Rapport sur la situation de la démocratie locale et régionale en Ukraine - CG (8) 22 rév. Partie II
Rapporteurs: Léon KIERES (Pologne) et Louis ROPPE (Belgique)
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EXPOSE DES MOTIFS
I. INTRODUCTION
1. En 1998, le Congrès a étudié un premier rapport de monitoring sur la situation de la démocratie locale et régionale en Ukraine1. Sur la base de ce rapport, il a adopté la Résolution 68 (1998) et la Recommandation 48 (1998) destinées au Comité des Ministres et aux autorités ukrainiennes concernées. Dans la Résolution 68, le Congrès recommandait à son Bureau de :
- suivre attentivement les progrès réalisés dans le cadre de la réforme de la démocratie locale et régionale en Ukraine ;
- vérifier dans quelle mesure les propositions contenues dans la Recommandation 48 sont mises en oeuvre ;
- prendre toute mesure jugée nécessaire pour encourager la mise en oeuvre de la recommandation susmentionnée, par exemple l’organisation de séminaire(s) en Ukraine en collaboration avec les autorités du lieu où ceux-ci sont organisés, l’organisation de missions d’enquêtes supplémentaires, la préparation d’un rapport d’activités (…).
Très préoccupé par la dégradation de la démocratie et de l’Etat de droit au niveau local et régional en Ukraine, le Bureau du Congrès a accueilli favorablement la proposition des Rapporteurs, auteurs de ce premier rapport, d’en rédiger un second sur ce même pays. Cette proposition a été formulée dans les conclusions du Rapport d’information élaboré par les Rapporteurs après leur visite officielle à Kiev du 6 au 8 décembre 20002.
La décision du Bureau de préparer un second rapport de monitoring sur la situation en Ukraine a été prise d’un commun accord avec le Président de la délégation ukrainienne au Congrès et tient compte des conclusions du premier rapport.
Le 27 avril 2001, lors de sa cinquième session, la Commission institutionnelle du Congrès a été officiellement chargée de préparer ce deuxième rapport de contrôle.
A cette fin, les Rapporteurs se sont rendus deux fois en visite officielle en Ukraine. Ils étaient assistés dans leur mission par deux experts, MM. Heinrich Hoffschulte (Allemagne) et Guiseppe Alessandro La Sacla (Italie). M. Riccardo Priore participait à cette mission en tant que représentant du Secrétariat du Conseil de l’Europe.
Le premier séjour a eu lieu à Kiev et à Cherkassy du 17 au 21 juillet 2001. Il a été consacré en grande partie à des rencontres avec des élus locaux et régionaux et a permis aux Rapporteurs de s’entretenir avec quelque cinquante personnes.
La deuxième visite, les 3 et 4 septembre de cette même année s’est limitée à la capitale. Lors de cette visite, les Rapporteurs ont pu rencontrer le Premier Ministre, M. Kinakh, ainsi que M. Pluschtch, Président du Parlement.
Les programmes détaillés de ces rencontres, préparées en collaboration avec la Fondation pour l’autonomie locale en Ukraine, figurent en Annexe 1. Les Rapporteurs remercient la Fondation pour sa coopération.
A l’issue de ces visites, les Rapporteurs ont rédigé le présent rapport et l’ont soumis à la Commission institutionnelle du Congrès accompagné d’un premier projet de recommandation et de résolution. Ces documents seront adoptés par la Commission institutionnelle lors de sa sixième réunion (Strasbourg, 2 octobre 2001). Ces textes s’appuient également sur deux rapports d’experts spécifiques3, également approuvés par la Commission, qui illustrent de manière concrète les relations tendues existant entre les maires élus et les gouverneurs nommés par l’Etat.
Après lecture de ces rapports, la Commission institutionnelle a demandé aux Rapporteurs de soumettre au Congrès, lors de sa mini-session du 8 novembre 2001 à Strasbourg, un projet de recommandation ainsi qu’un projet de résolution sur la démocratie locale et régionale en Ukraine en vue de leur adoption finale et de leur transmission au Comité des Ministres, à l’Assemblée parlementaire et aux instances présidentielles, gouvernementales et parlementaires ukrainiennes concernées.
II. EVALUATION D’ENSEMBLE ET PROPOSITIONS
Ayant à l’esprit la Recommandation 48 (1998) et la Résolution 68 (1998) ainsi que les problèmes décrits dans le rapport d’information élaboré au début de cette année au cours de leurs visites (Voir note 2), les Rapporteurs ont informé les autorités ukrainiennes de leur profonde inquiétude devant la situation préoccupante de la démocratie locale et régionale dans le pays.
Ils ont souligné que, par delà les promesses, les marques d’amitié et de bonnes intentions, le Congrès tient avant tout à la mise en oeuvre intégrale de la Charte européenne de l’autonomie locale et des recommandations du CPLRE.
7. Pour cette raison et pour la première fois au cours de leurs visites officielles :
- les Rapporteurs ont décidé de privilégier les contacts directs avec divers élus locaux et régionaux qui ne partagent pas forcément le point de vue des officiels qu’ils avaient rencontrés lors de leurs précédentes visites et qui, parfois, étaient soumis à des pressions politiques de la part des représentants des pouvoirs centraux (voir chapitre III.7)
- des rencontres ont été organisées non seulement en coopération avec la « Fondation pour l’autonomie locale » (qui oeuvre sous l’égide du Président de l’Ukraine) mais également avec le Professeur Vadym Prohsko, membre ukrainien du groupe d’experts indépendants du CPLRE sur la Charte européenne de l’autonomie locale.
8. A l’issue de leurs visites ( les questions abordées sont présentées dans la Partie III), les Rapporteurs ont conclu que : L’Ukraine demeure un Etat centralisé. Certaines de ses instances dirigeantes restent opposées à toute réforme impliquant la décentralisation des pouvoirs et des attributions de l’Etat selon le principe de subsidiarité (Article 4.3 de la Charte européenne de l’autonomie locale). Lorsque les autorités ukrainiennes ont ratifié la Charte, elles ont probablement sous-estimé la portée et l’impact politique de cette Convention du Conseil de l’Europe qui est loin d’être mise en oeuvre par les autorités compétentes dans son intégralité (quand elle est comprise, ce qui n’est pas toujours le cas).
En dépit de toutes les promesses et déclarations de bonnes intentions, la législation actuelle et la Constitution relatives à l’autonomie locale et régionale restent trop timides, souvent peu claires et mal appliquées ; il convient donc de les faire respecter et de les compléter par d’autres lois soigneusement harmonisées.
Après l’adoption de la Recommandation 48 (1998) du CPLRE, la confusion et les carences législatives mentionnées ci-dessus ont contribué à créer un déficit sévère dans l’exercice de la démocratie et de l’Etat de droit, ce qui est un recul inquiétant.
9. Les Rapporteurs ont informé les représentants présidentiels, gouvernementaux et parlementaires qu’ils sont amenés à conclure qu’il existe un manque de volonté politique pour améliorer la situation.
Ils estiment que les autorités ukrainiennes doivent voir dans le nouveau rapport de monitoring du CPLRE sur la situation de la démocratie locale et régionale un moyen constructif de révéler le potentiel de leur pays et de répondre aux aspirations du peuple ukrainien à voir régner la démocratie, l’Etat de droit et les droits de l’homme.
10. Pour répondre aux préoccupations exprimées par les Rapporteurs, les autorités ukrainiennes rencontrées au cours du deuxième séjour officiel (3-4 septembre 2001) ont apporté certaines explications intéressantes :
De l’avis général, la Charte européenne de l’autonomie locale constitue un instrument capital pour contrôler la répartition des pouvoirs exécutifs et administratifs dans le pays et la démocratie locale est une condition préalable à l’application du principe de subsidiarité.
L’absence apparente de volonté politique pour renforcer l’autonomie locale et régionale dans le pays est due essentiellement à la situation politique actuelle dans laquelle certains partis politiques continuent à voir dans la Charte et le processus de décentralisation une menace pour la cohésion nationale et un danger pour l’unité future du pays .
Pour l’instant, et au moins jusqu’aux prochaines élections législatives (mars 2002), il serait politiquement peu judicieux d’accélérer les choses et d’introduire des réformes précipitées ou drastiques pour renforcer l’autonomie locale et régionale. Même si de telles réformes répondaient aux engagements pris au plan international, elles pourraient fournir des arguments politiques solides à l’opposition qui accuse les partis au pouvoir d’encourager le morcellement du pays ; cela pourrait mobiliser un grand nombre de personnes toujours convaincues que le communisme est la seule manière de faire face à de sérieuses difficultés économiques.
Le gouvernement cherche donc avant tout à accroître le développement économique et l’unification d’une classe moyenne désireuse de participer aux décisions d’intérêt public au niveau local et régional .
11. A la lumière de ce qui précède, les Rapporteurs :
a) ont indiqué que la dégradation de la situation de l’autonomie locale et régionale du pays réclame aujourdhui un geste concret de la part des instances politiques supérieures de l’Ukraine marquant leur volonté réelle de respecter les principes du Conseil de l’Europe en matière de démocratie et de l’Etat de droit au plan local et régional ;
b) estiment que les réunions avec le Président du Parlement et le Premier Ministre les 3 et 4 septembre 2001 sont un signe encourageant en ce sens. Ils regrettent néanmoins que la réunion (confirmée) avec le Président de la République n’ait pu avoir lieu ;
c) ont pris bonne note du Décret 749/2001 que le Président de la République a signé le 30 août sur « Le soutien de l’Etat au développement de l’autonomie locale en Ukraine » (voir annexe 3). Ils estiment que ce texte constitue une réponse significative de la part du Président au CPLRE et espèrent que comme le souligne le décret :
i. le développement de l’autonomie locale sera réellement considéré comme une priorité politique
ii. le programme gouvernemental annexé au décret constituera un soutien substantiel au renforcement de la démocratie locale et régionale (voir Annexe 3, 2e partie)
iii. le déficit et la confusion législatifs actuels en matière d’autonomie locale et régionale et la relation problématique entre les collectivités locales élues et les pouvoirs exécutifs locaux trouveront rapidement une solution.
Les Rapporteurs ont accueilli favorablement la décision du décret présidentiel d’évaluer dans quelle mesure l’Ukraine respecte ses engagements internationaux en matière d’autonomie locale, et cela, en coordination avec les instances du Conseil de l’Europe concernées.
d) les Rapporteurs ont demandé au Président de la Commission Parlementaire chargée des questions locales de demander officiellement aux instances du Conseil de l’Europe de donner leur avis sur le nouveau projet de loi relatif à l’autonomie locale (qui pour l’instant n’est qu’un texte de cette Commission et n’a pas encore été examiné par le Parlement en session plénière). Les instances du Congrès ont reçu le projet de loi susmentionné le 28 août 2001. La Direction de la coopération pour la démocratie locale et régionale du Conseil de l’Europe, dont le rôle est d’aider les Etats membres à mener à bien leur processus de réforme législative, prépare actuellement un rapport d’experts sur le contenu juridique de ce projet auquel ont été associés les experts du CPLRE.
12. Il convient de souligner qu’après les visites officielles des Rapporteurs, M. Myroslav Pittsyk, Vice-Président exécutif de l’Association des villes ukrainiennes a adressé le 10 septembre 2001, une lettre de remerciements au Président du CPLRE (voir Annexe 4).
Dans cette lettre, M. Pittsyk exprime la gratitude de l’Association aux Rapporteurs du CPLRE pour avoir incité certains responsables du gouvernement à prendre des mesures visant à renforcer la démocratie locale en Ukraine.
Cette lettre mentionne en particulier le Décret présidentiel sur « Le soutien de l’Etat pour le développement de l’autonomie locale en Ukraine » (signé le 30 août 2001), l’adoption du Programme du gouvernement dans ce domaine, la rencontre du Premier Ministre de l’Ukraine avec les membres du Conseil de l’Association et les décrets récents du premier Ministre concernant le soutien à l’autonomie locale.
III. QUESTIONS ABORDEES
Diffusion et mise en oeuvre de la Charte européenne de l’autonomie locale : vue d’ensemble
13. La Charte a été ratifiée par les autorités ukrainiennes compétentes, sans aucune réserve, le 11. 09. 97. Elle est entrée en vigueur dans ce pays le 01. 01. 98.
Les rapporteurs ont noté que le Décret parlementaire concernant la ratification de cette Charte a été voté sans que soit publié le texte de la Charte elle-même, que de nombreuses traductions officielles semblent inexactes et que les autorités compétentes n’ont pas pris les mesures nécessaires pour permettre aux représentants des pouvoirs locaux de la connaître et la comprendre dans ses détails.
Cela semble laissé au bon vouloir de maires bien inspirés (et courageux) qui s’exposent souvent aux pressions politiques et au harcèlement de gouverneurs et d’autres instances exécutives de l’Etat (voir chapitre III.7 de ce rapport). Dans ce contexte, les Rapporteurs ont pris note de la déclaration du Président du Parlement selon laquelle « l’Ukraine a ratifié la Charte sans préciser les conditions de sa mise en application » et « ce sont les maires corrompus qui font le meilleur usage de la charte ».
14. L’absence d’actions officielles concrètes pour faire connaître la Charte contribue aux difficultés rencontrées pour faire évoluer les mentalités sur la démocratie locale. La population semble en effet persuadée que tout pouvoir appartient à l’Etat et que les citoyens ne peuvent se faire entendre au niveau local. Il est rare de rencontrer d’autres points de vue.
15. Les Rapporteurs ont l’impression que le pouvoir central commence seulement à voir dans la Charte un moyen efficace pour décentraliser les pouvoirs exécutifs et administratifs selon le principe de subsidiarité.
Ils estiment que pour que la Charte puisse être appliquée pleinement en Ukraine, il faudrait remanier la structure centralisée de l’Etat et prévoir un partage pyramidal des pouvoirs publics .
16. Parmi les arguments invoqués par les autorités ukrainiennes pour justifier leurs difficultés croissantes qui viennent entraver une meilleure application de la Charte dans l’immédiat, les Rapporteurs ont relevé « que des réformes trop rapides peuvent conduire à des révolutions et qu’une évolution progressive est la seule façon de progresser » et que « les problèmes liés à l’autonomie sont dus également à l’incurie économique et qu’il faudrait donc préciser l’organisation territoriale actuelle ».
A ce sujet, les Responsables ont été informés que le Parlement étudie actuellement un projet de loi inspiré de la réforme polonaise qui prévoit la création d’un seul type d’unité locale. Il y aurait quelque 6 000 unités locales et le découpage administratif du territoire ukrainien serait revu dans ce sens. Le Président a nommé un commissaire chargé de cette réforme territoriale avec la mission d’accélérer toutes les procédures nécessaires au plan gouvernemental. Une fois adopté par le Parlement, ce projet de loi devrait faire l’objet d’un référendum.
Les Rapporteurs ont réaffirmé le principe selon lequel les droits et devoirs fondamentaux des pouvoirs locaux et régionaux doivent être protégés lorsque sont adoptées des décisions importantes en matière d’aménagement territorial. Ils estiment, en particulier, que l’Article 5 de la Charte doit être scrupuleusement respecté4.
Carence législative et manque de cohérence entre les principaux textes législatifs
17. De manière générale, les Rapporteurs estiment que la législation actuelle présente certaines incohérences.
L’Article 140 de la Constitution stipule que « les instances locales qui représentent les intérêts des communautés villageoises, des agglomérations et des villes sont les conseils de raion (district) et d’oblast (région) ».
L’Article 1 de la Loi sur l’autonomie locale définit les conseils de raion et d’oblast comme des « conseils d’autonomie locale représentant les intérêts des communautés territoriales, des agglomérations et des villes ».
La Constitution et la législation pertinente ne reconnaissent pas les communautés locales composant les oblasts et les raions comme des communautés distinctes, ayant leur propre personnalité juridique.
18. Les Rapporteurs ont conclu qu’en Ukraine, la Charte européenne de l’autonomie locale s’applique également aux raions et aux oblasts, qui représentent les intérêts des communautés locales.
Cela implique qu’un pays tel que l’Ukraine, peuplé de quelque 50 millions d’habitants, ne possède pas de système démocratique d’autonomie régionale reconnu par la loi. Les Rapporteurs craignent qu’une telle carence ne renforce le caractère centralisateur de l’Etat ukrainien.
19. S’agissant des organes exécutifs des collectivités locales, l’Article 58 stipule que (1) « l’organe exécutif des conseils de raion et d’oblast veillera à ce que le conseil concerné exerce les pouvoirs qui lui sont conférés par la Constitution ukrainienne, cette loi ainsi que d’autres lois », (2) qu’il « apportera son soutien en matière d’organisation, de législation, d’information, d’analyse ainsi qu’une assistance matérielle et technique aux activités du conseil, ses organismes et ses membres (…) » et que (3) il sera formé par le dit conseil (…) ».
20. Les Rapporteurs ont conclu que le rôle des instances exécutives des raions et des oblasts se limite à des tâches administratives. Si cela devait se confirmer, les conseils régionaux seraient privés d’organes exécutifs à caractère politique, ce qui serait une violation de l’Article 3.2 de la Charte européenne de l’autonomie locale.
21. S’agissant des compétences des collectivités locales, les Rapporteurs s’inquiètent de la confusion qui règne dans la législation à ce sujet. Ils ont constaté qu’un nombre disproportionné de lois traitent des pouvoirs des collectivités locales et que ces pouvoirs ne cessent d’être modifiés par le Parlement, le Président et le Gouvernement. Ces textes semblent même parfois se contredire.
Les Rapporteurs sont convaincus qu’une telle situation doit être clarifiée, si possible par l’adoption d’un Code Municipal définissant les responsabilités aux différents niveaux de l’administration du pays, et cela, en tenant compte du principe de subsidiarité (Article 4.3 de la Charte européenne de l’autonomie locale).
22. Au cours des réunions qu’ils ont eues avec les représentants de la Fondation pour l’autonomie locale et la Commission parlementaire chargée des questions locales, les Rapporteurs se sont vu remettre une longue liste de lois en vigueur ou en projet ainsi que de décrets présidentiels concernant l’organisation du territoire et l’autonomie locale/régionale (voir Annexe 2)5. Ils ont été très impressionnés par cette longue liste, mais, étant donné les difficultés bien connues que rencontrent les autorités ukrainiennes pour faire adopter des textes juridiques harmonisés et bien formulés et à les appliquer avec rigueur, les Rapporteurs ne voient pour l’instant dans cette liste qu’un point de départ officiel encourageant et estiment qu’ils ne pourront porter de jugement définitif qu’après avoir évalué leur mise en oeuvre dans les faits.
23. Les Rapporteurs ont également pris note d’un nouveau projet de loi sur l’autonomie locale (voir paragraphe 11.4 de la Partie II). L’adoption d’une nouvelle loi sur l’autonomie locale n’est autre que la mise en application du paragraphe 13 de la Recommandation 48 (1999) lequel engage le Parlement ukrainien à « préparer et adopter une législation sur l’autonomie locale et régionale (…) ».
Une fois adopté et mis en application (les Rapporteurs ont été informés que les prochaines élections parlementaires prévues en mars 2002 pourraient à nouveau ralentir l’ensemble de la procédure législative), ce texte pourrait constituer un nouveau cadre de référence important pour accroître la démocratie locale et régionale dans le pays.
Comme il a été indiqué précédemment, la Direction de la coopération pour la démocratie locale et régionale du Conseil de l’Europe prépare actuellement un rapport d’experts sur le contenu juridique de cette loi.
Faiblesses de l’autonomie régionale
24. Le Rapporteur chargé de la démocratie régionale estime que certaines des incohérences normatives mentionnées ci-dessus nuisent à l’existence et au bon fonctionnement de l’autonomie locale dans le pays, car:
les dispositions constitutionnelles et législatives stipulant que les conseils de raions et d’oblasts représentent l’intérêt général des communautés locales ne constituent pas une base propice à la création d’identités régionales bien définies, au partage équilibré des fonctions entre les différents niveaux de gouvernement et peuvent être source de confusion grave entre administration locale et régionale dans l’esprit des habitants.
A cet égard, pour le bon fonctionnement de l’autonomie à tous les échelons du gouvernement et pour une définition ainsi qu’un partage sans ambiguïté des compétences respectives, la législation et la Constitution devraient faire une distinction nette entre autonomie locale et régionale.
Comme il a été dit précédemment, les faiblesses de la démocratie régionale sont accrues par les dispositions de la loi sur l’autonomie locale qui limite le rôle des organes exécutifs des conseils de raions et d’oblasts à des tâches administratives. Dans la pratique, cela prive les conseils de structures politiques secondaires, responsables envers eux. Il convient de souligner que l’on ne saurait accepter que les instances exécutives d’Etat jouent un rôle dans ce domaine. Cela réduirait l’indépendance politique des conseils de raions et d’oblasts.
La législation sur l’autonomie locale devrait être précisée afin que tous les conseils (aux niveaux régional et local, y compris ceux de Kiev et de Sébastopol) aient leurs propres organes exécutifs (organes responsables devant eux au plan politique) et leurs propres administrations (personnel). Cela constituerait une réelle mise en application des Articles 3.2 et 6.1 de la Charte européenne de l’autonomie locale.
Les conseils de raions et d’oblasts, qui sont des conseils élus, sont de peu de poids parce que leurs propres pouvoirs sont très limités et qu’ils ne disposent pas de ressources propres en dehors des ressources qui leur sont allouées par l’Etat (répartition des impôts et transferts de fonds).
Par ailleurs, presque toutes les responsabilités importantes doivent être déléguées aux administrations périphériques de l’Etat contrôlées par la Présidence (Article 44 de la Loi sur l’autonomie locale). Ces faiblesses méritent également d’être corrigées.
La situation à Kiev et Sébastopol
25. D’une manière générale, les Rapporteurs s’inquètent du fait que les dispositions légales concernant l’autonomie locale ne s’appliquent pas à Kiev et Sébastopol. Ils estiment que la disposition de la Constitution (Article 140.2) qui prévoit des lois distinctes pour ces deux villes ukrainiennes ne devrait pas les priver d’une administration reposant sur un système d’autonomie locale totalement opérationnel qui respecte les principes de la Charte européenne de l’autonomie locale.
Il est inadmissible que Kiev et Sébastopol ainsi que les conseils de districts ne possèdent pas leurs propres administrations, dont les fonctions sont exercées actuellement par les organes d’Etat à l’échelon municipal et régional. Il s’ensuit que l’actuel maire de la capitale, M. Omelchenko (qui est également Président de l’association des villes ukrainiennes) a été nommé par le Président en tant que chef de l’administration d’Etat de la ville. De même, les chefs des conseils de district élus sont nommés en même temps chefs de l’administration d’Etat à l’échelon municipal et régional par le Président. Dans la pratique, ces administrations d’Etat font également fonction d’organes exécutifs des conseils.
26. Les Rapporteurs estiment qu’un tel système n’est pas normal. Ils déplorent que la capitale de l’Ukraine ne possède pas sa propre administration et ses propres organes exécutifs, responsables uniquement devant les conseils municipaux et de district. A cet égard, ils souhaitent rappeler que les Articles 3.2 et 6.1 de la Charte européenne de l’autonomie locale devraient également s’appliquer à Kiev et Sébastopol.
Les Rapporteurs regrettent, par ailleurs, qu’en dépit de la disposition formelle de la Constitution prévoyant que « les spécificités de l’exercice de l’autonomie locale à (…) Sébastopol sont définies par des lois distinctes (…) », aucune loi concernant la ville de Sébastopol n’a été votée à ce jour.
Poids écrasant des attributions déléguées des collectivités locales
27. Ajoutée à la confusion qui règne dans la législation lorsqu’il s’agit de déterminer les attributions incombant aux collectivités locales (voir paragraphe 21, chapitre III.2), cette question est l’un des principaux points faibles du système ukrainien d’autonomie locale. Ces problèmes peuvent amener à conclure que les Articles 3.1 et 4 de la Charte européenne de l’autonomie locale ne sont pas encore totalement respectés dans le pays.
Les Rapporteurs ont toutefois estimé que cette situation pourrait être améliorée avec l’entrée en vigueur la Loi de finances adoptée depuis peu (voir chapitre suivant). Elle instaure le partage des pouvoirs en matière de finances locales. Il s’ensuit qu’il faudrait harmoniser les dispositions relatives aux attributions locales inscrites dans le nouveau projet de loi sur l’autonomie locale avec la Loi de finances mentionnée ci-dessus.
28. De nombreux élus locaux que les Rapporteurs ont pu rencontrer ont confirmé, qu’en fait, les collectivités locales ont des responsabilités (pleines et entières) très limitées et qu’elles sont submergées par un nombre disproportionné de reponsabilités déléguées. Ceci explique que les collectivités locales ne trouvent même pas le temps de s’acquitter de leurs propres fonctions (limitées).
29. A l’occasion de la Table Ronde organisée le 19 juillet 2001 à Cherkassy (le programme de la visite figure en Annexe 1), les Rapporteurs ont appris que les représentants locaux consacraient environ 80% de leur temps de travail à s’acquitter des fonctions qui leur sont confiées et que près de 50% de ce temps était réservé aux contacts avec les administrations d’oblasts.
Il convient de noter également le pouvoir très limité des collectivités locales sur « leur » propre personnel. Celui-ci est occupé en grande partie à des fonctions déléguées (environ les deux tiers s’emploient à mener à bien des tâches qui leur sont confiées et environ 50% des personnes travaillant pour les villes sont employées directement par le pouvoir central ou sous son contrôle). Dans un tel contexte, les collectivités locales peuvent difficilement faire preuve d’initiative pour les questions qui sont de leur compétence ou qui ne sont pas attribuées à une autre autorité (Article 4.2 de la Charte) et adapter leur exercice des pouvoirs qui leur sont délégués aux conditions locales (Article 4.5 de la Charte).
30. Une autre conséquence de ce système déséquilibré est que la quasi totalité des transferts de fonds de l’Etat est utilisée pour gérer des domaines de compétences déléguées et que, pour ces compétences, les représentants et dirigeants locaux élus dépendent totalement des administrations d’Etat. Le poids des attributions confiées aux collectivités locales justifie une importante bureaucratie locale et régionale soumise aux autorités centrales ou sous leur contrôle direct. Cette bureaucratie favorise le manque de transparence, les abus et la corruption.
31. Les Rapporteurs estiment que la législation devrait transférer des domaines de compétences importants aux collectivités locales. Ceux-ci devraient remplacer la délégation de pouvoirs dans des secteurs tels l’éducation et les soins de santé qui représentent un fardeau extérieur disproportionné. Le transfert de compétences aux collectivités locales devrait s’accompagner des ressources financières nécessaires pour les mener à bien.
Part des ressources financières de l’Etat et impôts locaux
32. Comme il a été dit précédemment, les finances locales de l’Ukraine font actuellement l’objet d’une réforme importante. La Loi de finances promulguée le 12 juillet 2001 crée de nouvelles relations entre l’Etat et les collectivités locales. Elles devraient permettre une répartition plus stable, plus équitable et plus transparente des ressources disponibles, qui tiendrait compte des fonctions assumées par les collectivités locales. Ce nouveau système sera opérationnel lors de la préparation des budgets national et locaux de 2002.
33. Les Rapporteurs ont noté que la Loi de finances:
a) détermine les ressources nécessaires pour le long terme en tenant compte des attributions qui doivent être financées par les budgets locaux ;
b) établit les règles d’évaluation objective des charges liées à ces attributions et les ressources nécessaires ;
c) supprime le système fondé sur le partage des impôts et le remplace par un système reposant sur une « corbeille de ressources financières » englobant toutes les catégories de collectivités locales et régionales du pays ;
d) établit une distinction entre les ressources financières de l’Etat et celles des collectivités locales ;
e) crée un système de péréquation permettant des transferts globaux calculés selon des critères objectifs tenant compte des attributions réelles et des ressources disponibles .
34. A partir de 2002, cette réforme appréciable permettra aux principales collectivités locales et régionales du pays de bénéficier de ressources déterminées par la loi et de transferts directs de l’Etat dans le cadre d’un système de péréquation financière, calculée selon des critères objectifs. Il convient de noter cependant que, même si les petites collectivités locales auront plus d’autonomie pour gérer leurs dépenses, leurs budgets dépendront toujours d’instances supérieures.
35. S’agissant de la situation actuelle, les Rapporteurs ont appris que les collectivités locales peuvent prétendre à des ressources financières propres mais que celles-ci ne sont pas suffisantes ni proportionnelles aux compétences qui sont les leurs. Le niveau actuel des impôts locaux ne dépasse pas 4% (en moyenne). Les Rapporteurs ont également été informés de l’absence de réglementation précise concernant le patrimoine municipal et sa gestion directe par les collectivités locales concernées.
Compte tenu de cela, les rapporteurs estiment que la Loi de finances est un grand pas vers l’application totale de l’Article 9 de la Charte mais ils restent convaincus qu’au plan politique, d’autres efforts sont nécessaires.
Lien problématique entre les pouvoirs central, régionaux et locaux et le nombre croissant de désaississements de maires
36. Comme il a été mentionné précédemment, les Rapporteurs estiment que l’administration publique ukrainienne est fortement centralisée selon une structure verticale. Lors de leurs visites, ils ont appris par l’Association des villes ukrainiennes que l’on s’efforce constamment de renforcer cette structure. Il en résulte que même si le droit à l’autonomie est garanti par la Constitution, dans les faits, les droits des collectivités locales sont très fréquemment violés par des instances supérieures.
37. Cela étant, les administrations d’oblasts et parfois leurs dirigeants (nommés par le Président) exercent de fortes pressions sur les maires élus et leur personnel.
La majorité des instances et organes d’Etat, habilités à superviser les activités des villes et des villages, sont subordonnés aux administrations d’oblasts. Ces organes sont la police, les services de pompiers, l’inspection des impôts, services de contrôles financiers, les associations de protection des travailleurs et des consommateurs, services sanitaires, etc.
38. Les Rapporteurs ont appris que lorsque leurs exigences politiques ne sont pas respectées, certains fonctionnaires des administrations d’oblasts et des associations qu’elles contrôlent n’hésitent pas à menacer directement les conseillers locaux, le personnel local et leurs familles dans leur travail, leur liberté ou leurs ressources.
39. Ainsi, M. Olynik, maire de Cherkassy, ancien Président de l’Association des villes ukrainiennes et candidat à la Présidence lors des dernières élections, a informé les Rapporteurs qu’il avait été soumis à des enquêtes judiciaires à plusieurs reprises sans aucune garantie démocratique et en violation de la loi. Son adjoint a été arrêté et emprisonné pendant 9 mois simplement parce qu’une enquête avait été ouverte sur son droit à posséder un fusil de chasse. Il a ensuité été relâché sans autres explications ni excuses.
40. Les pressions politiques exercées par les administrations d’oblasts sur les maires élus à l’échelon local se sont accentuées en l’an 2000 lorsque certains maires ont abandonné leur poste malgré eux. Certains ont démissionné tandis que d’autres étaient démis de leurs fonctions à la suite d’un vote majoritaire du conseil municipal. Dans tous ces cas, aux dires de ces maires eux-mêmes et d’autres maires et selon les médias et certaines sources de l’Association des villes ukrainiennes, les membres du conseil municipal ont subi des pressions des administrations d’oblasts les obligeant à voter la destitution de ces maires pour des raisons liées à leurs activités.
41. L’Association des villes ukrainiennes estime que ces cas illustrent parfaitement la manière dont les instances de l’Etat au niveau des oblasts peuvent démettre de leurs fonctions des maires élus par les collectivités locales s’ils refusent de satisfaire les intérêts des fonctionnaires de ces oblasts. Selon cette Association, plusieurs maires ukrainiens ont quitté leur poste dans des circonstances similaires en l’an 2000.
42. Sur la base des informations qui ont pu être recueillies, les villes concernées par ce genre de pressions sont Myhorod, Luhansk, Romny, Shostka, Konotop, Lebedyn, Krasnodon, Pervomaisk et Cherkassy. Ces noms sont à rajouter à la liste établie par les Rapporteurs lors de leur dernière visite en décembre 2000 qui mentionne également Zaporizzhia, Vasylkiv, Kremenchuk, Derazhnia, Chortkiv, Sukhodilsk, Hluhkiv, Tsiuriupynsk, Pryluky et d’autres encore. L’Association des villes ukrainiennes a envoyé un document relatant certains de ces cas au Secrétariat du Congrès le 21 août 2001.
43. Le 27 avril 2001, la Commission institutionnelle du CPLRE a approuvé le rapport d’experts sur le renvoi du maire de Mirgorod par son propre conseil municipal (Poltava Oblast)6. La décision de mettre en place une mission d’experts chargés de vérifier les faits a été prise à la suite d’un appel du maire au CPLRE dont il a été question ci-dessus et du fait que l’évènement en question pouvait ne pas être un cas isolé, mais l’illustration des relations politiques difficiles qui existent entre les pouvoirs locaux et les organes d’Etat à l’échelon régional en Ukraine . Les conclusions de ce rapport ont été doubles :
a) sur la base des informations fournies, la décision du conseil municipal de renvoyer le maire ne semble pas justifiée au regard de la loi sur l’autonomie locale (Article 79, I.3 et II) ;
b) l’hypothèse selon laquelle les fonctionnaires de l’administration d’Etat à l’échelon régional avaient un intérêt particulier à démettre le maire de ses fonctions et qu’ils ont agi de manière à faire pression sur lui et sur les autres membres du conseil municipal de Mirgorod afin de l’obliger à démissionner ou le démettre de ses fonctions semble fondée.
Suite à la décision de la Commission institutionnelle, ce rapport a été publié et transmis aux autorités ukrainiennes.
44. Lors de la première visite des Rapporteurs à Kiev, le 18 juillet 2001, une réunion a été organisée sous l’égide de la Fondation pour l’autonomie locale à la demande de M. Pautov, le nouveau maire élu de Mirgorod et de M. Levchenko, secrétaire du conseil municipal de cette ville. Plusieurs habitants et personnalités de Mirgorod assistaient également à cette réunion (le programme figure à l’Annexe I). Les Rapporteurs se sont aperçus que le lieu de la réunion – organisée sous l’égide de la « Fondation pour l’autonomie locale »- avait été gardé secret jusqu’à la dernière minute.
45. Au cours de la réunion, la Commission institutionnelle du CPLRE a été accusée d’avoir approuvé un rapport d’experts sans fondements, partial et superficiel. Les arguments à l’appui de telles accusations sont contenus dans un document comportant plusieurs textes officiels en annexe. Ce document est signé par un membre du conseil municipal de Mirgorod et adressé au Président du CPLRE (une traduction anglaise a également été fournie). Il demande au CPLRE d’invalider la décision de l’expert de la Commission institutionnelle et de présenter des excuses officielles pour avoir répandu de fausses informations sur la ville de Mirgorod.
46. Par ailleurs, une lettre personnelle, écrite en ukrainien, a été adressée au Rapporteur chargé de la démocratie régionale. Dans sa réponse, ce dernier a précisé qu’il n’agissait pas en tant que citoyen polonais mais en tant que représentant du Congrès des collectivités locales et régionales européennes.
Il convient de noter également que durant la réunion, les Rapporteurs se sont abstenus de parler des accusations des représentants de Mirgorod.
47. Après cette réunion, les Rapporteurs ont convenu qu’il était inadmissible que des représentants d’un organe du Conseil de l’Europe soient traités de cette manière et cela, abstraction faite du contenu des arguments présentés.
Après une étude minutieuse des documents adressés au Président du CPLRE, il apparaît que les arguments et les textes présentés confirment les conclusions préliminaires du premier rapport d’experts.
Compte tenu de cela, la Commission institutionnelle doit approuver le 2 octobre 2001 un deuxième rapport d’experts7 qui constitue une réponse au document présenté par les représentants de Mirgorod et confirme les premières conclusions des experts.
48. Les Rapporteurs souhaitent rappeler que les termes définissant le mandat des élus locaux doivent prévoir le libre exercice de leurs fonctions (Article 7.1 du ECLSG) et que le contrôle ne doit s’exercer que sur leurs actes et en fonction de l’importance des intérêts qu’il est censé préserver (Article 8.3 de la Charte européenne de l’autonomie locale).
Statut précaire des maires
49. Le cas de Mirgorod illustre également les points faibles du statut des maires ainsi que les relations qu’ils peuvent avoir avec le conseil municipal.
La Loi ukrainienne sur l’autonomie locale ne définit que partiellement le rôle du maire et ses attributions.
Les Rapporteurs estiment que cette législation trop générale devrait être complétée par des règles spécifiques définissant avec plus de précision la fonction de maire, ses relations avec le conseil et le comité exécutif, ses attributions, les garanties légales et juridictionnelles nécessaires pour les assumer, etc.
Les points faibles de la fonction de maire ne devraient jamais être soulignés ou corrigés simplifaint les procédures de destitution ;
50 Comme le cas de Mirgorod l’a déjà illustré, aux termes de la Loi sur l’autonomie locale, il sera mis fin au mandat d’un maire lorsque, par exemple, un verdict de culpabilité a été prononcé à son égard ou que le maire a violé les conditions d’incompatibilité de sa fonction avec d’autres activités aux termes de la Loi sur l’autonomie locale.
Il peut également être mis fin aux activités d’un maire avant la fin de son mandat s’il a violé la Constitution ou la législation de l’Ukraine, les droits et libertés des citoyens, ou n’a pas exercé les fonctions qui lui étaient confiées.
51. Les Rapporteurs jugent ces motifs trop vagues et pensent qu’ils pourraient donner lieu à des excès. Il conviendrait donc de les précisér avec soin et de s’assurer le concours de tribunaux indépendants.
Protection judiciaire de l’autonomie locale
Les Rapporteurs ont été informés que l’Ukraine procédait à une réforme de son système juridique. A cette fin, ils souhaitent souligner que l’Article 11 de la Charte européenne de l’autonomie locale doit être respecté pour que les collectivités locales puissent disposer d’un recours juridictionnel afin d’assurer en permanence le libre exercice de leurs compétences.
Procédures électorales et accès aux médias
53. Les Rapporteurs ont été informés qu’un projet de loi sur le système électoral au niveau local avait été adopté en première lecture par le Parlement et était prêt pour les étapes suivantes. Ils estiment que le choix de ce système électoral est politique. Ils recommandent simplement d’étudier attentivement toute réforme éventuelle dans ce domaine en pesant les avantages et les inconvénients des solutions proposées afin d éviter tout déficit démocratique. L’association représentant les pouvoirs locaux et régionaux devrait être dûment consultée à ce sujet.
54. Les Rapporteurs ont été informés par l’Association des villes ukrainiennes que l’accès des élus locaux aux médias n’est pas garanti comme il se doit. Il convient de remédier rapidement à cette carence démocratique. Ils estiment que les instances concernées du Conseil de l’Europe devraient être informées afin que les futurs programmes de coopération dans ce domaine puissent prendre en compte la dimension de la démocratie locale.
Consultation des associations de collectivités locales par les pouvoirs centraux et nomination de la délégation ukrainienne au CPLRE
55. Les Rapporteurs ont noté qu’au cours des derniers mois, l’Association des villes ukrainiennes n’a pas été consultée régulièrement par les pouvoirs centraux sur les affaires intérieures et internationales liées aux intérêts des collectivités locales.
Les Rapporteurs souhaitent rappeler qu’aux termes de l’Article 4.6 de la Charte « Les collectivités locales doivent être consultées, autant qu’il est possible, en temps utile et de façon appropriée, au cours des processus de planification et de décision pour toutes les questions qui les concernent directement ».
56. En outre, compte tenu de l ‘Article 3 de la Charte du Congrès adoptée par le Comité des Ministres en tant qu’Annexe à la Résolution statutaire (2000) 1 sur le CPLRE, les Rapporteurs souhaitent rappeler que « les représentants et leurs suppléants au CPLRE seront nommés selon une procédure officielle propre à chaque Etat membre. Cette procédure prévoira, en particulier, la consultation dans chaque Etat membre des associations et des organes institutionnels concernés (…).
57. Compte tenu de la lettre de M. Pittsyk, Vice-Président exécutif de l’Association des villes ukrainiennes, adressée au Président du CPLRE (voir Annexe 4), les Rapporteurs espèrent que leur rapport sera l’occasion de consolider la coopération entre cette Association et la Délégation ukrainienne auprès du CPLRE en vue d’un développement réel de la démocratie locale et régionale en Ukraine et du respect des principes de la Charte européenne sur l’autonomie locale .
ANNEXE 1
Programmes des visites officielles des Rapporteurs
Première visite : Kiev et Cherkassi, 17-21 juillet 2001
Deuxième visite, Kiev, 3-4 septembre 2001
ANNEXE 2
Elaboration et mise en oeuvre de la législation relative à l’autonomie locale en Ukraine conformément à la recommandation 48 (1998) du CPLRE
L’assise des instances d’autonomie locale ukrainiennes est constituée par les lois ci-dessous, actuellement en vigueur en Ukraine :
* Loi sur « l’autonomie locale en Ukraine » (1997)
* Loi sur « les administrations d’Etat à l’échelon local » (1999)
* Loi sur « Kiev, capitale et ville –martyre de l’Ukraine » (1999)
* Loi sur « l’élection des députés aux conseils locaux et l’élection des maires des villes, villages et cités » (1998)
* Loi sur « les référendums nationaux et locaux » (1991)
* Loi sur « l’expérimentation étatico-juridique pour développer l’autonomie locale dans la ville d’Irpen, les villages de Bucha, Vorzel, Gostomel, Kotsyubinske et la région de Kiev » (2001)
Il convient toutefois de préciser que l’existence de lacunes spécifiques dans la législation nationale relative à l’autonomie locale est l’un des problèmes majeurs que rencontrent les instances d’autonomie locale ukrainiennes dans leurs activités. Certains progrès sensibles en matière d’élaboration et d’application de cette législation méritent cependant d’être soulignés.
En février 2001, le Verkhovna Rada (Parlement ukrainien) a adopté les lois suivantes :
* Loi sur « le statut des conseillers municipaux » après étude des propositions du Président
* Projet de loi sur « le service public dans les organes d’autonomie locale »
* Loi sur « les associations de citoyens » après étude des propositions du Président
* Loi de finances
* Loi « sur le niveau de vie minimal » en Ukraine
Le calendrier pour l’étude de ces projets de loi du Comité ukrainien pour l’autonomie locale du Verkhovna Rada prévoit de déposer une motion afin que ces projets soient examinés par le Parlement Ukrainien au cours du second semestre de 2001. Il étudiera les lois et projets de loi suivants:
* Loi sur « les moyens de rapprocher les points de vue des représentants de l’autonomie locale de ceux des organes exécutifs locaux » - après examen des propositions du Président
* Projet de loi sur « le référendum en République autonome de Crimée, les référendums locaux et autres formes d’expression directe de la volonté de la communauté territoriale » - propositions en vue d’une deuxième lecture
* Projet de loi sur les « amendements à la loi relative aux « Administrations d’Etat à l’échelon local» »
* Projet de loi « sur les amendements à la loi sur « l’autonomie locale en Ukraine »
* Projet de loi sur le« Soutien de l’Etat et programme de développement de l’autonomie locale »
* Projet de loi sur « la délégation de pouvoirs des organes exécutifs et des organes de l’autonomie locale »
* Projet de loi sur les « amendements à la loi sur l’ « élection des représentants des conseils locaux et des maires des villes, des villages et des cités »
* Projet de réforme de l’autonomie locale
* Projet de code de lois sur l’autonomie locale en Ukraine
* Projet de loi sur la structure administrative et territoriale de l’Ukraine.
La révision des projets de lois suivants est en cours :
* Loi sur « les impôts locaux et leur prélèvement»
* Projet de loi sur « le droit à la propriété communautaire » (nouvelle édition)
* « Sébastopol, ville martyre »
* « Procédure relative aux assemblées générales de citoyens en fonction de la résidence »
* « Statut du maire des villes, villages et cités »
* « Amendements à la loi sur « les fondements de la construction des villes »
Entre 1998 et 2001, les décrets suivants du Président de l’Ukraine ont été adoptés :
* Actions prioritaires pour la réforme administrative ukrainienne, 20 novembre 1998 ;
* Actions pour le développement socio-économique de la République de Crimée et de la ville de Sébastopol, 13 mars 2000 ;
* Commission chargée des questions relatives à la structure administrative, 8 août 2000 ;
* Dispositions concernant la Commission chargée des questions relatives à la structure administrative, 30 octobre 2000 ;
* Modifications de la Commission chargée des questions relatives à la structure administrative et territoriale, 3 novembre 2000 ;
* Journée de l’autonomie locale, 25 novembre 2000 ;
* Conformité du Conseil national avec les organes nationaux et régionaux de l’autonomie locale, 13 décembre 2000 ;
* Formation d’une milice locale, 22 janvier 2001
* Dispositions concernant la conformité du Conseil national avec les organes nationaux et régionaux de l’autonomie locale,25 janvier 2001.
Le Président de l’Ukraine a également signé les documents suivants :
* 19 octobre 2000, Instructions du Président de l’Ukraine sur « Le développement complexe des petites villes d’Ukraine »
* 12 décembre 2000, Lettre du Président de l’Ukraine aux Chefs du Conseil des Ministres de la République autonome de Crimée, des administrations régionales de l’Etat et de la ville de Sébastopol concernant l’impossibilité pour les chefs des autorités locales et des organes exécutifs locaux de cumuler leurs activités avec celle de maire de ville, de village ou de cité, de secrétaire du conseil municipal de ville, de village ou de cité, de chef ou d’adjoint du conseil régional ou de district et l’usage de leurs pouvoirs pour prévenir de tels cas.
Le Bureau du Président étudie actuellement le projet de décret présidentiel sur « la poursuite du développement de l’autonomie locale ».
ANNEXE 3
DECRET DU PRESIDENT DE L’UKRAINE sur le soutien de l’Etat au développement de l’autonomie locale en Ukraine
Dans le but de favoriser le développement de l’autonomie locale en Ukraine, facteur d’une importance cruciale pour le devenir de la société civile, de son soutien de la part de l’Etat, de l’amélioration de la résolution par les communautés territoriales des questions de portée locale je décrète :
Définir le développement de l’autonomie locale comme l’une des directions prioritaires de la politique d’Etat Ukrainien à l’heure actuelle
Entériner le Programme du soutien au développement de l’autonomie locale en Ukraine (ensuite le Programme), préparé par le Cabinet des Ministres de l’Ukraine avec la participation de la Fondation du Soutien de l’autonomie locale en Ukraine, des associations et d’autres formes de l’union des organes de l’autonomie locale (ci-joint)
Créer un groupe de travail chargé de la préparation des propositions concernant le développement de l’autonomie locale composé de représentants de la Rada Suprême de l’Ukraine, de l’Administration du Président de l’Ukraine, du Cabinet des Ministres de l’Ukraine, des organes exécutifs, des organes de l’autonomie locale et de leurs unions, des hommes politiques éminents.
Définir les tâches essentielles du groupe de travail:
- l’analyse des problèmes du développement de l’autonomie locale en Ukraine, la préparation des propositions les concernant;
- la préparation d’ensemble et le travail sur des projets de lois visant à renforcer le renforcement du système des fondements du fonctionnement de l’autonomie locale en Ukraine, en particulier en ce qui concerne la séparation plus nette des fonctions, de compétences et de la responsabilité des organes de l’autonomie locale ainsi que des organes exécutifs du pouvoir, la définition par la législation du statut de la propriété municipale, de la propriété des communautés, ainsi que des questions de propriété, de l’utilisation et de la gestion des terres et de ressources naturelles de la portée locale ;
la participation sur la base de règles définies de spécialistes étrangers à la préparation et à l’élaboration des projets concernant le perfectionnement des fondements de l’autonomie locale en Ukraine;
- l’étude des causes des situations problématiques, ayant été crées dans certaines régions de l’Ukraine dans les relations entre les organes de l’autonomie locale et les organes exécutifs, propositions concernant la prévention de l’apparition de telles situations ainsi que l’amélioration des interactions existantes entre les organes de l’autonomie locale et les organes du pouvoir central;
- la préparation des propositions concernant le renforcement du contrôle de l’exécution par les organes de l’autonomie locale, par les organes du pouvoir central, par les personnes juridiques et citoyens des actifs de la législation sur l’autonomie locale ;
- l’analyse de l’état de la réalisation des engagements internationaux concernant le développement de l’autonomie locale, les propositions favorisant leur exécution inconditionnelle, la création du système cohérent de l’information des structures correspondantes du Conseil de l’Europe, d’autres organisations internationales sur l’accomplissement par l’Ukraine des obligations mentionnées ;
- Approuver la composition du groupe de travail chargé de la préparation des propositions concernant le développement de l’autonomie locale (ci-joint) ;
Au Cabinet des Ministres de l’Ukraine :
- prévoir dans les projets de lois sur le budget d’Etat de l’Ukraine des impôts destinés au financement de la réalisation du programme ;
- effectuer le contrôle de la réalisation du programme.
Le Président de l’Ukraine M Kouchma
Kyiv, 30 août 2001
N° 749/2001
APPROUVE par le décret du Président de l’Ukraine du 30 août 2001 N° 749/2001
PROGRAMME
Du soutien de l’Etat au développement de l’autonomie locale en Ukraine
Le programme du soutien de l’Etat au développement de l’autonomie locale en Ukraine (ensuite « Programme ») a été élaboré conformément aux dispositions de la Constitution de l’Ukraine ainsi que de la Charte européenne de l’Autonomie locale et est axé sur le développement ultérieur de l’autonomie locale en Ukraine, et sur le renforcement de ses bases organisationnelles, juridiques, matérielles, financières médiatiques.
Les buts du programme sont les suivants :
- Le renforcement des bases de la société civile, le développement de la démocratie ;
- Le perfectionnement des fondements juridiques de l’autonomie locale ;
- Le renforcement des ressources matérielles et financières de l’autonomie locale ;
- L’amélioration des conditions de vie de la population, de son activité professionnelle et de sa protection sociale, au niveau correspondant ;
- Le développement de l’initiative de la population pour la résolution des questions de la portée locale ;
Les tâches essentielles du programme sont les suivantes:
- favoriser la création des communautés territoriales économiquement autosuffisantes ;
- le perfectionnement des dispositifs de gestion de la propriété municipale et de la communauté concernée ;
- le soutien méthodique et scientifique aux organes de l’autonomie locale;
- l’amélioration des qualités professionnelles des agents des organes de l’autonomie locale, la formation des cadres pour ces organes;
- l’activité de l’information et de la promotion de l’autonomie locales en Ukraine ainsi que la résolution des problèmes existants dans ce domaine;
- l’amélioration de l’interaction des associations et autres unions des organes de l’autonomie locale avec les organes du pouvoir exécutif
- les recherches scientifiques dans le domaine des problèmes de l’autonomie locale en Ukraine;
- la création des conditions nécessaires pour la réalisation par les communautés territoriales ainsi que par les organes de l’autonomie locale des droits et compétences définis par la Constitution et autres lois de l’Ukraine;
- la promotion de la participation des organisations civiques, des établissements scientifiques, des hommes scientifiques, des habitants de villages, de cités et de villes dans le développement de l’autonomie locale en Ukraine;
- l’étude, l’analyse, la synthèse et la réalisation de la meilleure expérience nationale et internationale dans le domaine du développement de l’autonomie locale;
- la préparation des propositions et des recommandations concernant le développement de l’autonomie locale en Ukraine ainsi que la solution des problèmes existants dans ce domaine.
La réalisation du programme sera financée grâce aux moyens du budget d’état de l’Ukraine, ainsi qu’aux moyens prélevés selon les règles existantes de budgets locaux et autres sources, prévues par la législation ukrainienne .
Le programme prévoit des actions essentielles suivantes:
L’analyse de la législation en vigueur, l’élaboration de la législation concernant l’autonomie locale, axée sur le renforcement de ses fondements organisationnels et de sa base financière et matérielle.
Le Cabinet des Ministres de l’Ukraine avec la participation de la Fondation de la promotion de l’autonomie locale en Ukraine des associations ainsi que d’autres unions des organes de l’autonomie locale des années 2001-2002
L’élaboration des recommandations méthodiques, qui pourraient optimiser les structures de l’autonomie locale, la gestion efficace du budget, de la propriété communale, de l’économie locale en général, le développement socio-économique cohérent des communes, les interactions nécessaires des organes du pouvoir central et de l’autonomie locale
Propositions concernant les actions destinées à la réalisation de la reforme administrative en Ukraine au niveau local, de la politique régionale, au renforcement des bases économiques des communes territoriales, au perfectionnement du système des services administratifs et civiques à la population.
Le Cabinet des Ministres de l’Ukraine
La Commission d’Etat chargée de la reforme administrative en Ukraine avec la participation de l’Association des villes de l’Ukraine de l’Association des pouvoirs locaux et régionaux de l’Association des conseils de villages, de cités et de villes de l’Ukraine (2001-2002)
La création du fonds de soutien aux idées innovatrices et au développement régional.
la Fondation de la promotion de l’autonomie locale en Ukraine avec la participation de l’Association des villes ukrainiennes de l’Académie de la gestion municipale, de l’Union des leaders des pouvoirs locaux et régionaux en Ukraine (2001-2002)
Préparation des propositions concernant la création des fondements organisationnels et légaux nécessaires à l’élaboration et à la réalisation des projets concernant les expériences dans le domaine du développement de l’autonomie locale
Le Cabinet des Ministres de l’Ukraine avec la participation de l’Académie Nationale des Sciences de l’Ukraine de la Fondation de la promotion de l’autonomie locale en Ukraine et de l’Association des villes de l’Ukraine (2001-2002)
Propositions concernant la régulation dans le droit du statut des associations et autres unions des organes de l’autonomie locale.
Le Cabinet des Ministres de l’Ukraine avec la participation de l’Association des villes de l’Ukraine (2001-2002)
L’élaboration du programme de production en Ukraine de l’équipement et des moyens techniques utilisés par des entreprises communales
Le Cabinet des Ministres de l’Ukraine (2002)
La création du centre d’expositions des réalisations des communautés territoriales, ainsi que de l’agence d’information et d’analyse "Ville et région".
Le Cabinet des Ministres de l’Ukraine avec la participation de l’Association des villes de l’Ukraine (septembre-octobre 2002)
L’organisation de l’exsposition-vente permanente « Technologies de l’économie communale » lors de laquelle doivent être présentées toutes les technologies les plus modernes de la prestation des services communaux, au premier lieu, de la production nationale
Le Cabinet des Ministres de l’Ukraine avec la participation de l’Association des villes de l’Ukraine (2002)
l’Organisation :
- de la visite annuelle des villes, villages, autres entités municipales dans le but de l’amélioration du cadre de vie, du soutien de l’ordre civil etc;
Le Cabinet des Ministres de l’Ukraine avec la participation de l’Association des villes de l’Ukraine à partir de 2002
- du concours national: "Le meilleur maire du village", "Le meilleur maire de la cité ", "Le meilleur maire de la ville".
Le Cabinet des Ministres de l’Ukraine avec la participation de l’Académie de la gestion municipale du Club municipal ukrainien à partir du 2002
L’organisation d’une série de recherches de base dans le domaine des questions re la promotion de l’autonomie locale ainsi que du concours pour le meilleur travail scientifique consacré aux problèmes de l’autonomie locale
Le Cabinet des Ministres de l’Ukraine avec la participation de l’Académie de la gestion municipale de l’Académie municipale de l’Ukraine de l’Académie de la gestion d’Etat auprès du président de l’Ukraine (2001-2004)
Assurer les recherches scientifiques en matière des problèmes de la création des bases de l’autonomie locale, notamment :
- la séparation des sphères de responsabilité et de compétence des organes du pouvoir central et des organes de l’autonomie locale dans le domaine de la prestation des services d’Etat et de services civiques;
- le renforcement des ressources propres des organes de l’autonomie locale;
- l’élaboration du système des standards minima sociaux d’état ;
- le renforcement du rôle des taxes et impôts locaux pour la composition des recettes budgétaires des organes de l’autonomie locale;
- l’élargissement d’accès pour les organes de l’autonomie locale sur le marché des prêts;
- la création et l’utilisation de la propriété communale ;
- le contrôle financier de l’activité financière et économique des organes de l’autonomie locale ;
Le Cabinet des Ministres de l’Ukraine 2001-2004
La préparation des recommandations scientifico-méthodiques concernant:
- l’utilisation des actes législatifs et autres actes normatifs concernant les questions relevant de l’autonomie locale;
- l’élaboration des statuts des communautés territoriales ainsi que de documents réglementant les questions de l’organisation autonome des citoyens.
Le Cabinet des Ministres de l’Ukraine avec la participation de l’Académie Nationale des Sciences de l’Ukraine de la Fondation de la promotion de l’autonomie locale en Ukraine des associations et autres formes de l’union des organes de l’autonomie locale (2001-2004)
- l’élaboration du système de préparation des agents des organes de l’autonomie locale, de leur perfectionnement professionnel et de leur formation continue.
Le Cabinet des Ministres de l’Ukraine avec la participation de la Fondation de la promotion de l’autonomie locale en Ukraine (2001-2002)
L’introduction dans des programmes de formations des établissements d’éducation des disciplines concernant les fondements de l’autonomie locale ainsi que l’organisation des services publics, la préparation et l’édition des manuels correspondants.
Le Ministère de l’Education de l’Ukraine avec la participation de l’Académie Ukrainienne de la gestion d’Etat auprès du Président de l’Ukraine et de l’Académie de la gestion municipale durant 2002
Assurer l’édition de la monographie « Autonomie locale en Ukraine : état et perspectives du développement ».
L’Académie Municipale de l’Ukraine 2002
Organiser de l’exposition « Autonomie locale en Ukraine - voies du développement » et garantir l’édition de l’almanach correspondant.
la Fondation de la promotion de l’autonomie locale en Ukraine l’Académie Municipale de l’Ukraine août 2002
Promouvoir l’organisation annuelle des auditions municipales de l’envergure Nationale
- la Fondation de la promotion de l’autonomie locale en Ukraine
- l’Association de villes de l’Ukraine,
- les associations et autres formes de l’union
des organes de l’autonomie locale
2002-2004
L’élaboration et la réalisation du projet « La participation des jeunes dans le développement de l’autonomie locale en Ukraine ».
L’Association de villes de l’Ukraine
l’Académie de la gestion municipale
l’Union des leaders des organes de l’autonomie locale et régionale de l’Ukraine
l’Association du développement démocratique
et de l’autonomie locale en Ukraine
2002-2004
Assurer:
La publication d’une série de brochures de vulgarisation dédiées à l’autonomie locale, à l’organisation des services publics, aux droits et obligations des habitants des villes, cités, villages;
l’Académie de la Gestion Municipale
la Fondation de la promotion
de l’autonomie locale en Ukraine
Association de villes de l’Ukraine
l’Union des leaders des organes de l’autonomie locale et régionale de l’Ukraine
à partir de mars 2002
l’édition de publications dédiées à l’expérience ukrainienne et internationale de la résolution des problèmes dans le domaine de l’autonomie locale
la Fondation de la promotion
de l’autonomie locale en Ukraine
l’Académie de la gestion d’Etat
auprès du président de l’Ukraine
l’Académie de la gestion municipale
l’Académie municipale de l’Ukraine
les associations et autres formes de l’union
des organes de l’autonomie locale
à partir de mars 2002
Effectuer le travail de préparation de l’encyclopédie municipale de l’Ukraine .
la Fondation de la promotion
de l’autonomie locale en Ukraine
l’Académie de la gestion municipale
l’Académie municipale de l’Ukraine
l’Académie de la gestion d’Etat
auprès du président de l’Ukraine
durant 2002
Assurer la création du système de l’information sur des activités des organes de l’autonomie locale et favoriser le fonctionnement d’un tel système.
Le Cabinet des ministres de l’Ukraine
la Fondation de la promotion
de l’autonomie locale en Ukraine
l’Association des villes de l’Ukraine
Association des organes de l’autonomie locale et régionale
2001-2004
Résoudre la question concernant la création des cites d’information des organes de l’autonomie locale dans le réseau Internet.
Le Cabinet des ministres de l’Ukraine
l’Association des villes de l’Ukraine
les associations et autres formes de l’union
des organes de l’autonomie locale
2002
L’étude des questions concernant:
La création d’une chaîne télé municipale à l’échelle nationale;
Le Cabinet des ministres de l’Ukraine
Le Conseil National chargé des questions
de la télé- et radiodiffusion
2002
l’édition d’une revue municipale d’information à l’échelle nationale;
Le Cabinet des ministres de l’Ukraine
la Fondation de la promotion
de l’autonomie locale en Ukraine
l’Association des villes de l’Ukraine
2002
Assurer la diffusion d’une série d’émissions télé dédiées aux villes et régions de l’Ukraine, sur les canaux nationaux
Le Cabinet des ministres de l’Ukraine
a partir de 2002
Favoriser l’organisation des rencontres à thème, des conférences scientifiques, des « tables rondes », de conférences de presse dédiées aux questions de l’histoire, de la pratique mondiale et nationale du développement de l’autonomie locale.
Le Cabinet des ministres de l’Ukraine
la Fondation de la promotion
de l’autonomie locale en Ukraine
l’Académie de la gestion d’Etat
auprès du Président de l’Ukraine
l’Académie de la Gestion Municipale
l’Association des villes de l’Ukraine
l’Union des leaders des organes de l’autonomie
locale et régionale de l’Ukraine
l’Association des organes de l’autonomie locale et régionale
l’Association des conseils de villes, de cités, de villages de l’Ukraine,
Club municipal ukrainien
2002-2006
La résolution du problème du perfectionnement de la préparation et de la formation professionnelle des employés des organes de l’autonomie locale.
Le Cabinet des ministres de l’Ukraine
l’Académie de la gestion d’Etat
auprès du Président de l’Ukraine
l’Académie de la Gestion Municipale
2002
Favoriser la coopération des organes de l’autonomie locale de l’Ukraine, de leurs associations et autres unions avec les organes de l’autonomie locale des Etats étrangers, leurs associations, les organisations internationales correspondantes ainsi qu’avec les fondations chargées de questions de l’autonomie locale.
Le Cabinet des ministres de l’Ukraine
la Fondation de la promotion
de l’autonomie locale en Ukraine
2002-2004
Chef de l’Administration
du Président de l’Ukraine M. LITVIN
APPROUVE Par le Décret du Président de l’Ukraine
A partir du 30 août 2001 N° 749/2001
LA COMPOSITION du groupe de travail chargé des propositions concernant le développement de l’autonomie locale
M ECHANUROV Le Premier adjoint du Chef de l’Administration du Président de l’Ukraine Responsable de la Direction centrale chargée de l’organisation et de la gestion des ressources humaines et de l’interaction avec les régions de l’Administration du Président de l’Ukraine Dirigeant du groupe de travail
M ISCHENKO L’adjoint du Responsable du Comité de la Rada Suprême de l’Ukraine chargée des questions de la construction d’Etat et de l’autonomie locale, l’adjoint au dirigeant du groupe de travail
M PUCHTINSKY Dirigeant de la Fondation de la promotion de l’autonomie locale en Ukraine l’adjoint du dirigeant du groupe de travail
M GRAB Le Responsable de la Direction chargée des relations avec les organes de l’autonomie locale de l’Administration de la rada Suprême de l’Ukraine
(après son accord)
M DANEYKO Le Chef du Sous-comité de la Rada Suprême de l’Ukraine Chargé des questions de la construction d’Etat et de l’autonomie locale (après son accord)
M KALENSKY Le Secrétaire d’Etat du Ministère des Finances de l’Ukraine
M KLIMCHOUK Le Chef de l’Administration d’Etat de la Région de Volyn
M KRAVCHENKO Le Premier adjoint au Directeur de l’Institut de Recherches scientifiques auprès du Ministère des Finances de l’Ukraine
M KOUCHERENKO Le Premier adjoint du Chef du Comité de la Rada Suprême de l’Ukraine chargé des questions du domaine énergétique, de la politique nucléaire et de la sécurité nucléaire
(d’après son accord)
M LUGOVIY l’Académie de la Gestion d’Etat auprès du Président de l’Ukraine
M MALCHINE Recteur de l’Académie de la gestion municipale
M NEGODA Le Chef du Secrétariat l’Union des leaders des organes de l’autonomie locale et régionale de l’Ukraine
(d’après son accord)
M OLESCHENKO Le Premier adjoint du Chef de la direction de la gestion d’Etat et de la législation de l’Administration du Président de l’Ukraine
M OLIYNYK Le Chef du Secrétariat du Conseil National de Coordination des organes centraux et régionaux d’Etat et des organes de l’autonomie locale et régionale de l’Administration du Président de l’Ukraine
M PANASYUK Le Premier adjoint du Responsable de la Direction centrale chargée de l’organisation et de gestion des ressources humaines et de l’interaction avec les régions de l’Administration du Président de l’Ukraine
M PITTSYK Le Vice-Président de l’Association des villes de l’Ukraine (après son accord)
M TOLSTOUCHOV L’adjoint du Chef de l’Administration d’Etat de Kiev
M TYAGLO Le Président du Conseil Régional de Kharkov
Le Président de l’Association des pouvoirs locaux et régionaux de l’Ukraine (après son accord)
M FEDOROUK Le maire de Chernigiv (d’après son accord)
M YATSYUK Chef de la Direction de l’expertise et de l’analyse du développement des théories auprès du Secrétariat du Cabinet des Ministres de l’Ukraine
Chef de l’Administration du Président de l’Ukraine M LITVINE
ANNEXE 4
Lettre adressée par M. Pittsyk, Vice Président exécutif de l’Association des villes d’Ukraine , au Président du CPLRE, à la suite des visites officielles des Rapporteurs.
A Monsieur Llibert Cuatrecasas
Président du Congrès des Pouvoirs locaux et régionaux en Europe
# 4-78
10 septembre 2001
Cher Monsieur,
Au nom de l’Association des villes d’Ukraine – association volontaire de 350 municipalités ukrainiennes représentant les intérêts de plus de 70% de la population urbaine de ce pays – j’ai l’honneur d’exprimer ma profonde gratitude au Groupe de Rapporteurs du CPLRE qui examiné sur place la « Situation de la démocratie locale et régionale en Ukraine ». Leurs visites régulières dans ce pays, leurs travaux minutieux, leurs réunions fructueuses et leurs conseils ainsi que leurs avis judicieux ont apporté une aide précieuse à notre association; ils ont également incité certains officiels à faire un pas en avant pour renforcer la démocratie locale en Ukraine et amené le Président de notre pays à signer le décret relatif au « Soutien de l’Etat au développement de l’autonomie locale en Ukraine ». Ils ont favorisé l’adoption du Programme de soutien de l’Etat au développement de l’autonomie locale en Ukraine, la rencontre du Premier Ministre avec les membres du Conseil de l’association et sa signature des directives concernant le soutien de l’autonomie locale.
Je serai toujours très heureux de vous accueillir en Ukraine et vous prie d’agréer mes salutations les plus distinguées.
Myroslav Pittsyk
Vice-Président exécutif de l’Association des villes d’Ukraine.
2 Document CG/BUR (7) 95 du CPLRE daté du 21 février 2001. Rapporteurs MM. Roppe (Belgique, L) et L. Kieres (Pologne, R)
3 Documents CG/INST (7) 21 et CG/INST (8) 2 du CPLRE sur l’appel adressé par M. Vasyl Tretetskyj, ancien maire de Mirgorod à la Commission institutionnelle
4 « Pour toute modification des limites territoriales locales, les collectivités locales concernées doivent être consultées prélablement, éventuellement par voie de référendum là où la loi le permet ».
5 Il convient d’ajouter à cette liste la nouvelle Loi de Finances présidentielle qui concerne également les finances locales et régionales (voir plus loin) ainsi qu’un décret présidentiel du 25.05.01 sur l’ « Approbation du concept de politique régionale de l’Etat en Ukraine » qui intéressent également l’autonomie locale et l’organisation territoriale.
6 Document CPLRE CG/INST (7) 21
7 Document CPLRE CG/INST (8) 2