Rapport sur la situation de la démocratie locale et régionale en France - CG (7) 7 Partie II

Rapporteurs: Moreno BUCCI (Italie, L) et Jean-Claude VAN CAUWENBERGHE (Belgique, R)

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EXPOSE DES MOTIFS

I. INTRODUCTION

En 1996, par sa Résolution 31, le Congrès a décidé que dans le cadre de ses fonctions statutaires et dans un laps de temps raisonnable, tous les Etats membres du Conseil de l’Europe doivent faire l’objet d’un rapport détaillé sur la situation de la démocratie locale et régionale.

Sur cette base, suite à l’élaboration de plusieurs rapports concernant un certain nombre de pays européens , en septembre 1999, le Congrès a pris la décision d’entamer la préparation du rapport concernant la France qui, dans cette perspective, ne constitue que la mise en œuvre d’un programme de travail décidé précédemment.

A cet égard, il paraît utile d’ajouter que la volonté récemment manifestée par les autorités gouvernementales et parlementaires françaises de poursuivre le débat politique sur la décentralisation en France afin d’améliorer les conditions d’exercice de l’autonomie territoriale, ont encouragé le Congrès à s’intéresser à ce débat dans l’espoir, comme il a été le cas pour d’autres pays européens, d’y pouvoir contribuer de façon franche et constructive.

Le projet de Recommandation et le projet de Résolution sur la démocratie locale et régionale en France qui sont proposés au Congrès pour adoption sur la base de ce rapport s’inscrivent dans cette logique.

Une fois adoptés, ces textes pourront peut-être servir à conforter les autorités françaises dans la tâche courageuse et clairvoyante de rendre encore plus démocratiques et efficaces les institutions territoriales de l’un des pays qui sont à l’origine de la civilisation de l’Europe moderne.

Afin de préparer le rapport, lors de leurs visites officielles, les Rapporteurs ont rencontré les représentants d’un certain nombre de collectivités territoriales françaises (à l’échelle communale, communautaire, départementale et régionale) et ont été accueillis par de nombreux représentants des autorités gouvernementales et parlementaires concernées. Par ailleurs, des contacts significatifs ont été noués avec des universitaires afin de valider les informations tenant à des aspects scientifiques.

La liste des personnes rencontrées au cours des cinq visites en question - à Paris (2 fois), Boulogne-Billancourt, Lille, Metz, Bourg en Bresse et Ajaccio - figure en annexe.

Les rapporteurs souhaitent exprimer leur gratitude à toutes les personnes rencontrées pour l’intérêt qu’elles ont porté aux activités du Congrès et les remercier pour leur très grande disponibilité.

Il faut remarquer que malgré les demandes répétées des rapporteurs et du Président du Congrès, M. Jean-Pierre Chevènement, Ministre l’Intérieur responsable au niveau central des collectivités territoriales, n’a pas accordé un rendez-vous aux représentants du Congrès lors de leurs deux déplacements à Paris en décembre 1999 et en mars 2000.

Le Professeur Philippe De Bruycker, de l’Université Libre de Bruxelles, a assisté les rapporteurs en rassemblant dans le cadre d’un texte préparatoire particulièrement approfondi l’ensemble des informations et considérations qui ont pris forme suite aux visites mentionnées ci-dessus. Qu’il en soit remercié ainsi que pour son sérieux et sa motivation. Les rapporteurs souhaitent exprimer leur gratitude également à M. Riccardo Priore qui, en tant que membre du Secrétariat, a organisé et participé aux différentes rencontres en assurant la coordination nécessaire.

Le rapport tentera dans une première partie de dresser un bilan de la décentralisation en France avant d’examiner dans une seconde partie les développements que celle-ci pourrait à l’avenir connaître et de formuler quelques recommandations à la lumière de la Charte européenne de l’autonomie locale. Il a au préalable paru utile de brosser à grands traits les structures de la décentralisation en France, sauf pour ce qui concerne la présentation générale du système de financement qui a été intégrée au corps du rapport.

II. PRELIMINAIRE : PRESENTATION SOMMAIRE DES STRUCTURES DECENTRALISEES DE LA FRANCE

La France est un Etat unitaire décentralisé qui compte aujourd’hui, en plus de l’Etat, trois niveaux d’administration : la commune, le département et la région. L’article 72 de la Constitution précise que «ces collectivités s’administrent librement par des conseils élus et dans les conditions prévues par la loi ».

A la base, les communes, collectivités les plus anciennes de la France trouvant leur origine dans les villes et paroisses du moyen-âge, sont en 1999 au nombre de 36779. La taille extrêmement petite de la plupart d’entre elles est une caractéristique de la France sur laquelle il convient d’insister (voyez les chiffres cités ci-dessous) et qui explique l’extraordinaire montée en puissance des établissements publics de coopération intercommunale pouvant, adopter des formes d’intégration extrêmement poussées, à tel point qu’ils peuvent dans ces cas presque être considérés comme un niveau d’administration supplémentaire (infra). La commune est gérée par un conseil municipal élu au suffrage universel, lequel désigne en son sein le maire qui est l’exécutif de la commune. Les communes sont pour l’essentiel compétentes en matière d’urbanisme, d’habitat, de ports, de travaux sur les voies publiques et d’éducation (enseignement préélémentaire et élémentaire), de police, de cimetières, de fournitures et d’assainissement d’eau, de collecte et de traitement des ordures ménagères, ainsi que de foires, marchés et abattoirs. Si l’on excepte le droit local d’Alsace et de Moselle, les seules communes à connaître un statut particulier sont trois grandes villes : deux lois du 31 décembre 1982 dites P.L.M. pour Paris, Lyon et Marseille, ont créé un régime de déconcentration interne au niveau de l’arrondissement qui n’est donc pas propre à Paris. Double collectivité, à la fois commune et département, le statut de la capitale de la France s’est au fil du temps rapproché du droit commun, surtout avec le remplacement en 1975 du préfet par un maire qui détient le pouvoir exécutif, sauf pour ce qui concerne le pouvoir de police qui reste entre les mains d’un préfet ainsi que les pompiers et les hôpitaux qui dépendent de l’Etat.

Création de la révolution de 1789, les départements sont au nombre de 96, plus quatre départements d’outre-mer. Gérés par un conseil général élu au suffrage universel, ils ne disposent d’un organe exécutif propre (le président du Conseil général) désigné en son sein par le conseil général que depuis le mouvement de décentralisation des années 1980 (infra). Les départements sont pour l’essentiel compétents en matière d’aide sociale, de santé publique, d’habitat, de transports routiers et scolaires, d’éducation (collèges), de voirie, d’équipement et de remembrement rural, de protection des espaces naturels sensibles, d’itinéraires de promenades et de randonnées et de ports.

Les régions, qui sont les structures les plus jeunes et ne disposent pas d’un véritable ancrage constitutionnel , n’ont accédé au statut de collectivité décentralisée qu’en 1986 avec la première élection directe des membres du conseil régional, lesquels désignent parmi eux le président, organe exécutif de la région. Elles sont au nombre de 21 en Métropole, plus la Corse qui connaît un statut particulier (infra), et de quatre Outre-Mer. Les régions sont pour l’essentiel compétentes en matière d’aménagement du territoire, de développement économique, d’aménagement touristique, d’habitat, de pêche, de ports, de transports ferroviaires et aériens, d’éducation (lycées) ainsi que de formation professionnelle et d’apprentissage.

Même si les élections pour les différents niveaux de collectivités territoriales ne se déroulent pas en même temps, le rythme de renouvellement des assemblées territoriales est pour toutes de 6 ans, durée qui sera cependant ramenée à cinq ans pour les conseillers régionaux qui seront élus en 2004 en vertu d’une nouvelle loi adoptée le 19 janvier 1999. L’organe exécutif des collectivités territoriales se rattache de manière générale au modèle présidentiel.

Le pouvoir central est représenté sur le territoire auprès des collectivités locales par des délégués du gouvernement qui ont, selon l’article 72 de la Constitution, «la charge des intérêts nationaux, du contrôle administratif et du respect des lois ». Il existe des représentants territoriaux de l’Etat à trois niveaux : le préfet de région qui n’est autre que le préfet du département chef lieu de région ; le préfet de département qui constitue l’échelon de principe pour la déconcentration territoriale des services de l’administration centralisée de l’Etat ; le sous-préfet au niveau des arrondissements qui sont des subdivisions au nombre de 3 à 4 par départements et de 327 au total . Si une coïncidence s’établit au niveau de la région et du département entre collectivité décentralisée et circonscription déconcentrée, il n’en va pas de même au niveau de base : l’arrondissement qui est une simple circonscription déconcentrée de l’administration de l’Etat, n’équivaut à aucune collectivité décentralisée ; par contre, au niveau communal, le maire exerce accessoirement des fonctions pour le compte de l’Etat en matière d’état civil, d’ordre public, d’organisation des élections et de délivrance de titres réglementaires.

La France est, selon la Constitution du 4 octobre 1958, une République au Parlement bicaméral, à propos duquel on relèvera avec intérêt à propos de l’autonomie locale, que le Sénat, «assure la représentation des collectivités territoriales de la République » (article 24 de la Constitution) .

Il existe encore quatre territoires d’Outre-Mer (Nouvelle-Calédonie, Polynésie française, Wallis-et-Futuna et les Terres australes et antarctiques) et deux collectivités à statut particulier (Mayotte et Saint-Pierre-et-Miquelon). Pour ce qui concerne les plus importants, la Polynésie française et, surtout, la Nouvelle-Calédonie jouissent d’un régime d’autonomie renforcée, à tel point que les liens entre la France et ce dernier territoire disposant d’une compétence législative relèvent, depuis la révision constitutionnelle du 20 juillet 1998, plutôt du fédéralisme que de la décentralisation. Wallis-et-Futuna et Mayotte connaissent par contre un régime d’autonomie locale limitée. Si Saint-Pierre-et-Miquelon connaît un sort semblable aux quatre départements et régions d’Outre-Mer (Guyane, Martinique, Guadeloupe et Réunion) qui sont assimilés aux départements et régions de droit commun, les Terres australes et antarctiques françaises constituent, malgré leur qualification juridique de Territoire d’Outre-Mer, plutôt un établissement public qu’une collectivité.

PREMIERE PARTIE :

III. ESQUISSE DE BILAN DE LA DECENTRALISATION FRANCAISE

Le processus de décentralisation qui a été lancé au début des années 1980 est parfois présenté, après 1789, comme une seconde révolution qui, pour être tranquille, n’en constituerait pas moins une rupture avec une tradition centralisatrice qui remonte en réalité à l’ancien régime. La décentralisation apparaît avec le recul comme une tentative réussie de réforme de l’Etat dont le succès a dépendu de la mise en œuvre progressive d’un vaste chantier législatif à partir d’un certain nombre de grands principes fondateurs (chapitre 1) ; ce succès ne peut cependant pas cacher le caractère inachevé de la décentralisation et les évolutions controversées dans un contexte perçu comme recentralisateur que la France a connues ces dernières années (chapitre 2).

CHAPITRE 1 : UNE GRANDE REFORME DECENTRALISATRICE BASEE SUR DES PRINCIPES DE DEPART CLAIRS

La décentralisation se présente comme un processus de transfert de compétences (1), de moyens (2) et de pouvoir exécutif (3) aux collectivités territoriales, et se caractérise par le remplacement de la tutelle par le contrôle administratif (4), l’avènement de la région en tant que collectivité territoriale (5) et la création de la fonction publique territoriale (6). Ce processus a été complété par une réforme de l’administration territoriale de l’Etat allant dans le sens d’une plus grande déconcentration (7).

1° Les transferts de compétences

L’objectif à la base de la décentralisation était de transférer de l’Etat aux collectivités territoriales des blocs de compétences les plus homogènes possibles. Les différents niveaux de collectivités territoriales peuvent ainsi être présentés comme ayant de manière générale une certaine vocation : à la commune la maîtrise du sol et des équipements de proximité, au département la solidarité et la péréquation et à la région la planification et le développement économique. Le processus de transfert de compétences a été réalisé au travers de deux autres lois fondatrices de la décentralisation qui datent des 7 janvier et 22 juillet 1983. Le fait de procéder à une énumération précise des compétences des différents niveaux de collectivités territoriales par rapport à l’Etat dans des lois-cadres confère au système de répartition des compétences une grande lisibilité. Ainsi est-il sans doute ainsi plus difficile en France de faire modifier par le Parlement les compétences des collectivités décentralisées sans organiser à ce sujet un débat précis, alors que la logique de gestion du secteur concerné par la législation passe souvent au premier plan dans d’autres pays sans que les répercussions sur les compétences locales soient abordées comme une question à part entière. La France peut être félicitée de son effort de codification avec la publication du «code général des collectivités territoriales » par une loi du 21 février 1996.

2° Les transferts de moyens financiers

Les transferts de compétences devaient logiquement s’accompagner de transferts financiers en provenance de l’Etat de manière à éviter que la décentralisation ne se traduise par un transfert de charges de l’Etat au détriment des collectivités territoriales. Ces compensations financières qui devaient être intégrales et simultanées, ont correspondu aux sommes que l’Etat dépensait au cours de l’exercice budgétaire précédent. La décentralisation est ainsi devenue une réalité dans les faits . Les observateurs s’accordent pour considérer que la compensation effectuée par l’Etat, sous forme soit de transfert d’impôts indirects (par exemple la vignette automobile pour les départements ou la taxe sur les cartes grises aux régions), soit d’une dotation globale de décentralisation (D.G.D.), a été réalisée correctement au moment des transferts de compétences (d’un point de vue statique, la dynamique d’évolution ultérieure de ces transferts étant au contraire source de controverse entre les élus locaux et le pouvoir central-infra).

3° LE TRANSFERT DU POUVOIR EXÉCUTIF AUX DÉPARTEMENTS

L’un des traits les plus marquants de la centralisation qui a pu s’exporter dans nombre de pays européens avec les conquêtes napoléoniennes, est la confiscation du pouvoir exécutif des collectivités territoriales par le pouvoir central. Comment en effet mieux maîtriser l’action de collectivités prétendument autonomes qu’en privant leur organe délibératif de l’élément moteur qu’est l’organe exécutif censé préparer ses projets de délibération et exécuter ensuite les décisions prises ? Contrairement à la commune où le maire est d’abord agent de la municipalité avant d’être agent de l’Etat, le département ne disposait comme seul organe exécutif que du représentant de l’Etat en la personne du préfet, même si celui-ci était censé agir en vertu d’un dédoublement fonctionnel. Celui-ci n’a vu ses pouvoirs transférés au président du Conseil général qu’avec la loi du 2 mars 1982. La région a bénéficié d’un organe exécutif propre dès son érection en collectivité autonome intervenue avec les élections en 1986. On mesure ainsi à quel point l’émancipation organique des départements par rapport à l’Etat est en France un phénomène extrêmement récent.

4° LE REMPLACEMENT DE LA TUTELLE PAR DE NOUVELLES FORMES DE CONTRÔLE

L’un des autres traits marquant de la décentralisation des années 1980 est la modernisation des procédures de contrôle de l’action des collectivités territoriales. La «tutelle administrative » dont les divers procédés (approbation, autorisation, suspension, annulation, etc) sont devenus classiques et dont la lourdeur se faisait particulièrement sentir lorsqu’elle était exercée a priori (avant que la décision existe ou soit exécutoire) a cédé la place à un contrôle qui ne peut plus être exercé que par le juge pour les aspects administratifs et les chambres régionales des comptes pour les aspects financiers. Le représentant de l’Etat n’a en effet officiellement plus pour compétence que la saisine du juge administratif lorsqu’il estime qu’une illégalité a été commise par une collectivité territoriale. Même s’il est connu qu’une phase de discussion, de conseil et de négociation peut précéder un éventuel recours en annulation devant le juge administratif, de sorte que le représentant territorial de l’Etat conserve un rôle d’acteur sur la scène locale, il reste que celui-ci n’est plus juge et partie depuis qu’il a perdu la compétence qui était la sienne de trancher le conflit en tant qu’autorité de tutelle.

5° L’AVÈNEMENT DE LA RÉGION EN TANT QUE COLLECTIVITÉ TERRITORIALE DÉCENTRALISÉE

L’évolution du statut de la région a suivi en France un scénario digne d’un concours d’agrégation en droit public : cette institution a en effet successivement connu presque tous les stades répertoriés dans la théorie générale de l’organisation administrative : de simple circonscription pour l’action de l’administration de l’Etat, elle est passée par le statut de l’établissement public territorial avant de connaître enfin l’autonomie propre à une collectivité décentralisée. Celle-ci s’est concrétisée en 1986, année au cours de laquelle les membres des conseils régionaux ont directement été élus par la population. Au moment où l’on tente de faire un bilan de la régionalisation, on ne peut manquer de souligner l’extrême jeunesse de l’institution régionale en France qui a cependant, d’après les sondages réguliers effectués par l’Observatoire interrégional du politique, gagné la confiance de l’opinion aux yeux de laquelle elle constitue une institution d’avenir.

6° LA CRÉATION DE LA FONCTION PUBLIQUE TERRITORIALE

Les réformes décentralisatrices des années 80 ont également vu la création en 1984 de la fonction publique territoriale à coté de la fonction publique de l’Etat et de la fonction publique hospitalière. Alors que les agents territoriaux connaissaient auparavant des statuts hétérogènes, la fonction publique territoriale se caractérise dorénavant par l’existence d’un statut général pour les fonctionnaires employés par les communes, départements et régions .

7° LA DÉCONCENTRATION DE L’ADMINISTRATION CENTRALE DE L’ETAT COMME PARALLÈLE À LA DÉCENTRALISATION

La déconcentration a très souvent été considérée en France comme une étape nécessaire avant la création d’un organe décentralisé, ce qu’illustre notamment l’évolution de la région que nous venons de retracer brièvement. Depuis la relance de la décentralisation au cours des années 1980, l’idée qu’on se fait de la déconcentration a changé : celle-ci n’est en effet plus considérée comme un préalable, mais comme un parallèle nécessaire à la décentralisation, de manière à ce que les collectivités décentralisées trouvent à leur niveau au sein de l’administration d’Etat, un interlocuteur susceptible de répondre à leurs attentes. La loi du 6 février 1992 relative à l’administration territoriale de la République fait, à partir d’une intéressante application du principe de subsidiarité, de la déconcentration le principe d’organisation de l’administration de l’Etat en limitant les tâches des administrations centrales à un «rôle de conception, d’animation, d’orientation, d’évaluation et de contrôle » selon les termes du décret du 1er juillet 1992 portant charte de la déconcentration.

CHAPITRE 2 : UNE DECENTRALISATION INACHEVEE DANS UN CLIMAT D’INCERTITUDES PERCU COMME RECENTRALISATEUR

L’intérêt de dégager les principes fondateurs de la décentralisation française est double : on peut ainsi tenter d’en comprendre aussi bien les ressorts profonds que d’en mesurer les retards ou les échecs. Les imperfections du système viennent cependant plus du caractère inachevé de la décentralisation que de la distance qui existe nécessairement entre la formulation de principes théoriques et leur mise en œuvre concrète dans la pratique des relations parfois inégalitaires qui se nouent entre le pouvoir central et les collectivités territoriales. La méthode pragmatique et progressive retenue au cours des années quatre-vingts a incontestablement permis de créer avec succès un mouvement décentralisateur. Cependant, si l’on peut avec adresse et intelligence éviter de fracasser une volonté de réforme sur les obstacles à la décentralisation, à force d’être contournés, ceux-ci finissent malgré tout par poser problème lorsqu’ils sont d’importance.

1° LA DÉCENTRALISATION : UN «DESSEIN POLITIQUE SANS DESSIN INSTITUTIONNEL »

A. L’amorce de la rationalisation du paysage communal par la coopération

La France compte encore aujourd’hui, avec 36.551 communes sur son territoire métropolitain, à elle seule presque autant de communes que tous les autres Etats membres de l’Union européenne (79.884). Parmi celles-ci, 1087 ont moins de cinquante habitants, 4082 moins de 100 habitants, 28183 moins de 1000 habitants, de sorte que seulement 1739 communes ont plus de 5000 habitants et 841 plus de 10.000 habitants. La population moyenne par commune est de 1548 habitants en France pour 3885 dans l’Union européenne, mais plus de 60% de la population française vit dans des communes de plus de 5000 habitants. Un tel émiettement communal poussé à l’extrême est en réalité la principale spécificité française. Cet héritage auquel les Français restent très attachés en continuant pour nombre d’entre eux à s’identifier fortement à la commune dont ils sont originaires ou à celle où ils habitent, n’a pas été remis en cause par les promoteurs de la décentralisation au cours des années 1980 qui, sans doute à juste titre convaincus que tout préalable en matière de fusion de communes pouvait faire échouer la réforme, se sont volontairement abstenus de remettre en cause la carte communale française.

Conscient de la situation extrêmement particulière que la France connaît en cette matière, on ne doit pas être surpris de l’extraordinaire développement que la coopération intercommunale connaît dans ce pays : les établissements de coopération intercommunale sont en 1996 au nombre de 14.614 syndicats à vocation unique, 2.221 à vocation multiple, 1.216 syndicats mixtes, 318 districts, 10 communautés urbaines, 1348 communautés de communes (chiffres pour 1999), 4 communautés de villes, sans compter les 7 nouvelles communautés d’agglomération créées en 1999. Ainsi qu’on le verra, il convient de ne pas mettre sur le même pied toutes ces structures qui ne relèvent pas de la même logique de coopération. Son institutionnalisation constitue la réponse que la France apporte à la problématique de l’émiettement communal. La loi dite Marcellin du 16 juillet 1971 s’est soldée par un cuisant échec, et ce malgré les avantages financiers offerts aux communes fusionnées et la proposition intéressante de maintenir, par la formule de la fusion-association, dans les communes fusionnées un maire délégué, une mairie annexe, une section communale et une structure consultative sur le modèle des arrondissements de la loi Paris-Lyon-Marseilles (P.L.M.) (infra) : 816 communes seulement ont fusionnées de 1971 à 1974 et seules 754 communes avaient utilisé la technique de l’association en 1995. Bien plus, le nombre de communes a recommencé à augmenter depuis les lois de décentralisation avec la création de 212 communes entre 1975 et 1995 et 53 défusions entre 1985 et 1995 !

Le développement de l’intercommunalité concerne aussi bien le nombre de structures intercommunales mises en places par les communes que les différents types de coopérations institutionnalisées mises à leur disposition par le législateur. Jusqu’à la récente loi du 12 juillet 1999 (infra), il existait en effet en France pas moins de cinq types différents d’établissements publics de coopération intercommunale :

les syndicats de communes à vocation unique ou multiple, formule la plus ancienne née en 1890 ;

les districts organisés en 1959 à destination des agglomérations urbaines mais qui ont eu plus de succès dans les campagnes, de sorte que le qualificatif urbain a été supprimé en 1970 ;

les communautés urbaines organisées en 1966, originellement à destination des agglomérations de plus de 50.000 habitants ;

les communautés de communes et les communautés de villes organisées par l’importante loi d’orientation du 6 février 1992 relative à l’administration territoriale de la république.

La loi du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale dite «chevènement » du nom de l’actuel Ministre de l’Intérieur, qui a ensuite été adoptée, poursuit quatre objectifs:

    - relancer la coopération, tout particulièrement en milieu urbain : des incitants financiers ont été prévus pour encourager la promotion de l’intercommunalité : la dotation globale de fonctionnement (D.G.F.) a été augmentée dans le cas des nouvelles communautés d’agglomération ainsi que, dans une moindre mesure, pour les communautés de communes. De plus, alors que c’est incontestablement dans les agglomérations que son besoin se fait le plus sentir, l’intercommunalité y demeurait encore insuffisante : la mise en œuvre des districts avait plutôt échoué en milieu urbain, la formule des communautés urbaines n’avait été adoptée volontairement que dans huit cas en dehors des quatre imposés par la loi (Bordeaux, Lille, Lyon et Strasbourg) et les communautés de ville créées par la loi du 6 février 1992 ont à nouveau été un échec puisqu’il en existait seulement quatre en 1996. Tirant les conséquences de cette situation, le législateur de 1999 a créé la communauté d’agglomération à destination des communes regroupant au moins 50.000 habitants et une ville-centre d’au moins 15.000 habitants (condition qui n’est pas requise dans le cas où une ville est chef-lieu de département afin de ne pas désavantager les zones rurales). Selon une technique déjà utilisée dans le passé pour les autres formes de coopération, la loi impose que les communautés d’agglomération se substituent aux communes pour une série de compétences obligatoires (en matière de développement économique, aménagement de l’espace, habitat et politique de la ville) et optionnelles (la communauté devant choisir au moins trois des cinq compétences parmi la voirie, l’assainissement, l’eau, l’environnement et les équipements sportifs et culturels).

    - simplifier le cadre juridique de l’intercommunalité : au fil du temps, les interventions successives du législateur ont eu pour conséquence qu’un éparpillement intercommunal s’est ajouté à l’émiettement communal auquel la coopération est pourtant censée remédier : les formes d’intercommunalité sont devenues trop nombreuses et régies par des règles différentes qui rendent l’ensemble excessivement complexe. Si elle crée la catégorie nouvelle des communautés d’agglomération, la loi du 12 juillet 1999 supprime heureusement les districts et les communautés de ville en prévoyant, en dehors des syndicats, trois formes de coopération intercommunale dont les vocations respectives paraissent plus clairement identifiées : les communautés urbaines pour les grandes agglomérations puisque le seuil pour les constituer à été relevé à 500.000 habitants, les communautés d’agglomération pour les agglomérations moyennes de plus de 50.000 habitants et les communautés de communes pour le milieu rural. Par ailleurs, comme son intitulé l’indique, la loi du 12 juillet 1999 simplifie l’intercommunalité en fixant un certain nombre de règles uniformes pour les diverses catégories d’établissements de coopération.

    - améliorer la transparence de la coopération intercommunale : la loi tente de remédier au déficit démocratique de la coopération intercommunale par diverses mesures bien que le Sénat ait rejeté la proposition de l’Assemblée nationale de faire désigner au moment des élections municipales les personnes appelées à siéger dans les communautés urbaines. En revanche, il est désormais prévu que seuls des membres des conseils des communes concernées peuvent siéger dans les organes de tous les établissements de coopération. Le devoir d’information a également été accru : le président de l’établissement doit adresser chaque année un rapport d’activités aux maires concernés qui doivent ensuite informer le conseil municipal en séance publique, tandis que les délégués des communes doivent aussi rendre compte deux fois par an à leur conseil municipal. Les établissements peuvent également créer des comités consultatifs à destination des habitants.

    - promouvoir l’instauration de la taxe professionnelle unique par le biais de la coopération intercommunale. La mise en place d’un véritable pouvoir fiscal propre aux établissements de coopération qui se substituent aux communes membres débouche sur une plus grande solidarité et cohérence fiscale au niveau du territoire concerné (la concurrence que les communes peuvent se livrer en jouant sur le taux de la taxe professionnelle disparaît).

Le bilan d’application de la loi du 12 janvier 1999 dont les qualités font l’objet d’un assez large consensus, est très rapidement apparu positif : 51 communautés d’agglomération provenant plus de la transformation d’établissements existants qu’à des créations ex nihilo et regroupant 763 communes et plus de 6 millions d’habitants se sont constituées au 31 décembre 1999. Le succès de cette réforme par laquelle un véritable pouvoir émerge au niveau des agglomérations fait de cette loi qui couronne une évolution amorcée par la loi du 6 février 1992, une étape importante de la décentralisation dans le sens d’une rationalisation du paysage institutionnel de la France par une première limitation de son émiettement communal au travers de la coopération. Le réalisme politique impose de retenir que les réticences des élus locaux face à une évolution qui pourrait à terme remettre en cause l’existence de nombre de petites communes ne peut être vaincue que par l’offre d’incitants financiers par l’Etat aux communes prêtes à coopérer, sans que le principe du volontariat dans la coopération soit, sauf quelques accrocs, remis en cause. La coopération intercommunale paraît avoir ainsi acquis en France une spécificité certaine en passant d’un siècle à l’autre (avec une accélération au cours des années 1990) d’une logique d’association par la gestion de services communs au travers des syndicats de communes à une logique fédérative de projet au travers des autres types d’établissement de coopération intercommunale dont l’intégration est devenue de plus en plus forte avec les formes les plus récentes. Il reste que la méthode de la coopération intercommunale ne va ni sans inconvénients sur le plan démocratique, ni sans risque pour ce qui est de l’empilement des niveaux d’administration.

Selon certains observateurs, ce phénomène « d’éclatement territorial » se reproduit, quoique dans une moindre mesure, aux niveaux supérieurs des 96 départements et 22 régions de l’hexagone. Ceux qui ont érigé en 1982 les régions au rang de collectivité territoriale décentralisée se sont en effet à nouveau volontairement tenus au découpage préexistant qui, il faut le rappeler, remonte à 1956, au moment de la délimitation des plans régionaux de développement économique et social et d’aménagement du territoire, et n’a jamais été discuté par le Parlement. Si ce choix constitue une solution de facilité et, surtout, de prudence, les partisans de plus grandes entités et notamment ceux de régions fortes, regretteront qu’on ait procédé à la décentralisation avant toute réforme de la carte territoriale pour la raison que cette dernière risque d’être plus difficile à réaliser après qu’avant, dans la mesure où les 22 collectivités régionales légitimées par le suffrage universel pourront s’y opposer avec d’autant plus de force que leur existence même peut être remise en cause. Il importe de signaler que l’institution régionale devrait sortir renforcée du nouveau de scrutin qui sera d’application pour les prochaines élections de 2004. Les conseillers ont jusqu’à présent été désignés à la représentation proportionnelle des listes ayant atteint au moins 5% des suffrages dans le cadre des départements qui tiennent lieu de circonscription électorale. Outre l’absence d’une majorité politique dans nombre de régions qui est finalement l’institution la plus affaiblie par l’apparition de l’extrême droite en tant qu’arbitre entre les deux familles politiques traditionnelles, il en est résulté que les leaders ont dû affirmer leur position à la présidence des régions sans pouvoir bénéficier d’une assise électorale à l’échelle de l’ensemble du territoire de l’institution qu’ils symbolisent. La très récente loi du 19 janvier 1999 mettant en place un scrutin majoritaire avec un correctif proportionnel (inspiré de celui en vigueur pour les communes de plus de 3500 habitants) à l’échelle de la région toute entière devrait faire évoluer cette situation dans le sens d’un renforcement politique des exécutifs régionaux.

B. La discussion sur le nombre de niveaux d’administration territoriale

On se demande souvent si la France ne compte pas avec l’Etat, la région, le département et la commune, soit une structure à 4 étages, trop de niveaux d’autonomie territoriale. Certains seront d’autant plus tentés de répondre positivement à cette question que le développement de certaines structures de «fédération intercommunale » (notamment les communautés d’agglomération qui se développent rapidement) peut être considéré au moins comme un demi-niveau supplémentaire. La France expérimente par ailleurs la mise en place des «pays » qu’il est difficile de qualifier en raison de leur singularité.

Les pays qui renvoient en réalité à une notion de géographie humaine incitant à envisager le territoire sous un angle fonctionnel (notamment les bassins d’emploi), ont été reconnus par la loi d’orientation du 4 février 1995 pour l’aménagement et le développement du territoire (dite loi Pasqua du nom du Ministre de l’Intérieur de l’époque) telle que modifiée par la loi du 25 juin 1999 (dite loi Voynet du nom de la Ministre qui l’a initiée) qui le définit comme un territoire présentant une cohésion géographique, culturelle, économique ou sociale. Un pays peut se constituer à l’initiative des communes ou groupements de communes qui doivent pour le composer adopter une charte de pays prenant en compte les dynamiques locales déjà organisées et être porteuses de projets de développement et visant à renforcer les solidarités réciproques entre la ville et l’espace rural. Un conseil de développement durable composé de représentants des milieux économiques, sociaux, culturels et associatifs doit être créé et associé à l’élaboration de la charte de pays. Si le pays entend contracter, notamment avec l’Etat et les régions, il doit être organisé sous la forme d’un ou de plusieurs établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre ou adopter la forme du groupement d’intérêt public qui est une personne morale de droit public dotée de l’autonomie financière. Même si le pays n’est effectivement pas une collectivité territoriale, on ne peut s’empêcher de remarquer que cette structure hybride contribue, comme l’approfondissement de l’intercommunalité, à estomper les frontières qui séparent celles-ci des établissements publics.

Certains acteurs ou observateurs pensent que le niveau départemental peut être amené à disparaître avec d’une part, au-dessus, le renforcement des régions et, d’autre part, au-dessous la montée en puissance des structures de coopération intercommunale dans les agglomérations urbaines et l’apparition des pays dans les zones rurales ou comme charnière entre la campagne et la ville. Il n’existe cependant aucune convergence de vues à ce sujet. Les départements, qui se présentaient à l’origine comme une forme d’administration déconcentrée et constituent toujours pour l’administration de l’Etat le niveau d’organisation territoriale privilégié, se sont profondément ancrés dans le nouveau paysage de la décentralisation française en bénéficiant au cours des années 1980 d’importants transferts de compétences et de moyens financiers et en acquérant au point de vue exécutif leur autonomie organique par rapport au représentant de l’Etat. Par ailleurs, il semble ressortir des débats qui animent la Commission Mauroy que ses membres, alors qu’ils sont certainement animés par des motivations diverses, feront tout pour éviter que les pays ne finissent par constituer un nouveau niveau d’administration autonome du territoire. Il est vrai que leur reconnaissance en tant que collectivité décentralisée qui a vraisemblablement peu de chances de se réaliser tant cette formule risque de se heurter à l’opposition de toutes les collectivités existantes, entraînerait, avec l’émergence qui se fait déjà beaucoup plus sentir des établissements de coopération de nature fédérative, une véritable hypertrophie de l’administration française.

2° L’ENCHEVÊTREMENT DES COMPÉTENCES

La plupart des observateurs s’accordent aujourd’hui pour considérer que l’objectif visant à constituer des blocs de compétences homogènes n’ont dans certaines matières (par exemple l’aménagement du territoire ou les aides économiques) soit pas été atteints, soit se sont dans la pratique révélés vains. Par ailleurs, la pratique des transferts de compétences en dehors de toute disposition législative ajoutée au maintien de la traditionnelle clause générale de compétences qui coexiste avec les attributions particulières de compétences clairement énumérées par le législateur depuis les lois de décentralisation de 1983, ne contribue pas à la clarté du système .

Les opinions au sujet du système de répartition des compétences issus des lois de 1983 divergent par contre : certains le jugent insuffisamment clair et trop désordonné, d’autres considèrent au contraire que la complexité est inhérente à un système véritablement décentralisé et que le foisonnement des initiatives est le reflet du dynamisme nouveau des communes, départements et régions de France depuis les réformes des années 1980.

Outre les financements croisés résultant tant de l’enchevêtrement des compétences que de la nécessité d’unir les efforts de plusieurs niveaux de pouvoir pour réaliser certains projets importants ou particulièrement coûteux, le phénomène majeur qui affecte la répartition initiale des compétences est certainement celui de la contractualisation, non pas seulement entre collectivités locales de même niveau, mais aussi entre différents niveaux de collectivités, ainsi qu’avec l’Etat. Les contrats de plan que l’Etat négocie avec les régions constituent le meilleur exemple de ce nouveau mode d’action conjoint des pouvoirs publics. Conclus pour une durée de 6 ans, ils paraissent d’autant plus remarquables qu’ils ne couvrent pas seulement des compétences respectives des deux partenaires qui s’avèrent complémentaires, mais également des compétences relevant strictement de l’Etat comme les universités ou les routes nationales dont la mise en œuvre fait l’objet de négociations avec les régions appelées par l’Etat à intervenir financièrement dans son propre champ d’action.

Il n’est guère étonnant que les jugement portés par les acteurs régionaux sur cette technique de contractualisation avec l’Etat soient contrastés. Outre que les situations varient d’une région à l’autre en fonction des rapports de force entre les acteurs en présence et que la pratique des négociations paraît avoir évoluée au fil des générations de contrats de plan, certains peuvent y voir un signe de la recentralisation d’un système où l’Etat tente d’imposer sa volonté par le biais d’une norme qui n’est pas véritablement contractuelle, d’autres la preuve que l’Etat doit désormais compter avec les collectivités territoriales, notamment pour la raison qu’il ne dispose plus d’une marge de manœuvre suffisante sur le plan budgétaire.

Si les contrats Etat-régions en constituent sans aucun doute l’illustration la plus fameuse, le phénomène contractuel a pris une dimension interrégionale, mais surtout intrarégionale et concerne également les départements et les communes, surtout les villes. Le fait qu’il implique également les agglomérations et les pays bien que ceux-ci ne soient pas des collectivités territoriales témoignent de la complexité de la décentralisation qui paraît être entrée dans une sorte de mouvement à la recherche des meilleurs structures territoriales possibles en dehors des niveaux de collectivités existants. Cela est d’ailleurs vrai aussi bien pour les collectivités décentralisées que pour l’administration déconcentrée de l’Etat qui s’organise de plus en plus fréquemment au niveau interrégional ou éventuellement au niveau du pays. Il n’est dans un tel contexte guère étonnant que les élus locaux auprès desquels l’effet d’annonce des lois de répartition des compétences avait pu faire naître l’espoir ou l’illusion d’une système raisonné, manifestent dans certains cas face à la contractualisation un sentiment d’incompréhension ou d’inquiétude, même si le phénomène qui n’est d’ailleurs pas propre à la France, est aussi naturel qu’inévitable et témoigne en fin de compte de la vitalité de la décentralisation française.

3° L’AUTONOMIE FINANCIÈRE DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

D’après les chiffres du groupe d’experts indépendants sur la Charte européenne de l'autonomie locale du Congrès des Pouvoirs Locaux et Régionaux du Conseil de l’Europe , les ressources des collectivités territoriales françaises se répartissent à concurrence de 42% pour la fiscalité propre, 29% pour les transferts, 9% pour les emprunts, 8% pour les redevances et les prix et 12% de ressources diverses. La France se situe ainsi largement au-dessus de la moyenne de la fiscalité propre (25,7%) et largement au-dessous de la moyenne des transferts (49%) dans les Etats membres du Conseil de l’Europe.

La fiscalité locale française est, pour une part essentielle, constituée de quatre taxes directe : trois taxes sur les biens immobiliers (les taxes foncières sur les propriétés bâties et non bâties visant les propriétaires et la taxe d’habitation visant l’occupant d’un local meublé) et une taxe professionnelle visant les personnes physiques ou morales exerçant une activité non salarié et dont la base est constituée des immobilisations corporelles et des salaires ou recettes sous réserve d’une réduction de l’assiette en cours (infra). Il s’agit d’une fiscalité additionnelle en ce sens que, sauf exception, tous les niveaux de collectivités perçoivent chacun ces taxes en frappant donc les mêmes bases. L’autonomie financière des collectivités françaises tient au fait que les autorités locales ont la possibilité de fixer le taux de ces quatre impôts dans les limites de la loi (laquelle fixe des plafonds ainsi que des règles de variation proportionnelle des différentes taxes).

D’après les chiffres du groupe d’experts indépendants susmentionné , la France occupe la 8ème place pour ce qui est de l’autonomie fiscale et la 10ème place pour ce qui est de l’autonomie financière tenant compte des redevances et prix. Cette performance d’autant plus remarquable qu’elle est réalisée dans un contexte d’émiettement communal guère favorable au développement d’une fiscalité locale propre, ne fait pas, comme on le dit parfois, de la France une exception au sein de l’Union européenne, mais place effectivement celle-ci au même niveau moyen que les Etats scandinaves où l’autonomie locale est la plus développée (même si dans ces pays le pourcentage des dépenses locales par rapport au PIB est nettement plus élevé qu’en France).

Cette situation plus que satisfaisante pour l’autonomie locale est cependant progressivement remise en cause par une évolution paradoxale où la fiscalité locale régresse en même temps que la décentralisation progresse. La fiscalité locale connaît en effet une véritable érosion suite aux diverses mesures qui ont été intégrées au fil des deux dernières décennies au travers des lois annuelles de finances : réduction de l’assiette taxable, dégrèvement d’impôt , exonération de certains contribuables, plafonnement des taux. La délégation a été confrontée à de telles mesures durant les travaux qu’elle a menés : parmi les plus importantes, certaines ont commencé à sortir leurs effets comme la suppression sur une période de cinq ans à partir de 1999 de la part salariale dans la base d’imposition de la taxe professionnelle par la loi de finances pour 1999 ; d’autres comme la suppression de la taxe d’habitation au niveau régional ont été annoncées par le gouvernement dans le courant du mois de mars 2000.

Ces mesures entraînent une étatisation de la fiscalité locale puisque l’Etat compense les pertes financières dues à la limitation de la fiscalité locale par des dotations supplémentaires. 25,5% de la fiscalité locale directe sont aujourd’hui ainsi pris en charge par l’Etat, ce qui en fait le premier contribuable local ! L’importance de ces compensations (97 milliard de FF en 2000) apparaît d’autant plus clairement qu’elles se rapprochent du montant de la Dotation globale de fonctionnement (111 milliards de FF en 2000), principal transfert budgétaire par lequel l’Etat alimente le budget des collectivités territoriales.

Une telle évolution n’est pas sans conséquence pour l’autonomie et la démocratie locales. Sans même entrer dans la discussion sur l’équivalence entre les pertes et les compensations qui a au fil du temps été écorné au détriment des collectivités, il est incontestable que l’étatisation progressive (sur les vingt dernières années, la prise en charge par l’Etat a été multipliée par dix) de la fiscalité locale constitue pour celles-ci une perte d’autonomie dans la mesure où elles ont de moins en moins de liberté pour se procurer des recettes propres, de possibilités pour faire face aux charges nouvelles qui peuvent leur incomber et, finalement, d’autonomie dans les politiques qu’elles mènent. De plus, une telle évolution altère également la démocratie locale d’un point de vue traditionnellement jugé fondamental en France : l’étatisation de la fiscalité locale remet en effet en cause le lien que l’élection établit entre la levée de l’impôt et la responsabilité politique devant les électeurs.

Les motifs d’encouragement à l’emploi qui ont justifié la suppression de la part salariale de la taxe professionnelle, pourront à l’avenir aisément être invoqués à nouveau à l’encontre du reste de la base taxable qui est en partie constituée par les investissements. De plus, l’un des moteurs du processus d’étatisation de la fiscalité locale semble bien être devenu au cours du débat sur la «cagnotte » apparue durant l’année 2000, la volonté de baisser le taux des prélèvements, les bonnes rentrées fiscales du pouvoir central permettant, par un effet de vase communiquant, de financer la suppression de la fiscalité des collectivités territoriales ! Sans vouloir contester la ratio legis d’une succession de mesures qui ont sans doute toutes été adoptées pour satisfaire des soucis louables, il serait souhaitable de sortir d’une logique d’ajustements annuels par le biais de lois de finances ne donnant pas une vision d’ensemble et qui font peu de cas de l’autonomie financière des collectivités territoriales. La France ne peut plus se satisfaire du constat de l’impossibilité de réformer la fiscalité locale dont les défauts (archaïsme dans la mesure où elle est basée sur des stocks plutôt que des flux), surtout lorsqu’ils incombent en partie au pouvoir central (inéquité entre les contribuables pour les taxes foncières en raison du fait la réévaluation effectuée en 1990 n’a toujours pas été appliquée, de sorte que les bases de référence datent de 1961 pour les propriétés non bâties et de 1970 pour les propriétés bâties) ne peuvent justifier la suppression pour autant que l’on considère qu’une certaine autonomie financière est inhérente à une décentralisation authentique. Un grand débat sur la réforme de la fiscalité locale pour lui garantir un avenir apparaît ainsi inévitable et viendrait combler l’une des carences du processus décentralisateur des années quatre-vingts. On n’a à ce moment en effet pas accordé suffisamment d’importance à une question venant certes de faire l’objet d’une réforme par laquelle les collectivités ont conquis la liberté de voter les taux des impôts locaux (par la loi du 10 janvier 1980), mais qui s’est révélée insuffisante dans le contexte nouveau des réformes initiées en 1982.

Cette évolution que la décentralisation a connue en France dans les années quatre-vingt-dix ne manque pas d’alimenter chez nombre d’élus territoriaux rencontrés par la délégation au cours des déplacements qu’elle a effectués dans des communes, départements ou régions en plus de ses deux visites à Paris, une inquiétude ou un mécontentement s’exprimant généralement par l’idée qu’on assiste depuis le début des années 1990 à une «rupture du contrat avec l’Etat » et, de manière plus générale, à un phénomène de recentralisation qui succéderait à la décentralisation. Même si tous les facteurs qui alimentent ces sentiments ne sont pas tous le fait de l’Etat et participent pour certains d’entre eux d’une évolution globale de la société se traduisant par des contraintes qui peuvent aussi retentir sur le pouvoir central, ceux-ci ne sont pas dépourvus de fondements.

Un certain nombre de charges nouvelles ont ainsi été imposées aux collectivités territoriales, par exemple lors de la mise en place du revenu minimum d’insertion ou dans le cadre de la politique du logement. Même si ces transferts sont sans commune mesure avec ceux effectués en 1983, il s’agit incontestablement d’une rupture avec la compensation intégrale qui a pourtant été érigée en principe à cette époque. Par ailleurs, l’évolution des normes dans le domaine de l’environnement ou de la sécurité des bâtiments ou installations impose de lourdes dépenses supplémentaires aux collectivités locales. Ce phénomène, quand bien même il est le fait de la Communauté européenne, alimente leur ressentiment vis-à-vis de l’Etat dès lors que celui-ci limite leur capacité à faire face à ces charges financières nouvelles. L’insatisfaction des élus locaux s’alimente également au fait que l’évolution particulièrement favorable des dotations (en particulier la «dotation globale de fonctionnement » qui est la plus importante d’entre elles) aux collectivités territoriales qui a été supérieure au P.I.B. jusqu’en 1994 s’est par la suite ralentie avec la nécessité de maîtriser les dépenses publiques, en particulier sous l’effet du «pacte de stabilité financière » triennal qui a prévu pour les années 1996-97-98 un mécanisme d’indexation des dotations basé uniquement sur l’indice des prix. Même si un «contrat de croissance et de solidarité » ajoutant à cet indice une fraction du P.I.B. croissante avec le temps (20% en 1999, 25% en 2000 et 33% en 2001) a été conclu pour les années 1999, 2000 et 2001, l’idée se répand chez les élus locaux que les fruits de la croissance ne sont pas équitablement répartis entre le pouvoir central et les collectivités territoriales. Enfin, un sentiment d’insécurité juridique dû à la sophistication des normes applicables et à l’augmentation -réelle ou à tout le moins vécue symboliquement comme telle par la médiatisation de certaines questions- des cas de mise en cause de la responsabilité pénale de certains élus comme les maires, complète le climat d’incertitudes qui affecte aujourd’hui la décentralisation française et dont le processus de perte d’autonomie financière des collectivités territoriales qui s’est amorcé constitue certainement l’élément essentiel.

DEUXIEME PARTIE :

IV. QUELLE RELANCE POUR LA DECENTRALISATION ?

Le gouvernement français a installé le 17 novembre 1999 une «commission chargée de formuler des propositions sur l’avenir de la décentralisation » qui doit remettre un rapport pour la fin de l’année 2000. Présidée par le sénateur-maire de Lille, Pierre Mauroy, qui était à la tête du gouvernement lorsque la décentralisation a été lancée dans les années 1980, cette commission est, selon l’actuel Premier ministre, chargée de réfléchir à de nouvelles étapes «afin que la décentralisation soit plus légitime, plus efficace et plus solidaire ». Ces trois questions recouvrent selon la lettre de mission du Premier ministre les points suivants :

« Une plus large ouverture des mandats locaux à l’ensemble des catégories sociales, une participation accrue des citoyens à la démocratie locale, une plus grande responsabilité en matière fiscale des collectivités locales peuvent mieux ancrer la démocratie locale dans l’esprit de nos concitoyens » ;

« La clarification des relations contractuelles et des relations entre l’Etat et les collectivités territoriales, le renforcement des coopérations, la mobilisation des moyens financiers pour les investissements à long terme, seraient de nature à rendre leur action plus efficace » ;

« L’exigence de la solidarité nationale rend davantage nécessaire les actions correctrices et les mécanismes de péréquation pour éviter que la décentralisation ne conduise à un développement inégal des territoires ».

Après avoir organisé en novembre 1998 un débat d’orientation sur une déclaration du gouvernement sur la décentralisation qu’il avait sollicitée, le Sénat a de son coté mis en place une mission commune d’information «chargée de dresser le bilan de la décentralisation et de proposer les améliorations de nature à faciliter l’exercice des compétences locales » qui devrait également rendre ses conclusions au cours de l’année 2000, vraisemblablement vers le mois de mai. La réflexion sur une relance de la décentralisation devrait donc être considérablement alimentée au cours de l’année 2000. On ne peut au passage que se féliciter de la qualité du débat public sur les collectivités territoriales en France qui s’est considérablement enrichi avec la mise en œuvre de la décentralisation depuis les années 1980, ce qui se traduit notamment par une profusion dans l’édition d’ouvrages et de périodiques, l’organisation de nombreux colloques ou conférences et la multiplication des filières d’enseignement supérieur spécialisées centrées sur les collectivités locales.

Le débat sur une relance de la décentralisation ne doit cependant pas masquer le processus continu en cours depuis 1982, ni les limites des perspectives de réforme. Depuis qu’elle a été lancée à partir de 1982 bien qu’elle ait connu quelques prémisses antérieures (création de la dotation globale de fonctionnement en 1979, libération des taux de la fiscalité locale en 1980), la décentralisation n’a cessé d’évoluer sous l’effet non seulement de sa mise en œuvre progressive et des ajustements que celles-ci a nécessité, mais aussi par l’adoption soit d’un certain nombre de mesures disparates, parfois dictées par des considérations politiques étrangères à la décentralisation comme en matière de fiscalité locale (supra), soit d’une grande loi comme celle du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale qui préfigure une rationalisation du paysage communal dans l’avenir (supra). Les règles de cumul des mandats viennent également d’être modifiées : alors que la loi du 30 décembre 1985 limitait le cumul à un seul mandat supplémentaire parmi ceux de conseiller régional, conseiller général, conseiller de Paris, maire d’une commune de plus de 20.000 habitants ou adjoint au maire d’une commune de plus de 100.000 habitants, il est prévu depuis les modifications législatives adoptées le 5 avril 2000 que les élus ne puissent plus cumuler un mandat parlementaire avec un mandat exécutif local ; encore cette modification ne vaut-elle que pour les parlementaires européens dont le sort peut être réglé par une loi ordinaire et pas pour les parlementaires nationaux ! (le Sénat s’est en effet opposé à l’adoption de la loi organique qui est dans ce dernier cas nécessaire). Nul doute que l’incohérence de ce régime obligera la France à se pencher à nouveau rapidement sur des règles qui, posant plus une question de degré que de principe, devraient effectivement empêcher le cumul d’une fonction de représentation au niveau national avec des responsabilités exécutives au niveau local.

La situation actuelle n’est donc pas celle de collectivités territoriales figées dans l’attente d’une nouvelle réforme, mais bien d’un paysage évolutif où l’expérimentation a conquis une part de plus en plus grande. Les travaux de la Commission Mauroy devraient d’autant moins déboucher sur de nouvelles réformes importantes que la composition de la commission intègre des représentants de tous les niveaux de collectivités ayant tous à cœur de défendre les intérêts de leurs collectivités et que son pluralisme politique incite d’autant plus à travailler par consensus que la plupart des familles politiques sont divisées sur les grandes options (diminution du nombre de collectivités par niveaux, choix privilégiant les niveaux considérés comme les plus pertinents, avenir de la fiscalité locale, etc).

C’est dire qu’on attend plus de la commission Mauroy une série de propositions permettant d’approfondir certaines évolutions en cours (comme en matière d’intercommunalité) ou d’expérimenter de nouvelles formes de rationalisation (pour ce qui concerne la répartition des compétences ou l’articulation des différents niveaux) qu’un nouvel acte II de la décentralisation, sous la réserve des finances locales qui appellent une véritable refonte dans le sens d’un renforcement concomitant de la décentralisation fiscale et de la péréquation territoriale, lesquelles peuvent par ailleurs constituer un intéressant levier pour orienter certaines évolutions si les divers choix effectués sont cohérents (chapitre 1). La Charte européenne de l’autonomie locale qui n’a toujours pas été ratifiée par la France, présente pour celle-ci d’autant plus d’intérêt que, loin d’entrer en contradiction avec le droit français, ce traité peut constituer pour son évolution une certaine référence (chapitre 2).

CHAPITRE 1 : UNE DYNAMIQUE D’AJUSTEMENTS SUCCESSIFS VISANT A AMELIORER LE SYSTEME EXISTANT SOUTENUE PAR UNE VERITABLE REDEFINITION DES FINANCES LOCALES

1° ENCOURAGER LE PASSAGE DE L’INTERCOMMUNALITÉ À LA SUPRACOMMUNALITÉ

S’il paraît aujourd’hui vain de vouloir encore débattre de l’opportunité des fusions en méditant sur les avantages (notamment l’implication d’un grand nombre de citoyens dans la vie politique locale, en particulier 506.796 conseillers municipaux pour 60 millions d’habitants) et inconvénients (autonomie factice d’entités trop petites, exacerbation de la concurrence entre communes, inégalités dans la répartition des charges comme des richesses) d’un très grand nombre de petites communes, et s’il convient de laisser se développer la dynamique de l’intercommunalité qui est actuellement en plein développement (supra), on ne peut cependant manquer de souligner les défauts qui s’attachent à l’institutionnalisation de la coopération intercommunale comme alternative au regroupement des communes. L’interrogation, classique à vrai dire, porte sur le caractère démocratique de la coopération intercommunale et se pose en France avec d’autant plus d’acuité que certains formes d’établissements tendent en réalité à la supracommunalité en constituant, avec le pouvoir fiscal propre qui leur est dans certaines cas octroyés, d’ores et déjà un demi-niveau d’administration territoriale supplémentaire venant se superposer à celui des communes. La démocratisation des formes les plus intégrées des établissements de coopération intercommunale constitue dès lors un débat auquel la France n’échappera pas malgré les timides mesures qui ont été intégrées à la loi du 12 juillet 1989 (supra). Des propositions allant dans le sens d’une élection directe des communautés d’agglomération ont d’ailleurs déjà été formulées.

Au-delà, la question des rapports entre les structures intercommunales et les communes constitutives finira par se poser. Pour éviter de multiplier les niveaux d’élections, on peut imaginer d’avoir recours à des techniques qui s’inspirent du schéma de la loi Paris-Lyon-Marseilles du 31 décembre 1982. Des solutions différentes peuvent être mises en œuvre dans les zones urbaines où le besoin de structures aussi intégrées que démocratiques se fait sans doute plus sentir que dans les zones rurales où l’intercommunalité est plus une problématique de mise en commun de moyens. L’expérience d’autres Etats membres du Conseil de l’Europe dans lesquels des structures infracommunales existent peuvent éventuellement constituer autant de pistes à explorer pour ouvrir de nouvelles voies qui seront tôt ou tard empruntées.

2° Permettre la réorganisation des territoires par la reconnaissance du principe d’auto-organisation dans une France non plus uniforme mais diversifiée

La question du nombre de niveaux d’administration territoriale n’appelle pas une réponse simpliste. On ne saurait d’ailleurs considérer que la France compte actuellement trop de niveaux d’administration décentralisée. Il suffit de se tourner vers les grands pays qui l’entourent comme l’Espagne (avec les niveaux des communes, provinces et communautés autonomes), l’Italie (avec les communes, provinces et régions) ou l’Allemagne (avec les communes, kreise et lander) ou encore un petit pays comme la Belgique (avec les communes, provinces et les régions et communautés qui se situent au même niveau) pour se rendre compte que trois n’est pas un nombre trop élevé de niveaux d’administration autonome.

Il n’empêche qu’on peut s’interroger sur la puissance des associations sous forme desquels la plupart des élus territoriaux se regroupent pour défendre leurs intérêts particuliers et, par conséquent, sur la capacité de la France à sortir des blocages politiques empêchant la suppression d’un niveau de pouvoir lorsqu’un autre est créé pour ce qui concerne les relations entre les niveaux communal et intercommunal qui est en voie d’organisation. L’évolution purement pragmatique des structures existantes risque à un moment de plonger l’Etat dans une situation d’hypertrophie politico-administrative dont les défauts, en termes de coût et de complexité, entraîneront nécessairement la recherche de certains remèdes.

Vingt ans après la mise en œuvre de la décentralisation qui a été un «dessein politique sans dessin territorial » (supra), la France ne paraît en effet toujours pas prête à se lancer dans la grande réforme d’un nouveau découpage territorial. On peut dès lors se demander si une solution n’est pas de reconnaître aux collectivités territoriales une faculté d’auto-organisation qui pourrait aller jusqu’à la fusion de différents niveaux, par exemple en donnant aux intéressés la possibilité de décider d’amalgamer lorsqu’ils le souhaitent une région et les départements qui la composent si ceux-ci leur paraissent trop peu nombreux ou trop exigus (par exemple en Corse ou en Alsace). Une telle innovation visant à rompre avec le principe de l’uniformité qui a dominé l’organisation politico-administrative de la France peut paraître audacieuse et nécessiterait une révision constitutionnelle, mais il s’agit au fond de franchir un pas supplémentaire en donnant aux collectivités intéressées la possibilité d’agir sur le nombre de niveaux, comme l’intercommunalité permet aux communes d’agir sur leur nombre, même si cette dernière méthode ne se traduit pas pour l’instant par une remise en cause de leur existence même.

On ne peut enfin manquer d’évoquer la question du statut de la Corse. Les deux statuts que celle-ci a connus depuis la relance de la décentralisation dans les années quatre-vingts n’ayant pas permis d’apaiser le climat de violence qui a même atteint en 1998 un point culminant avec l’assassinat symbolique du représentant de l’Etat, l’actuel gouvernement a souhaité entamer avec les élus de l’île à la fin de l’année 1999 un processus de discussion dans le but de dégager une solution d’avenir au problème corse. Chargée de formuler à cet égard des propositions, l’Assemblée de Corse a débattu au début du mois de mars sans malheureusement parvenir à s’accorder sur un texte de consensus. Deux résolutions, dont l’une bénéficie d’une courte majorité, ont finalement été adoptées dans un paysage politique bouleversé où les élus se positionnent sur ce point indépendamment de leur appartenance à la gauche ou à la droite.

Bien que nombre de revendications leur soient communes , le débat va se focaliser sur leurs différences à propos du partage du pouvoir normatif. Les deux textes divergent en effet sur l’ampleur de la dévolution des compétences envisagée : au titre de «la plus large décentralisation dans le cadre de la République », le texte majoritaire considère que «l'on pourra sortir de l’actuel débat largement théorique relatif à la participation de la Collectivité territoriale de Corse au pouvoir législatif » par une réforme du mécanisme qui lui permet de présenter des propositions tendant à modifier ou à adapter des dispositions législatives ou réglementaires ainsi que par l’octroi du pouvoir réglementaire d’exécution des lois dans des domaines de compétences élargies et exclusives ; le texte minoritaire va plus loin en exigeant au titre «d'une décentralisation très large » des «transferts de blocs cohérents de compétences assortis de pouvoirs législatifs et réglementaires de plein droit » dans certains domaines.

Les divergences entre les deux textes qui affirment procéder tous deux de la décentralisation entendue dans un sens plus ou moins largement, recouvrent effectivement un degré d’approfondissement variable dans l’autonomie régionale qui a été prise en compte dans le projet de Charte européenne de l’autonomie régionale élaboré par le Congrès des pouvoirs locaux et régionaux et transmis pour examen au Comité des ministres. L’article 3 de ce texte défini en effet «l'autonomie régionale comme le droit et la capacité effective pour les collectivités territoriales les plus vastes au sein de chaque Etat membre, dotées d’organes élus, situées entre l’Etat et les collectivités locales et disposant soit de prérogatives d’auto-administration, soit de prérogatives d’ordre étatique, de prendre en charge, sous leur propre responsabilité et dans l’intérêt de leurs populations, une part importante des affaires d’intérêt public conformément au principe de subsidiarité ». L’alternative entre ces deux options peut, pour ce qui concerne le cas de la Corse, être envisagée par rapport aux autres régions insulaires européennes qui, dans de nombreux cas comme la Sicile et la Sardaigne en Italie, les Açores et Madère au Portugal, les Canaries en Espagne ou l'Ile d'Aaland en Finlande, jouissent d’une autonomie étendue incluant le pouvoir législatif, et ce même dans des Etats unitaires comme le Portugal et la Finlande qui se refusent à mettre en œuvre la régionalisation sur son territoire continental. Il doit cependant être clair que la reconnaissance de l’autonomie régionale implique dans tous les cas de figure la loyauté envers l’Etat dont les régions relèvent dans le respect de sa souveraineté et de son intégrité territoriale, ainsi que le Congrès des pouvoirs locaux et régionaux a entendu expressément le rappeler dans le point 8 du préambule du projet de Charte européenne de l’autonomie régionale. Si le choix entre l’une ou l’autre formule relève de la seule responsabilité de la France comme de chaque Etat membre du Conseil de l’Europe, il conviendrait de dégager une forme nouvelle de partage du pouvoir susceptible de satisfaire par son caractère équilibré l’ensemble des représentants de la Corse et lui permettre de saisir ainsi la chance historique de réconciliation qui s’offre aujourd’hui à elle.

3° AMÉLIORER L’EXERCICE DES COMPÉTENCES EN RÉFLÉCHISSANT AUX MEILLEURES FORMULES DE PARTENARIAT POUR LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

L’impossibilité d’atteindre dans certains domaines, comme l’aménagement du territoire ou le développement économique, une homogénéité idéale mais impossible dans la pratique, de même que le refus d’abroger la clause générale de compétences qui permet de toute manière aux collectivités de prendre, sauf interdiction absolue, toute initiative qui leur paraît souhaitable, incite à rechercher des solutions visant à combiner plus harmonieusement les compétences dans le cadre de la répartition existante à travers diverses formes de partenariat.

L’idée consistant à désigner une collectivité chef de file comme envisagé à l’article 65 de la loi n°95-115 pour l’aménagement et le développement du territoire doit être précisée par les mesures d’exécution annoncées. Dès le moment où la réflexion porte moins sur le système de répartition des compétences que sur leur exercice par les différents niveaux de pouvoir, l’option consistant à interdire l’exercice d’une tutelle d’une collectivité d’un niveau supérieur sur une collectivité d’un niveau inférieur mérite éventuellement d’être rediscutée dans la mesure où elle peut empêcher une amélioration du fonctionnement du système existant par les collectivités territoriales elles-mêmes sans intervention de l’administration de l’Etat. Le débat se déplacerait alors de l’autonomie territoriale locale par rapport à l’Etat vers l’autonomie communale par rapport au département ou l’autonomie communale ou départementale par rapport aux régions.

La généralisation du recours au procédé de la contractualisation qui est devenu beaucoup plus systématique avec la mise en œuvre de la décentralisation depuis le début des années quatre-vingts mérite incontestablement qu’on s’arrête à sa signification qui doit encore être approfondie. Si la contractualisation n’est pas contestable lorsqu’elle n’est rien d’autre que la mise en œuvre nécessairement concertée par les institutions publiques de leurs compétences qui resteront en fait toujours complémentaires quel que soit le degré de sophistication de leur système de partage, et ce même dans les Etat fédéraux affirmant l’exclusivité des compétences, celle-ci n’est pas un phénomène homogène et recouvre une variété de phénomènes dont la signification n’est pas identique. Il convient ainsi de ne pas appréhender de la même manière les contrats entre l’Etat et des collectivités territoriales et les contrats conclus par des collectivités territoriales entre elles.

La présence de l’Etat comme partie avec une ou plusieurs collectivités dont les contrats de plan avec les régions constituent certainement le meilleur exemple, si elle n’est bien évidemment pas condamnable en soi, mérite d’être soigneusement analysée pour révéler la réalité de la situation couverte par le contrat. Outre la nécessité de mettre harmonieusement en œuvre des compétences complémentaires, elle peut traduire la volonté de l’Etat d’associer les collectivités territoriales à l’exercice de ses compétences propres pour œuvrer au plus près des réalités territoriales, voire la nécessité pour un pouvoir central en manque de moyens de rechercher auprès d’elles les financements complémentaires dont il a besoin. Ce phénomène peut cependant également recouvrir dans certains cas une relation fortement inégalitaire masquée sous les apparences d’un contrat qui n’en a que le nom. Ainsi, la technique contractuelle peut-elle éventuellement camoufler le retour des subventions spécifiques qui, si elles peuvent être acceptées dans une certaine mesure, doivent néanmoins rester limitées parce qu’elles diminuent l’autonomie des collectivités décentralisées.

Il convient pour ce qui concerne les contrats entre collectivités territoriales de distinguer selon qu’ils interviennent au même niveau ou entre des nivaux différents. Les contrats entre collectivités de même niveau –par exemple les contrats entre régions- ne présentent pas le risque de relations inégalitaires en droit et traduisent la volonté ou la nécessité d’agir en commun, voire l’inadaptation du découpage territorial et le fait que les collectivités territoriales n’atteignent pas la taille critique. Les contrats entre collectivités locales relevant de niveaux différents recouvrent certainement selon les cas la variété de significations que nous venons d’évoquer dans les précédentes hypothèses et méritent d’être étudiés pour découvrir leur signification.

Il en résulte que, si la réflexion sur le partage des compétences doit bien entendu être poursuivie pour améliorer le système existant, celle-ci doit beaucoup plus qu’aujourd’hui prendre en compte le phénomène aussi important que multiforme de la contractualisation. Celui-ci appelle des études de plus en plus approfondies . Il est tout d’abord étonnant qu’aucune synthèse reprenant une simple liste des nombreux types de contrat pouvant être conclus avec indication de leur base légale et des objectifs poursuivis, n’ait pu être transmise à la délégation suite à sa demande. Ensuite, les enquêtes systématiques sur la manière dont la contractualisation se passe concrètement sur le terrain doivent être multipliées dans la mesure où elles pourraient peut-être aboutir à des propositions de modification de la répartition des compétences si l’on observait que certaines matières font systématiquement l’objet de contrats bouleversant le schéma légal ou d’appels financiers de la part de la collectivité en principe compétente. On peut enfin s’interroger sur le recours de plus en plus fréquent à la notion de contrat dans des conditions de flou juridique quant à la nature exacte du mécanisme employé qui finiront par appeler certaines précisions sur l’engagement véritable des parties.

4° Préserver l’autonomie fiscale des collectivités en même temps que renforcer la péréquation financière entre les territoires

Une refonte de la fiscalité locale plutôt que sa diminution semble nécessaire pour des raisons tenant à la démocratie locale comme le Premier ministre l’a souligné à l’attention de la Commission Mauroy dans sa lettre de mission en affirmant «qu'une plus grande responsabilité en matière fiscale des collectivités locales peut mieux ancrer la démocratie locale dans l’esprit de nos concitoyens ». C’est d’ailleurs peut-être à partir de l’idée que le lien fiscal avec l’électeur est à ce niveau de collectivité moindre que pour les départements et communes que le gouvernement a finalement décidé que ce sont les régions auxquelles on supprimera la taxe d’habitation (supra). Il convient cependant de ne pas perdre de vue qu’un autre argument tout aussi important justifie la décentralisation du pouvoir fiscal : la fiscalité locale qui est le principal moyen par lequel les collectivités territoriales peuvent se procurer des ressources en décidant, dans une certaine mesure, de leur montant, constitue un fondement essentiel d’une autonomie véritable. On ne peut manquer de le relever à un moment où les régions perdent la taxe d’habitation alors qu’on s’apprête à leur transférer en matière de transports ferroviaires des compétences nouvelles vraisemblablement fort coûteuses.

Plusieurs pistes pour conserver l’autonomie fiscale des collectivités territoriales sont envisageables, dont par exemple la création d’un impôts départemental sur le revenu qui a été discutée en 1988. L’essentiel est d’entamer cette réforme sans laisser des considérations de politique fiscale prendre le pas sur la nécessité de préserver une certaine autonomie fiscale des collectivités territoriales.

Une première voie consiste à tenter de réformer la fiscalité locale existante, ce qui passe notamment par la révision des bases taxables de la fiscalité immobilière et oblige à veiller à ce qu’un retard trop important ne rende plus à l’avenir leur actualisation fort délicate sur le plan politique. Cette première option ne doit pas être négligée pour la raison que le caractère archaïque et injuste de la fiscalité locale sont, alors qu’il s’agit pourtant d’une responsabilité de l’Etat, considérées par ses certains de ses représentants comme autant de raisons justifiant la suppression de la fiscalité locale.

Une deuxième issue qui constitue une refonte de la fiscalité locale tient à la spécialisation de certains impôts dont le produit reviendrait exclusivement à un niveau de collectivités, comme c’est déjà aujourd’hui le cas en matière de taxes indirectes sur l’automobile. Une fiscalité locale exclusive présenterait également l’avantage pour le citoyen de permettre une meilleure lisibilité du système fiscal que l’actuelle fiscalité additionnelle qui se caractérise par une trop grande opacité.

La consolidation de l’autonomie fiscale des collectivités territoriales suppose concomitamment un renforcement de la péréquation financière entre les territoires. Celle-ci est aujourd’hui de manière générale considérée comme aussi insuffisante, alors même que la fragmentation territoriale, à laquelle l’intercommunalité apporte il est vrai une certaine réponse, exigerait qu’elle soit forte. En 1997, les mécanismes de péréquation ne portaient que sur environ 5% du produit de la Dotation globale de fonctionnement (D.G.F.) et ne représentaient pour les communes au travers du Fonds de péréquation de la taxe professionnelle moins de 2% des recettes des quatre principales taxes locales directes.

Il existe encore une troisième piste impliquant une réforme beaucoup plus fondamentale et qui consiste en un partage entre l’Etat et les collectivités territoriales du produit de grands impôts modernes comme, par exemple, l’impôt sur le revenu. Si une telle éventualité doit faciliter la mise en œuvre d’une péréquation au niveau national et permettre d’alimenter de manière suffisante les budgets des collectivités locales, on remarquera cependant qu’elle n’est pas de nature à assurer à chaque collectivité en particulier une autonomie financière propre. Tout au plus est-il possible dans un tel système de préserver de manière générale l’autonomie locale en donnant à des représentants des collectivités territoriales leur mot à dire sur le partage des impôts, ce qui peut se réaliser notamment au travers du Sénat.

CHAPITRE 2 : LA RATIFICATION DE LA CHARTE EUROPEENNE DE L’AUTONOMIE LOCALE COMME FONDATION D’UNE DECENTRALISATION RENOUVELEE

La Charte européenne de l’autonomie est une convention du Conseil de l’Europe qui a été signée le 15 octobre 1985. Bien qu’elle soit devenue le droit commun du continent européen en matière d’organisation des pouvoirs locaux puisqu’elle est aujourd’hui en vigueur dans XX Etats membres du Conseil de l’Europe sur XX, la France n’y est toujours pas partie, alors même qu’elle avait pourtant immédiatement signé ce texte.

Les raisons de cette abstention n’apparaissent jusqu’ici pas clairement. Un avis négatif rendu par le Conseil d’Etat le 5 décembre 1991 portant autorisation de ratification de la charte est parfois invoqué comme motif pour expliquer cette situation. Le Conseil d’Etat a considéré que «s'agissant d’un domaine qui touche, de manière essentielle et durable aux institutions de la République, il n’y a lieu de limiter les pouvoirs du Parlement, par la voie d’engagements internationaux qu’avec une très grande prudence et pour des motifs impérieux ». Or, selon la haute juridiction, la longue tradition d’autonomie locale de la France qui s’est trouvée renforcée au cours des années récentes «ne justifie nullement, a priori, une sorte de soutien à de nouvelles évolutions par la voie d’une charte qui, dans le détail de ses articles, s’adapte mal à la réalité de nos institutions. L’examen attentif des stipulations de la charte fait, en effet, apparaître que celle-ci comporte en réalité soit des ambiguïtés qui seront source de revendications inutiles, voire de contentieux avec tous les aléas que celui-ci suscite en longue période, soit des règles différentes de celles qui régissent actuellement les collectivités locales, ce qui implique des modifications aux textes en vigueur, alors qu’aucune nécessité ne justifie ces modifications. (…) le Conseil d’Etat, sensible aux éléments de confusion que la charte peut introduire dans cette matière, a estimé qu’il n’était pas souhaitable d’approuver celle-ci. S’il est vrai que l’article 12 de la Charte permet aux Etats de ne souscrire qu’à une partie de ses stipulations, cette solution n’est pas envisagée par le gouvernement et serait très inopportune ».

Il importe avant tout de relever qu’aucun obstacle d’ordre constitutionnel ne s’oppose à la ratification de la Charte. Cette précision qui peut paraître aller de soi, mérite d’être formulée pour la raison que l’idée que l’article 34 de la Constitution selon lequel «la loi détermine les principes fondamentaux de la libre administration des collectivités locales, de leurs compétences et de leurs ressources » est parfois considéré comme un problème dans la mesure où le législateur ne pourrait pas dans une matière réservée à la loi se lier les mains par une convention internationale ».Or, si le Conseil d’Etat a effectivement évoqué cette disposition, il ne l’a fait qu’en préambule à son avis sans en tirer aucune conclusion juridique, ce qui n’est guère étonnant car l’argument pourrait être évoqué à l’encontre de toutes les conventions internationales intervenant dans le domaine législatif .

On tentera ensuite de dédramatiser la notion d’autonomie véhiculée par la Charte locale. Alors qu’il est absolument banalisé dans la littérature juridique où elle est commodément utilisée depuis les origines du droit administratif français moderne pour définir l’idée de décentralisation, le terme peut revêtir dans le débat politique une charge affective ou une connotation politique extrémiste que ne recouvre pas la charte locale. Celle-ci la définit en effet dans son article 3, §1er comme «le droit et la capacité effective pour les collectivités locales de régler et de gérer, dans le cadre de la loi, sous leur propre responsabilité et au profit de leurs populations, une part importante des affaires publiques » d’une manière qui ne diffère pas tellement de la notion de libre administration employée aux articles 34 et 72 de la Constitution qu’elle vient en réalité enrichir.

Ces précisions préalables ayant été apportées, reste à évoquer les arguments avancés par le Conseil d’Etat. On commencera par relever que ceux-ci relèvent de l’opportunité et non du droit, de sorte qu’il paraît fondé de demander aux autorités politiques françaises d’examiner la question et de se prononcer à ce sujet. Une telle prise de position est d’autant plus souhaitable que les arguments avancés dans l’avis dont question n’emportent pas la conviction. Négligeant l’apport potentiel de la Charte locale au droit français, le Conseil d’Etat s’est attardé sur des problèmes de détails en récusant par ailleurs la solution que la charte permet par elle-même d’apporter. L’essentiel est ailleurs et tient au fait que la Charte apporte aujourd’hui une série de réponses à quelques-uns uns des problèmes que pose aujourd’hui la décentralisation en France et qui ont, pour ce qui concerne les plus importants, déjà été évoqués dans ce rapport.

Il s’agit premièrement du domaine des finances locales dont l’importance ne doit pas être soulignée et qui constitue l’une des questions majeures pour l’avenir de la décentralisation en France. L’article 9 de la Charte locale montre clairement la limite à ne pas franchir dans son §3 selon lequel «une partie au moins des ressources financières des collectivités locales doit provenir de redevances et d’impôts locaux dont elles ont le pouvoir de fixer le taux, dans les limites de la loi ». Comme en écho à l’idée évoquée au sein du Sénat d’un «indice panier des charges locales », le paragraphe 4 du même article apporte une réponse au problème récurrent des modalités d’indexation des dotations aux collectivités locales en précisant que «les systèmes financiers sur lesquels reposent les ressources dont disposent les collectivités locales doivent être de nature suffisamment diversifiée et évolutive pour leur permettre de suivre, autant que possible dans la pratique, l’évolution réelle des coûts de l’exercice de leurs compétences ». Enfin, le paragraphe 5 du même article relatif à la péréquation financière pourrait également servir de guide au législateur français pour renforcer entre les territoires la solidarité qui ne doit pas être remise en cause par la décentralisation.

D’autres dispositions de la Charte devraient retenir l’attention tant des élus locaux que du pouvoir central. Il y va tout d’abord, à propos du débat sur les conditions d’exercice des mandats locaux, de l’article 7 qui, après avoir posé comme principe que «le statut des élus locaux doit assurer le libre exercice de leur mandat » (§1er) précise que «il doit permettre la compensation financière adéquate des frais entraînés par l’exercice du mandat ainsi que, le cas échéant, la compensation financière des gains perdus ou une rémunération du travail accompli et une couverture sociale correspondante » (§2). Sans doute la France pourrait-elle s’en inspirer pour ce qui concerne les responsables des communes de moins de 10.000 habitants qui n’ont pas bénéficié de l’adoption de la loi du 3 février 1992 relative aux conditions d’exercice des mandats locaux. Une réforme est d’autant plus souhaitable que les élus locaux qui comptent aujourd’hui proportionnellement dans leurs rangs un très grand nombre de fonctionnaires et de retraités, ne sont pas suffisamment représentatifs de la diversité de la société française. L’article 4, §4 selon lequel «les collectivités locales doivent être consultées, autant qu’il est possible, en temps utile et de façon appropriée, au cours des processus de planification et de décision pour toutes les questions qui les concernent directement » ne manquera pas d’intéresser tout particulièrement les élus régionaux qui critiquent la manière dont ils ont été informées des intentions du gouvernement de supprimer la part dans la taxe d’habitation de la collectivité qu’ils représentent.

D’après une étude approfondie réalisée en 1993 pour le compte du Conseil de l’Europe par un expert français indépendant , les divergences entre les stipulations de la Charte et le droit français sont, pour s’en tenir aux plus importantes d’entre elles, les suivantes :

l’organisation actuelle des collectivités locales françaises qui ne comportent pas de responsabilités, au sens habituel de ce terme, de l’exécutif devant les assemblées délibérantes de ces collectivités. On relèvera que cette divergence recouvre précisément une question qui est parfois débattue pour ce qui est de la possibilité d’améliorer la qualité de la démocratie locale.

le principe de subsidiarité selon lequel les responsabilités doivent de préférence incomber aux autorités les plus proches des citoyens n’est pas reconnu en tant que tel par le droit français.

Il est de surcroît exact que la Charte locale comporte, ainsi que le Conseil d’Etat l’a relevé, un certain nombre «d'ambiguïtés » dont la présence est compréhensible dans un texte qui a dû faire l’objet d’un compromis entre les Etats membres du Conseil de l’Europe pour pouvoir être coulés dans une convention contraignante.

Ni ces divergences, ni ces ambiguïtés ne sont cependant de nature à expliquer que la France se refuse à ratifier cette convention pour autant qu’on ne rejette pas d’emblée, sans expliquer en quoi elle serait inopportune, les possibilités que la Charte offre en son article 12 aux Etats parties de formuler un certain nombre de réserves selon une technique particulière qui en fait un instrument international particulièrement souple. Le droit français répond à la plupart des exigences de la Charte et sa ratification ne supposerait aucun bouleversement du régime actuel des collectivités territoriales. Certaines de ses dispositions sont même parfois plus protectrices que les dispositions de la Charte ou s’harmonisent parfaitement avec elles depuis les lois de décentralisation. Il en va par exemple ainsi du système de répartition par blocs dont les mérites doivent, malgré leurs limites (supra), d’autant plus être soulignés que la France répond aux exigences de l’article 4, paragraphe 4 de la Charte locale selon lequel «les compétences confiées aux collectivités locales doivent être normalement pleines et entières ».

Aucun obstacle réel ne s’oppose dès lors à la ratification de la Charte. La France ne ferait ce faisant que conforter sa marche vers la décentralisation en levant le malentendu que peut provoquer le fait que, tout en satisfaisant à la plupart de ses exigences par un haut degré d’autonomie locale, elle n’est pas partie à un traité jugé de plus en plus fondamental pour la substance de la démocratie et dont la ratification a d’ailleurs été considérée comme condition aux pays d’Europe centrale et orientale lors de leur entrée au Conseil de l’Europe. Pour autant qu’un nombre exagéré de réserves ne soient pas formulées, cette ratification ne se ramènerait cependant pas à une opération essentiellement symbolique pour la raison que nombre de dispositions de la charte locale pourraient, avec la force particulière qui s’attache à des dispositions de droit international, servir de guide au législateur et au juge en comblant, d’une manière qui apparaît appropriée à la situation française, certaines lacunes de la Constitution française en termes de garanties pour l’autonomie locale sans devoir pour cela procéder à sa révision. Telles sont les raisons pour lesquelles cette opportunité mérite, avec le soutien du Congrès des pouvoirs locaux et régionaux du Conseil de l’Europe qui doit veiller à mieux faire connaître la Charte locale en France (notamment par l’organisation d’un grand colloque), d’être réexaminée par le Parlement et le Gouvernement français à l’occasion du débat sur l’avenir de la décentralisation qui ne manquera pas de s’ouvrir prochainement.

ANNEXE

Personnalités rencontrées par la Délégation du CPLRE lors de leurs visites officielles en vue de la préparation du rapport sur la démocratie locale et régionale en France

en ordre chronologique des rencontres (décembre 1999 – mars 2000)

M. Michel MERCIER, Rapporteur de la Mission Décentralisation du Sénat, Président du Conseil général du Rhône

M. Daniel HOEFFEL, Sénateur, Premier Vice-Président de l'Association des Maires de France (AMF)

M. Alain DELCAMP, Président du Groupe d'experts indépendants sur la Charte européenne de l'autonomie locale

M. Jean-Claude FRECON, Rapporteur de l'Association des Maires de France (AMF) sur la fiscalité et les communes rurales

M. CARREZ, Président de la Commission des Finances de l'AMF, Député à l'Assemblée nationale, Maire de Perreux

Mme Marie-Claude SERRES COMBOURIEU, Responsable des Finances, développement économique et coopération intercommunale de l'AMF

M. Denis CASTAING, Responsable des relations internationales de l'AMF

M. Jean-Paul ALDUY, Maire de Perpignan

M. Jean DELANEAU, Président de la Commission des Affaires sociales du Sénat, Président du Conseil Général de l'Indre et Loire

M. Jean-Bernard AUBY, Président de l'Association française de droit des collectivités locales

M. Didier LALLEMENT, Directeur général des Collectivités locales du Ministère de l'Intérieur (DGCL)

M. Michel PAPAUD, Directeur du Cabinet du Directeur général des Collectivités locales du Ministère de l'Intérieur

M. Denis PERRIN, Adjoint au Sous-directeur des compétences et des Institutions locales (DGCL), Ministère de l'Intérieur

M. Jean-Pierre FOURCADE, Maire de Boulogne-Billancourt, Sénateur, Président du Comité gouvernemental pour les finances locales

M. Gérard LEMAIRE, Délégué général de l'Association des Régions de France (ARF)

Mme Marie-José TULARD, Directrice du Service des Collectivités territoriales du Sénat

M. Pierre MAUROY, Ancien Premier Ministre, Sénateur, Maire de Lille, Président de la Commission gouvernementale sur la décentralisation

M. Philippe LEROY, Président du Conseil Général de la Moselle et de la Commission "Europe" de l'Assemblée des Départements de France (ADF), Vice-Président de la Région Lorraine et Maire de Vic sur Seille

M. Patrick WEITEN, Conseiller Général du Département de la Moselle, Maire de Yutz

M. Jean WEBER, Maire de Remilly

M. Martial WLAZLAK, Chef du Cabint de M. LEROY

M. Jean PEPIN, Président du Conseil Général de l'Ain, Sénateur

M. François PAOUR, (ancien) Président de la Fédération nationale des maires ruraux de France et Maire de Saint-Bernard

M. René AMSELLEM, Maire de Pressiat

M. Jacques BOYON, Ancien Ministre, Maire de Pont-d'Ain

M. Michel CARMINATI, Vice-Président du Conseil Général de l'Ain, Maire d'Izernore

Mme Danielle COMTET, Maire de Misérieux

M. Robert MERIAUDEAU, Maire de Bregnier-Cordon

M. Noël RAVASSARD, Conseiller Régional de la Région Rhône-Alpes, Maire de Chatillon-sur-Chalaronne

M. Geneviève RIGUTTO, Maire de Chatillon-en-Michaille

M. MONTANE, Fonctionnaire de l'administration de l'Assemblée territoriale de Corse

MM. ALBERTINI et PIETRI, représentants du Groupe politique "Un autre avenir" de Corse, membres de l'Assemblée territoriale de Corse

M. Toussaint LUCIANI, Groupe politique corse "Mouvement pour la Corse", membre de l'Assemblée territoriale de Corse

M. José ROSSI, Président de l'Assemblée territoriale de Corse

M. Jean-François BATTINI, Chargé de mission, Assemblée territoriale de Corse

M. VINCIGUERRA, membre de l'Assemblée territoriale de Corse

M. Jean-Guy TALAMONI, Président de la Commission des Affaires européennes de l'Assemblée territoriale de Corse et représentant du Groupe politique "Corsica Nazione"

M. Jean BAGGIONI, Président du Conseil exécutif de Corse

M. José COLOMBANI, Chef du Cabinet de M. Baggioni

M. Jean-Pierre RAFFARIN, Président de l'Association des Régions de France (ARF), Président de la Région Poitou-Charentes

M. Paul GIROD, Vice-Président du Sénat, membre de la Mission du Sénat sur la décentralisation, Conseiller Général de l'Aisne, Maire de Droizy

M. Adrien ZELLER, Président de la Région Alsace, ancien Député, co-Président de l'Institut sur la Décentralisation

M. Jean-François LEGARET, Maire adjoint de la Ville de Paris

M. Louis GRANIER, Délégué Général de la Mairie de Paris

Mme POLITIS, Responsable des relations internationales, Secrétariat de la Mairie de Paris

M. François LUCAS, Conseiller technique de M. Jean-Pierre CHEVENEMENT, Ministre de l'Intérieur

Professeur Michel VERPEAUX, Université Panthéon-Assas, Paris II

Professeur Jean-Bernard AUBY, Président de l'Association de Droit des Collectivités locales

Professeur Gérard MARCOU, Groupe de recherche sur l'administration locale en Europe - CNRS

Professeur Hugues PORTELLI, Co-Président de l'Institut sur la décentralisation

Professeur Jean-Claude NEMERY, Université de Reims, Champagne-Ardenne

M. Jean-Louis GUIGOU, Délégué à l'Aménagement du Territoire et à l'Action Régionale (DATAR)

M. Jean PEYRONY, Chargé de mission, DATAR

M. Philippe VALLETOUX, Membre du Directoire du Crédit local de France



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