Rapport sur la situation de la démocratie locale et régionale en République Slovaque - CG (8) 5 Partie II

Rapporteurs: M. Anders KNAPE (Suède) et M.  Miljenko DORIC (Croatie)

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EXPOSE DES MOTIFS

Le présent document est un projet de rapport sur la situation de la démocratie locale et régionale dans la République slovaque. Il se compose d’une introduction, de deux parties numérotées, à quoi s’ajoutent des conclusions et recommandations. L’introduction décrit la visite qui est à l’origine du présent document. La première partie porte sur les caractéristiques actuelles de la démocratie locale et régionale dans la République slovaque, ainsi que sur les problèmes identifiés. La seconde se réfère aux changements qui sont actuellement en cours. Enfin, les conclusions concernent les problèmes qui pourraient se poser à la lumière de la Charte européenne de l’autonomie locale et du projet de charte européenne de l’autonomie régionale.

INTRODUCTION

Le présent mémorandum explicatif a été rédigé après une visite officielle effectuée dans la République slovaque pour le compte du Congrès des pouvoirs locaux et régionaux de l’Europe et compte tenu des discussions et conclusions du colloque qui a eu lieu les 4 et 5 décembre 2000 à Bratislava. Le 2 octobre 2000, la commission institutionnelle du congrès a nommé M. Anders Knape, Suède (Chambre des pouvoirs locaux) et M. Miljenko Doric, Croatie (Chambre des régions) comme rapporteurs sur la situation de la démocratie locale et régionale dans la République slovaque. Le consultant auquel les rapporteurs ont fait appel était M. Angel-Manuel Moreno, professeur de droit à l’Université Carlos III de Madrid (Espagne) et expert indépendant du Congrès. Les rapporteurs désirent exprimer leurs remerciements à M.Moreno pour son aide dans l’élaboration du présent rapport.

PARTIE I. SITUATION ACTUELLE DE LA DÉMOCRATIE LOCALE ET RÉGIONALE DANS LA RÉPUBLIQUE SLOVAQUE

1. DÉMOCRATIE LOCALE

1.1 Fondements juridiques

1.1.1 Bases Constitutionnelles

Les articles 64 à 71 de la Constitution slovaque concernent l’autonomie territoriale. L’article 64 décrit la «commune» comme étant la base de l’autonomie territoriale, constituant une «collectivité territoriale et administrative indépendante». La commune (c’est-à-dire une entité territoriale locale ou municipale, ville ou cité) est une personne morale qui «dans les conditions fixées par la loi, gère de façon indépendante ses propres biens et ses ressources financières» (article 65, premier paragraphe). L’entité indépendante est censée financer ses besoins avec ses propres recettes ainsi que par les subventions de l’Etat (article 65, 2e paragraphe).

En outre, elle décide «de façon indépendante des affaires relevant de l’auto administration territoriale» tandis que «les obligations et les limitations ne peuvent lui être imposées que par la loi» (article 67). D’après la Constitution, les organes de la commune sont a. un organe représentatif, constitué de députés élus au suffrage universel direct, au scrutin secret; et b. le maire; qui est l’organe exécutif et qui est également élu par les citoyens de la commune sur la base du suffrage universel direct, au scrutin secret (article 69). D’un autre côté, l’administration d’Etat locale peut transférer certaines de ses missions aux communes (article 71). Enfin, la Constitution reconnaît aux communes le pouvoir de «dans les affaires relevant de l’autonomie territoriale, prendre des arrêtés de portée générale». (article 68).

A la lumière de ces dispositions constitutionnelles, on peut dire que les exigences de l’article 2 de la Charte européenne de l’autonomie locale sont satisfaites.

Remarque importante: durant la visite (22-23 février 2001), le Conseil national (parlement) de la Slovaquie a discuté et voté plusieurs amendements à la Constitution. A propos de ce développement, et de son incidence probable sur les questions traitées dans le présent rapport, voir ci-après la partie II, point 1.

1.1.2 La République Slovaque et la Charte européenne de l’autonomie locale

La signature et la ratification de la Charte européenne de l’autonomie locale (ci-après dénommée «la Charte» ou juste «la CEAL») par la République Slovaque ont traversé un long processus, auquel les récents développements ont apporté une conclusion positive.

Dès avant la naissance de la République Slovaque en 1993, différentes associations slovaques de villes et de communes avaient réclamé cette signature. Peu après la création du nouvel Etat, le Conseil National de la République Slovaque recommanda de créer les conditions préalables nécessaires à la ratification de la Charte (Résolution n° 435, du 24 mars 1994). En 1995-1996, l’Association slovaque des villes et communes lança à nouveau un appel pour que soit rendue possible la signature de la Charte. En août 1996, le gouvernement confia au ministre compétent la mission de présenter un programme réalisable d’objectifs de réforme, afin de faciliter l’adhésion de la Slovaquie à la Charte (arrêté n° 552). Après un long processus interministériel, une proposition formelle fut présentée au Conseil des Ministres en juin 1998, mais le gouvernement n’ont pas le temps de l’examiner en détail.

Après les nouvelles élections, à l’automne 1998, le nouveau gouvernement inscrivit rapidement à son programme la recommandation d’adhérer à la Charte, et la signa finalement pour la République Slovaque le 23 février 1999. Sur proposition gouvernementale, le Conseil national de la République slovaque autorisa la ratification de la Charte (arrêté n° 516 du 26 octobre 1999) après quoi l’instrument de ratification fut déposé, le 1er février 2000. La Charte est entrée en vigueur le 1er juin 2000 et a été publiée dans le recueil des lois slovaques le 26 octobre 2000.

Conformément à l’article 12 de la Charte, la Slovaquie s’est déclarée liée par les dispositions suivantes de la Charte: l’article 2; l’article 3, paragraphe 2; l’article 4, paragraphes 1, 2, 4 et 6; l’article 5; l’article 6, paragraphe 1; l’article 7, paragraphes 1, 2 et 3; l’article 8, paragraphes 1, 2 et 3; l’article 9, paragraphes 2, 3, 4 et 8; l’article 10, paragraphe 1 et l’article 11.

Cet engagement satisfait tout juste les exigences minimales de l’article 12, paragraphe 1, de la CEAL (20 paragraphes, le minimum requis). En outre, la Slovaquie a formulé plusieurs réserves sur des dispositions essentielles de cette Charte, à savoir sur :

– l’article 3, paragraphe 1, portant sur le droit et la capacité effective pour les collectivités locales de gérer une part importante des affaires publiques (en fait, la définition centrale de l’autonomie locale);

– l’article 4, paragraphe 3, consacrant le principe de subsidiarité;

– l’article 4, paragraphe 5 (pouvoirs délégués);

– l’article 6, paragraphe 2 (conditions de service du personnel des collectivités locales);

– l’article 9, paragraphes 1, 5, 6 et 7, portant sur la question essentielle du caractère suffisant des ressources des collectivités locales, les procédures de péréquation, la consultation sur la redistribution des ressources et l’octroi de subventions;

– l’article 10, paragraphes 2 et 3, portant sur le droit des collectivités locales d’adhérer à des associations, même internationales, et sur la coopération transfrontalière.

Au cours de la visite, la délégation a été informée des raisons motivant ces importantes réserves. Les explications se fondaient sur plusieurs considérations, de caractère juridique, économique et politique. Par exemple, la réticence à être lié par les articles 3, paragraphe 1 et 4, paragraphe 3, repose sur la considération que, d’un point de vue réaliste, les collectivités autonomes locales ne sont pas actuellement les organes qui gèrent une part importante des affaires publiques. Celles-ci sont gérées par les bureaux de district. Elles n’exercent pas non plus des responsabilités de préférence à d’autres autorités, pour la même raison.

En général, la position de la République slovaque vis-à-vis de la Charte, est double: primo, il s’agit de ratifier les parties de la CEAL auxquelles le pays peut satisfaire dans la situation actuelle, même si le résultat en est une ratification de minimis; secundo, le Gouvernement slovaque prévoit d’étendre ses engagements, après de nouveaux efforts de décentralisation. Il prévoit, au cours des prochaines années, d’être en mesure de satisfaire à davantage d’articles de la CEAL. Par exemple, et en vertu de l’arrêté gouvernemental n° 663 (concept relatif à la formation dans l’administration publique) du 23 août 2000, le gouvernement s’est engagé à soumettre une proposition selon laquelle il accepterait d’être lié par l’article 6 paragraphe 2 de la CEAL. Des engagements supplémentaires exigeraient toutefois des modifications préalables de la législation interne.

D’un autre côté, la ratification de la Slovaquie présente un aspect louable: au rebours d’autres pays, la Slovaquie n’a pas limité la portée de la Charte à une partie de son territoire ou à un certain type d'entités territoriales.

1.1.3 Principale législation interne

Les textes législatifs slovaques les plus pertinents qui concernent l’autonomie locale sont les suivants: a. la Loi 369/1990, sur le personnel communal, telle que qu’amendée; b. la Loi 346/1990, sur les élections de l’autorité communale, telle qu’amendée; c. la Loi 138/1991 sur les biens communaux; d. la Loi 226/1996, sur l’organisation territoriale et administrative de la République slovaque; et e. la Loi 253/1994, sur le statut juridique et la rémunération des maires des communes et des villes, telle qu’amendée.

Il semble qu'il existe un ensemble complet de textes législatifs sur les questions locales dans la République slovaque, fondé sur la Constitution, qui reconnaît expressément l’autonomie locale. La loi assure la protection juridique de l’autonomie locale.

1.2  Caractéristiques actuelles de la démocratie locale

Le niveau de gouvernement local, dans la République slovaque, est composé de 2 871 collectivités locales ou «communes», dont 136 ont le statut de «villes». Après les différentes réunions et entrevues menées, il est possible de dégager les caractéristiques suivantes de la situation actuelle.

1.2.1 Structure et fonctionnement des collectivités locales

La structure et le fonctionnement des collectivités locales découlent directement des lois qui ont été promulguées depuis 1990. Leurs éléments essentiels peuvent être identifiés comme suit1:

– Le conseil municipal est l'organe délibérant et décisionnel, et ses membres sont directement élus par les citoyens de l’entité territoriale. Le nombre de membres du conseil est proportionnel à la population de celle-ci.

- Le maire (starosta) est l'organe exécutif de plus haut niveau de la commune ; il est, lui aussi, élu directement par les citoyens pour une période de quatre ans.

- Dans les deux cas, le droit électoral est fondé sur un système majoritaire, dans lequel à la fois les membres élus du conseil et le maire de la commune sont les candidats qui recueillent le nombre le plus élevé de suffrages valides dans leurs circonscriptions respectives. A la suite d'un arrêt de la Cour Constitutionnelle, la loi sur les élections communales a été amendée en 1998. Les élections locales ont eu lieu les 18 et 19 décembre 1998 et n'ont pas posé de problème majeur en ce qui concerne leur équité.

Le profil institutionnel des communes slovaques, de leurs compétences et de leurs sources de revenu est le même quelle que soit leur population.

- La participation des citoyens: en plus de leurs droits de vote ordinaires dans les élections locales, les citoyens peuvent se prononcer sur d’importantes questions de la vie communale (référendums locaux) et participer aux réunions régulières des organes et assemblées locaux. Ils peuvent également déposer des motions et des plaintes contre les pouvoirs locaux. La participation des citoyens est généralement considérée comme assez satisfaisante.

- En outre, la loi comporte des dispositions spécifiques pour Bratislava et Kosice, les deux villes principales du pays. En ce qui concerne Bratislava, les dispositions spéciales sont adaptées à la spécificité de la ville, qui est non seulement la capitale mais aussi, dans l'ensemble, la ville la plus importante du pays du point de vue politique, économique et social. Toutefois, ses sources de financement sont les mêmes que dans n'importe quelle ville, et cela vaut également pour ses compétences, qui sont toutefois légèrement supérieures (lutte contre les incendies, entretien des routes, etc.).

- La structure institutionnelle de Bratislava diffère de celle des autres villes, pour des raisons historiques, car, de même que dans les autres grandes capitales européennes, le centre historique s'est développé au cours des siècles pour finir par englober les faubourgs environnants. A l'heure actuelle, l'organisation interne est double. Au niveau «central», il y a un maire (Lord-maire) et un conseil (composé de 80 membres), mais il existe également un deuxième niveau: la ville est divisée en 17 districts et, dans chacun d’eux, la structure double mentionnée plus haut est reproduite sous forme d'un organe exécutif (le maire) et d'un organe délibérant, décisionnel (le conseil, dont les membres vont de 9 à 40). Du point de vue juridique, les districts de Bratislava sont également considérés comme des collectivités locales et leurs représentants sont également élus au suffrage universel direct. En conséquence, chaque citoyen de Bratislava vote lors des élections municipales pour 4 représentants dans les différents organes du gouvernement local: (a) le Lord-maire du Grand Bratislava; (b) le maire du district; (c) les membres du conseil de la ville; et (d) les membres du conseil de son district. Les rapports entre le Lord-maire de la ville et les maires des différents districts sont régis par la loi relative à Bratislava et par des règlements internes. Il existe également un conseil de la ville, comprenant 28 membres. Au niveau communal «central», tous les élus locaux s'acquittent de leurs obligations sans recevoir d’indemnisation ou d’allocation régulière pour cela, à l'exception des quatre maires adjoint, et du Lord-maire de la ville. Il en va de même dans les différents districts, ou l'élu non professionnel est la règle.

– Chaque district a son propre budget, qui est distinct du budget général de la ville, et le gère de manière autonome. Le territoire de Bratislava est également le siège des bureaux de l’administration d'Etat ; on y trouve en effet 5 bureaux de district et un bureau régional.

1.2.2. Etendue de l'autonomie: compétences propres et compétences délégués

Dans l'état actuel de la législation, les collectivités locales gèrent de manière autonome un certain nombre de matières. Il en va notamment ainsi des suivantes:

- gestion des biens meubles et immeubles appartenant à la commune, ou qui lui ont été transférés temporairement par l'Etat;

- discussion et approbation de leurs propres budgets;

- administration des taxes et redevances locales;

- supervision des activités économiques;

- approbation des plans commerciaux;

- protection de l'environnement;

- certains aspects de l'éducation, de la culture et des sports;

- jardins d'enfants et crèches;

- logement et urbanisme;

- alimentation en eau, égouts et chauffage;

- collecte et élimination des déchets;

- cimetières et protection du consommateur;

- parcs et espaces verts.

Bien que l'autonomie locale soit reconnue dans la constitution slovaque, le sentiment général exprimé à la délégation était que sa substance et son étendue sont toujours faibles et insuffisantes. En fait, les réserves exprimées par ce pays à certaines dispositions essentielles de la CEAL sont une confirmation éloquente de cette impression.

La part la plus importante des affaires publiques est de toute évidence gérée par les districts, qui s'acquittent des obligations et des compétences de l'administration d'Etat. Ils exécutent des missions qui, d'après le principe de subsidiarité, devraient être confiées aux collectivités locales.

En ce qui concerne les pouvoirs délégués par l'Etat aux collectivités locales, ce n'est pas la pratique usuelle. Ni les bureaux régionaux, ni les bureaux de district ne transfèrent en effet, généralement, des compétences ou des tâches aux collectivités locales autonomes.

D'un autre côté, il n’existe pas, dans le système slovaque, de clause de «compétences résiduelles» en faveur des collectivités locales. La règle est précisément l'inverse, car il est prévu que, si une certaine compétence ou responsabilité n'est pas expressément attribuée au niveau communal de gouvernement, la compétence ou responsabilité en question est censée être attribuée à l'administration d'Etat.

1.2.3. Les collectivités locales et l'administration d'Etat

A l'heure actuelle, le territoire de la République Slovaque est divisé entre les niveaux de gouvernement suivants: (a) l'administration centrale d'Etat; (b) les unités territoriales administratives déconcentrées de l'administration d'Etat: 8 régions (kraj) et 79 districts (okres); et (c) le niveau local. Les bureaux régionaux et de district s'acquittent des obligations et des compétences que la loi attribue à l'Etat.

Le contrôle de l'Etat sur les collectivités locales semble très relâché, voire inexistant. Le seul contrôle ne vient pas directement de l'administration d'Etat (en dehors d'un petit nombre de matières, comme la police et la protection civile), mais du procureur public (prokuratura), qui est un fonctionnaire, un organe indépendant, relevant du ministère de la justice. Celui-ci veille à ce que la loi soit observée par les particuliers et par les organismes publics. Le procureur peut «protester» contre des décisions prises par les collectivités locales, et attaquer celles-ci devant le tribunal compétent. Les procès dans ce domaine, toutefois, ne sont pas très fréquents (il n’y en a que 3 ou 4 par an). Il semble que les arrêtés et décisions locaux soient généralement rédigés avec soin du point de vue juridique, et il arrive que le procureur lui-même soit consulté à titre préliminaire.

En ce qui concerne la vitalité de la coopération inter administrative, il a été difficile à la délégation de se représenter clairement la situation, car elle a entendu des versions contradictoires. Certains se plaignaient du manque de communication entre le gouvernement central et les collectivités locales, tandis que pour d’autres, au contraire, une coopération générale et importante existait entre les instances locales et les instances régionales. En tout état de cause, une caractéristique intéressante du système slovaque est que, contrairement à ce qui se produit dans certains pays occidentaux, une même personne peut être tout à la fois élu local et haut fonctionnaire de l’administration d’Etat, comme c’était le cas pour un de nos hôtes.

1.2.4. Les associations de pouvoirs locaux

Les organes autonomes locaux ont le droit de s’associer librement avec d’autres et à former ainsi des associations régionales ou nationales. La principale association de pouvoirs locaux est l’«Association des villes et communes de Slovaquie» (Zdrudenie Miesta a Obci Slovenska, ZMOS). La fondation de l’association remonte à janvier 1990, soit bien avant la création du nouvel Etat indépendant slovaque. Sur la base du principe de l’adhésion volontaire, les membres de la ZMOS représentent aujourd’hui 96 % des villes de Slovaquie. Au 31 janvier 2000, sur les 2917 collectivités locales du pays (dont 136 villes et les 39 quartiers urbains de Bratislava et de Kosice), 2758  étaient membres de la ZMOS (dont 128 villes et 31 quartiers urbains).

Aujourd’hui, la ZMOS est considérée comme une organisation non partisane qui défend et représente les intérêts des collectivités locales, agit en tant qu'interlocuteur local avec le gouvernement, et constitue un groupe de pression en faveur d’une vigoureuse décentralisation territoriale dans le pays.

A côté de la ZMOS elle-même, les villes et villages membres ont créé plusieurs associations régionales à adhésion facultative, dont chacune a au moins un représentant au conseil de la ZMOS. La ZMOS est financée par les cotisations de ses membres.

Les négociations et conversations politiques avec le gouvernement national constituent un élément usuel et important des activités de la ZMOS. D’après ses propres sources2, les premières négociations bilatérales entre la ZMOS et le gouvernement remontent à 1994, tandis que, en 1999, quelque quarante négociations bilatérales ont été menées au plus haut niveau. Cette année-là, la ZMOS s’est même vu accorder le droit de participer en tant que membre au conseil législatif du gouvernement de la République slovaque.

D’autre part, l’assistance de la ZMOS a été essentielle dans la conception, l’organisation et le déroulement de la visite, et ses représentants ont apporté une aide chaleureuse et amicale à la délégation.

La délégation est parvenue à la conclusion nette que la ZMOS est le groupe de pression organisé le plus qualifié pour représenter et promouvoir les intérêts des collectivités locales dans la République slovaque, et que ses dirigeants étaient très favorables à la fois à un plein développement de la CEAL et à la création d’un niveau régional de gouvernement.

1.2.5. Coopération transfrontalière

La coopération transfrontalière entre les collectivités locales est une question politique délicate dans la République Slovaque. D’une part, les diverses villes et cités peuvent établir des partenariats avec des villes d’autres pays, à titre volontaire et sur la base d’un accord de partenariat. De tels accords sont en fait bien développés avec la Pologne et, pour des raisons évidentes, avec la République Tchèque.

D’autre part, le pays est réticent à l’idée d’être lié par un système international général de coopération transfrontalière avec certains pays. L’une des raisons paraît être que ce système pourrait ouvrir la porte à une coopération transfrontalière intensive entre des communes slovaques et des villes hongroises. Celle-ci pourrait permettre aux Hongrois de peser sur des questions locales, ce que redoutent d’importants secteurs politiques et populaires du pays. Néanmoins, cette crainte ne devrait pas être un obstacle au développement de la coopération transfrontalière. Comme indiqué plus haut, la Slovaquie a formulé une réserve vis-à-vis de l’article 10, paragraphes 2 et 3 de la CEAL. Par conséquent, les collectivités locales n’ont pas le droit de participer aux travaux des associations européennes et internationales, ce qui affecte sérieusement leur autonomie. D’un autre côté, toutefois, elle a signé et ratifié la Convention-cadre européenne sur la coopération transfrontalière, ainsi que le Protocole additionnel n° 1 à celle-ci (qui est entré en vigueur le 2 mai 2000).

1.2.6. Finances et biens locaux. Ressources humaines

Comme dans de nombreux autres pays européens (qu’ils soient de l’Est ou de l’Ouest), les finances sont perçues par les politiciens locaux comme l’un des aspects les moins satisfaisants de la situation actuelle.

Les principales sources de revenu3 comprennent, en dehors des recettes non fiscales: les impôts de caractère exclusivement local et les impôts partagés. Plus précisément, les collectivités locales ont droit aux recettes financières ci-après :

a.  une part de certains impôts de l’Etat, tels que l’impôt sur les revenus individuels, l’impôt sur les sociétés et la taxe de roulage. Chaque ville a droit à une certaine proportion du produit de certains impôts centraux, ce qui équivaut à un niveau minimum garanti. A titre d’exemple, pour une ville d’environ 10.000 habitants, cette somme serait de l’ordre de 16 millions de couronnes slovaques.

b. des subventions et transferts financiers du budget de l’Etat en faveur des budgets locaux. Les subventions et les transferts du budget central parviennent aux budgets des collectivités locales sous plusieurs formes: d’une part, il existe une subvention générale, mais la plupart de ces transferts prennent la forme d’allocations «réservées» et de subventions à affectation spéciale: allocations spéciales, subventions pour aider un financement de la construction de logements, subventions à titre de complément aux revenus des sociétés de gestion de logements, pour des investissements dans les transports publics urbains, pour des investissements dans des programmes de développement, ainsi que pour d’autres investissements extraordinaires. Cette grande catégorie représenterait une certaine forme de péréquation verticale;

c. les taxes sur les biens immobiliers, droits et redevances locaux;

d. l’exploitation de leurs biens et activités économiques propres;

e. les emprunts, que les collectivités locales ont le droit de contracter sans (en général) le consentement ou l’approbation de l’administration d’Etat.

En outre, le droit de posséder en propre des terres et des biens immobiliers est pleinement reconnu aux collectivités locales, qui les gèrent librement.

La situation actuelle est jugée non satisfaisante par les élus locaux pour ce qui est de la souplesse et du caractère adéquat des ressources financières. Tout d’abord, une grande partie de l’argent provient toujours de l’Etat; ensuite, il n’existe pas de système général d’imposition locale, bien que les communes puissent imposer des redevances; troisièmement, le montant total des ressources disponibles n’est pas suffisant; quatrièmement, la capacité de dépense des collectivités locales est toujours très faible en comparaison avec celle de l’Etat: les collectivités locales assurent environ 6 % de l’ensemble des dépenses publiques, niveau qui est globalement perçu comme insuffisant.

Il faut se souvenir que la République slovaque n’est pas liée par plusieurs paragraphes de l’article 9 de la CEAL, qui porte sur les finances locales.

En ce qui concerne les ressources humaines des collectivités locales, chaque commune est censée avoir son propre bureau, composé d’agents administratifs qui sont chargés d’exécuter les instructions du maire et des autres organes communaux. Dans les grandes communes, le bureau communal est parfois dirigé par un «principal», nommé par l’assemblée communale, responsable devant le maire. En général, les collectivités locales slovaques ne disposent pas d’un personnel qualifié suffisant. Les salaires sont bas et le travail offre généralement peu d’attrait pour les jeunes éléments qualifiés.

1.2.7. Nombre et taille des collectivités locales
Comme indiqué plus haut, le nombre actuel de collectivités locales atteint le chiffre de 2871, dont quelque 136 ont le statut de «ville». Toutefois, la population moyenne des communes est de 847 habitants (la population totale de la Slovaquie est d’environ 5,4 millions de personnes) et plus des deux-tiers de la totalité des communes comptent moins d’un millier d’habitants4.

Ce tableau est considéré comme étant négatif: il y a trop de communes, et elles sont trop petites, ce qui a une incidence néfaste sur les opérations et le fonctionnement de ces organes. Nos hôtes étaient pleinement conscients de cette situation, mais ne voyaient pas clairement comment résoudre le problème. Ils ont mentionné la possibilité de fusionner plusieurs petites communes afin de former des entités plus grandes, disposant de davantage de moyens et plus aptes à fonctionner, ainsi que la promotion d’accords intercommunaux et de la coopération afin de partager les ressources.

Toutefois, la fusion de petites communes se heurte toujours à une résistance politique et populaire de la part des entités concernées. De plus, le nombre total des entités locales, en fait, augmente légèrement au fil des années, car l’éclatement d’une commune n’est pas inhabituel.

2. DEMOCRATIE REGIONALE

Comme indiqué plus haut, il n’existe pas, pour l’instant, de niveau de gouvernement régional dans la République slovaque. Celle-ci étant encore un pays unitaire, les seules structures chargés de tâches et de services publics au niveau supra local sont les unités déconcentrées de l’administration d’Etat. Toutefois, cette situation ne devrait pas se prolonger encore très longtemps, compte tenu des développements prometteurs qui ont lieu aujourd’hui dans ce domaine et qui sont exposés plus en détail ci-après.

PARTIE II. REFORMES EN COURS OU PREVISIBLES DANS LE PROCHE AVENIR

La décentralisation territoriale est actuellement l’un des points les plus importants à l’ordre du jour politique de la République slovaque. Les nombreux efforts, déclarations et programmes qui ont eu lieu au cours de ces deux dernières années semblent accélérer cette évolution, et l’existence d’un programme législatif complet semble être la meilleure preuve que le moment est à présent venu.

La décentralisation est considérée comme un élément de la réforme de l’administration publique, comme un effort général pour repenser le pouvoir exécutif, rationaliser le gouvernement afin de le préparer aux défis des années à venir, surtout afin de satisfaire résolument les normes politiques occidentales et de progresser avec succès vers l’objectif suprême ambitieux de l’adhésion à l’Union européenne5.

De ce point de vue, l’ensemble du processus ne devrait pas être considéré comme l’aboutissement d’une pression politique venant de la base, ni comme une revendication populaire à l’échelle de la nation. Au contraire, la perception extérieure est qu’il s’agit là d’une tentative assez technocratique, dont la cristallisation finale semble malheureusement gênée par la lutte politique et l’imprévisibilité inhérente à toute coalition politique disparate, comme celle qui dirige actuellement le pays. Différentes perceptions sur le rythme, la profondeur et l’intensité de cette décentralisation, mêlées de la certaine crainte d’un démembrement national, l’inertie du passé et une scène politique mouvante préparent la voie à des résultats tangibles probables, quoique incertains, à brève échéance.

Le gouvernement en place a clairement défini et exposé ses intentions dans un document politique stratégique appelé le «concept de la décentralisation et la modernisation de l’administration publique», soutenu par tous les partis du Cabinet et approuvé par une résolution du Conseil des Ministres de la République slovaque (n° 230, du 11 avril 2000). La plupart des développements prévisibles sont encrés dans cette stratégie.

Plus précisément, un grand nombre de propositions législatives figurent sur l’agenda politique. Deux ministres jouent un rôle essentiel dans la formulation des projets de loi appropriés: le Ministère de l’Intérieur qui doit préparer sept projets, tandis que le Ministère des Finances est chargé d’en présenter quatre. Apparemment, ces projets de loi s’inspirent de la CEAL.

La réforme de l’administration publique comporte deux étapes:

a. le transfert de compétences du niveau central au niveau local, qui, d’après les personnes interviewées, progresse de manière satisfaisante;

b. la division territoriale régionale, qui est toujours différée, et dans une situation d’attente.

Aujourd’hui, environ 90 % des compétences sont assurés par le gouvernement central, qui contrôle environ 94 % des dépenses publiques. L’objectif est que de 50 à 55 % des compétences restent au gouvernement central tandis que 40 % en seraient dévolus au gouvernement régional et au gouvernement local. L’Etat ne conserverait que des pouvoirs de contrôle.

Un changement général devrait alors avoir lieu dans les prochains mois dans la République slovaque : la création d’un nouveau niveau territorial de gouvernement, la restructuration des unités déconcentrées de l’administration d’Etat, l’approfondissement de l’autonomie locale, de nouvelles relations financières entre l’Etat, d’une part, et les régions et les collectivités locales, de l’autre, etc.

Amendements constitutionnels récents

La visite de la délégation du CPLRE a coïncidé avec la discussion parlementaire d’une importante série d’amendements constitutionnels. Malheureusement, les débats parlementaires étant en cours durant la visite de la délégation dans les locaux du parlement, et de nouveaux changements et propositions ayant étés présentés au cours de ces débats, il ne lui a pas été possible d’obtenir une version anglaise d’aucun texte précis.

Avant que le vote final n’ait effectivement lieu, il nous a été déclaré que la réforme n’avait aucune incidence sur l’autonomie locale. Ces amendements tendaient plutôt à reproduire à l'échelon national les éléments touchant les compétences et les garanties que la Constitution reconnaît déjà au gouvernement local. En conséquence, la délégation n’a pu obtenir qu’une description globale et générale des amendements proposés.

Après la visite proprement dite, la délégation a réussi : par le biais d’un service d’information électronique francophone, à se faire une idée un peu plus claire (bien que partielle) de la proposition qui a finalement été retenue: le Parlement a en effet adopté la révision le 23 février, après trois semaines de discussion animée. D’après les amendements, la division des pouvoirs sera plus efficace; l’Office suprême de l’audit, qui contrôle la branche exécutive en cas de violation de la loi, aura davantage de compétences; la Constitution améliorée reconnaîtra des droits de l'homme plus nombreux et mieux définis aux citoyens; la fonction de médiateur a été créée, celui-ci devant être associé à la protection des droits de l'homme et des droits de la personne. Les changements constitutionnels touchent plusieurs autres sujets (immunité parlementaire, rôle de la banque centrale, etc.) mais il est difficile, du moins pour le moment, de savoir exactement de quelle manière les amendements constitutionnels influeront sur la démocratie locale et régionale.

On peut seulement dire que les changements ont été généralement considérés comme un moyen d’assurer une décentralisation plus poussée, aux niveaux tant local que régional. Cette supposition peut être étayée par l’une des quelques déclarations politiques, portant explicitement sur cette question, qui a été reproduite par le service électronique: celle du président du parti de la gauche démocratique qui, après le vote final, s’est apparemment déclaré peu satisfait des amendements qui augmentaient les compétences de l’auto administration locale, car celui-ci souhaitait conserver le système double actuel dans lequel toutes les décisions locales importantes relèvent d’une branche locale du gouvernement central (c’est-à-dire les bureaux de district et les bureaux régionaux).

Le résultat final du vote montre une opinion radicalement partagée: sur 148 présents, 90 (le minimum requis) se sont prononcés en faveur des amendements, 57 contre et un député s’est abstenu. La coalition au pouvoir, forte de 92 députés après la dernière élection générale, n’a perdu que deux voix, mais l'opposition, c’est-à-dire le mouvement pour la Slovaquie démocratique (HZDS) et le parti national slovaque (SNS) ont voté contre les amendements. Le Président de la République a signé la révision de la Constitution slovaque le 8 mars 2001.

Selon les médias, après les modifications constitutionnelles, il semble que les hauts dirigeants politiques aient repris des conversations et des négociations afin d’accélérer le processus de réforme administrative6 Toutefois, aucun accord substantiel n’a encore été réalisé à ce sujet pour le moment.

Réformes dans le domaine de la démocratie locale

Durant la visite, nos hôtes slovaques ont informé la délégation que plusieurs projets de loi avaient été élaborés par le gouvernement pour couvrir les différents aspects de la réforme de l’administration publique liés aux collectivités locales: plusieurs propositions législatives dans les domaines des biens et avoirs détenus par les communes ont été mentionnées, ainsi qu’un nouvel ensemble de règles budgétaires. La délégation n’a toutefois pas été en mesure d’obtenir des informations précises sur ces points.

Réformes dans le domaine de la démocratie régionale

La régionalisation est un sujet brûlant à l’ordre du jour politique, et il semble qu’elle soit une évolution inévitable. La base juridique de ce processus politique crucial réside dans les éléments ci-après :

– l’article 64 de la Constitution slovaque prévoit l’existence de «collectivités territoriales de niveau supérieur» dont l’auto administration et les organes «sont fixés par la loi»;

– la résolution du Conseil des Ministres de la République slovaque sur le «concept de la décentralisation et la modernisation de l’administration publique» (n° 230, du 11 avril 2000) prévoit la rédaction de plusieurs lois sur cette question.

Tandis que l’accord sur l’idée générale de la régionalisation semble unanime, de nettes divergences apparaissent lorsque l’on entre dans le détail et bon nombre de décisions doivent encore être prises: sur le nombre, la taille, le profil et les frontières des régions, sur le système électoral, sur le point de savoir s’il sera symétrique ou asymétrique, et sur la manière de coordonner le processus. On envisage de créer 12 régions, d’une population moyenne de 450 000 habitants, mais ce point de vue semble loin d’être partagé par tous les parts de la coalition.

Pour la plupart, les régions sont conçues d’une manière plutôt technocratique, l’accent étant mis sur la conformité avec les exigences statistiques de la politique régionale et de cohésion de l'Union européenne. C’est pourquoi le débat est constamment parcouru par une terminologie technique (NUTS, population moyenne et territoire, etc.). Il semble que l’idée d’avoir 12 régions soit plus en rapport avec les directives d’EUROSTAT qu’avec le contexte et les exigences politiques, culturels et historiques réels. En fait, les données et considérations techniques sont élaborées en permanence avec la Commission européenne. La délégation a eu l’impression que les autorités slovaques attribuent trop de poids aux exigences statistiques et technocratiques de la politique régionale de l'Union européenne, à laquelle le pays pourrait participer s’il devenait membre de l’Union. Néanmoins, ces éléments confèrent à l’ensemble de ce processus de régionalisation un certain caractère technocratique et froid. Un bon exemple en est le nom choisi pour ces organes: «unités territoriales supérieures» (UTS), au lieu d’utiliser le mot «région» ou une autre des appellations que l’entité régionale a pu avoir au cours de l’histoire de la Slovaquie.

En fait, jusqu’ici, le seul document juridique qui ait pris une certaine forme tangible dans ce domaine est l’avant-projet de loi sur les unités territoriales supérieures, qui mérite un examen spécifique.

Par sa résolution n° 736, du 20 septembre 2000, le Conseil des Ministres de la République slovaque a demandé au ministre de l’ Intérieur de soumettre, avant le 31 mars 2001, un projet de loi sur l’administration décentralisée des unités territoriales supérieures. En conséquence, avant la fin de l’année 2000, ce ministre a envoyé un avant-projet de loi sur l’auto administration des unités territoriales supérieures (ci-après «APLUTS»). Sous sa forme adressée au cabinet, le projet de loi ne comportait que deux articles. Le premier était le plus long et le plus complexe. Dans ses 25 paragraphes, il fixait les règles de fond gouvernant l’organisation, les compétences, les pouvoirs, le personnel et les ressources des unités territoriales de niveau supérieur (ci-après «UTRS»). Le second article était très court, composé seulement d’amendements et de dérogations rendant nécessaires du fait de la loi.

Un aspect positif de l’avant-projet de loi était qu’il était le résultat d’un plan gouvernemental soigneusement élaboré. D’une part, à la fois la «stratégie de la réforme de l’administration publique dans la République slovaque» et le «concept de la décentralisation et la modernisation» prévoyaient l’élaboration d’un ensemble de textes de loi durant l’année 2000, et l’avant-projet de loi était l’un d’eux. Un autre aspect positif de l’avant–projet est qu’il s’inspirait directement des normes et des traditions occidentales, signe donc d’une volonté politique d’être en harmonie avec les principes partagés par les pays que la Slovaquie souhaite rejoindre à l'avenir au sein de l'Union européenne.

En ce qui concerne les régions (unités territoriales supérieures, UTS), l’avant-projet de loi les décrit comme étant des entités possédant la personnalité juridique: a. dotées d’organes directement élus: une assemblée (article 1, paragraphe 11) et un président (article 1, paragraphe 14), donc conformément à l’article 12 du projet de charte européenne d’autonomie régionale (PCEAR); b. qui jouissent de l’ «autonomie» dans l’acquittement de leurs affaires (article 1, paragraphe 1, alinéa 2), donc respectant l’article 3, paragraphe 1, du PCEAR; c. ont leurs propres compétences (article 1, paragraphe 4, donc remplissant l’article 4 du PCEAR; d. qui possèdent certaines ressources (article 1, paragraphe 10), un aspect qui est traité par les articles 14 et 15 du PCEAR; d. sont dotées d’un pouvoir de réglementation (article 1, paragraphe 8) donc respectant l’article 4, paragraphe 3, du PCEAR; e. peuvent développer une coopération transfrontalière importante, par la conclusion des accords appropriés, et même devenir membres d’associations internationales (article 1, paragraphe 6), conformément ainsi à l’article 8 du PCEAR (et même allant au-delà de la Charte, qui ne dit rien sur la possibilité pour les régions d’adhérer à des associations internationales); f. pourraient se voir déléguer l’accomplissement de missions de l’administration d’Etat (article 1, paragraphe 5), conformément aux dispositions de l’article 5 du PCEAR,; g. ont leur propre administration (articles 17, 18 et 19) suivant donc les exigences de l’article 13 du PCEAR.

A première vue, et sans préjuger les remarques exprimées ci-après, le document semblait établir un ensemble d’entités régionales autonomes dont le régime juridique satisfaisait à la plupart des principes essentiels du PCEAR. Toutefois, l’avant-projet de loi ne consistait nullement en un «code» général de l'administration régionale. Au contraire, sa portée était très limitée, se bornant à fixer les éléments de base du profil institutionnel des régions. Pour de nombreux éléments essentiels du régime institutionnel des régions, il se référait à d’autres lois qui seraient promulguées ultérieurement en 2001: la loi sur les biens appartenant aux UTS, la loi sur les élections des organes des UTS, la loi sur les allocations et la rémunération des présidents des UTS sont citées en note de bas de page dans les documents.

En outre, l’avant-projet de loi était absolument muet sur certains aspects essentiels de l’autonomie régionale, soit parce qu’il se référait entièrement à des textes législatifs à venir, soit parce qu’il laissait simplement la question en suspens. Le projet ne précisait pas de nombreux éléments importants de la création et de l’identité des régions, tels que: leur nombre, le processus constitutionnel, leurs noms et leurs capitales, le rôle ou la participation des villes et des villages dans ce processus; leur source de revenu; leur contrôle par l’Etat; ou leur participation aux affaires nationales et internationales.

Fondamentalement, l’avant-projet de loi sur les unités territoriales de niveau supérieur constituait un pas intéressant et louable vers la mise en place d’un pays décentralisé, surtout en ce qui concerne le niveau régional, bien qu’il restait à l’enrichir durant les discussions parlementaires. La délégation a été informée de ce projet au Colloque sur la décentralisation en décembre 2000, et a entendu des engagements et des promesses selon lesquels les choses avanceraient rapidement, mais lorsqu’elle est retournée à Bratislava en février 2001, elle a été informée que le gouvernement ne s’en était même pas encore saisi. Toutefois, une décision est attendue après l’approbation des amendements constitutionnels.


CONCLUSIONS

–  Au cours des dernières années, la République slovaque a mis en place un projet général de réforme globale de l’administration publique, dont la décentralisation est un élément essentiel. Le but final est d’arriver à un gouvernement rationalisé, divisé territorialement en trois niveaux: a. l’administration d’Etat, avec une organisation centrale et une organisation déconcentrée; b. le niveau régional; etc. les collectivités locales.

–  Ces efforts internes reflètent les mesures que le pays à prises à l’échelon international sur ces questions: la République slovaque a signé la CEAL en 1999 et l’a ratifiée en 2000. En outre, elle a également signé et ratifié les autres conventions correspondantes.

–  En ce qui concerne l’autonomie locale, on peut dire que, à la lumière de l’histoire récente de la Slovaquie (surtout de la période d’après-guerre), compte tenu du contexte politique et social du pays, et en tenant dûment compte de la taille, de la population et des priorités politiques actuelles de la Slovaquie, le système slovaque mérite une évaluation à la fois positive et négative.

–  Du côté positif, l’autonomie locale est déjà installée en tant qu’élément stable, transparent et sain du paysage politique. Les collectivités locales décident d’une manière libre et autonome dans le domaine de leurs responsabilités. Le principe démocratique est respecté d’une manière très scrupuleuse, plus même que dans de nombreux pays européens occidentaux, car tant les maires que les membres des conseils locaux sont élus dans des élections générales directes différentes et spécifiques. En outre, l’administration d’Etat n’a pas le droit d’effectuer un contrôle étendu ou occasionnel sur les collectivités locales, car le système de contrôle est purement judiciaire, et est mis en branle (à de rares occasions) par le procureur public.

–  Du côté négatif, la portée de l’autonomie est toujours faible, et l’ensemble de compétences et de responsabilités des collectivités locales semble trop réduit, de l’avis quasi général. Les collectivités locales ne traitent pas une part importante des affaires publiques. En outre, leurs ressources financières sont insuffisantes et dépendent excessivement des transferts et de l’aide de l’Etat.

–  Le processus de réforme administrative est perçu comme lent et incertain et se heurte à plusieurs obstacles qui empêchent tout progrès significatif et rapide.

Jusqu’ici, aucun gouvernement n’a été en mesure d’obtenir un soutien suffisant pour

promulguer des lois sur la décentralisation Il semble que presque tout le monde s’accorde sur la nécessité de la régionalisation, mais, en revanche, cet accord est limité sur le nombre, la taille, le profil et les compétences de ces nouvelles entités, les futures régions.

La République slovaque devrait être encouragée :

- à poursuivre les progrès et initiatives menés jusqu’ici, afin de consolider la démocratie locale et régionale ;

- à suivre les efforts législatifs qui ont été faits jusqu’ici en vue de la création effective de régions dotées de pouvoirs réels ;

- à accroître les compétences des collectivités locales ;

- à promouvoir à la fois les ressources financières et les ressources humaines des collectivités locales ;

Enfin, la République slovaque devrait être encouragée à réduire l’étendue des réserves formulées à l’égard de la CEAL.


ANNEXE 1

La visite s’est déroulée en deux parties. Tout d’abord, la délégation du CPLRE a participé au «Colloque sur la régionalisation de la République slovaque» qui s’est tenu les 4 et 5 décembre 2000 à Bratislava.

Ensuite, la délégation a effectué une visite officielle à Bratislava les 22 et 23 février 2001.

Le colloque sur la régionalisation

Le colloque était organisé par le CPLRE en coopération avec l’Association des villes et communes de Slovaquie (ZMOS). Y ont participé M. Miljenko Doric (membre de la Chambre des Régions et rapporteur sur la situation de la démocratie régionale dans la République slovaque), M. Angel-Manuel Moreno, expert indépendant du Congrès, M. Günter Mudrich (secrétaire de la Chambre des Régions du CPLRE) et Mme Artemiza Chisca (secrétaire adjointe de la Chambre des régions du CPLRE) ainsi que Mlle Nathalie Schell (assistante à la Chambre des Régions du CPLRE) qui a assuré le secrétariat. La participation à ce colloque a donné à la délégation l’occasion d’obtenir des informations de première main sur des questions essentielles dans le domaine de la démocratie régionale dans la République slovaque7.

2. La visite officielle

La visite officielle a eu lieu les 22 et 23 février 2001 à Bratislava. La délégation du CPLRE était composée de: M. Miljenko Doric, Croatie (membre de la Chambre des régions et rapporteur), M. Anders Knape, Suède (membre de la Chambre des pouvoirs locaux, rapporteur sur la situation et la démocratie locale), M. Günter Mudrich (Secrétaire de la Chambre des régions du CPLRE), Mlle Irina Blonina (Secrétaire-Adjointe de la Commission institutionnelle de la Chambre des régions) et M. Angel-Manuel Moreno (expert indépendant du Congrès). Au cours de ces deux jours, la délégation a tenu plusieurs entrevues et réunions.

1 Pour une analyse détaillée de la structure et du fonctionnement des collectivités locales autonomes de Slovaquie, voir: Structure et fonctionnement de la démocratie locale et régionale. République slovaque, situation en 1998 (rapport adopté par le Comité directeur sur la démocratie locale et régionale en décembre 1998). Editions du Conseil de l’Europe, avril 1999, ISBN 92-871. Voir également: Nemek, J3; Bercik, P. et Kuklis, P.: l’administration locale en Slovaquie, chapitre 7 du travail collectif :Décentralisation: experiments and reforms. Ed.: Open Society Institute, 1999, pages 301-342.

2 voir l’activité institutionnelle : 10 years of ZMOS, 2000

3 Pour une analyse plus approfondie de l’aspect financier de l’auto-administration slovaque, voir: I. Miklos, Viktor Niznanský et E. Zárska: A new system of funding local government institutions, MESA 10, Bratislava, 1996. Voir également: Structure and operation of local and regional democracy…op, cit., pages 25-29.

4 voir quelques données statistiques dans: Structure et fonctionnement de la démocratie locale et régionale. République slovaque, situation en 1998 (rapport adopté par le comité directeur sur la démocratie locale et régionale en décembre 1998). Editions du Conseil de l’Europe, avril 1999, ISBN-2-871, page 7.

5 Par exemple, lors d’une session spéciale le dimanche 4 mars, le Cabinet a approuvé un projet de loi sur le service de l’Etat, qui entrera finalement en vigueur le 1er janvier 2001.

6 Par exemple, le Comité du mouvement chrétien démocrate a invité ses députés et ses membres du cabinet à appeler les partenaires de la coalition à envisager des discussions immédiates concernant la réforme de l’administration publique. D’après ce parti, l’approbation de la Constitution révisée a créé les conditions permettant de mettre en route ce processus de réforme. Ce processus et l’approbation des projets de loi correspondants recevraient le même appui au sein de la coalition que ce fut le cas pour l’amendement constitutionnel (voir: Slovensko.com, le 26 février 2001).

7 Pour une description complète des buts, contributions, participants et conclusions de ce colloque, voir: CPLRE, Chambre des Régions, colloque sur la régionalisation dans la République slovaque [CPR/Bratislava (2000)8] Strasbourg, janvier 2001.



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