’ANCIEN SYSTÈME DE DISTRICTS (RAÏONY). LA COUR CONSTITUTIONNELLE DE MOLDOVA DANS LE JUGEMENT SUR LA CONSTITUTIONNALITÉ DE CETTE LOI (MONITEUR OFFICIEL, NR. 40-42, 21 MARS 2001) A CONFIRMÉ LA CONFORMITÉ DES DISTRICTS (RAÏONY) AUX NORMES DE LA CONSTITUTION.

LES AUTORITÉS MOLDAVES ONT JUSTIFIÉ LE RÉTABLISSEMENT DES DISTRICTS EN FAISANT VALOIR QUE LES RÉFORMES DE 1998 AVAIENT, EN VIOLATION DE LA CHARTE, ÉTÉ ADOPTÉES SANS CONSULTATION DE LA POPULATION, N’AVAIENT PAS DONNÉ DE RÉSULTATS POSITIFS, ÉTAIENT EXCESSIVEMENT COÛTEUSES ET ÉTAIENT CONTRAIRES À L’ARTICLE 4 [3] DE LA CHARTE EN CE QU’ELLES CRÉENT UN FOSSÉ ENTRE LA POPULATION ET L’ETAT.

AUX TERMES DE CET ARTICLE «L’EXERCICE DES RESPONSABILITÉS PUBLIQUES DOIT, DE FAÇON GÉNÉRALE, INCOMBER DE PRÉFÉRENCE AUX AUTORITÉS LES PLUS PROCHES DES CITOYENS. L’ATTRIBUTION D’UNE RESPONSABILITÉ À UNE AUTRE AUTORITÉ DOIT TENIR COMPTE DE L’AMPLEUR ET DE LA NATURE DE LA TÂCHE ET DES EXIGENCES D’EFFICACITÉ ET D’ÉCONOMIE». IL ME SEMBLE QUE LE RECOURS À CET ARTICLE POUR JUSTIFIER LE RÉTABLISSEMENT DES ANCIENS DISTRICTS TÉMOIGNE D’UNE INCOMPRÉHENSION RADICALE DE SA SIGNIFICATION.

LES DISTRICTS, COMME IL RESSORTIRA CLAIREMENT DE L’ANALYSE DE LA LOI 781-XV DE 2001 SUR L’ADMINISTRATION PUBLIQUE LOCALE, SEMBLENT ÊTRE AVANT TOUT UN MOYEN POUR LE GOUVERNEMENT CENTRAL D’AVOIR PRISE SUR LES AFFAIRES LOCALES. LE PRINCIPE QUI SOUS-TEND L’ARTICLE 4 [3], PAR CONTRE, EST L’EXACT OPPOSÉ DE CETTE DÉMARCHE; EN D’AUTRES TERMES CET ARTICLE REPOSE SUR LE PRINCIPE DE SUBSIDIARITÉ QUI DANS SON SENS HABITUEL CONSISTE À DIRE QU’AUCUNE DÉCISION NE DOIT ÊTRE PRISE PAR UNE AUTORITÉ SUPÉRIEURE SI ELLE PEUT L’ÊTRE À UN NIVEAU INFÉRIEUR. DE PLUS, LA SUBSIDIARITÉ ATTRIBUE DES MISSIONS PARTICULIÈRES À DES NIVEAUX PARTICULIERS D’ADMINISTRATION DE SORTE QUE CERTAINES TÂCHES PEUVENT ÊTRE CONFIÉES AU NIVEAU RÉGIONAL SI DES UNITÉS PLUS LOCALES ET PLUS PETITES NE SONT PAS EN MESURE DE LES RÉALISER POUR DES RAISONS D’EFFICACITÉ OU D’ÉCONOMIE. CELA NÉCESSITE UNE ASSEZ CLAIRE RÉPARTITION DES COMPÉTENCES ENTRE LES DIFFÉRENTS NIVEAUX. TOUTEFOIS DANS AUCUN PAYS D’EUROPE OCCIDENTALE, Y COMPRIS LES ETATS UNITAIRES RÉGIONALISÉS QUE SONT LA FRANCE, L’ITALIE ET L’ESPAGNE (C’EST À DIRE LES ETATS AUXQUELS LA MOLDOVA EST LE PLUS COMPARABLE), IL N’A ÉTÉ SUGGÉRÉ QUE L’EXISTENCE DE POUVOIRS RÉGIONAUX MET UNE BARRIÈRE ENTRE LA POPULATION ET L’ETAT. AU CONTRAIRE, CES ETATS ANTÉRIEUREMENT CENTRALISÉS ONT INTRODUIT LES RÉGIONS PRÉCISÉMENT COMME MOYEN DE RAPPROCHER L’ADMINISTRATION PUBLIQUE DU CITOYEN AINSI QUE D’ASSURER UN MEILLEUR RAPPORT COÛT/EFFICACITÉ DANS CERTAINS SECTEURS DE L’ACTION DES POUVOIRS PUBLICS POUVANT ÊTRE TRAITÉS AU MIEUX À CE NIVEAU. C’EST POUR CES RAISONS QUE LE CONGRÈS AVAIT FÉLICITÉ LES RÉDACTEURS DE LA LOI DE 1998 DANS SES RECOMMANDATIONS 38 ET 84.

BIEN QUE LE LIBELLÉ DE LA LOI DE 2001 SOIT PRESQUE IDENTIQUE À CELUI DU TEXTE DE 1998, LA SUPPRESSION DES JUDETS ET DE LA RÉGION MÉTROPOLITAINE DE CHISINAU, LE RÉTABLISSEMENT DES DISTRICTS ET L’INTERPRÉTATION DONNÉE PAR LES AUTORITÉS MOLDAVES S’APPUYANT SUR LES PRINCIPES DE «LA VERTICALE DU POUVOIR» ET DE «L’INTERACTION DES VOLETS REPRÉSENTATIF ET EXÉCUTIF DU POUVOIR» MONTRENT CLAIREMENT QUE LA NOUVELLE LOI MARQUE UN PAS EN ARRIÈRE DANS LA TRANSITION DE LA RÉPUBLIQUE DE MOLDOVA VERS LA DÉMOCRATIE ET SONT DIFFICILEMENT CONCILIABLES AVEC LES DISPOSITIONS DE LA CHARTE.

LE PRINCIPE DE LA «VERTICALE DU POUVOIR» SEMBLE ÊTRE EN CONFLIT AVEC L’ARTICLE 3.1 DE LA CHARTE QUI EST LIBELLÉ COMME SUIT: «PAR AUTONOMIE LOCALE, ON ENTEND LE DROIT ET LA CAPACITÉ EFFECTIVE POUR LES COLLECTIVITÉS LOCALES DE RÉGLER ET DE GÉRER, DANS LE CADRE DE LA LOI, SOUS LEUR PROPRE RESPONSABILITÉ ET AU PROFIT DE LEURS POPULATIONS, UNE PART IMPORTANTE DES AFFAIRES PUBLIQUES». POUR CE QUI EST DE «L’INTERACTION DES VOLETS REPRÉSENTATIF ET EXÉCUTIF», ELLE EST DIFFICILEMENT CONCILIABLE AVEC L’ARTICLE 3.2 DE LA CHARTE AUX TERMES DUQUEL: «CE DROIT [À L’AUTONOMIE LOCALE] EST EXERCÉ PAR DES CONSEILS OU ASSEMBLÉES COMPOSÉS DE MEMBRES ÉLUS AU SUFFRAGE LIBRE, SECRET, ÉGALITAIRE, DIRECT ET UNIVERSEL ET POUVANT DISPOSER D’ORGANES EXÉCUTIFS RESPONSABLES DEVANT EUX».

LE POUVOIR EXÉCUTIF DONT IL EST QUESTION DANS L’INTERACTION REPRÉSENTATIF/EXÉCUTIF, À LA BASE DE LA NOUVELLE LÉGISLATION DE LA MOLDOVA, RENVOIE AU POUVOIR EXÉCUTIF DE L’ETAT CENTRAL DONT LES MAIRES ET LES PRÉSIDENTS DES NOUVEAUX DISTRICTS SONT DÉSORMAIS DES FONCTIONNAIRES.

COMME DÉJÀ MENTIONNÉ, AFIN DE DONNER UN JUGEMENT COMPLET SUR LA CONFORMITÉ DE CETTE LOI AVEC LA CHARTE, IL EST OPPORTUN D’EXAMINER SES DISPOSITIONS EN RELATION AVEC LA LOI 781-XV SUR L’ADMINISTRATION PUBLIQUE LOCALE. EN EFFET, LA LOI 781-XV INDIQUE CLAIREMENT LA SIGNIFICATION JURIDIQUE, L’ORIENTATION POLITIQUE AINSI QUE LE MODUS OPERANDI DE LA LOI 764-XV SUR L’ORGANISATION TERRITORIALE. DANS CETTE PERSPECTIVE, LE JUGEMENT FINAL SUR LA LOI 764-XV SUR L’ORGANISATION TERRITORIALE DÉPENDRA LARGEMENT DU JUGEMENT PORTÉ SUR LA LOI 781-XV SUR L’ADMINISTRATION PUBLIQUE LOCALE.

III. AVIS SUR LA LOI RELATIVE A L'ADMINISTRATION PUBLIQUE LOCALE

UNE ANALYSE DÉTAILLÉE DE LA LOI 781-XV DE 2001 SUR L’ADMINISTRATION PUBLIQUE LOCALE VIENT RENFORCER CES RÉSERVES. L’AVIS DU PROF. DE BRUYCKER SUR LA LOI DE 1998 ÉTAIT QUE LE PROJET «(ALLAIT) DANS LE BON SENS ET CONSTITU(AIT) UN EFFORT LOUABLE DE CONCRÉTISATION DES PRINCIPES DE LA CHARTE EUROPÉENNE DE L’AUTONOMIE LOCALE», TOUT EN SIGNALANT ENCORE CERTAINS SECTEURS NÉCESSITANT DES AMÉLIORATIONS. LA LOI DE 2001, TOUTEFOIS, INTRODUIT DES MODIFICATIONS MAJEURES DANS LA VERSION DE 1998. CES CHANGEMENTS SONT ESQUISSÉS DANS LES MODIFICATIONS APPORTÉES À L’ARTICLE 1ER: LE REMPLACEMENT DE LA RÉGION (JUDET) PAR LE DISTRICT (RAÏON); LA MODIFICATION DE LA PROCÉDURE D’ÉLECTION DES MAIRES DU NIVEAU INFÉRIEUR (VILLAGES ET VILLES) QUI PASSE DE L’ÉLECTION DIRECTE PAR LA POPULATION À L’ÉLECTION PAR LES CONSEILS; LE REMPLACEMENT DU PRÉFET PAR LE «PRÉSIDENT DE L’EXÉCUTIF DU CONSEIL DE DISTRICT», QUI EST ÉGALEMENT ÉLU PAR LE CONSEIL DE DISTRICT; LE CHANGEMENT DE STATUT DES MAIRES ET DES PRÉSIDENTS DES CONSEILS DE DISTRICT QUI SONT À LA FOIS DES REPRÉSENTANTS ÉLUS ET DES FONCTIONNAIRES DE L’ETAT CENTRAL; LES MOTS DÉCONCENTRÉS ET DÉCENTRALISÉS (VOIR LA TRADUCTION FRANÇAISE DE LA LOI) SONT SUPPRIMÉS DANS LES EXPRESSIONS «SERVICES PUBLICS DÉCONCENTRÉS» ET «SERVICES PUBLICS DÉCENTRALISÉS». D’AUTRES MODIFICATIONS CONCERNENT LA RÉPARTITION DES COMPÉTENCES ENTRE LES DEUX NIVEAUX D’ADMINISTRATION LOCALE. ON CONSTATE, PAR AILLEURS, UNE MOINDRE CLARTÉ D’AGISSANT DU RÉGIME DES FINANCES LOCALES.

CONCERNANT LES POUVOIRS LOCAUX DE BASE EN PARTICULIER:

LES CHANGEMENTS MAJEURS SONT LES SUIVANTS: LE MODE D’ÉLECTION DU MAIRE, ANTÉRIEUREMENT DIRECTEMENT ÉLU PAR LE PEUPLE, ÉLU DÉSORMAIS AU SEIN DU CONSEIL (ARTICLE 1ER); LE STATUT JURIDIQUE DU MAIRE ET DE SES ADJOINTS QUI DEVIENNENT FONCTIONNAIRES ET DONT LES ACTIVITÉS SONT RÉGIES PAR LA LOI SUR LE SERVICE PUBLIC (ARTICLE 33 [3]); LES MODALITÉS SELON LESQUELLES UN CONSEIL PEUT ÊTRE SUSPENDU PAR LE PARLEMENT, CE QUI PEUT DÉSORMAIS SE PRODUIRE, À CERTAINES CONDITIONS, SUR PROPOSITION DU MAIRE, DU PRÉSIDENT DE DISTRICT, OU DU GOUVERNEMENT (ARTICLE 30 [2]).

LE PASSAGE DE L’ÉLECTION DIRECTE PAR LA POPULATION À L’ÉLECTION PAR LE CONSEIL N’EST PAS NÉCESSAIREMENT INCOMPATIBLE AVEC LA CHARTE, BIEN QUE LA TENDANCE GÉNÉRALE EN EUROPE OCCIDENTALE SOIT À L’ÉLECTION DIRECTE, CONSIDÉRÉE COMME UN MOYEN DE SÉPARER LES VOLETS REPRÉSENTATIF ET EXÉCUTIF DU POUVOIR ET D’AUGMENTER LA RESPONSABILITÉ DE CE DERNIER DEVANT LE PEUPLE PLUTÔT QUE DEVANT L’ETAT CENTRAL.

LA LOI 781-XV, EN FAISANT DES MAIRES ET DES ADJOINTS DES FONCTIONNAIRES, SUR LA BASE DES PRINCIPES DE LA VERTICALE DU POUVOIR ET DE L’INTERACTION DE LA FONCTION REPRÉSENTATIVE ET DU POUVOIR EXÉCUTIF - CE DERNIER ÉTANT EN FAIT L’EXÉCUTIF CENTRAL - RISQUE DE COMPROMETTRE GRAVEMENT L’AUTONOMIE DES AUTORITÉS LOCALES. CETTE IMPRESSION EST ENCORE ACCENTUÉE PAR LA SUPPRESSION DES TERMES «DÉCENTRALISÉS» ET «DÉCONCENTRÉS» DANS L’EXPRESSION «SERVICES PUBLICS» DANS LE TEXTE DE LA LOI. L’ARTICLE 109 [1] DE LA CONSTITUTION DE LA RÉPUBLIQUE DE MOLDOVA DISPOSE QUE «L’ADMINISTRATION PUBLIQUE DANS LES UNITÉS ADMINISTRATIVES ET TERRITORIALES EST FONDÉE SUR LE PRINCIPE DE L’AUTONOMIE LOCALE, DE LA DÉCENTRALISATION DES SERVICES PUBLICS…», ET L’ALINÉA [2] QUE «L’AUTONOMIE CONCERNE TANT L’ORGANISATION ET LE FONCTIONNEMENT DE L’ADMINISTRATION PUBLIQUE LOCALE QUE LA GESTION DES COLLECTIVITÉS QU’ELLE REPRÉSENTE». PRISES DANS LEUR ENSEMBLE LES MODIFICATIONS APPORTÉES À LA LOI SEMBLENT ALLER DANS UNE DIRECTION OPPOSÉE À CETTE DÉCENTRALISATION ET CETTE AUTONOMIE LOCALE. AUX TERMES DE L’ARTICLE 8 [2] DE LA CHARTE: «TOUT CONTRÔLE ADMINISTRATIF DES ACTES DES COLLECTIVITÉS LOCALES NE DOIT NORMALEMENT VISER QU’À ASSURER LE RESPECT DE LA LÉGALITÉ ET DES PRINCIPES CONSTITUTIONNELS. LE CONTRÔLE ADMINISTRATIF PEUT, TOUTEFOIS, COMPRENDRE UN CONTRÔLE DE L’OPPORTUNITÉ EXERCÉ PAR DES AUTORITÉS DE NIVEAU SUPÉRIEUR EN CE QUI CONCERNE LES TÂCHES DONT L’EXÉCUTION EST DÉLÉGUÉE AUX COLLECTIVITÉS LOCALES». L’ARTICLE 7 [1] DE LA CHARTE DISPOSE ÉGALEMENT QUE «LE STATUT DES ÉLUS LOCAUX DOIT ASSURER LE LIBRE EXERCICE DE LEUR MANDAT». LA POSITION HYBRIDE DES MAIRES ET DES ADJOINTS, À LA FOIS REPRÉSENTANTS ÉLUS ET FONCTIONNAIRES, FONDÉE SUR LES NOTIONS DE VERTICALE DU POUVOIR ET D’INTERACTION DES VOLETS REPRÉSENTATIF ET EXÉCUTIF DU POUVOIR, SEMBLERAIT PORTER ATTEINTE AUX PRINCIPES ÉNONCÉS DANS CES DEUX ARTICLES, ÉTANT DONNÉ QUE LES MAIRES ET LES ADJOINTS TOUT EN REPRÉSENTANT LE CONSEIL SERONT ÉGALEMENT PLACÉS SOUS LE CONTRÔLE DE LEURS SUPÉRIEURS DANS LA HIÉRARCHIE ADMINISTRATIVE. CES DERNIERS SERONT, SELON TOUTE PROBABILITÉ, EN MESURE D’EXERCER SUR EUX UN CONTRÔLE ADMINISTRATIF, PUISQUE LES MAIRES SERONT RESPONSABLES DE L’ADMINISTRATION DES «SERVICES PUBLICS [QUI NE SERONT PLUS DÉCENTRALISÉS NI DÉCONCENTRÉS] CONSTITUÉS DANS LES UNITÉS ADMINISTRATIVES TERRITORIALES DE PREMIER NIVEAU» (ARTICLE 1ER). DANS SA DÉCISION DU 14 MARS 2002 (MONITEUR OFFICIEL N°46-48 DU 4 AVRIL 2002) LA COUR CONSTITUTIONNELLE DE MOLDOVA A DÉCLARÉ CE DOUBLE RÔLE DES PRÉSIDENTS DES COMITÉS EXÉCUTIFS DES DISTRICTS COMME NON CONFORME AUX ARTICLES 112 ET 113 DE LA CONSTITUTION. TOUTEFOIS, DANS SON JUGEMENT, LA COUR N’A PAS FAIT ALLUSION AU DOUBLE STATUT DES MAIRES QUI EST EXACTEMENT PAREIL À CELUI DES PRÉSIDENTS DES COMITÉS EXÉCUTIFS DES DISTRICTS. EN REVANCHE, LA COUR CONSTITUTIONNELLE, DANS SA DÉCISION, A SOULIGNÉ QUE LE DROIT ACCORDÉ AUX AUTORITÉS DE DEUXIÈME NIVEAU D’INTERFÉRER DANS LES AFFAIRES DES AUTORITÉS LOCALES DE BASE (PAR LA DESTITUTION DU MAIRE ET DES VICE-MAIRES), EST CONTRAIRE À L’ARTICLE 3 DE LA CHARTE ET AUSSI À LA CONSTITUTION.

LES MODIFICATIONS APPORTÉES AUX MODALITÉS DE SUSPENSION D’UN CONSEIL SONT ÉGALEMENT PRÉOCCUPANTES. CE POINT ÉTAIT COUVERT PAR L’ARTICLE 30 [2] DE LA LOI DE 1998 DONT LA TRADUCTION FRANÇAISE SE LISAIT COMME SUIT: «LA SUSPENSION DE L’ACTIVITÉ DU CONSEIL LOCAL S’EFFECTUE PAR LE PARLEMENT SUR PROPOSITION MOTIVÉE DU PRÉFET, BASÉE SUR LA DÉCISION DÉFINITIVE DE L’INSTANCE JUDICIAIRE». AUX TERMES DE LA LOI DE 2001 LE PARLEMENT PEUT SUSPENDRE LE CONSEIL SUR LA BASE D’UNE PROPOSITION DU MAIRE, DU PRÉSIDENT DE DISTRICT, OU DU GOUVERNEMENT. TOUTE MENTION D’UNE AUTORITÉ JUDICIAIRE A DISPARU; CE QUI SEMBLE EN CONTRADICTION AVEC L’ARTICLE 11 DE LA CHARTE SELON LEQUEL «LES COLLECTIVITÉS LOCALES DOIVENT DISPOSER D’UN DROIT DE RECOURS JURIDICTIONNEL AFIN D’ASSURER LE LIBRE EXERCICE DE LEURS COMPÉTENCES ET LE RESPECT DES PRINCIPES D’AUTONOMIE LOCALE QUI SONT CONSACRÉS DANS LA CONSTITUTION OU LA LÉGISLATION INTERNE». ON VOIT MAL COMMENT CE PRINCIPE POURRAIT ÊTRE APPLIQUÉ SI LE CONSEIL PEUT ÊTRE SUSPENDU À LA SUITE DE PROPOSITIONS ÉMANANT DU MAIRE, DU PRÉSIDENT DU DISTRICT, OU DU GOUVERNEMENT, QUI SONT TOUS DANS UN RAPPORT HIÉRARCHIQUE LES UNS AVEC LES AUTRES, ET EN L’ABSENCE DE TOUTE GARANTIE D’ORDRE JUDICIAIRE.

DE FAÇON ANALOGUE AU POINT PRÉCÉDENT, IL EST INQUIÉTANT DE DÉCOUVRIR QUE, SELON LA LOI EN QUESTION, DANS CERTAINS CAS, LES MAIRES (ET LES ADJOINTS) PEUVENT ÊTRE DESTITUÉS PAR LES AUTORITÉS SUPÉRIEURES EN DEHORS DE TOUTE DÉCISION JUDICIAIRE. CECI A ÉTÉ SANCTIONNÉ ÉGALEMENT PAR LA COUR CONSTITUTIONNELLE QUI, EN FAISANT RÉFÉRENCE À L’ARTICLE 3 DE LA CHARTE ET AUX ARTICLES 109 ET 113 DE LA CONSTITUTION, ÉTABLIT QUE LES CITOYENS SONT LES SEULS À POUVOIR DÉCIDER DE LA DESTITUTION DES MAIRES DE LEURS COLLECTIVITÉS. COMPTE TENU DE CE QUI PRÉCÈDE, LA COUR A DÉCLARÉ LES ARTICLES 36.3 ET 41.3 DE LA LOI 781-XV COMME NON CONFORMES À LA CONSTITUTION.

UNE AUTRE MODIFICATION AFFECTE L’ARTICLE 11 DE LA LOI DE 2001 D’OÙ EST OMISE LA MENTION DU DROIT D’INSTITUER DES TAXES ET IMPÔTS LOCAUX QUI FIGURAIT DANS LA VERSION DE 1998. L’ARTICLE 9 [3] DE LA CHARTE PRÉVOIT QUE «UNE PARTIE AU MOINS DES RESSOURCES FINANCIÈRES DES COLLECTIVITÉS LOCALES DOIT PROVENIR DE REDEVANCES ET D’IMPÔTS LOCAUX DONT ELLES ONT LE POUVOIR DE FIXER LE TAUX, DANS LES LIMITES DE LA LOI». LA VERSION INITIALE DE L’ARTICLE 11 DANS LE TEXTE DE 1998 ÉTAIT CLAIREMENT CONFORME À CE PRINCIPE ET IL EST REGRETTABLE QUE LA RÉFÉRENCE À CE DROIT SOIT OMISE DANS LA VERSION DE 2001. L’ARTICLE 18 [2] (F) DE LA LOI DE 1998 CONCERNANT LES POUVOIRS DU CONSEIL LOCAL FAIT ÉGALEMENT RÉFÉRENCE À LA FISCALITÉ LOCALE ET INDIQUE SIMPLEMENT QUE L’UN DE CES POUVOIRS CONSISTE À «ÉTABLIR LES IMPÔTS ET LES TAXES LOCALES, DANS LES CONDITIONS DE LA LOI». LA LOI DE 2001 ARTICLE 18 [2] (I) PORTE UN LIBELLÉ DIFFÉRENT, À SAVOIR: «DÉCIDE LA MISE EN APPLICATION ET LA MODIFICATION, DANS LES LIMITES DE SES COMPÉTENCES, DES QUOTAS, DU MODE ET DES DÉLAIS DE PAIEMENT DES TAXES LOCALES, AINSI QUE L’OCTROI DES FACILITÉS AU COURS DE L’ANNÉE FISCALE, EFFECTUE LES MODIFICATIONS RESPECTIVES DANS LE BUDGET LOCAL». DE CETTE PHRASE ASSEZ ALAMBIQUÉE IL RESSORT MOINS CLAIREMENT QUE DU TEXTE DE 1998 QUE C’EST AU CONSEIL LOCAL QU’IL APPARTIENT DE FIXER LES TAXES ET REDEVANCES LOCALES OU SI CELLES-CI RELÈVENT DU BUDGET DE L’ETAT CENTRAL.

LE PROF. DE BRUYCKER, DANS SON AVIS SUR LA LOI DE 1998, NOTAIT UN CERTAIN CHEVAUCHEMENT DES POUVOIRS DES NIVEAUX INFÉRIEUR ET INTERMÉDIAIRE, TOUT EN RELEVANT DANS SON DEUXIÈME AVIS UNE AMÉLIORATION DANS LA VERSION MODIFIÉE DE CETTE LOI. LA LOI DE 2001 MARQUE UNE SÉRIEUSE RÉGRESSION À CET ÉGARD, AVEC UNE CONFUSION DES POUVOIRS ENTRE LES DEUX NIVEAUX PLUS GRANDE ENCORE QUE DANS LA LOI DE 1998. IL Y A LÀ UNE VIOLATION DE L’ARTICLE 4 [4] DE LA CHARTE QUI PRÉVOIT QUE «LES COMPÉTENCES CONFIÉES AUX COLLECTIVITÉS LOCALES DOIVENT ÊTRE NORMALEMENT PLEINES ET ENTIÈRES. ELLES NE PEUVENT ÊTRE MISES EN CAUSE OU LIMITÉES PAR UNE AUTRE AUTORITÉ, CENTRALE OU RÉGIONALE, QUE DANS LE CADRE DE LA LOI». ON TROUVERA DANS CE QUI SUIT QUELQUES EXEMPLES DE LA CONFUSION DES COMPÉTENCES ENTRE LES DEUX NIVEAUX:

* LE TEXTE DE 1998 (DANS SA VERSION FRANÇAISE) FAIT UNE DISTINCTION ENTRE «L’AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE, LES PROBLÈMES D’URBANISME, LA GESTION DES LOCALITÉS ET DES TERRITOIRES ADMINISTRATIFS», RELEVANT DE LA COMPÉTENCE DU NIVEAU LOCAL (ARTICLE 13 [1]) (A)) ET «LE DÉVELOPPEMENT SOCIO-ÉCONOMIQUE DU TERRITOIRE», QUI EST UNE COMPÉTENCE APPARTENANT AU NIVEAU RÉGIONAL (ARTICLE 13 [2] (A)). EN EFFET, LA COMPÉTENCE EN MATIÈRE DE DÉVELOPPEMENT SOCIO-ÉCONOMIQUE DU TERRITOIRE EST UNE COMPÉTENCE PLUS GÉNÉRALE QUI, SUIVANT LA TENDANCE OBSERVABLE DANS LA PLUPART DES PAYS D’EUROPE OCCIDENTALE, EST ADÉQUATEMENT EXERCÉE AU NIVEAU RÉGIONAL, TANDIS QUE DES PROGRAMMES PLUS SPÉCIFIQUES OU LOCALISÉS SONT MIS EN OEUVRE AU NIVEAU INFÉRIEUR. LA LOI DE 2001 ATTRIBUE EXACTEMENT LA MÊME COMPÉTENCE -«LE DÉVELOPPEMENT SOCIO-ÉCONOMIQUE» - À CES DEUX NIVEAUX.

* ON CONSTATE LA MÊME CONFUSION DES RESPONSABILITÉS EN CE QUI CONCERNE LA CONSTRUCTION ET L’ENTRETIEN DES ROUTES. SI ELLE N’ÉTAIT PAS ENTIÈREMENT SATISFAISANTE, LA LOI DE 1998 (VERSION FRANÇAISE) FAISAIT UNE DISTINCTION ENTRE «LA VOIRIE… ET LA CIRCULATION ROUTIÈRE… DANS LES LIMITES DES LOCALITÉS», RESPONSABILITÉ INCOMBANT AU NIVEAU INFÉRIEUR (ARTICLE 13 [1] (B)), ET LES «ROUTES D’IMPORTANCE» AU NIVEAU DES JUDETS ET À CHISINAU (ARTICLE 13 [2] (B)). LA LOI DE 2001 ATTRIBUE AU DEUXIÈME NIVEAU, LE DISTRICT, LA RESPONSABILITÉ DE «LA CONSTRUCTION ET L’ENTRETIEN DES ROUTES LOCALES» TOUT EN GARDANT LE LIBELLÉ DE 1998 POUR LE NIVEAU INFÉRIEUR, CE QUI POURRAIT ÊTRE INTERPRÉTÉ COMME AUTORISANT LE DISTRICT À INTERVENIR DANS CE DOMAINE AU NIVEAU LOCAL ÉGALEMENT.

* DANS LA LOI DE 1998 LA DISTINCTION EST CLAIREMENT FAITE ENTRE L’ATTRIBUTION DES RESPONSABILITÉS EN MATIÈRE D’ÉDUCATION AU NIVEAU LOCAL ET AU NIVEAU RÉGIONAL: LE NIVEAU INFÉRIEUR EST RESPONSABLE DE «L’ASSURANCE DU FONCTIONNEMENT DES INSTITUTIONS D’ÉDUCATION, Y COMPRIS LES ÉCOLES PRIMAIRES SÉPARÉES, LES MATERNELLES ET LES CRÈCHES» (ARTICLE 13 [1] (I)); LE NIVEAU RÉGIONAL EST RESPONSABLE DE «L’ENSEIGNEMENT SECONDAIRE GÉNÉRAL ET SECONDAIRE PROFESSIONNEL» (ARTICLE 13 [2] (N)). LA LOI DE 2001 PAR CONTRE ATTRIBUE PRESQUE EXACTEMENT LES MÊMES FONCTIONS AUX NIVEAUX INFÉRIEUR ET SUPÉRIEUR DANS SES ARTICLES 13 [1] (H) ET 13 [2] (I). LE LIBELLÉ DE CES DEUX ALINÉAS EST IDENTIQUE À L’EXCEPTION DE L’AJOUT DE L’EXPRESSION «LA PROTECTION DES JEUNES FAMILLES» AUX ATTRIBUTIONS DU DISTRICT. CE QUI EST CLAIREMENT CONTRAIRE AUX PRINCIPES DE LA CHARTE, ARTICLE 4 [4] ET ÉTRANGER À LA PRATIQUE DE LA PLUPART DES ETATS D’EUROPE OCCIDENTALE QUI ATTRIBUENT LES DIFFÉRENTS NIVEAUX D’ÉDUCATION AUX DIFFÉRENTS NIVEAUX DE COLLECTIVITÉS TERRITORIALES, LA RESPONSABILITÉ DES DEGRÉS D’ENSEIGNEMENT LES PLUS ÉLEVÉS ÉTANT ATTRIBUÉE AUX NIVEAUX SUPÉRIEURS.

LA DISPOSITION DE L’ARTICLE 49 [3] DE LA LOI DE 1998 QUI INTERDISAIT AU SECRÉTAIRE D’UN CONSEIL LOCAL D’ÊTRE MEMBRE D’UN PARTI POLITIQUE OU AUTRE ORGANISATION SOCIO-POLITIQUE EST SUPPRIMÉE DANS LA LOI DE 2001. DANS LA VERSION DE 1998, LE SECRÉTAIRE ÉTAIT NOMMÉ PAR LE CONSEIL SUR PROPOSITION DU MAIRE À L’ISSUE D’UN CONCOURS. LA LOI DE 2001, ARTICLE 50 [1] STIPULE QUE CETTE NOMINATION NE SUIVRA PAS LA MÊME PROCÉDURE QUE L’ÉLECTION DES ADJOINTS TELLE QUE PRÉVUE À L’ARTICLE 41; CE QUI SIGNIFIE QU’IL SERA NOMMÉ PAR LE CONSEIL PLUTÔT QU’À L’ISSUE D’UN CONCOURS PUBLIC. LA RÉFÉRENCE À LA «STABILITÉ DANS LA FONCTION» DE SECRÉTAIRE, QUI FIGURAIT DANS LA LOI DE 1998, ARTICLE 50 [2], EST SUPPRIMÉE DANS LE NOUVEAU TEXTE. AU TOTAL CES MODIFICATIONS IMPLIQUENT UNE LIMITATION DE L’INDÉPENDANCE DU SECRÉTAIRE DU CONSEIL ET ACCROISSENT LE RISQUE QU’IL TOMBE SOUS LA COUPE DE PARTIS POLITIQUES OU AUTRES ORGANISATIONS DE CARACTÈRE SOCIO-POLITIQUE. IL EST, EN OUTRE, REGRETTABLE QUE LA MENTION DE LA STABILITÉ AIT ÉTÉ SUPPRIMÉE, ÉTANT DONNÉ QUE LE SECRÉTAIRE DU CONSEIL DEVRAIT INCARNER UNE CONTINUITÉ AU SEIN DE CET ORGANE QUELLES QUE SOIENT LES MODIFICATIONS DE LA COULEUR POLITIQUE DE CE DERNIER.

CONCRÈTEMENT L’EFFET DE CES CONFUSIONS DE RESPONSABILITÉS - OUTRE QU’ELLES NUISENT À L’EFFICACITÉ DES SECTEURS D’ACTION EN QUESTION ET PORTENT ATTEINTE AU PRINCIPE DE SUBSIDIARITÉ QUI EST À LA BASE DE L’ARTICLE 4 [3] DE LA CHARTE - SERA DE RENFORCER L’EMPRISE DES NIVEAUX SUPÉRIEURS D’ADMINISTRATION SUR LES NIVEAUX INFÉRIEURS, ENTRAÎNANT UNE CENTRALISATION ACCRUE PLUTÔT QU’UNE PLUS GRANDE AUTONOMIE DES NIVEAUX INFÉRIEURS. LA LOI DE 1998 ÉTAIT LOIN D’ÊTRE PARFAITE À CET ÉGARD, MAIS LA VERSION MODIFIÉE ALLAIT EFFECTIVEMENT DANS LE BON SENS: CELUI DE L’ATTRIBUTION DE «COMPÉTENCES PLEINES ET EXCLUSIVES» AUX NIVEAUX INFÉRIEURS COMME L’EXIGENT LES PRINCIPES DE LA CHARTE. LA LOI DE 2001 EN SON ARTICLE 50 MARQUE, PAR CONTRE, UN NET RECUL À CET ÉGARD.

EN CE QUI CONCERNE LES DISTRICTS (NIVEAU 2) EN PARTICULIER

NOUS AVONS DÉJÀ PRÉCISÉ QUE, BIEN QUE LE PASSAGE DES RÉGIONS AUX DISTRICTS PUISSE ÊTRE COMPATIBLE AVEC LES PRINCIPES DE LA CHARTE CONSIDÉRANT QUE CHAQUE PAYS EST LIBRE DE CHOISIR SON PROPRE SYSTÈME D’AUTORITÉS LOCALES ET RÉGIONALES, EN L’ESPÈCE ET COMBINÉ AUX AUTRES MODIFICATIONS QUI ONT ÉTÉ RELEVÉES, LE RETOUR AUX DISTRICTS VOULU PAR LES AUTORITÉS MOLDAVES A, À L’ÉVIDENCE, UN EFFET CENTRALISATEUR. LES TENTATIVES DU GOUVERNEMENT POUR JUSTIFIER CE CHANGEMENT PAR RÉFÉRENCE À LA CHARTE SONT PEU CONVAINCANTES. D’AUTRES JUSTIFICATIONS FAISANT VALOIR LA NÉCESSITÉ DE FAIRE FACE À LA CRISE ÉCONOMIQUE, À LA CRIMINALITÉ ET À LA CORRUPTION SONT À PROPREMENT PARLER D’ORDRE POLITIQUE ET SE TROUVENT HORS DU CHAMP DU PRÉSENT AVIS QUI PORTE SUR LES ASPECTS JURIDIQUES DES MODIFICATIONS ET LEUR CONFORMITÉ (OU NON CONFORMITÉ) AVEC LA CHARTE.

LA PLUPART DES OBSERVATIONS FORMULÉES EN CE QUI CONCERNE LES POUVOIRS LOCAUX DE BASE S’APPLIQUENT ÉGALEMENT AUX DISTRICTS :

LE «PRÉSIDENT DU COMITÉ EXÉCUTIF DU CONSEIL DE DISTRICT» (DANS CE QUI SUIT: «PRÉSIDENT DE DISTRICT») A UN STATUT ANALOGUE À CELUI DU MAIRE EN CE SENS QU’IL EST ÉLU PAR LE CONSEIL (ARTICLE 1ER) DONT IL EST LE REPRÉSENTANT (ARTICLE 66 [2]), MAIS QU’IL EST ÉGALEMENT FONCTIONNAIRE (ARTICLE 66 [4]). IL EST, DE PLUS, PRÉOCCUPANT QU’IL REMPLACE LE PRÉFET EN QUALITÉ DE «REPRÉSENTANT DU GOUVERNEMENT SUR LE TERRITOIRE» (ARTICLE 66 [8]). LE NOUVEAU TEXTE N’EST PAS TRÈS CLAIR SUR CE QUE SERA À L’AVENIR LE RÔLE DU PRÉFET. ON A DONC EN CE QUI CONCERNE L’AUTONOMIE DE CE NIVEAU D’AUTORITÉ LA MÊME AMBIGUÏTÉ QUE CELLE QUI EXISTE AU NIVEAU LOCAL ET EN CE QUI CONCERNE LA POSITION DU MAIRE. COMPTE TENU DES MÊMES PRINCIPES DE VERTICALE DU POUVOIR ET D’INTERACTION DES VOLETS LÉGISLATIF ET EXÉCUTIF, FORCE EST DE CONCLURE QUE L’AMBIGUÏTÉ EST TRANCHÉE DANS LE SENS D’UNE CENTRALISATION ACCRUE PLUTÔT QUE DANS CELUI D’UN PROGRÈS DE L’AUTONOMIE.

LES PRÉOCCUPATIONS EXPRIMÉES PAR RAPPORT À LA POSSIBILITÉ QUE LES MAIRES ET LEURS ADJOINTS PUISSENT ÊTRE DESTITUÉS PAR LES AUTORITÉS SUPÉRIEURES (LES DISTRICTS) EN DEHORS DE TOUTE DÉCISION JUDICIAIRE, SONT ÉGALEMENT APPLICABLES AU DROIT DU PARELMENT DE PROCÉDER À LA DESTITUTION DES AUTORITÉS DES DISTRICTS. A CE SUJET, IL FAUT OBSERVER QUE LA COUR CONSTITUTIONNELLE MOLDAVE A SOULIGNÉ LA NON-CONFORMITÉ DE L’ARTICLE 63.3 (QUI DONNE AU CONSEIL ET AU PARLEMENT LE DROIT DE DESTITUER LE PRÉSIDENT, LE VICE-PRÉSIDENT ET LE SECRÉTAIRE DU DISTRICT) AVEC LES ARTICLES 6, 7 ET 11 DE LA CHARTE ET LES ARTICLES 6, 66 ET 109 PARAS. 1 ET 2 DE LA CONSTITUTION.

ON RETROUVE LE MÊME FLOU POUR CE QUI EST DES COMPÉTENCES DU DISTRICT EN MATIÈRE FISCALE, ATTRIBUTION QUI FIGURAIT DANS LE TEXTE DE 1998, ARTICLE 59 (N), MAIS QUI A DISPARU DE LA LOI DE 2001, ARTICLE 59. LE CHAPITRE X DE LA LOI DE 1998 TRAITAIT DE L’«ADMINISTRATION DES FINANCES PUBLIQUES» ET L’ARTICLE 92 [1], DANS LE CADRE DE CE CHAPITRE, DISPOSE EXPRESSÉMENT QU’AU MOINS UNE PARTIE DES RECETTES DES AUTORITÉS LOCALES ET RÉGIONALES DOIT PROVENIR DES IMPÔTS LOCAUX FIXÉS PAR LEURS SOINS. JE SUPPOSE QUE CE CHAPITRE SERA MAINTENU DANS LE TEXTE DE 2001. LES AUTORITÉS DE LA RÉPUBLIQUE DE MOLDOVA POURRAIENT ELLES CONFIRMER QU’IL EN SERA EFFECTIVEMENT AINSI?

LES MÊMES MODIFICATIONS QUE CELLES DÉJÀ EXPOSÉES EN CE QUI CONCERNE LE STATUT DU SECRÉTAIRE DU CONSEIL LOCAL ONT ÉTÉ INTRODUITES POUR LE SECRÉTAIRE DU CONSEIL DE DISTRICT ET LES CRITIQUES FORMULÉES PLUS HAUT S’APPLIQUENT DANS CE CAS ÉGALEMENT.

EN CE QUI CONCERNE LA GAGAOUZIE EN PARTICULIER

LA LOI DE 2001 NE COMPORTE PAS DE RÉFÉRENCE EXPLICITE À LA GAGAOUZIE QUI SOIT DIFFÉRENTE DE LA VERSION DE 1998, MAIS IL EST CLAIR QUE LES MODIFICATIONS CI-DESSUS AU TEXTE DE 1998, SI ELLES SONT ÉGALEMENT APPLICABLES À LA GAGAOUZIE, AURONT DE SÉRIEUSES RÉPERCUSSIONS SUR L’AUTONOMIE DE CETTE RÉGION.

LORS DES VISITES OFFICIELLES DES RAPPORTEURS DU CONGRÈS À CHISINAU, LES AUTORITÉS MOLDAVES ONT DÉCLARÉ QUE L’AUTONOMIE DE GAGAOUZIE NE SERA PAS TOUCHÉE PAR CES LOIS.

A CET ÉGARD, IL FAUT OBSERVER QU’UN PROJET DE LOI MODIFIANT LA CONTITUTION EN CE QUI CONCERNE LA GAGAOUZIE PRÉPARÉ PAR UNE COMMISSION D’ETAT AD HOC A ÉTÉ RÉCEMMENT EXAMINÉ PAR LA COMMISSION DE VENISE (CONSOLIDATED OPINION ON THE LAW ON MODIFICATION AND ADDITION IN THE CONSTITUTION OF THE REPUBLIC OF MOLDOVA, CDL (2002) 40 , 101/2001).

DE FAÇON GÉNÉRALE, PAR CE TEXTE, LA COMMISSION DE VENISE EXPRIME UN JUGEMENT POSITIF SUR LE PROJET DE LOI EN QUESTION. TOUTEFOIS, ELLE EXPRIME ÉGALEMENT UN CERTAIN NOMBRE DE CRITIQUES EN INDIQUANT DES AMÉLIORATIONS POSSIBLES.

L’AVIS DE LA COMMISSION DE VENISE TIENT COMPTE DE L’OPINION EXPRIMÉE PAR MM. CLAUDE CASAGRANDE ET YAVUZ MILDON, RAPPORTEURS DU CPLRE SUR LA DÉMOCRATIE LOCALE ET RÉGIONALE EN MOLDOVA.

ANNEXE 8

STRASBOURG, LE 15 MARS 2002
CG/INST (8) 50

COMMISSION INSTITUTIONNELLE

PROJET DE LOI MODIFIANT ET COMPLÉTANT LA CONSTITUTION DE LA RÉPUBLIQUE DE MOLDOVA CONCERNANT LE STATUT DE LA GAGAOUZIE

LA PRÉSENTE LOI CONSTITUTIONNELLE EST EN COURS D’ADOPTION PAR LE PARLEMENT

ARTICLE GÉNÉRAL – LA CONSTITUTION DE LA RÉPUBLIQUE DE MOLDOVA, ADOPTÉE LE 29 JUILLET 1994 (« MONITORUL OFICIAL », 1994, N° 1) ET ULTÉRIEUREMENT AMENDÉE, EST MODIFIÉE COMME SUIT :

1. L’ARTICLE 73 EST AINSI LIBELLÉ :

« ARTICLE 73

INITIATIVE LÉGISLATIVE

LE DROIT D’INITIATIVE LÉGISLATIVE APPARTIENT AUX MEMBRES DU PARLEMENT, AU PRÉSIDENT DE LA RÉPUBLIQUE DE MOLDOVA, AU GOUVERNEMENT, À L’ASSEMBLÉE NATIONALE DE L’ENTITÉ AUTONOME DE GAGAOUZIE ».

1. LE CHAPITRE VIII SERA COMPOSÉ DE DEUX SECTIONS :

LE TITRE DU CHAPITRE SERA SUIVI DE LA MENTION SUIVANTE : « SECTION I : L’ADMINISTRATION PUBLIQUE CENTRALE ». L’ARTICLE 108 SERA SUIVI DE LA MENTION SUIVANTE « SECTION II : L’ADMINISTRATION PUBLIQUE LOCALE ».

2. L’ARTICLE 110 SERA AINSI LIBELLÉ :

« ARTICLE 110

ORGANISATION ADMINISTRATIVE ET TERRITORIALE

1) LE TERRITOIRE DE LA RÉPUBLIQUE DE MOLDOVA EST ORGANISÉ, DU POINT DE VUE ADMINISTRATIF, EN VILLAGES, VILLES, RÉGIONS ET ENTITÉ AUTONOME DE GAGAOUZIE.

2) DES FORMES SPÉCIFIQUES D’AUTONOMIE, ASSORTIES DE CONDITIONS PARTICULIÈRES, PEUVENT ÊTRE ATTRIBUÉES AUX DISTRICTS DE LA RIVE GAUCHE DU DNIESTR, EN VERTU DU STATUT SPÉCIAL ADOPTÉ EN APPLICATION D’UNE LOI ORGANIQUE SPÉCIALE.

3) LE STATUT DE LA CAPITALE DE LA RÉPUBLIQUE DE MOLDOVA – LA MUNICIPALITÉ DE CHISINAU – EST RÉGI PAR LA LOI ORGANIQUE ».

3. L’ARTICLE 111 SERA AINSI LIBELLÉ :

« ARTICLE 111

ORGANES DES ENTITÉS AUTONOMES

1) LES ENTITÉS AUTONOMES SONT DOTÉES D’ORGANES DE REPRÉSENTATION ET D’EXÉCUTION, CONFORMÉMENT À LA LOI.

2) LES AUTORITÉS SUPRÊMES DES ENTITÉS AUTONOMES SONT ÉLUES CONFORMÉMENT AUX LOIS ORGANIQUES SPÉCIALES QUI DÉTERMINENT LEUR STATUT.

3) LE CONTRÔLE DU RESPECT DE LA CONSTITUTION ET DES LOIS DE LA RÉPUBLIQUE DE MOLDOVA EST EFFECTUÉ PAR LE GOUVERNEMENT, DANS LE CADRE DE LA LOI.

4. L’ARTICLE 111 EST SUIVI D’UN NOUVEL ARTICLE 111-1, AINSI LIBELLÉ :

« ARTICLE 111-1

ENTITÉ AUTONOME DE GAGAOUZIE

1) LA GAGAOUZIE EST UNE ENTITÉ AUTONOME DOTÉE D’UN STATUT SPÉCIAL. EN VERTU DE CETTE FORME D’AUTODÉTERMINATION, LA GAGAOUZIE FAIT PARTIE INTÉGRANTE DE LA RÉPUBLIQUE DE MOLDOVA, DONT ELLE CONSTITUE UNE COMPOSANTE INALIÉNABLE. ELLE RÈGLE SES PROBLÈMES D’ORDRE POLITIQUE, ÉCONOMIQUE ET CULTUREL EN TOUTE INDÉPENDANCE, DANS LE CADRE DE LA LOI ET DANS LES LIMITES DE SA COMPÉTENCE, DANS L’INTÉRÊT SUPÉRIEUR DE LA POPULATION.

2) SUR LE TERRITOIRE DE L’ENTITÉ AUTONOME DE GAGAOUZIE, TOUS LES DROITS ET LIBERTÉS ÉNONCÉS DANS LA CONSTITUTION ET LA LÉGISLATION DE LA RÉPUBLIQUE DE MOLDOVA SONT GARANTIS.

3) LA TERRE, LES RESSOURCES SOUTERRAINES, LES RESSOURCES EN EAU, LA FLORE ET LA FAUNE AINSI QUE LES AUTRES RESSOURCES NATURELLES SITUÉES SUR LE TERRITOIRE DE L’ENTITÉ AUTONOME DE GAGAOUZIE SONT LA PROPRIÉTÉ DU PEUPLE DE LA RÉPUBLIQUE DE MOLDOVA ET CONSTITUENT DANS LE MÊME TEMPS UN ÉLÉMENT ÉCONOMIQUE ESSENTIEL POUR L’ENTITÉ AUTONOME DE GAGAOUZIE.

4) LE BUDGET DE L’ENTITÉ AUTONOME DE GAGAOUZIE EST ÉTABLI SELON LES NORMES PRÉVUES PAR LA LOI ORGANIQUE SPÉCIALE QUI DÉTERMINE LE STATUT DE LA GAGAOUZIE.

5) SI LA RÉPUBLIQUE DE MOLDOVA PERD SON STATUT D’ETAT INDÉPENDANT, LA POPULATION DE LA GAGAOUZIE AURA LE DROIT À L’AUTODÉTERMINATION.

6) L’AMÉLIORATION DE LA LÉGISLATION DE LA RÉPUBLIQUE DE MOLDOVA IMPLIQUE L’AMÉLIORATION DE LA LOI ORGANIQUE SPÉCIALE SUR LE STATUT SPÉCIAL DE L’ENTITÉ AUTONOME DE GAGAOUZIE, DONT LA MODIFICATION REQUIERT LE VOTE DE TROIS CINQUIÈMES DU NOMBRE TOTAL DE MEMBRES ÉLUS DU PARLEMENT.

LE PRÉSIDENT DU PARLEMENT

ANNEXE 9
CDL (2002) 40

ORIGINAL ANGLAIS

191 / 2001

COMMISSION EUROPEENNE POUR LA DEMOCRATIE PAR LE DROIT
(COMMISSION DE VENISE)

AVIS DE SYNTHESE SUR LA LOI MODIFIANT ET COMPLETANT LA CONSTITUTION DE LA REPUBLIQUE DE MOLDOVA SUR LA BASE DES COMMENTAIRES DE :
M. JAMES HAMILTON (MEMBRE, IRLANDE)
M. KAARLO TUORI (MEMBRE, FINLANDE)
M. JOAN VINTRO (EXPERT, ESPAGNE)

I. INTRODUCTION

LE 10 DÉCEMBRE 2001, LES AUTORITÉS MOLDAVES ONT DEMANDÉ À LA COMMISSION DE VENISE DE FOURNIR UN AVIS SUR LE PROJET DE LOI ‘RELATIF AUX CHANGEMENTS ET AUX AMENDEMENTS DE LA CONSTITUTION DE LA RÉPUBLIQUE DE MOLDOVA’ EN CE QUI CONCERNE LE STATUT D’AUTONOMIE DE LA GAGAOUZIE28.

SUR INVITATION DES AUTORITÉS MOLDAVES, UN GROUPE DE RAPPORTEURS ET DEUX MEMBRES DU SECRÉTARIAT DE LA COMMISSION DE VENISE SE SONT RENDUS EN MOLDOVA DU 11 AU 14 FÉVRIER 2002. L’OBJECTIF DE LA VISITE ÉTAIT DE RENCONTRER DES REPRÉSENTANTS DES AUTORITÉS MOLDAVES ET GAGAOUZES ET D’EXAMINER LE PROJET DE LOI SUR LES CHANGEMENTS CONSTITUTIONNELS RELATIFS AUX RÉGIONS AUTONOMES EN RÉPUBLIQUE DE MOLDOVA, EN SE RÉFÉRANT NOTAMMENT À L’AUTONOMIE TERRITORIALE DE GAGAOUZIE. LE TEXTE SUIVANT A ÉTÉ ÉTABLI SUR LA BASE DES COMMENTAIRES FOURNIS PAR LES RAPPORTEURS DE LA COMMISSION DE VENISE, MM. J. HAMILTON, K. TUORI ET J. VINTRO.

AFIN DE PLACER LA PROPOSITION DANS SON CONTEXTE, IL EST NÉCESSAIRE DE RAPPELER CERTAINES DISPOSITIONS JURIDIQUES EN VIGUEUR CONCERNANT LA RÉGION AUTONOME DE GAGAOUZIE, LEUR PLACE DANS L’ORDRE JURIDIQUE MOLDAVE AINSI QUE CERTAINES DISPOSITIONS CLÉS DE LA CONSTITUTION MOLDAVE.

II. CADRE LÉGISLATIF EN VIGUEUR

A. LA CONSTITUTION DE LA RÉPUBLIQUE DE MOLDOVA

AUX TERMES DE L’ARTICLE 1ER DE LA CONSTITUTION, LA RÉPUBLIQUE DE MOLDOVA EST UN ETAT SOUVERAIN ET INDÉPENDANT, UNITAIRE ET INDIVISIBLE. L’ARTICLE 2 STIPULE QUE LA SOUVERAINETÉ NATIONALE APPARTIENT AU PEUPLE QUI L’EXERCE DIRECTEMENT PAR SES ORGANES REPRÉSENTATIFS, SOUS LES FORMES DÉTERMINÉES PAR LA CONSTITUTION.

L’ARTICLE 60 DISPOSE QUE LE PARLEMENT EST L’UNIQUE AUTORITÉ LÉGISLATIVE DE L’ETAT EN RÉPUBLIQUE DE MOLDOVA. L’ARTICLE 66 PRÉCISE QUE PARMI LES ATTRIBUTIONS PRINCIPALES DU PARLEMENT FIGURENT “L’ASSURANCE DE L’UNITÉ DES RÉGLEMENTATIONS LÉGISLATIVES SUR TOUT LE TERRITOIRE DU PAYS”, “L’APPROBATION DU BUDGET DE L’ETAT ET L’EXERCICE DU CONTRÔLE” ET “LA SUSPENSION DE L’ACTIVITÉ DES ORGANES DE L’ADMINISTRATION PUBLIQUE LOCALE, DANS LES CAS PRÉVUS PAR LA LOI”.

LA CONSTITUTION EST, EN VERTU DE L’ARTICLE 7, LA LOI SUPRÊME DU PAYS. AUCUNE LOI, AUCUN ACTE JURIDIQUE, AUCUN RÈGLEMENT INCOMPATIBLE AVEC SES DISPOSITIONS NE PEUT AVOIR FORCE DE LOI. AUX TERMES DE L’ARTICLE 135, LA COUR CONSTITUTIONNELLE EST HABILITÉE À EXERCER LE CONTRÔLE DE LA CONSTITUTIONNALITÉ DES LOIS ET SELON L’ARTICLE 140, LES LOIS SONT FRAPPÉES DE NULLITÉ DÈS QUE LA COUR CONSTITUTIONNELLE LE DÉCIDE.

L’ARTICLE 72 CLASSE LES LOIS EN TROIS CATÉGORIES : CONSTITUTIONNELLES, ORGANIQUES ET ORDINAIRES. LES LOIS CONSTITUTIONNELLES SONT DES LOIS PORTANT SUR LA RÉVISION DE LA CONSTITUTION. AUX TERMES DE L’ARTICLE 141, LA RÉVISION DE LA CONSTITUTION DOIT ÊTRE ENGAGÉE À L’INITIATIVE DES CITOYENS OU D’UN TIERS DES MEMBRES DU PARLEMENT OU DU GOUVERNEMENT. AUCUNE RÉVISION, QUI AURAIT POUR RÉSULTAT LA SUPPRESSION DES DROITS FONDAMENTAUX OU DE LEURS GARANTIES, NE PEUT ÊTRE RÉALISÉE (ARTICLE 142 (2)). LA COUR CONSTITUTIONNELLE DOIT APPROUVER L’INITIATIVE DE LA RÉVISION. LA LOI CONSTITUTIONNELLE DOIT ÊTRE ADOPTÉE PAR LE PARLEMENT À LA MAJORITÉ DES DEUX TIERS, SIX MOIS AU MOINS APRÈS LA DATE DE LA PRÉSENTATION DE L’INITIATIVE MAIS AU PLUS TARD DANS L’ANNÉE QUI SUIT CETTE PRÉSENTATION, FAUTE DE QUOI, ELLE EST CONSIDÉRÉE NULLE (ARTICLE 143). POUR RÉVISER LES DISPOSITIONS PORTANT SUR LE CARACTÈRE SOUVERAIN, INDÉPENDANT ET UNITAIRE DE L’ETAT OU CELLES PORTANT SUR SA NEUTRALITÉ PERMANENTE, L’APPROBATION DE LA LOI CONSTITUTIONNELLE PAR VOIE DE RÉFÉRENDUM EST ÉGALEMENT NÉCESSAIRE (ARTICLE 142 (1)).

L’ARTICLE 111 DE LA CONSTITUTION STIPULE QUE DES FORMES ET DES CONDITIONS SPÉCIALES D’AUTONOMIE CONFORMÉMENT À DES DISPOSITIONS SPÉCIALES DES LOIS ORGANIQUES PEUVENT ÊTRE ATTRIBUÉES (A) “AUX LOCALITÉS DE LA RIVE GAUCHE DU DNIESTR” (TRANSNISTRIE) AINSI QU’(B) “À CERTAINES LOCALITÉS DU SUD DE LA RÉPUBLIQUE DE MOLDOVA” (RÉFÉRENCE À LA GAGAOUZIE). L’ARTICLE 111 DISPOSE PAR AILLEURS QUE “LES LOIS ORGANIQUES RÉGLEMENTANT LES STATUTS SPÉCIAUX” DE CES LOCALITÉS PEUVENT ÊTRE MODIFIÉES PAR LES MEMBRES DU PARLEMENT À LA MAJORITÉ DES TROIS CINQUIÈMES. L’ARTICLE 111.2 PRÉVOIT IMPLICITEMENT DES LOIS ORGANIQUES “SPÉCIALES” RÉGLEMENTANT LE STATUT DES AUTONOMIES.

B. LA LOI CONCERNANT LE STATUT JURIDIQUE SPÉCIAL DE LA GAGAOUZIE

EN VERTU DE LA LOI ORGANIQUE DU 23 DÉCEMBRE 1994 (CI-APRÈS DÉSIGNÉE PAR LOI DE 1994) (DOCUMENT CDL (95) 11), LA GAGAOUZIE EST UNE ENTITÉ TERRITORIALE AUTONOME.

LA LOI DE 1994 ÉNONCE QUE LA GAGAOUZIE COMPREND LES LOCALITÉS OÙ LES GAGAOUZES CONSTITUENT PLUS DE 50% DE LA POPULATION AINSI QUE D’AUTRES LOCALITÉS OÙ UNE MAJORITÉ DE LA POPULATION SOUHAITE PAR VOIE DE RÉFÉRENDUM LOCAL ÊTRE INCLUSE DANS LA GAGAOUZIE (ARTICLE 5). LA LOI DE 1994 STIPULE QUE “LA TERRE, LE SOUS-SOL, LES EAUX, LA FLORE ET LA FAUNE, LES AUTRES RESSOURCES NATURELLES ET LES BIENS MEUBLES ET IMMEUBLES SE TROUVANT SUR LE TERRITOIRE DE LA GAGAOUZIE SONT LA PROPRIÉTÉ DU PEUPLE DE LA RÉPUBLIQUE DE MOLDOVA ET LA BASE ÉCONOMIQUE DE LA GAGAOUZIE”.

L’ARTICLE 1 (4) DE LA LOI DE 1994 PRÉVOIT QUE SI LE STATUT DE LA RÉPUBLIQUE DE MOLDOVA EN TANT QU’ETAT INDÉPENDANT VENAIT À ÊTRE MODIFIÉ, LE PEUPLE GAGAOUZE AURAIT DROIT À L’AUTODÉTERMINATION EXTÉRIEURE.

LA LOI DE 1994 ÉTABLIT UN ORGANE REPRÉSENTATIF EN GAGAOUZIE (“L’ASSEMBLÉE POPULAIRE”) HABILITÉ À ADOPTER DES LOIS DANS LA LIMITE DE SES COMPÉTENCES (ARTICLE 7). ELLE PEUT ADOPTER DES TEXTES JURIDIQUES LOCAUX PAR MAJORITÉ SIMPLE (ARTICLE 11 (1)) DANS LES DOMAINES SUIVANTS : SCIENCE, CULTURE ET ÉDUCATION ; LOGEMENT ET SERVICES PUBLICS ; SANTÉ, CULTURE PHYSIQUE ET SPORT ; ACTIVITÉS BUDGÉTAIRES, FINANCIÈRES ET FISCALES LOCALES ; ÉCONOMIE ET ÉCOLOGIE ; RELATIONS DE TRAVAIL ET SÉCURITÉ SOCIALE (ARTICLE 12 (2)).

L’ASSEMBLÉE POPULAIRE A ÉGALEMENT DES POUVOIRS DANS LES DOMAINES SUIVANTS : AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE, FRONTIÈRES DES RÉGIONS, DES VILLES ET DES VILLAGES, NOMS DE LIEUX, ÉLECTIONS ET RÉFÉRENDUMS LOCAUX, SYMBOLES ET RÉCOMPENSES (ARTICLE 12 (3)). ELLE A LE POUVOIR D’ADOPTER, ET A ADOPTÉ, UN RÈGLEMENT (ARTICLE 11 (2)).

LES TEXTES NE PRÉCISENT PAS QUELS SONT LES POUVOIRS RESPECTIFS DE L’ASSEMBLÉE POPULAIRE ET DU PARLEMENT NATIONAL EN MATIÈRE D’ÉLABORATION DES LOIS DANS CES DOMAINES NI QUELLE PLACE CES LOIS OCCUPENT DANS LA HIÉRARCHIE DES NORMES. IL SEMBLERAIT, D’APRÈS LES RÉPONSES FOURNIES À LA DÉLÉGATION AU COURS DES DISCUSSIONS, QUE LA COMPÉTENCE DE L’ASSEMBLÉE POPULAIRE EN MATIÈRE D’ÉLABORATION DE LOIS DANS LES DOMAINES OÙ ELLE EST HABILITÉE À LÉGIFÉRER NE SOIT PAS EXCLUSIVE, C’EST-À-DIRE QUE LES LOIS DU PARLEMENT NATIONAL PEUVENT CONTINUER À S’APPLIQUER MAIS QU’EN CAS DE CONFLIT, CE SONT LES LOIS DE L’ASSEMBLÉE POPULAIRE QUI PRÉVALENT.

L’ASSEMBLÉE POPULAIRE PEUT DEMANDER À LA COUR CONSTITUTIONNELLE D’INVALIDER DES TEXTES LÉGISLATIFS DES AUTORITÉS LÉGISLATIVES ET EXÉCUTIVES DE LA RÉPUBLIQUE DE MOLDOVA DONT LES DISPOSITIONS EMPIÈTERAIENT SUR LES POUVOIRS DE LA GAGAOUZIE (ARTICLE 12 (3)(I)). LES TEXTES LÉGISLATIFS DE LA GAGAOUZIE QUI VONT À L’ENCONTRE DE LA CONSTITUTION PEUVENT ÉGALEMENT ÊTRE INVALIDÉS (ARTICLE 12 (6)), MAIS LA LOI DE 1994 N’ÉNONCE AUCUNE PROCÉDURE SPÉCIALE À CET EFFET. L’INITIATIVE CONSISTANT À PORTER CETTE AFFAIRE DEVANT LA COUR EST RÉGIE PAR LA LOI RELATIVE À LA COUR CONSTITUTIONNELLE CONFORMÉMENT À L’ARTICLE 135 (2) DE LA CONSTITUTION MOLDAVE.

LA LOI DE 1994 PRÉVOIT ÉGALEMENT UN CHEF EXÉCUTIF (BACHKAN) DE LA GAGAOUZIE ET UN COMITÉ EXÉCUTIF. LE COMITÉ EXÉCUTIF EST CHARGÉ NOTAMMENT DES MESURES BUDGÉTAIRES ET FINANCIÈRES LOCALES, DE LA FISCALITÉ LOCALE ET DE L’ÉLABORATION DU BUDGET. EN VERTU DE L’ARTICLE 18, LES RECETTES BUDGÉTAIRES DE LA GAGAOUZIE SONT CELLES DÉFINIES PAR LA LÉGISLATION NATIONALE ET PAR L’ASSEMBLÉE POPULAIRE.

LA LOI DE 1994 A ÉGALEMENT ÉTABLI LE TRIBUNAL DE GAGAOUZIE, JURIDICTION D’APPEL D’UNE PART ET TRIBUNAL DE PREMIÈRE INSTANCE POUR LES AFFAIRES CIVILES, ADMINISTRATIVES ET PÉNALES COMPLEXES D’AUTRE PART (ARTICLE 20). LA GAGAOUZIE EST DOTÉE DE SON PROPRE PROCUREUR ET DE SES PROPRES MINISTÈRES DE LA JUSTICE, DE LA SÉCURITÉ NATIONALE ET DE L’INTÉRIEUR, DONT LES RESPONSABLES SONT NOMMÉS ET DESTITUÉS PAR LEURS HOMOLOGUES NATIONAUX SUR PROPOSITION DE L’ASSEMBLÉE POPULAIRE OU DU BACHKAN AVEC L’APPROBATION DE L’ASSEMBLÉE POPULAIRE. LA DÉSIGNATION ET LA DESTITUTION DES HAUTS RESPONSABLES DE LA POLICE INCOMBENT CONJOINTEMENT AUX AUTORITÉS CENTRALES ET À LA GAGAOUZIE.

* * * * * * *

COMPTE TENU DES DISPOSITIONS LÉGISLATIVES EN VIGUEUR ET DU CONSENSUS DE TOUTES LES PARTIES SELON LEQUEL LES CHANGEMENTS CONSTITUTIONNELS DOIVENT S’OPÉRER SUR LA BASE DE LA LOI DE 1994 ET DANS LE PLEIN RESPECT DES DISPOSITIONS CONSTITUTIONNELLES, ON PEUT SUPPOSER QUE LES AMENDEMENTS CONSTITUTIONNELS DOIVENT ÊTRE ÉLABORÉS SELON LES PRINCIPES ET LES CRITÈRES SUIVANTS :

LA COMPATIBILITÉ ENTRE LE CARACTÈRE UNITAIRE DE LA RÉPUBLIQUE DE MOLDOVA ET LA RECONNAISSANCE DES AUTONOMIES TERRITORIALES ;

LA NATURE POLITIQUE, ET NON PUREMENT ADMINISTRATIVE, DES AUTONOMIES TERRITORIALES, COMME LA GAGAOUZIE ;

LA POSSIBILITÉ D’UTILISER DES SYMBOLES PROPRES AUX AUTONOMIES TERRITORIALES ET L’OCTROI D’UN STATUT SPÉCIAL OFFICIEL À D’AUTRE(S) LANGUE(S) UTILISÉES SUR LE TERRITOIRE EN PLUS DE LA LANGUE D’ETAT ET DES LANGUES NATIONALES ÉTABLIES PAR LA CONSTITUTION MOLDAVE ;

LA LOI ORGANIQUE SPÉCIALE EST LA BASE JURIDIQUE POUR LE FONCTIONNEMENT DE L’AUTONOMIE ; LA LOI DE 1994 PEUT DÉJÀ ÊTRE CONSIDÉRÉE COMME TELLE À LA LUMIÈRE DE L’ARTICLE 111.2;

LES “LOIS ORGANIQUES SPÉCIALES” DOIVENT SE DISTINGUER DES AUTRES LOIS ORGANIQUES DANS LA SUBSTANCE ET DANS LA FORME29;

LA CONSTITUTION MOLDAVE ET LES LOIS ORGANIQUES SPÉCIALES REPRÉSENTENT UNE BASE CONSTITUTIONNELLE, SUR LAQUELLE SONT ÉLABORÉES TOUTES LES AUTRES NORMES. AUCUN TEXTE DE LOI, AUCUNE NORME NE PEUT ÊTRE EN CONFLIT AVEC LES DISPOSITIONS DE LA CONSTITUTION NI AVEC LA LOI ORGANIQUE SPÉCIALE. LES LOIS ORGANIQUES ET ORDINAIRES NE PEUVENT ÊTRE APPLIQUÉES EN GAGAOUZIE QUE SI ELLES SONT CONFORMES À LA CONSTITUTION ET AUX DISPOSITIONS DE LA LOI SPÉCIALE SUR LE STATUT JURIDIQUE DE LA GAGAOUZIE ;

LA COUR CONSTITUTIONNELLE DE LA RÉPUBLIQUE DE MOLDOVA DOIT RÉGLER TOUS LES DIFFÉRENDS CONSTITUTIONNELS ENTRE LES AUTORITÉS CENTRALES ET LES AUTONOMIES.

III. LA PROPOSITION DE LOI CONSTITUTIONNELLE

A. LA SITUATION ACTUELLE EN CE QUI CONCERNE LE STATUT D’AUTONOMIE DE LA GAGAOUZIE.

IL EST IMPORTANT DE SOULIGNER QUE LES AUTORITÉS MOLDAVES RENCONTRÉES PAR LA DÉLÉGATION DE LA COMMISSION ET LES REPRÉSENTANTS GAGAOUZES QUI CRITIQUAIENT LA PROPOSITION DE LOI SE SONT DÉCLARÉS DANS L’ENSEMBLE SATISFAITS QUANT AU FONCTIONNEMENT DE L’AUTONOMIE DE LA GAGAOUZIE TEL QUE PRÉSENTÉ DANS LES DISPOSITIONS DE LA LOI DE 1994. LA QUESTION SE POSE DONC DE SAVOIR SI LA PROPOSITION DE LOI CONSTITUTIONNELLE EST NÉCESSAIRE ET S’IL NE SERAIT PAS PLUS JUDICIEUX DE NE RIEN CHANGER AU SYSTÈME ACTUEL QUI FONCTIONNE PLUTÔT BIEN DEPUIS HUIT ANS. LA PRÉSENTE PROPOSITION RISQUE DE ROMPRE L’ÉQUILIBRE EN INTRODUISANT UNE LOI CONSTITUTIONNELLE QUI EST LOIN DE FAIRE L’UNANIMITÉ.

LA RÉPONSE DONNÉE À CETTE QUESTION PAR LES DÉFENSEURS DE LA PROPOSITION EST QU’IL EST SOUHAITABLE ET NÉCESSAIRE DE METTRE EN PLACE UNE BASE CONSTITUTIONNELLE POUR LE SYSTÈME EN VIGUEUR. IL A ÉTÉ AVANCÉ QUE DES ASPECTS DE LA LOI DE 1994 POURRAIENT ÊTRE INCOMPATIBLES AVEC LA CONSTITUTION. PAR EXEMPLE, LA COUR CONSTITUTIONNELLE A ABROGÉ UNE DISPOSITION DE LA LOI DE 1994, L’ARTICLE 20 (2), QUI PRÉVOYAIT LA NOMINATION DES JUGES EN GAGAOUZIE SUR PROPOSITION DE L’ASSEMBLÉE POPULAIRE30.

L’INSTAURATION D’UNE RÉGION AUTONOME EN GAGAOUZIE EST LOIN DE TRANSFORMER LA MOLDOVA EN ETAT FÉDÉRAL. SEULE UNE PARTIE RELATIVEMENT PETITE DE LA MOLDOVA REPRÉSENTANT 150 000 HABITANTS SUR UNE POPULATION TOTALE DE 4 300 000 EST COMPRISE DANS LA RÉGION AUTONOME ET IL N’EXISTE AUCUN AUTRE CORPS LÉGISLATIF SUBORDONNÉ DANS TOUT LE PAYS. DANS LE CADRE DU PROBLÈME DE LA TRANSNISTRIE, LA POSSIBILITÉ D’OCTROYER L’AUTONOMIE À CE TERRITOIRE A ÉGALEMENT ÉTÉ EXAMINÉE DE FAÇON APPROFONDIE ET EST EXPRESSÉMENT ENVISAGÉE DANS LA CONSTITUTION. D’AUTRES ETATS UNITAIRES ONT ÉTABLI DES RÉGIONS DOTÉES DE POUVOIRS AUTONOMES SANS DEVENIR POUR AUTANT UN SYSTÈME TOTALEMENT FÉDÉRAL (L’ESPAGNE, LE PORTUGAL31 ET LE ROYAUME-UNI, PAR EXEMPLE). CETTE TRANSFORMATION CONSTITUTIONNELLE FAIT L’OBJET D’UN DÉBAT DANS DE NOMBREUX AUTRES ETATS. IL EST LOGIQUE DE MAINTENIR LE SYSTÈME D’UN ETAT UNITAIRE DOTÉ DE PLUSIEURS RÉGIONS AUTONOMES PLUTÔT QU’UN SYSTÈME FÉDÉRAL À PART ENTIÈRE LORSQUE L’ETAT EST RELATIVEMENT PETIT, LA RÉGION OU LES RÉGIONS AUTONOMES NE COMPRENNENT QU’UNE PETITE PARTIE DE L’ENSEMBLE DU TERRITOIRE ET QU’IL N’Y A PAS DE REVENDICATION POLITIQUE D’AUTONOMIE DANS LES AUTRES PARTIES DU PAYS. TOUTEFOIS, CETTE SOLUTION ASYMÉTRIQUE ENTRAÎNE LE RISQUE QUE D’AUTRES PARTIES DU PAYS REPROCHENT AUX HABITANTS DE LA RÉGION AUTONOME DE CONTINUER À EXERCER LEUR PART DU POUVOIR SUR LES AFFAIRES DE L’ETAT TOUT EN MAINTENANT UN CONTRÔLE QUASIMENT EXCLUSIF DE LEURS PROPRES AFFAIRES, PROBLÈME QUI EST ÉVITÉ DANS LES SYSTÈMES TOTALEMENT FÉDÉRAUX. CEPENDANT, COMPTE TENU DE LA DIFFÉRENCE DE TAILLE ENTRE LA GAGAOUZIE ET L’ENSEMBLE DE LA MOLDOVA, CELA SEMBLE ÊTRE UNE CONSIDÉRATION QUELQUE PEU THÉORIQUE.

22. TOUTEFOIS, L’ÉTENDUE DES POUVOIRS CONFÉRÉS AUX INSTITUTIONS AUTONOMES GAGAOUZES EST FRAPPANTE. L’ÉVENTAIL DES QUESTIONS SUR LESQUELLES L’ASSEMBLÉE POPULAIRE PEUT LÉGIFÉRER EST EXTRÊMEMENT LARGE. IL EST DIFFICILE DE TROUVER UN QUELCONQUE DOMAINE IMPORTANT, QUI SOIT EXCLU DE SON DOMAINE DE COMPÉTENCE SI CE N’EST LA DÉFENSE ET LA POLITIQUE ÉTRANGÈRE. MÊME DANS CE CONTEXTE, LA LOI DE 1994 ÉNONCE EXPRESSÉMENT LE DROIT POUR L’ASSEMBLÉE POPULAIRE DE PARTICIPER À LA MISE EN OEUVRE NON SEULEMENT DES POLITIQUES INTÉRIEURES MAIS AUSSI DES POLITIQUES ÉTRANGÈRES DE LA RÉPUBLIQUE DE MOLDOVA POUR CE QUI EST DES AFFAIRES CONCERNANT LES INTÉRÊTS DE LA GAGAOUZIE (ARTICLE 12 (3)(B)). L’ÉTENDUE DES RESPONSABILITÉS EXÉCUTIVES EST TOUT AUSSI VASTE. OUTRE SES POUVOIRS BUDGÉTAIRES, LE COMITÉ EXÉCUTIF PEUT RÉGLEMENTER LES RELATIONS DE PROPRIÉTÉ, LA GESTION DE L’ÉCONOMIE, LES SYSTÈMES SOCIAUX ET CULTURELS, LA SÉCURITÉ SOCIALE, LES RÉMUNÉRATIONS, LA FISCALITÉ LOCALE, LA PROTECTION DE L’ENVIRONNEMENT ET L’UTILISATION DES RESSOURCES NATURELLES. IL EST CHARGÉ DE LA MISE EN OEUVRE DES TEXTES LÉGISLATIFS DE L’ASSEMBLÉE POPULAIRE QUI, COMME NOUS L’AVONS DÉJÀ VU, PEUVENT COUVRIR UNE TRÈS VASTE GAMME DE DOMAINES : ÉDUCATION, LOGEMENT, SERVICES PUBLICS, SANTÉ ET RELATIONS DE TRAVAIL.

23. IL Y A DONC DES ASPECTS DES DISPOSITIONS ACTUELLES DE LA LOI DE 1994, QU’IL EST DIFFICILE DE CONCILIER AVEC TOUTES LES DISPOSITIONS CONSTITUTIONNELLES, BIEN QUE LES ARTICLES 72 ET 111 DE LA CONSTITUTION ENVISAGENT EXPRESSÉMENT LA CRÉATION D’INSTITUTIONS AUTONOMES LOCALES. IL EST DIFFICILE, PAR EXEMPLE, DE FAIRE EN SORTE QUE LA CRÉATION D’UN CORPS LÉGISLATIF EN GAGAOUZIE DONT LES LOIS PEUVENT PRÉVALOIR SUR LES LOIS NATIONALES SOIT COMPATIBLE AVEC L’ARTICLE 60 SELON LEQUEL LE PARLEMENT NATIONAL EST L’UNIQUE AUTORITÉ LÉGISLATIVE ET AVEC L’ARTICLE 66 EN VERTU DUQUEL LE PARLEMENT EST HABILITÉ À ASSURER L’UNITÉ DES RÉGLEMENTATIONS LÉGISLATIVES SUR TOUT LE TERRITOIRE DU PAYS.

24. PLUS FONDAMENTALEMENT, SI LA SOLUTION DE 1994 DOIT REPRÉSENTER UNE SOLUTION DURABLE AU PROBLÈME D’AUTONOMIE ET D’AUTO-DÉTERMINATION DE LA GAGAOUZIE, ON PARVIENDRAIT À UNE MEILLEURE PROTECTION DE L’ORDRE JURIDIQUE ÉTABLI PAR LA LOI DE 1994 SI LES CARACTÉRISTIQUES ESSENTIELLES DE CETTE LOI (ET PAS SEULEMENT LE DROIT D’ÉLABORER CETTE LOI) ÉTAIENT ÉTABLIES DANS LA CONSTITUTION. EN ATTENDANT OU À DÉFAUT, LA LOI DE 1994 S’EXPOSE À DE NOUVELLES IMMIXTIONS PAR DES DÉCISIONS DE LA COUR CONSTITUTIONNELLE OU RISQUE D’ÊTRE AMENDÉE OU ABROGÉE PAR LE PARLEMENT À LA MAJORITÉ DES TROIS CINQUIÈMES.

IL EXISTE DONC APPAREMMENT DE BONNES RAISONS POUR QUE L’ON DONNE À LA LOI DE 1994 UNE BASE CONSTITUTIONNELLE AFIN D’ÉVITER TOUTE QUESTION QUANT À SA COMPATIBILITÉ AVEC LE CADRE CONSTITUTIONNEL ET ÉVENTUELLEMENT D’ÉVITER QUE SES CARACTÉRISTIQUES ESSENTIELLES NE SOIENT MODIFIÉES SANS LE CONSENTEMENT DE LA POPULATION DE LA RÉGION AUTONOME.

DEPUIS LE DÉBUT DU PROCESSUS D’ÉLABORATION DES AMENDEMENTS EN 2001, LES DISPOSITIONS FUTURES DE LA CONSTITUTION RELATIVES À LA GAGAOUZIE ONT FAIT L’OBJET DE DEUX DÉMARCHES DIFFÉRENTES. UN PROJET A ÉTÉ PRÉSENTÉ PAR UNE COMMISSION SPÉCIALE SUR LES AMENDEMENTS CONSTITUTIONNELS, CRÉÉE PAR LE PARLEMENT DE MOLDOVA ET COMPRENANT UN CERTAIN NOMBRE DE PARLEMENTAIRES, DE RESPONSABLES DE L’ETAT ET DE REPRÉSENTANTS DE LA GAGAOUZIE. CE PROJET SERA EXAMINÉ DANS LA PROCHAINE PARTIE DU PRÉSENT AVIS.

LA SECONDE PROPOSITION D’AMENDEMENTS CONSTITUTIONNELS A ÉTÉ ÉLABORÉE PAR UN GROUPE DE MEMBRES DE L’ASSEMBLÉE POPULAIRE DE GAGAOUZIE ET A ÉTÉ PRÉSENTÉE LORS DE LA VISITE DE LA DÉLÉGATION DE LA COMMISSION DE VENISE À CHISINAU EN FÉVRIER 2002. CE PROJET DE LOI VISE À TRANSFORMER LA MOLDOVA EN UN ETAT FÉDÉRAL CONSITUTÉ DE DEUX ENTITÉS ÉGALES : L’ACTUELLE RÉPUBLIQUE DE MOLDOVA ET LA GAGAOUZIE. ON CONSIDÈRE LE PROJET DE LOI EN TANT QUE TEL COMME UNE BASE DE DISCUSSION PEU RÉALISTE. COMPTE TENU DES DIVERSES MINORITÉS NATIONALES ET ETHNIQUES EN MOLDOVA AINSI QUE DU PROBLÈME DE LA TRANSNISTRIE QUI N’EST TOUJOURS PAS RÉGLÉ, DES SOLUTIONS ALLANT DANS LE SENS D’UNE FÉDÉRATION POURRAIENT ÉGALEMENT PORTER ATTEINTE À LA STRUCTURE ÉTATIQUE DU PAYS DANS SON ENSEMBLE.

B. LOI MODIFIANT ET COMPLÉTANT LA CONSTITUTION DE LA RÉPUBLIQUE DE MOLDOVA

LORSQUE L’ON ANALYSE LA LOI, IL CONVIENT DE SOULIGNER QU’ELLE CONTIENT UN CERTAIN NOMBRE D’ÉLÉMENTS POSITIFS, PARMI LESQUELS FIGURENT :

LA CLARIFICATION DE L’ARTICLE 73 EST UTILE ET IMPORTANTE ET A ÉTÉ SOUTENUE DANS L’ENSEMBLE. CONFORMÉMENT À L’ARTICLE 73 PROPOSÉ, L’ASSEMBLÉE POPULAIRE DE GAGAOUZIE SE VERRA OTROYER LE DROIT D’INITIATIVE LÉGISLATIVE. COMME CELA EST LE CAS DANS LA PLUPART DES PAYS DOTÉS D’AUTONOMIES TERRITORIALES, LA DÉCISION FINALE DE L’INITIATIVE APPARTIENT AU PARLEMENT NATIONAL. SI LES AMENDEMENTS NE VISENT PAS UNIQUEMENT LE STATUT DE LA GAGAOUZIE MAIS AUSSI LES AUTONOMIES EN GÉNÉRAL, ON POURRAIT AJOUTER À LA FIN DE CET ARTICLE LES TERMES SUIVANTS ‘(GAGAOUZIE) ET LES ASSEMBLÉES LÉGISLATIVES D’AUTRES AUTONOMIES’.

L’AMENDEMENT DE L’ARTICLE 110 VISANT À PRÉVOIR EXPLICITEMENT L’AUTONOMIE DE LA GAGAOUZIE EST UNE INITIATIVE POSITIVE.

DE MÊME, L’IDÉE DU NOUVEL ARTICLE 111-1, QUI PRÉVOIT L’AUTONOMIE DE LA GAGAOUZIE DANS LE DÉTAIL, EN ÉNONÇANT UN CERTAIN NOMBRE DE DISPOSITIONS CLÉS DE LA LOI DE 1994 DANS LA CONSTITUTION EST UNE DÉMARCHE CONSTRUCTIVE. EN PARTICULIER, LE FAIT D’INCORPORER DANS LA CONSTITUTION AU PARAGRAPHE (5) LE DROIT D’AUTO-DÉTERMINATION DE LA GAGAOUZIE EN CAS DE CHANGEMENT DE STATUT DE LA MOLDOVA EST IMPORTANT DE MÊME QUE LA RECONNAISSANCE PAR LA CONSTITUTION DANS SON PARAGRAPHE (1) DE LA RECONNAISSANCE DE FAIT DE L’AUTO-DÉTERMINATION DE LA GAGAOUZIE EN TANT QU’AUTONOMIE DANS LA RÉPUBLIQUE DE MOLDOVA.

LE PROJET PRÉSENTE TOUTEFOIS UN CERTAIN NOMBRE DE LACUNES QUI POURRAIENT ÊTRE IDENTIFIÉES COMME SUIT :

A. LES ARTICLES 110(1), 111(2), 111-1(4) ET 111-1(6) FONT RÉFÉRENCE À DES “LOIS ORGANIQUES SPÉCIALES” QUI CONSTITUERAIENT APPAREMMENT UN NOUVEAU NIVEAU HIÉRARCHIQUE ENTRE LA CONSTITUTION ET LES LOIS ORGANIQUES “ORDINAIRES” DANS L’ORDRE JURIDIQUE DE LA MOLDOVA. SI CE NOUVEAU NIVEAU HIÉRARCHIQUE EST MIS EN PLACE, DES DISPOSITIONS Y AFFÉRENTES DOIVENT ÉGALEMENT ÊTRE AJOUTÉES AU TITRE TROIS, CHAPITRE IV, SECTION TROIS DE LA CONSTITUTION ; À L’ARTICLE 72 (LES CATÉGORIES DES LOIS) ET À L’ARTICLE 74 (L’ADOPTION DES LOIS ET DES ARRÊTÉS). LA HIÉRARCHIE DES NORMES DOIT ÊTRE AUSSI CLAIRE QUE POSSIBLE.

ARTICLE 111

LE NOUVEL ARTICLE 111(1) PROPOSÉ NE FAIT PAS MENTION DE L’EXISTENCE D’ORGANES LÉGISLATIFS PUISQU’IL EST FORMULÉ COMME SUIT : “LES AUTONOMIES TERRITORIALES SONT DOTÉES D’ORGANES REPRÉSENTATIFS ET EXÉCUTIFS CONFORMÉMENT À LA LOI”. LE TERME “REPRÉSENTATIFS” POURRAIT ÊTRE REMPLACÉ PAR “LÉGISLATIFS”. LE CHANGEMENT CONSTITUTIONNEL DEVRAIT SOULIGNER LA NATURE POLITIQUE ET NON PUREMENT ADMINISTRATIVE DE L’AUTONOMIE. LE TEXTE DOIT PRÉVOIR SPÉCIFIQUEMENT DES POUVOIRS LÉGISLATIFS ET TRAITER L’ÉVENTUELLE INCOMPATIBILITÉ AVEC LES ARTICLES 60 (LE PARLEMENT, L’ORGANE REPRÉSENTATIF SUPRÊME ET LÉGISLATIF) ET 66 (LES ATTRIBUTIONS PRINCIPALES) EN VIGUEUR. SI LA PORTÉE DE LA PROPOSITION DE MODIFICATION DE LA CONSTITUTION RESTE INCHANGÉE, LES ARTICLES 60 ET 66 DEVRONT ÊTRE MODIFIÉS À LA LUMIÈRE DE LA LOI DE 1994. LE PARAGRAPHE 1 DE CET ARTICLE DOIT ÉGALEMENT MENTIONNER LES ORGANES JUDICIAIRES32.

L’ARTICLE 111 (2) DOIT PRÉVOIR LA NATURE LÉGISLATIVE DE L’ASSEMBLÉE DE L’AUTONOMIE ET LE CARACTÈRE DÉMOCRATIQUE DES INSTITUTIONS TERRITORIALES. IL POURRAIT DISPOSER QU’UNE AUTONOMIE TERRITORIALE EST DOTÉE D’UNE ASSEMBLÉE LÉGISLATIVE ET D’ORGANES EXÉCUTIFS ÉLUS DÉMOCRATIQUEMENT CONFORMÉMENT À LA CONSTITUTION ET À LA LOI ORGANIQUE SPÉCIALE.

LA MENTION DANS L’ARTICLE 111(3) PROPOSÉ DU FAIT QUE LE CONTRÔLE DU RESPECT DE LA CONSTITUTION ET DE LA LÉGISLATION DE LA RÉPUBLIQUE DE MOLDOVA SOIT EFFECTUÉ PAR LE GOUVERNEMENT EST SOURCE DE PRÉOCCUPATION. IL SEMBLE PLUS APPROPRIÉ QUE CE CONTRÔLE SOIT UNE FONCTION JUDICIAIRE ET QU’IL INCOMBE À LA COUR CONSTITUTIONNELLE ET AU POUVOIR JUDICIAIRE33.

ARTICLE 111-1

LA SIGNIFICATION DE L’EXPRESSION “DANS LE CADRE DE LA LOI” N’EST PAS CLAIRE DANS L’ARTICLE 111-1(1). IL APPARAÎT QUE CES CHANGEMENTS DEVRAIENT CONTINUER À S’EFFECTUER PAR LE BIAIS D’UNE LOI ORGANIQUE. COMME CELA A DÉJÀ ÉTÉ MENTIONNÉ, LA RÉFÉRENCE À UNE LOI ORGANIQUE “SPÉCIALE” SEMBLE RENVOYER À L’ARTICLE 111(2) EN VIGUEUR, QUI EXIGE UNE MAJORITÉ DES TROIS CINQUIÈMES POUR AMENDER LES LOIS ORGANIQUES CONCERNANT L’AUTONOMIE, MAIS DANS LA MESURE OÙ AUCUNE AUTRE RÉFÉRENCE N’EST FAITE À DES LOIS ORGANIQUES “SPÉCIALES”, IL SERAIT SOUHAITABLE QUE CE POINT SOIT CLARIFIÉ DANS LE TEXTE. PAR AILLEURS, L’INCORPORATION DE CERTAINES DISPOSITIONS DANS LA CONSTITUTION AURA POUR EFFET DE LES RENFORCER PUISQUE LES AMENDEMENTS À LA CONSTITUTION NÉCESSITENT UNE MAJORITÉ DES DEUX TIERS. L’INCORPORATION DES DISPOSITIONS CLÉS DE LA LOI DE 1994 DANS LA CONSTITUTION REPRÉSENTE DONC UNE GARANTIE POUR L’AUTONOMIE DE LA GAGAOUZIE.

L’ARTICLE 111-1 (3) PROPOSÉ CONCERNANT LES RESSOURCES NATURELLES DIFFÈRE DU TEXTE DE LA LOI DE 1994. ON NE SAIT PAS CLAIREMENT POURQUOI.

SELON L’ARTICLE 111-1(4) PROPOSÉ, LE PROCESSUS BUDGÉTAIRE EN GAGAOUZIE EST RÉGLEMENTÉ PAR LA LOI ORGANIQUE SPÉCIALE ÉTABLISSANT LE STATUT JURIDIQUE DE LA GAGAOUZIE. C’EST LA SEULE QUESTION QUI EST EXPLICITEMENT MENTIONNÉE DANS L’ARTICLE 111-1 SUR “L’AUTONOMIE TERRITORIALE DE LA GAGAOUZIE” COMME DEVANT ÊTRE RÉGIE PAR LA LOI ORGANIQUE SPÉCIALE. IL EST ESSENTIEL POUR LA PROTECTION CONSTITUTIONNELLE DE L’AUTONOMIE DE LA GAGAOUZIE QUE LES QUESTIONS DEVANT ÊTRE RÉGIES EXCLUSIVEMENT PAR LA LOI ORGANIQUE SPÉCIALE, SOIENT ÉNUMÉRÉES DANS LA CONSTITUTION.

IL SERAIT PEUT-ÊTRE APPROPRIÉ D’EXAMINER COMMENT LES FUTURS AMENDEMENTS AU SYSTÈME D’AUTONOMIE DE LA GAGAOUZIE DOIVENT S’EFFECTUER. L’ARTICLE 111-1(6) PROPOSÉ CONTIENT UNE DISPOSITION SUR LA MAJORITÉ QUALIFIÉE REQUISE POUR APPORTER DES MODIFICATIONS ET DES AMENDEMENTS À LA LOI ORGANIQUE SPÉCIALE RELATIVE À LA GAGAOUZIE. IL CONVIENT D’EXAMINER PLUS EN DÉTAIL SI LA PLACE ADÉQUATE DE CETTE DISPOSITION EST L’ARTICLE 111-1(6) OU LE CHAPITRE TROIS, SECTION TROIS DE LA CONSTITUTION. PAR EXEMPLE, EN FINLANDE, LES MODIFICATIONS ET LES AMENDEMENTS À LA LOI SUR L’AUTONOMIE DES ÎLES D’ALAND DOIVENT ÊTRE APPROUVÉS NON SEULEMENT PAR LE PARLEMENT NATIONAL À LA MAJORITÉ QUALIFIÉE MAIS AUSSI PAR L’ASSEMBLÉE LÉGISLATIVE D’ALAND. LES GARANTIES CONSTITUTIONNELLES POUR L’AUTONOMIE DE LA GAGAOUZIE SERAIENT RENFORCÉES SI LE CONSENTEMENT DE L’ASSEMBLÉE POPULAIRE DE GAGAOUZIE ÉTAIT NÉCESSAIRE POUR APPORTER DES MODIFICATIONS ET DES AMENDEMENTS À LA LOI ORGANIQUE (SPÉCIALE) SUR LE STATUT JURIDIQUE SPÉCIAL DE LA GAGAOUZIE. AFIN DE CLARIFIER LA DISPOSITION DE CE PARAGRAPHE, IL SERAIT PLUS APPROPRIÉ DE REMPLACER À LA PREMIÈRE LIGNE “L’AMÉLIORATION DE LA LÉGISLATION” PAR “L’AMÉLIORATION DE L’AUTONOMIE”.

AUTRES OBSERVATIONS

AFIN DE FACILITER LE CONTRÔLE EXERCÉ PAR LA COUR CONSTITUTIONNELLE, L’AUTORITÉ MOLDAVE COMPÉTENTE, COMME LE GOUVERNEMENT DE LA RÉPUBLIQUE DE MOLDOVA OU LE PREMIER MINISTRE, DEVRAIT ÊTRE HABILITÉE À SOUMETTRE À LA COUR TOUT TEXTE DE LOI ADOPTÉ PAR L’ASSEMBLÉE POPULAIRE DE GAGAOUZIE QUI SELON L’AUTORITÉ EN QUESTION EXCÈDE LES POUVOIRS DE L’ASSEMBLÉE. A L’HEURE ACTUELLE, LA LOI SUR LE STATUT JURIDIQUE SPÉCIAL DE LA GAGAOUZIE AUTORISE L’ASSEMBLÉE POPULAIRE DE GAGAOUZIE À SOUMETTRE À LA COUR CONSTITUTIONNELLE SEULEMENT DES TEXTES DE LOI ADOPTÉS PAR LES AUTORITÉS LÉGISLATIVES OU EXÉCUTIVES DE LA RÉPUBLIQUE DE MOLDOVA QUI SELON ELLE ENFREIGNENT LES POUVOIRS AUTONOMES DE LA GAGAOUZIE (ARTICLE 12(3), PARAGRAPHE I). L’ARTICLE 135 (1) DE LA CONSTITUTION MOLDAVE POURRAIT ÊTRE AMENDÉ EN INTRODUISANT DES DISPOSITIONS HABILITANT LES AUTORITÉS CENTRALES À CONTESTER LA CONSTITUTIONNALITÉ DES DISPOSITIONS NORMATIVES DE L’AUTONOMIE.

IV. CONCLUSION

LE PROJET DE LOI PROPOSÉ SUR LES AMENDEMENTS CONSTITUTIONNELS CONCERNANT LA GAGAOUZIE CONSTITUE UNE MESURE POSITIVE PUIS QUE’IL RECONNAÎT L’EXISTENCE DE L’AUTONOMIE ET DÉTERMINE SES COMPÉTENCES AU NIVEAU DE LA CONSTITUTION DE LA RÉPUBLIQUE DE MOLDOVA. NÉANMOINS, LE PROJET DE LOI PRÉSENTE PLUSIEURS LACUNES QUI DEVRAIENT ÊTRE EXAMINÉES PAR LES PARTIES PARTICIPANT AU PROCESSUS. LA COMMISSION DE VENISE SE FÉLICITE DE LA VOLONTÉ DES AUTORITÉS MOLDAVES ET GAGAOUZES DE POURSUIVRE LEUR COOPÉRATION DANS CE DOMAINE ET ESPÈRE QUE L’AVIS CI-DESSUS SERA PRIS EN CONSIDÉRATION DANS LES FUTURS TRAVAUX SUR LES AMENDEMENTS CONSTITUTIONNELS.

ANNEXE 10
PROGRAMME DE LA VISITE OFFICIELLE DE LA DÉLÉGATION DU CONGRÈS EN RÉPUBLIQUE DE MOLDOVA 18-20 FÉVRIER 2002

ANNEXE 11

1311-149 DU 11.04.2002

CONFORMEMENT A L’ACCORD CONCLU ENTRE LE CHEF DU GOUVERNEMENT DE LA REPUBLIQUE DE MOLDOVA ET LA MISSION DU CONGRÈS DES POUVOIRS LOCAUX ET REGIONAUX DE L’EUROPE SUITE A SA VISITE A CHISINAU LE 4 AVRIL 2002, NOUS VOUS ENVOYONS CI-JOINT LE COMMENTAIRE DE CERTAINS POINTS DU PROJET D’AVIS ELABORE PAR LE PROFESSEUR JOHN LOUGHLIN, EXPERT DU CONGRES DES POUVOIRS LOCAUX ET REGIONAUX DE L’EUROPE.

SALUTATIONS DISTINGUEES,

PREMIER MINISTRE VASILE TARLEV

DE LA RÉPUBLIQUE DE MOLDOVA

COMMENTAIRE DE CERTAINS POINTS DU PROJET D’AVIS

DU PR. JOHN LOUGHLIN DU 7 MARS 2002 (EXPERT DU CONGRÈS DES POUVOIRS LOCAUX ET RÉGIONAUX DU CONSEIL DE L’EUROPE)

COMME MENTIONNÉ DANS LE MESSAGE DE LA CHANCELLERIE D’ETAT DU 1ER AVRIL 2002, N°1311-129, LES DEUX LOIS (LA LOI 764-XV RELATIVE À L’ORGANISATION ADMINISTRATIVE TERRITORIALE DE LA RÉPUBLIQUE DE MOLDOVA DU 27 DÉCEMBRE 2001 ET LA LOI 781-XV DU 27 DÉCEMBRE 2001 DE LA RÉPUBLIQUE DE MOLDOVA COMPLÉTANT ET MODIFIANT LA LOI 186-XIV DU 6 NOVEMBRE 1998 SUR L’ADMINISTRATION PUBLIQUE LOCALE), QUI ONT ÉTÉ COMMENTÉES PAR LE PR. JOHN LOUGHLIN DANS SON PROJET D’AVIS DU 7 MARS 2002 (CI-APRÈS DÉSIGNÉ PAR PROJET D’AVIS), ONT FAIT L’OBJET D’UNE ÉVALUATION PAR LA COUR CONSTITUTIONNELLE DE LA RÉPUBLIQUE DE MOLDOVA QUANT À LEUR CONSTITUTIONNALITÉ.

DANS LE PRÉSENT COMMENTAIRE, NOUS NE FERONS DONC RÉFÉRENCE QU’AUX POINTS DU PROJET D’AVIS QUI N’ONT PAS ÉTÉ EXAMINÉS PAR LA COUR CONSTITUTIONNELLE DANS SES DÉCISIONS N° 12 DU 5 MARS ET N°13 DU 14 MARS 2002.

LOI 764-XV RELATIVE À L’ORGANISATION ADMINISTRATIVE TERRITORIALE DE LA RÉPUBLIQUE DE MOLDOVA DU 27 DÉCEMBRE 2001.

CONFORMÉMENT AU PARAGRAPHE (4) DE L’ARTICLE 26 DE LA LOI DE LA RÉPUBLIQUE DE MOLDOVA 317-XIII DU 13 DÉCEMBRE 1994 SUR LA COUR CONSTITUTIONNELLE, LES ACTES DE LA COUR NE SONT SOUMIS À AUCUNE VOIE DE RECOURS, SONT DÉFINITIFS ET ENTRENT EN VIGUEUR À PARTIR DE LA DATE DE LEUR ADOPTION.

CONFORMÉMENT À L’IDÉE DE LA DISPOSITION CITÉE CI-DESSUS AINSI QU’AUX DISPOSITIONS CONSTITUTIONNELLES SUR LA COUR CONSTITUTIONNELLE (ART. 134 [3], ART. 135 [1] (A), ART. 140 DE LA CONSTITUTION DE LA RÉPUBLIQUE DE MOLDOVA), NOUS POUVONS EN CONCLURE QUE TOUT COMMENTAIRE FORMULÉ SUR UNE LOI QUE LA COUR CONSTITUTIONNELLE A RECONNU COMME ÉTANT CONSTITUTIONNELLE EST INFONDÉ.

LES ASPECTS RÉVÉLÉS DANS LE PROJET D’AVIS CONCERNANT LA LOI 764-XV DU 27 DÉCEMBRE 2001 NE FONT DONC PAS L’OBJET DE COMMENTAIRES.

LOI 781-XV DU 27 DÉCEMBRE 2001 COMPLÉTANT ET MODIFIANT LA LOI 186-XV DU 6 NOVEMBRE 1998 SUR L’ADMINISTRATION PUBLIQUE LOCALE

LES CHANGEMENTS MAJEURS SONT LES SUIVANTS : LE MODE D’ÉLECTION DU MAIRE, ANTÉRIEUREMENT DIRECTEMENT ÉLU PAR LE PEUPLE, ÉLU DÉSORMAIS AU SEIN DU CONSEIL (ARTICLE 1ER) ; LE STATUT JURIDIQUE DU MAIRE ET DE SES ADJOINTS QUI DEVIENNENT FONCTIONNAIRES DE L’ETAT ET DONT LES ACTIVITÉS SONT RÉGIES PAR LA LOI SUR LE SERVICE PUBLIC (ARTICLE 33 [3]) ; LES MODALITÉS SELON LESQUELLES UN CONSEIL PEUT ÊTRE SUSPENDU PAR LE PARLEMENT, CE QUI PEUT DÉSORMAIS SE PRODUIRE, À CERTAINES CONDITIONS, SUR PROPOSITION DU MAIRE, DU PRÉSIDENT DE DISTRICT, OU DU GOUVERNEMENT (ARTICLE 30 [2]).

LE MODE D’ÉLECTION DU MAIRE PAR LE CONSEIL MUNICIPAL EST DÉJÀ RECONNU COMME NON CONFORME À LA CONSTITUTION ET LES AMENDEMENTS NÉCESSAIRES SERONT APPORTÉS À LA LOI SUR L’ADMINISTRATION PUBLIQUE LOCALE ET AU CODE ÉLECTORAL.

LE STATUT JURIDIQUE DES MAIRES ET DE LEURS ADJOINTS EST RÉGLEMENTÉ PAR LA LOI 768-XIV DU 2 FÉVRIER 2000 SUR LE STATUT DES ÉLUS LOCAUX. PARALLÈLEMENT, L’OCTROI DU STATUT DE FONCTIONNAIRE D’ETAT AUX MAIRES ET À LEURS ADJOINTS CONFORMÉMENT À LA LOI 443-XIII DU 4 MAI 1995 SUR LE SERVICE PUBLIC A DONNÉ LIEU À QUELQUES DIVERGENCES. D’UNE PART, LE MAIRE ET SES ADJOINTS SONT DES ÉLUS LOCAUX ET D’AUTRE PART CE SONT DES FONCTIONNAIRES. NOUS PENSONS QUE CE PROBLÈME NÉCESSITE LA MISE EN PLACE D’AMENDEMENTS EN VUE D’HARMONISER LES DISPOSITIONS DE LA LOI 768-XIV DU 2 FÉVRIER 2000 ET CELLES DE LA LOI 443-XIII DU 4 MAI 1995.

“CETTE IMPRESSION EST ENCORE ACCENTUÉE PAR LA SUPPRESSION DES TERMES “DÉCENTRALISÉS” ET “DÉCONCENTRÉS” DANS L’EXPRESSION “SERVICES PUBLICS” DANS LE TEXTE DE LA LOI. L’ARTICLE 109 [1] DE LA CONSTITUTION DE LA RÉPUBLIQUE DE MOLDOVA DISPOSE QUE “L’ADMINISTRATION PUBLIQUE DANS LES UNITÉS ADMINISTRATIVES ET TERRITORIALES EST FONDÉE SUR LE PRINCIPE DE L’AUTONOMIE LOCALE, DE LA DÉCENTRALISATION DES SERVICES PUBLICS …” ET L’ALINÉA [2] QUE “L’AUTONOMIE CONCERNE TANT L’ORGANISATION ET LE FONCTIONNEMENT DE L’ADMINISTRATION PUBLIQUE LOCALE QUE LA GESTION DES COLLECTIVITÉS QU’ELLE REPRÉSENTE”. PRISES DANS LEUR ENSEMBLE LES MODIFICATIONS APPORTÉES À LA LOI SEMBLENT ALLER DANS UNE DIRECTION OPPOSÉE À CETTE DÉCENTRALISATION ET CETTE AUTONOMIE LOCALE.

IL CONVIENT DE MENTIONNER QUE L’OBJECTIF DE CES MODIFICATIONS APPORTÉES À LA LOI SUR L’ADMINISTRATION PUBLIQUE LOCALE, Y COMPRIS L’ÉLIMINATION DES TERMES “DÉCENTRALISÉS” ET “DÉCONCENTRÉS”, CONSISTE À AMÉLIORER NETTEMENT LES MÉCANISMES DE LA RÉGLEMENTATION JURIDIQUE DE LA RÉFORME DE L’ADMINISTRATION PUBLIQUE, À RENFORCER LE POUVOIR EXÉCUTIF VERTICAL, À ÉLIMINER LE CHAOS ADMINISTRATIF, À FAIRE OBSERVER LA DISCIPLINE ET À VEILLER À LA CONFORMITÉ AU DROIT DES DISPOSITIONS ADOPTÉES PAR LES AUTORITÉS PUBLIQUES LOCALES.

UNE AUTRE MODIFICATION AFFECTE L’ARTICLE 11 DE LA LOI DE 2001 D’OÙ EST OMISE LA MENTION DU DROIT D’INSTITUER DES TAXES ET IMPÔTS LOCAUX QUI FIGURAIT DANS LA VERSION DE 1998. L’ARTICLE 9 [3] DE LA CHARTE PRÉVOIT QUE “UNE PARTIE AU MOINS DES RESSOURCES FINANCIÈRES DES COLLECTIVITÉS LOCALES DOIT PROVENIR DE REDEVANCES ET D’IMPÔTS LOCAUX DONT ELLES ONT LE POUVOIR DE FIXER LE TAUX, DANS LES LIMITES DE LA LOI”. LA VERSION INITIALE DE L’ARTICLE 11 DANS LE TEXTE DE 1998 ÉTAIT CLAIREMENT CONFORME À CE PRINCIPE ET IL EST REGRETTABLE QUE LA RÉFÉRENCE À CE DROIT SOIT OMISE DANS LA VERSION DE 2001. L’ARTICLE 18 [2] (F) DE LA LOI DE 1998 CONCERNANT LES POUVOIRS DU CONSEIL MUNICIPAL FAIT ÉGALEMENT RÉFÉRENCE À LA FISCALITÉ LOCALE ET INDIQUE SIMPLEMENT QUE L’UN DE CES POUVOIRS CONSISTE À “ÉTABLIR LES IMPÔTS ET LES TAXES LOCALES, DANS LES CONDITIONS DE LA LOI”. LA LOI DE 2001 ARTICLE 18 [2] (I) PORTE UN LIBELLÉ DIFFÉRENT, À SAVOIR : “DÉCIDE LA MISE EN APPLICATION ET LA MODIFICATION, DANS LES LIMITES DE SES COMPÉTENCES, DES QUOTAS, DU MODE ET DES DÉLAIS DE PAIEMENT DES TAXES LOCALES, AINSI QUE L’OCTROI DES FACILITÉS AU COURS DE L’ANNÉE FISCALE, EFFECTUE LES MODIFICATIONS RESPECTIVES DANS LE BUDGET LOCAL”. DE CETTE PHRASE ASSEZ ALAMBIQUÉE IL RESSORT MOINS CLAIREMENT QUE DU TEXTE DE 1998 QUE C’EST AU CONSEIL LOCAL QU’IL APPARTIENT DE FIXER LES TAXES ET REDEVANCES LOCALES OU SI CELLES-CI RELÈVENT DU BUDGET DE L’ETAT CENTRAL.

COMME MENTIONNÉ PRÉCÉDEMMENT DANS LE PRÉSENT COMMENTAIRE, CONFORMÉMENT À L’ARTICLE 7 DU CODE FISCAL DE LA RÉPUBLIQUE DE MOLDOVA, À L’ARTICLE 1 [2] DE LA LOI 186-XIII DU 19 JUILLET 1994 SUR LES IMPÔTS LOCAUX ET À L’ARTICLE 7 [2] DE LA LOI 1198-XII DU 17 NOVEMBRE 1992 SUR LES BASES DU SYSTÈME FISCAL, LES IMPÔTS LOCAUX SONT PRÉLEVÉS PAR LES AUTORITÉS DE L’ADMINISTRATION PUBLIQUE LOCALE (CONSEILS DES VILLES, DES MUNICIPALITÉS ET DES VILLAGES (COMMUNES)) DANS LA LIMITE DE LEURS COMPÉTENCES ET CONFORMÉMENT À LA LOI SUR LES IMPÔTS LOCAUX. LE MONTANT MAXIMAL DES IMPÔTS LOCAUX EST APPROUVÉ PAR LE PARLEMENT.

L’ARTICLE 1ER, PARAGRAPHE 1 DE LA LOI 186-XIII DU 17 NOVEMBRE 1992 ÉNUMÈRE ÉGALEMENT TOUS LES IMPÔTS LOCAUX (L’EXPRESSION “IMPÔTS LOCAUX” A ÉTÉ SUPPRIMÉE DE LA LÉGISLATION FISCALE) QUI SONT PRÉLEVÉS EN RÉPUBLIQUE DE MOLDOVA.

D’APRÈS LES COMMENTAIRES CI-DESSUS, NOUS POUVONS EN CONCLURE QUE LES DISPOSITIONS DE L’ARTICLE 18 [2] (I) DE LA LOI SUR L’ADMINISTRATION PUBLIQUE LOCALE SONT EN TOUT POINT CONFORMES À L’ENSEMBLE DE LA LÉGISLATION FISCALE EN VIGUEUR EN RÉPUBLIQUE DE MOLDOVA.

LE PROF. DE BRUYCKER, DANS SON AVIS SUR LA LOI DE 1998, NOTAIT UN CERTAIN CHEVAUCHEMENT DES POUVOIRS DES NIVEAUX INFÉRIEUR ET INTERMÉDIAIRE, TOUT EN RELEVANT DANS SON DEUXIÈME AVIS UNE AMÉLIORATION DANS LA VERSION MODIFIÉE DE CETTE LOI. LA LOI DE 2001 MARQUE UNE SÉRIEUSE RÉGRESSION À CET ÉGARD, AVEC UNE CONFUSION DES POUVOIRS ENTRE LES DEUX NIVEAUX PLUS GRANDE ENCORE QUE DANS LA LOI DE 1998. IL Y A LÀ UNE VIOLATION DE L’ARTICLE 4 [4] DE LA CHARTE QUI PRÉVOIT QUE “LES COMPÉTENCES CONFIÉES AUX COLLECTIVITÉS LOCALES DOIVENT ÊTRE NORMALEMENT PLEINES ET ENTIÈRES. ELLES NE PEUVENT ÊTRE MISES EN CAUSE OU LIMITÉES PAR UNE AUTRE AUTORITÉ, CENTRALE OU RÉGIONALE, QUE DANS LE CADRE DE LA LOI”. ON TROUVERA DANS CE QUI SUIT QUELQUES EXEMPLES DE LA CONFUSION DES COMPÉTENCES ENTRE LES DEUX NIVEAUX.

DANS CE CONTEXTE, LE PROJET D’AVIS INVOQUE LES DISPOSITIONS SUIVANTES DE L’ARTICLE 13 DE LA LOI SUR L’ADMINISTRATION PUBLIQUE LOCALE : [1] (A), [2] (A) ; [1] (B), [2] (B), [1] (H), [2] (J).

NOUS RECONNAISSONS QUE LORSQUE NOUS AVONS INTRODUIT LES AMENDEMENTS À LA LOI SUR L’ADMINISTRATION PUBLIQUE LOCALE DANS SA VERSION 2001, IL Y AVAIT QUELQUES CHEVAUCHEMENTS ET INCERTITUDES CONCERNANT LA DÉLIMITATION DES COMPÉTENCES DES AUTORITÉS DE L’ADMINISTRATION PUBLIQUE LOCALE DE PREMIER NIVEAU (VILLAGES, COMMUNES, VILLES ET MUNICIPALITÉS) ET DE SECOND NIVEAU (DISTRICTS, MUNICIPALITÉ DE CHIşINăU ET L’UNITÉ TERRITORIALE AUTONOME DOTÉE D’UN STATUT SPÉCIAL).

A L’HEURE ACTUELLE, NOUS AVONS MIS EN CHANTIER DES AMENDEMENTS CONCERNANT UNE DÉLIMITATION PLUS CLAIRE DES COMPÉTENCES DES AUTORITÉS DE L’ADMINISTRATION PUBLIQUE LOCALE, PRÉVUES À L’ARTICLE 13 DE LA LOI SUR L’ADMINISTRATION PUBLIQUE LOCALE. PAR CONSÉQUENT, LE GOUVERNEMENT DE LA RÉPUBLIQUE DE MOLDOVA A APPROUVÉ LA DÉCISION N° 379 DU 29 MARS 2002 “CONCERNANT L’APPROBATION DE L’AVIS SUR LE PROJET DE LOI VISANT À AMENDER LA LOI 186-XIV DU 6 NOVEMBRE 1998 SUR L’ADMINISTRATION PUBLIQUE LOCALE”. CE PROJET DE LOI PRÉVOIT LA DÉFINITION DES COMPÉTENCES EN MATIÈRE D’ÉDUCATION DES AUTORITÉS DE L’ADMINISTRATION PUBLIQUE LOCALE DES PREMIER ET SECOND NIVEAUX (ART. 13 DE LA LOI SUR L’ADMINISTRATION PUBLIQUE LOCALE). CETTE DÉFINITION PERMETTRA D’HARMONISER LES RELATIONS BUDGÉTAIRES ENTRE LES UNITÉS TERRITORIALES ADMINISTRATIVES DES PREMIER ET SECOND NIVEAUX TOUT EN FINANÇANT LES ÉTABLISSEMENTS D’ENSEIGNEMENT CONFORMÉMENT À LA LOI SUR LES FINANCES PUBLIQUES LOCALES.

EN PRINCIPE, LES AMENDEMENTS NÉCESSAIRES SERONT ÉGALEMENT INTRODUITS DANS D’AUTRES PARAGRAPHES DE L’ARTICLE 13 DE LA LOI SUR L’ADMINISTRATION PUBLIQUE LOCALE, CE QUI NOUS PERMETTRA D’ÉVITER LES DOUBLES EMPLOIS ET LES CHEVAUCHEMENTS AU NIVEAU DES COMPÉTENCES DES AUTORITÉS DE L’ADMINISTRATION PUBLIQUE LOCALE.

LE “PRÉSIDENT DU COMITÉ EXÉCUTIF DU CONSEIL DE DISTRICT” (DANS CE QUI SUIT : “PRÉSIDENT DE DISTRICT”) A UN STATUT ANALOGUE À CELUI DU MAIRE EN CE SENS QU’IL EST ÉLU PAR LE CONSEIL (ARTICLE 1ER) DONT IL EST LE RÉPRÉSENTANT (ARTICLE 66 [2]), MAIS QU’IL EST ÉGALEMENT FONCTIONNAIRE (ARTICLE 66 [4]). DE PLUS, IL EST PRÉOCCUPANT QU’IL REMPLACE LE PRÉFET EN QUALITÉ DE “REPRÉSENTANT DU GOUVERNEMENT SUR LE TERRITOIRE” (ARTICLE 66 [8]). LE NOUVEAU TEXTE N’EST PAS TRÈS CLAIR SUR CE QUE SERA À L’AVENIR LE RÔLE DU PRÉFET. ON A DONC EN CE QUI CONCERNE L’AUTONOMIE DE CE NIVEAU D’AUTORITÉ LA MÊME AMBIGUÏTÉ QUE CELLE QUI EXISTE AU NIVEAU LOCAL ET EN CE QUI CONCERNE LA POSITION DU MAIRE. COMPTE TENU DES MÊMES PRINCIPES DE VERTICALE DU POUVOIR ET D’INTERACTION DES VOLETS LÉGISLATIF ET EXÉCUTIF, FORCE EST DE CONCLURE QUE L’AMBIGUÏTÉ EST TRANCHÉE DANS LE SENS D’UNE CENTRALISATION ACCRUE PLUTÔT QUE DANS CELUI D’UN PROGRÈS DE L’AUTONOMIE.

SUR LA BASE DE LA DÉCISION DE LA COUR CONSTITUTIONNELLE N° 13 DU 14 MARS 2002, NI LE PRÉSIDENT DU COMITÉ EXÉCUTIF DU CONSEIL DE DISTRICT NI LE MAIRE NE SERONT ÉLUS OU NOMMÉS CONSEILLERS.

ON PEUT SUPPOSER QUE LA FONCTION DE REPRÉSENTANT DU GOUVERNEMENT – LA FONCTION DE PRÉFET – SERA ABOLIE ; TOUTEFOIS, CERTAINES DE SES RESPONSABILITÉS SERONT REPRISES PAR LE PRÉSIDENT DU COMITÉ EXÉCUTIF DU CONSEIL DE DISTRICT. PARALLÈLEMENT, COMPTE TENU DU FAIT QUE LE PRÉSIDENT DU COMITÉ EXÉCUTIF DU CONSEIL DE DISTRICT N’EST PLUS LE REPRÉSENTANT LOCAL DU GOUVERNEMENT (LA DISPOSITION PERTINENTE DE L’ART. 68 [8] DE LA LOI SUR L’ADMINISTRATION PUBLIQUE LOCALE EST RECONNUE NON CONFORME À LA CONSTITUTION), NOUS N’EXCLUONS PAS LA POSSIBILITÉ DE REVENIR À LA FONCTION DE PRÉFET.

A NOTRE AVIS ET COMPTE TENU DE LA DÉCISION DE LA COUR CONSTITUTIONNELLE N° 13 DU 14 MARS 2002, LA HIÉRARCHIE DES POUVOIRS LÉGISLATIFS ET EXÉCUTIFS ET LEUR INTERACTION N’AURONT PAS D’INCIDENCE SUR LES PRINCIPES D’AUTONOMIE LOCALE EXPOSÉS DANS LA CHARTE EUROPÉENNE DE L’AUTONOMIE LOCALE ET DANS LA CONSTITUTION DE LA RÉPUBLIQUE DE MOLDOVA.

ON RETROUVE LE MÊME FLOU POUR CE QUI EST DES COMPÉTENCES DU DISTRICT EN MATIÈRE FISCALE, ATTRIBUTION QUI FIGURAIT DANS LE TEXTE DE 1998, ARTICLE 59 (N), MAIS QUI A DISPARU DE LA LOI DE 2001, ARTICLE 59. LE CHAPITRE X DE LA LOI DE 1998 TRAITAIT DE L’“ADMINISTRATION DES FINANCES PUBLIQUES” ET L’ARTICLE 92 [1], DANS LE CADRE DE CE CHAPITRE, DISPOSE EXPRESSÉMENT QU’AU MOINS UNE PARTIE DES RECETTES DES AUTORITÉS LOCALES ET RÉGIONALES DOIT PROVENIR DES IMPÔTS LOCAUX FIXÉS PAR LEURS SOINS. JE SUPPOSE QUE CE CHAPITRE SERA MAINTENU DANS LE TEXTE DE 2001. LES AUTORITÉS DE LA RÉPUBLIQUE DE MOLDOVA POURRAIENT-ELLES CONFIRMER QU’IL EN SERA EFFECTIVEMENT AINSI ?

IL CONVIENT DE MENTIONNER QUE LE CHAPITRE X “L’ADMINISTRATION DES FINANCES PUBLIQUES” DE LA LOI SUR L’ADMINISTRATION PUBLIQUE LOCALE A ÉTÉ AMENDÉ ET QUE SA NOUVELLE VERSION FIGURE DANS LA LOI 1101-XIV DU 30 JUIN 2000, EN RAISON DU FAIT QUE CES DISPOSITIONS CONSTITUENT L’OBJECTIF DE L’ÉLABORATION DE LA LOI SUR LES FINANCES PUBLIQUES LOCALES, DE LA LOI SUR LES IMPÔTS LOCAUX, DE LA LOI SUR LES BASES DU SYSTÈME FISCAL ET AUTRES RÈGLEMENTS FINANCIERS.

COMME MENTIONNÉ CI-DESSUS DANS LE PRÉSENT COMMENTAIRE, CONFORMÉMENT À L’ART. 7 DU CODE FISCAL DE LA RÉPUBLIQUE DE MOLDOVA, À L’ART. 1 [2] DE LA LOI 186-XIII DU 19 JUILLET 1994 SUR LES IMPÔTS LOCAUX ET À L’ART. 7 [2] DE LA LOI 1198-XII DU 17 NOVEMBRE 1992 SUR LES BASES DU SYSTÈME FINANCIER, LES IMPÔTS LOCAUX SONT PRÉLEVÉS PAR LES AUTORITÉS DE L’ADMINISTRATION PUBLIQUE LOCALE (CONSEILS DE VILLAGES (COMMUNES), DE VILLES ET DE MUNICIPALITÉS) DANS LA LIMITE DE LEURS COMPÉTENCES ET CONFORMÉMENT À CETTE LOI. LE MONTANT MAXIMAL DES IMPÔTS LOCAUX EST APPROUVÉ PAR LE PARLEMENT.

DE MÊME, LA COMPÉTENCE DU CONSEIL DE DISTRICT EN MATIÈRE DE “PRÉLÈVEMENT D’IMPÔTS” EST RÉAFFIRMÉE À L’ALINÉA (M) DE L’ART. 59 DE LA LOI SUR L’ADMINISTRATION PUBLIQUE LOCALE LIBELLÉ COMME SUIT :

“M) DÉCIDE LA MISE EN APPLICATION DES TAXES LOCALES, LA MODIFICATION, DANS LES LIMITES DE SES COMPÉTENCES, DES QUOTAS, DU MODE ET DES DÉLAIS DE PAIEMENT DE CES TAXES, AINSI QUE L’OCTROI DE FACILITÉS ; OPÈRE, AU COURS DE L’ANNÉE FISCALE, LES MODIFICATIONS DANS LE BUDGET DU DISTRICT”.

NOUS POUVONS EN CONCLURE QUE LES COMPÉTENCES DES AUTORITÉS PUBLIQUES LOCALES EN MATIÈRE D’ADMINISTRATION DES FINANCES PUBLIQUES LOCALES N’ONT PAS ÉTÉ MODIFIÉES PAR LES AMENDEMENTS APPORTÉS PAR LA LOI 781-XV DU 28 DÉCEMBRE 2001 À LA LOI SUR L’ADMINISTRATION PUBLIQUE LOCALE.

LES MÊMES MODIFICATIONS QUE CELLES DÉJÀ EXPOSÉES EN CE QUI CONCERNE LE STATUT DU SECRÉTAIRE DU CONSEIL LOCAL ONT ÉTÉ INTRODUITES POUR LE SECRÉTAIRE DU CONSEIL DE DISTRICT ET LES CRITIQUES FORMULÉES PLUS HAUT S’APPLIQUENT DANS CE CAS ÉGALEMENT.

EN CE QUI CONCERNE LE STATUT DU SECRÉTAIRE DU CONSEIL DE DISTRICT, NOUS PRÉCISONS QUE CONFORMÉMENT À LA DÉCISION DE LA COUR CONSTITUTIONNELLE N° 13 DU 14 MARS 2002 (ART. 63 [2] DE LA LOI SUR L’ADMINISTRATION PUBLIQUE LOCALE), IL NE SERA PAS ÉLU PARMI LES CONSEILLERS DU DISTRICT. PAR CONSÉQUENT, LE SECRÉTAIRE DU CONSEIL DE DISTRICT SERA UN FONCTIONNAIRE DONT LE STATUT SERA RÉGI PAR LA LOI SUR LE SERVICE PUBLIC.

(NOTE : DANS LA LETTRE DU 1ER AVRIL 2002 DE LA CHANCELLERIE D’ETAT AU MINISTÈRE DES AFFAIRES ÉTRANGÈRES, IL EST MENTIONNÉ QUE LES DEUX LOIS (LA LOI 764-XV DU 27 DÉCEMBRE 2001 SUR L’ORGANISATION ADMINISTRATIVE TERRITORIALE DE LA RÉPUBLIQUE DE MOLDOVA ET LA LOI DE LA RÉPUBLIQUE DE MOLDOVA 781-XV DU 27 DÉCEMBRE 2001 COMPLÉTANT ET MODIFIANT LA LOI 186-XIV DU 6 NOVEMBRE 1998 SUR L’ADMINISTRATION PUBLIQUE LOCALE), QUI ONT ÉTÉ COMMENTÉES PAR LE PROF. JOHN LOUGHLIN DANS SON PROJET D’AVIS DU 7 MARS 2002, ONT FAIT L’OBJET D’UNE ÉVALUATION PAR LA COUR CONSTITUTIONNELLE DE LA RÉPUBLIQUE DE MOLDOVA QUANT À LEUR CONSTITUTIONNALITÉ. IL EST ÉGALEMENT INDIQUÉ QUE LES DÉCISIONS DE LA COUR CONSTITUTIONNELLE CONTIENNENT DES CONCLUSIONS DÛMENT MOTIVÉES. CONFORMÉMENT AUX DISPOSITIONS CONSTITUTIONNELLES CONCERNANT LA COUR CONSTITUTIONNELLE (ART. 134/3, ART. 135/1/A, ART. 140 DE LA CONSTITUTION DE LA RÉPUBLIQUE DE MOLDOVA), IL EST POSSIBLE DE CONCLURE QUE TOUT COMMENTAIRE SUR DES QUESTIONS TRANCHÉES PAR LA COUR CONSTITUTIONNELLE EST INUTILE. LES TEXTES DES DEUX DÉCISIONS DE LA COUR CONSTITUTIONNELLE ÉTAIENT JOINTS. LE MINISTÈRE DES AFFAIRES ÉTRANGÈRES A FOURNI LA VERSION ANGLAISE DE CES DEUX DÉCISIONS AU SECRÉTARIAT DU CPLRE).

1 Voir le document présenté en annexe 1 2 Voir le document présenté document en annexe 2 3 Voir le document CG/INST (8) 7 présenté en annexe 3 4 Le programme des rencontres relatives à cette première visite est présenté en annexe 4 5 La création de ces régions a été fortement souhaitée par le Congrès dans le cadre de sa Recommandation 84 (2000), ainsi que, plus généralement, par la communauté internationale active à Chisinau. 6 A ce sujet, M. Iovv, Président de la Commission parlementaire auteur du projet de réforme en question a expressément mentionné la nécessité de rétablir une hiérarchie verticale au sein de l’administration publique de son pays. 7 Le programme des rencontres relatives à cette deuxième visite est présenté en annexe 5 8 L’article 4.6 de la Charte établit que « Les collectivités locales doivent être consultées, autant qu’il est possible, en temps utile et de façon appropriée, au cours des processus de planification et de décision pour toutes les questions qui les concernent directement ». L’article 5 de la Charte établit que « Pour toute modification des limites territoriales locales, les collectivités locales concernées doivent être consultées préalablement, éventuellement par voie de référendum là où la loi le permet ». 9 Le 5 février 2002, le Parlement Moldave a décidé que ces élections auraient du se tenir le 7 avril 2002. 10 L’article 7.1 de la Charte établit que “le statut des élus locaux doit assurer le libre exercice de leur mandat” 11 Le programme des rencontres figure en annexe 6. 12 Ce texte a été communiqué aux autorités moldaves par le Secrétariat du Congrès le 13 mars 2002. 13 La Cour a aussi déclaré comme inconstitutionnelles un certain nombre de normes telles qu’intégrées dans le Code Electoral, modifié par la Loi 796-XV du 25 janvier 2002 afin de tenir compte des dispositions prises en compte dans son jugement sur la loi 781-XV. 14 A cet égard, la Cour a estimé que tout en représentant des autorités exécutives, les maires doivent continuer à être directement élus par la population en dehors du conseil municipal. 15 Il est surprenant de remarquer que cette raison d’inconstitutionnalité n’est pas relevée par la Cour par rapport aux maires qui, selon la loi en question, en ce qui concerne leur statut, se trouvent dans la même situation des présidents des comités exécutifs des districts 16 A ce sujet, il faut remarquer que la Constitution ne fait référence qu’aux collectivités locales (villages, villes, municipalités et districts) et non pas aux régions 17 L’article 4.3 de la Charte définit le principe de subsidiarité : « L’exercice des responsabilités publiques doit, de façon générale, incomber, de préférence, aux autorités les plus proches des citoyens. L’attribution d’une responsabilité à une autre autorité doit tenir compte de l’ampleur et de la nature de la tâche et des exigences d’efficacité et d’économie ». 18 Selon les informations communiquées par M. Iovv, la Commission compétente du Parlement a déjà commencé à rédiger des propositions législatives 19 Le Bashkan est aussi membre d'office du Gouvernement moldave 20 Voir le document présenté à l’annexe 8 21 Ce document est présenté en annexe 9 22 Le programme de cette visite figure en annexe 10 23 Pour plus d’informations à cet égard voir le document du Bureau de la Chambre des Régions [CPR/Bur (8) 14] 24 Discussion et adoption par la Commission permanente du Congrès le 6 mars 1998 (voir doc. CG (4) 20, projet de Recommandation, présenté par M. G. Lycourgos et M. X. Muller, Rapporteurs). 25 Discussion et adoption par la Commission permanente du Congrès le 6 mars 1998 (voir doc. CG (4) 20, projet de Résolution, présenté par M. G. Lycourgos et M. X. Muller, Rapporteurs). 26 SUR LA DÉMOCRATIE REGIONALE EN MOLDOVA

Le Congrès, saisi d’une proposition de la Chambre des régions,

Rappelant :

a. sa Recommandation (38) 1998 sur la situation de l’autonomie locale et régionale en république de Moldova, par laquelle il a formulé un certain nombre de considérations à l’adresse des autorités parlementaires et gouvernementales moldoves ;

b. sa Résolution (59) 1998, par laquelle il a pris la décision de continuer à suivre l’évolution de la démocratie locale et régionale dans ce pays en vue de l’élaboration d’un rapport définitif ;

Ayant pris connaissance des résultats des différentes visites officielles organisées par les rapporteurs des groupes de travail compétents afin de mettre en oeuvre la décision mentionnée ci-dessus ;

Compte tenu du rapport préparé par M. Nicolae Radu (Roumanie, R), rapporteur sur la démocratie régionale en république de Moldova, tel qu’il a été examiné par la Chambre des régions ;

Ayant pris connaissance de l’avis préparé par le professeur Philippe de Bruycker, expert-consultant, sur les lois mentionnées ci-dessous ;

Félicite le Parlement moldove d’avoir répondu positivement à sa recommandation d’adopter le projet de loi préparé par le gouvernement sur la nouvelle organisation territoriale du pays ; dans cette perspective, se réjouit qu’en novembre 1998 le parlement ait adopté :

a. une loi sur l’organisation administrative territoriale ayant permis la mise en place de neuf nouvelles régions (judets), et

b. une loi sur l’administration publique locale (concernant également l’échelon régional) ;

Se félicite de l’adoption par le Parlement moldove d’autres lois en matière de finances locales, de propriété locale et de statuts des élus territoriaux qui se réfèrent également à l’échelon régional ;

Concernant le territoire de la Gagaouzie, estime que l'autonomie spéciale de ce territoire devrait se réaliser non seulement par des textes normatifs et réglementaires, mais également dans la pratique, et ce conformément aux propositions contenues au paragraphe 15.e de cette recommandation ;

Se félicite de ce que les discussions concernant l’ancien district (raïon) de Taraklyia aient pu trouver une issue par la création d’une nouvelle région qui s’ajoute aux neuf entités régionales créées par la loi sur l’organisation administrative territoriale ; il s’agit là d’un signe clair de la volonté des autorités moldoves de vouloir respecter les droits des minorités nationales et qui témoigne de leurs efforts pour développer la démocratie pluraliste à l’échelon régional ;

Se félicite du fait que, à la suite de la création des dix régions, par le biais d’élections démocratiques, les citoyens moldoves ont pu choisir directement les représentants de ces nouvelles entités administratives régionales ;

Remercie les autorités centrales moldoves de l’avoir invité à observer ces élections, y compris celles concernant les territoires de la Gagaouzie et de Taraklyia ;

Se félicite du fait qu’en juillet 1999, à la suite de ses recommandations, les représentants des nouvelles régions et du territoire de la Gagaouzie ont donné naissance à une association représentative de leurs intérêts (Association pour le développent régional par l’autonomie locale – ADRAL) ;

Estime que la création de cette association représente un élément important en vue du renforcement de la coopération entre ces régions et de la représentation de celles-ci devant les autorités centrales ;

Est convaincu que la solution du conflit qui oppose les autorités moldoves aux autorités du territoire de la Transnistrie doit rester l’une des priorités nationales en vue d’une plus grande intégration européenne de la république de Moldova ;

Rappelle qu’il est disposé, si les autorités moldoves en exprimaient le souhait, à prêter son assistance pour la définition d’un statut d’autonomie spéciale pour le territoire de la Transnistrie en coopération avec la Commission de Venise ;

Concernant la mise en place et le développement de la démocratie régionale dans le pays, estime nécessaire de formuler à l’adresse des autorités gouvernementales et parlementaires moldoves les considérations et recommandations suivantes :

a. La mise en place de structures administratives autonomes sur base régionale constitue une contribution très importante afin de résoudre les problèmes d’intégration des territoires périphériques dans la vie sociale, politique et économique du pays. De ce point de vue, il faut saluer la mise en place des nouvelles régions comme le premier pas dans cette direction ;

b. Par ailleurs, il faut observer que le processus de régionalisation peut créer les bases nécessaires en vue du développement économique du pays tout entier, ce qui, à ce jour, constitue l’une des priorités des autorités moldoves ;

c. Il est urgent de mettre en place un cadre normatif spécifique et distinct concernant les régions récemment créées ainsi que la ville de Chisinau. En effet, ces collectivités connaissent des problèmes et ont des besoins souvent très différents des problèmes et besoins des collectivités locales proprement dites (villes et villages) ;

d. Concernant la loi sur l’administration publique locale, l’on peut relever qu’elle va dans le bon sans car elle vise un nombre important des questions qui touchent à l’autonomie régionale. Cependant, cette loi devrait être améliorée afin :

i. de clarifier la relation entre les collectivités locales et les nouvelles régions ; de ce point de vue, l’on peut douter de l’opportunité de doter les régions d’une compétence générale de coordination de l’activité des communes;

ii. de préciser le statut des préfets dont les fonctions – bien que la loi précise qu’il n’existe aucun rapport de subordination entre les préfets et les organes de l’administration publique locale – semblent ne pas être bien acceptées par les autorités régionales récemment créées;

iii. d’augmenter le nombre de réunions des conseils régionaux au cours de l’année : quatre réunions ne semblent pas être suffisantes;

iv. de préciser les liens entre l’adoption du budget régional et l’adoption du budget national;

v. de prévoir une responsabilité civile et pénale des autorités régionales en tant que personnes juridiques à côté de la responsabilité personnelle directe prévue pour les élus;

e. Constate que l’application des lois sur l’administration publique locale et sur l’organisation administrative territoriale pose des problèmes spécifiques par rapport au territoire de la Gagaouzie et à son statut spécial. A cet égard, il souhaite formuler les considérations et recommandations suivantes :

i. il n’est pas souhaitable que, par la voie de la loi ou par son interprétation, la Gagaouzie soit considérée comme un second niveau de collectivité territoriale de la même manière que les neuf autres régions et la ville de Chisinau, et ce, malgré son statut spécial reconnu par la Constitution (voir l' avis de la Commission de Venise à cet égard) ;

ii. l’institution d’un préfet en Gagaouzie chargé du respect des lois nationales dans ce territoire ne semble pas s’accorder avec l'autonomie concédée à cette collectivité ; cette considération dérive aussi du statut du Gouverneur de la Gagaouzie (Bashkan) qui, en tant que membre ex officio du gouvernement, représente ce dernier dans le territoire dans lequel il a été élu ;

iii. des conflits entre le préfet et les autorités gagaouzes pourraient surgir dans le futur en compromettant l’équilibre trouvé sur la base de longues et difficiles pourparlers entre les autorités centrales et les autorités gagaouzes ;

iv. la loi sur le statut spécial de la Gagaouzie ne peut être modifiée qu’à une majorité spéciale ; elle fait dès lors partie du bloc de constitutionnalité, de sorte que ses dispositions doivent s’imposer aux autres lois moldoves en raison de la hiérarchie des normes (principe de la lex superior) ;

v. d’un point de vue politique et juridique, il serait nécessaire que le Parlement moldove confirme l’autonomie spéciale de la Gagaouzie et qu’il précise une fois pour toutes la nature institutionnelle de cette autonomie et les pouvoirs des organes élus de la Gagaouzie dans le cadre de l’ordonnancement juridique moldove. Sur cette base uniquement, il sera possible d’interpréter, voire d’amender, les dispositions législatives concernées qui paraissent aujourd’hui en conflit. Le Congrès est prêt à participer avec la Commission de Venise aux travaux du groupe établi à cet effet par les autorités moldoves ;

f. D'un point de vue général, le Congrès recommande que le nouvel appareil législatif et réglementaire concernant l’autonomie régionale soit enrichi et révisé afin de tenir compte des problèmes susmentionnés ;

g. Sur cette base, il est opportun de prendre les mesures nécessaire afin que ce cadre juridique soit mis en application de telle sorte que les organes des collectivités régionales aient la possibilité :

i. d’administrer leurs territoires dans les limites de l’autonomie qui leur est reconnue par la loi et la Constitution, et ce, notamment, en ce qui concerne l’adéquation des ressources financières aux compétences ;

ii. d’établir des relations approfondies avec les collectivités d’autres pays européens et de faire partie des associations qui représentent ces collectivités au niveau international.

SEPTIEME SESSION



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