Instruments économiques locaux et régionaux favorables à l’environnement - CG (6) 6 Partie II

Rapporteur : Josef LEINEN (Allemagne)

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EXPOSÉ DES MOTIFS

Contexte

En 1996/1997, le Congrès des pouvoirs locaux et régionaux de l'Europe (CPLRE) et le Conseil international pour les initiatives écologiques communales (International Council for Local Environmental Initiatives, ICLEI) ont mené une étude sur l'utilisation d'instruments économiques par les collectivités territoriales d'Europe. Cette étude a été lancée par le "Groupe de travail sur la protection de l'environnement et le développement durable" du CPLRE, qui se compose de vingt représentants des collectivités locales et régionales des États membres du Conseil de l'Europe.

M. Jo Leinen, rapporteur désigné par le groupe, a présenté les résultats de l'étude dans un rapport qu'il a soumis à la 4e session plénière du Congrès. Sur la base de ce rapport, le Congrès a adopté la Résolution 55, qui décrit ces instruments et suggère différents moyens de les mettre en œuvre. Le rapport montre que de nombreuses collectivités locales et régionales d'Europe utilisent déjà des instruments économiques qui ont une influence sur l'environnement: elles perçoivent des droits, accordent des subventions et lèvent parfois des impôts. Toutefois, il ressort aussi du rapport que les collectivités territoriales ne connaissent pas encore bien les instruments financiers. Ceux-ci ne sont donc pas autant utilisés qu'ils pourraient l'être.

L'ICLEI a poursuivi les recherches, qui ont confirmé les conclusions du rapport et ont abouti à une première série d'exemples concrets issus de différents pays. L'enquête a permis d'obtenir une bonne vue d'ensemble, mais elle a aussi montré qu'un questionnaire général ne permettait pas de procéder à une analyse représentative de situations locales complexes.

C'est pourquoi le groupe de travail du CPLRE et l'ICLEI ont décidé de rassembler des exemples innovants de bonne pratique issus des communes européennes et de s'en inspirer pour élaborer un guide des instruments financiers destiné aux collectivités locales. Ils ont aussi décidé que le guide devrait expliquer les mécanismes économiques qui sous-tendent ces instruments et décrire leurs effets bénéfiques sur l'environnement et l'emploi.

L'institut de recherche politique de Londres a rejoint les deux partenaires pour soumettre une proposition de projet à la Commission européenne (DG XI), qui a finalement décidé de soutenir financièrement l'élaboration du guide.

Le guide donne des informations de base sur les effets des instruments économiques sur l'environnement, les finances et l'emploi, et montre comment utiliser efficacement ces instruments aux niveaux local et régional. Il s'adresse au personnel municipal, à la classe politique et aux groupes d'intérêt locaux; il leur donne des renseignements utiles sur ces instruments, qu'ils sont encouragés à utiliser systématiquement.

L'efficacité des instruments économiques peut être considérablement améliorée s'ils sont mis en oeuvre dans toute l'Europe plutôt que dans des régions isolées. Mais chaque pays a sa propre législation, qui soumet à des conditions particulières l'utilisation d'instruments économiques aux niveaux local et régional. Le guide essaie de surmonter ces différences de deux manières. Premièrement, il décrit les cadres et programmes internationaux relatifs à l'environnement, ainsi que la législation communautaire. Deuxièmement, il donne des renseignements précis sur les types d'instruments économiques qui sont utilisés dans divers domaines par différents pays.

Le guide comporte cinq études de cas, qui décrivent la mise en place d'un instrument économique donné et les résultats qu'il a permis d'obtenir; elles constituent donc aussi des exemples de bonne pratique. Bien entendu, elles ne rendent pas compte de l'ensemble des initiatives prises dans les pays européens, mais le lecteur peut s'inspirer de ces expériences et peut-être transposer quelques grands principes dans le cadre juridique de son pays.

Structure du guide

Le guide comporte deux parties: la première donne une vue d'ensemble des aspects théoriques, alors que la seconde est consacrée aux études de cas.

Dans la première partie, le lecteur apprend à connaître les caractéristiques des instruments et les mécanismes économiques qui les sous-tendent (chapitre 1er). Les avantages qu'apporte l'utilisation d'instruments économiques aux petites et moyennes entreprises (principaux foyers d'innovation) sont décrits au chapitre 2. Le chapitre 3 présente les effets bénéfiques des instruments économiques sur l'emploi, en s'appuyant sur des études récentes menées dans ce domaine. Le chapitre 4, consacré à la mise en oeuvre des instruments au niveau local, décrit les différents types d'instruments et le chapitre 5 passe en revue les domaines d'application.

La seconde partie du guide, qui est la plus importante, décrit des exemples innovants de bonne pratique issus de différents pays européens. Ils font l'objet des chapitres 6 à 10. Le chapitre 11 traite de l'avantage des "novateurs" et essaie de mettre en évidence la prochaine "innovation" possible dans chaque domaine couvert par les études de cas. Le chapitre 12 permet au lecteur de comparer la mise en oeuvre d'instruments économiques dans sa propre communauté avec la situation réelle dans quelques villes choisies. Enfin, dans le chapitre 13, on trouve le texte intégral de la Résolution 55 sur les instruments financiers, adoptée par le CPLRE en mai 1997, et le texte de la charte d'Aalborg. De plus, ce chapitre comporte des adresses, un tableau de conversion des devises en euros et une bibliographie.

GUIDE DES INSTRUMENTS ÉCONOMIQUES POUR L’ENVIRONNEMENT À L’USAGE DES POUVOIRS LOCAUX ET RÉGIONAUX

Eco-efficience et initiatives locales - Une longueur d’avance pour l’environnement et l’emploi

Edition Congrès des Pouvoirs Locaux et Régionaux de l’Europe (CPLRE)
Conseil international pour les initiatives écologiques communales (ICLEI)

Auteurs Christoph Edrmenger, ICLEI
Sandra Schreckenberger

Remerciements
La publication de ce Guide a été généreusement financée par la Commission européenne, DG XI. Les auteurs remercient tout spécialement Hans Bergman pour la supervision du texte et Karsten Madsen pour son aide technique. Nous remercions également Chris Hewett de l’Institute for Public Policy Reseach (IPPR) pour sa précieuse contribution et ses commentaires, ainsi que Gyorgy Bergou (CPLRE) pour son aide institutionnelle et ses apports. Enfin, nous remercions nos partenaires locaux Emanuel Fleuti, Zürich, Laurenz Hermann, Fribourg, Tore Hoven, Trondheim, Stigg Lönnqvist, Uusimaa et Jürgen Lotermoser, Sarrebruck.

AVANT-PROPOS
Les pouvoirs locaux sont des acteurs importants de la transition vers un développement durable, comme le montre clairement l’intérêt mondial suscité par le processus de l’Agenda local 21. Dans une optique internationale, les grandes villes, les agglomérations urbaines et les “pays” sont les plus actives dans ce processus.

Pour stimuler les échanges d’idées entre pouvoirs locaux, la Commission européenne soutient diverses activités liées au processus de l’Agenda local 21.

L’un des nouveaux défis lancés aux pouvoirs locaux est de parvenir à intégrer les politiques écologiques locales avec l’économie et l’emploi. L’utilisation d’instruments économiques sera un aspect important de cette intégration.

J’espère que ce rapport, “Eco-efficience et initiatives locales - une longueur d’avance pour l’environnement et l’emploi”, financé par la Commission européenne DG XI, encouragera les pouvoirs locaux de l’Union européenne et d’ailleurs à découvrir de nouveaux moyens d’intégrer économie et environnement.

Ritt Bjerregard, Commissaire pour l’environnement. Commission européenne.


RESUME

A l’aube du 20è siècle, le développement durable est le plus grand défi que doive relever l’humanité. Le débat de ces dernières années a permis d’éclaircir au moins deux points. Premièrement, le développement durable ne peut consister simplement à respecter des limites écologiques. Il faut miser également sur des avantages économiques, sur des situations gagnantes-gagnantes. Protection de l’environnement et réussite économique doivent aller de pair. Deuxièmement, les gouvernements nationaux ne suffiront pas à la tâche, il est indispensable que d’autres groupes de protagonistes innovent tant dans une perspective stratégique que dans la pratique quotidienne. Les pouvoirs locaux et régionaux figurent parmi les acteurs les plus importants.

Ce guide présente une série de solutions en réponse à la demande de stratégies écologiques et économiques intégrées formulée par les pouvoirs publics dans une économie de marché. A cet effet, il utilise le concept d’éco-efficience , tout d’abord développé dans le secteur privé dans le dessein d’améliorer la compétitivité des entreprises. Le rôle des pouvoirs publics en matière d’éco-efficience consiste à créer des incitations et à élaborer un cadre fiable de concurrence. Même s’il existe déjà de nombreuses réglementations, le moment est venu d’adopter des instruments économiques susceptibles d’inciter par les prix à un comportement respectueux de l’environnement.

Les instruments économiques permettent d’obtenir avec une longueur d’avance trois types d’avantages. Le premier améliore la qualité de la vie des citoyens par le truchement de l’amélioration des conditions écologiques. Le deuxième consiste à économiser les ressources par une exploitation plus rationnelle. A longue échéance, il s’agit là d’un effet induit par l’internalisation des coûts externes. Mais on réalisera très souvent aussi des gains à court terme par le biais, par exemple, de la réduction des coûts induits par les traitements nécessaires à la guérison des maladies d’origine écologique. N’importe quelle autorité peut obtenir les deux premiers avantages, mais le troisième ne le sera que grâce à l’initiative locale. L’expérience, les services et les produits déjà générés par l’innovation pourront être exportés afin de contribuer au financement de la transition économique. Naturellement, d’autres autorités devront également s’engager sur la piste de développement tracée par l’initiative locale. Cette stratégie comporte des risques, certes, mais le développement durable est la condition même d’un heureux dénouement de la crise écologique mondiale.

La mise en œuvre du concept d’éco-efficience au moyen d’instruments économiques encourage les PME à trouver des solutions novatrices favorables à leurs opérations. Celles-ci sont un champ d’action particulièrement intéressant, car nul n’ignore que des approches écologiques ambitieuses issues du secteur privé ont été lancées par des PME. En outre, le coefficient de main-d'œuvre est en général plus élevée chez les PME que dans les grosses entreprises où le capital prime. Les instruments économiques sont favorables aux PME parce que leur approche à l’environnement est plus souple que les instruments réglementaires.

Ni les concepts écologiques ni les concepts économiques ne seront efficaces si l’on ne tient pas compte de leur impact social. Il sera donc question dans le présent rapport des effets du problème social le plus grave d’Europe: le chômage. Le chômage mène à la pauvreté et induit l’exclusion sociale. Les solutions néoclassiques connues ou keynésiennes sont impuissantes à résoudre le problème. Les instruments économiques offrent une option; ils transfèrent la charge financière du travail à l’exploitation des ressources naturelles, ils créent une incitation à abaisser l’efficience du travail et à accroître l’efficience de la ressource. Cet effet a été démontré par la pratique et les études économiques. La création d’emplois verts est envisageable dans certains secteurs, mais elle ne suffira pas à faire régresser les taux de chômage actuels. C’est pourquoi la mise en œuvre d’instruments économiques pourrait être un apport important à condition d’être accompagnés d’autres mesures.

C’est à l’échelon des gouvernements - ou d’organismes intergouvernementaux comme l’Union européenne - que l’on est au cœur du débat relatif à l’introduction des instruments économiques. Quoi qu’il en soit, il ont été moins utilisés que l’on aurait pu s’y attendre au regard des avantages qu’ils présentent. Au vu de cette situation, les pouvoirs locaux et régionaux devraient saisir l’occasion de faire le premier pas. Du reste, ils appliquent déjà des instruments économiques, par exemple en prélevant des redevances, mais ils ne le font pas en pleine connaissance de cause et, pas conséquent, pas systématiquement. Malgré tout, c’est une possibilité que certains d’entre eux exploitent déjà. Aux fins d’encourager d’autres à en faire autant et à concevoir leurs propres instruments économiques, ce qui est présenté ici est une “ boîte à outils pour l’échelon local”. Les redevances, les droits, les amendes , les taxes, les surtaxes et les subventions (incitatives ou contreproductives) sont des instruments pertinents susceptibles d’êtres appliqués dans les domaines de l’énergie, des déchets, des eaux, de la circulation automobile et de l’occupation des terres.

A l’instar des instruments économiques, l’éco-efficience et l’innovation doivent prouver leur efficacité dans la pratique. Le premier exemple présenté est "l’Energy-efficient Saarbrücken", en Allemagne. La ville a introduit un barème progressif de redevances énergétiques. D’autres options que la consommation de carburants fossiles sont encouragées ainsi que l’adoption de systèmes permettant de réaliser des économies d’énergie.

"Waste-efficient Uusimaa", en Finlande, est le second exemple. La région a non seulement institué un cadre novateur de gestion publique-privée des déchets, mais elle l’a accompagné d’une surtaxe servant à financer des stations de recyclage. Le volume des déchets a diminué et le reste a été trié et recyclé. Cette mesure a permis la mise en place d’une collecte innovante et a stimulé les services d’enlèvement des déchets.

"Traffic-efficient Trondheim", en Norvège, est souvent cité mais rarement analysé. Un droit est perçu sur les automobiles qui pénètrent dans le centre ville. Les habitants prennent leur voiture moins souvent si bien que les services de livraison ainsi que les transports en commun se sont développés.

Le quatrième exemple est "Land-efficient Freiburg", en Allemagne. Dans un nouveau quartier, la ville a aboli une subvention allant à l’encontre du but recherché. A présent les résidents de ce quartier n’ont pas à transformer un terrain en espace de stationnement s’ils n’ont pas de voiture. De l’espace libre est préservé et les transports en commun se sont développés.

Enfin, citons "Air-efficient Zürich", en Suisse. L’aéroport international a introduit une surtaxe sur les émissions d’oxydes d’azote et de composés organiques volatils (COV). Cette mesure est une contribution au plan régional relatif à la pureté de l’air et encourage l’utilisation d’avions modernes.

Ceux qui font les premiers pas ont une longueur d’avance tant qu’ils ne sont pas surpassés. Ils doivent aussi veiller à ne pas avoir trop d’avance par rapport aux autres. Par conséquent un décalage significatif subsiste entre les résultats obtenus par les initiateurs et le défi lancé par le développement durable. Le rapport conclut qu’il incombera à la prochaine génération de pionniers de combler les lacunes.

INTRODUCTION

La mission de l’ICLEI

Le Conseil international pour les initiatives écologiques communales (ICLEI) est l’organisme international des pouvoirs locaux pour l’environnement. La mission de l’ICLEI consiste à créer un mouvement mondial des collectivités locales en vue d’améliorer les conditions écologiques globales par le biais d’actions locales cumulatives.

L’ICLEI soutient les capacité de gestion des collectivités locales par une action de formation et d’assistance technique et la diffusion de matériels d’information ainsi que par des échanges. Les municipalités coopèrent entre elles dans l’élaboration de cadres généraux destinés à traiter au niveau local des problèmes écologiques régionaux ou mondiaux. L’objectif est d’intégrer les politiques locales dans les programmes internationaux et les politiques de développement.

Le CPLRE

Le Congrès des pouvoirs locaux et régionaux de l’Europe (CPLRE) est une assemblée politique internationale représentant les pouvoirs locaux et régionaux de 40 Etats européens. Il fait partie du Conseil de l’Europe, organisation internationale instituée en 1949 pour promouvoir la démocratie et les droits de l’homme. Le Congrès s’exprime au nom des villes et des régions d’Europe. L’Assemblée compte 286 membres (et un nombre égal de suppléants). Ce sont des maires et des conseillers municipaux démocratiquement élus ainsi que des membres des parlements et des administrations régionales.

Le secrétariat du Congrès est à Strasbourg, en France. Il coordonne et aide les organismes du Congrès, notamment le groupe de travail pour la protection de l’environnement et le développement durable. L’un des principaux thèmes traités par ce groupe de travail a été les instruments économiques locaux et régionaux pour l’environnement.

L’IPPR

L’Institute for Public Policy Research (IPPR) [Institut de recherche sur les politiques publiques] est un organisme ayant pour objet de contribuer à la compréhension des questions sociales, économiques et politiques par le biais de la recherche, du débat et des publications. Il a été institué en 1988 par des personnalités éminentes du milieu universitaire, du monde des affaires et des syndicats dans le but d’opposer à la doctrine libérale une autre forme de pensée. Il a son siège à Londres, au Royaume-Uni.

Outre son programme de recherche et de publications, l’IPPR offre aux cadres politiques et syndicaux aux fonctionnaires, aux universitaires, aux hommes d’affaires, aux acteurs des milieux financiers et aux journalistes une tribune où échanger leurs vues sur des sujets d’intérêt public.

L’Institut s’intéresse particulièrement aux taxes vertes, à la politique européenne, au risque écologique et à la santé publique.

Les instruments économiques - quelques réflexions

Les instruments économiques sont susceptibles d’être des auxiliaires efficaces de la politique de l’environnement. Ils présentent des avantages aussi bien en matière d’environnement qu’en matière d’emploi. Il existe de nombreuses recherches sur leur utilisation à l’échelon national, mais elles sont beaucoup plus rares lorsqu’il s’agit des échelons local et régional.

Une enquête menée conjointement par l’ICLEI et le CPLRE montre que nombre de pouvoirs locaux et régionaux européens mettent déjà en œuvre des instruments économiques, des droits sont perçus, des subventions octroyées et parfois des taxes levées. Toutefois, on constate que les instruments économiques ne suscitent encore qu’un faible intérêt chez les pouvoirs locaux et régionaux. Leur potentiel est donc loin d’être pleinement exploité. L’objet de ce guide est d’aider les intéressés à combler cette lacune.

Le guide donne tout d’abord des informations générales sur les impacts économiques et écologiques et indique les modalités d’application des instruments économiques aux échelons local et régional.

Il s’adresse aux municipalités, aux élus et aux associations locales. Les auteurs espèrent que les informations furnies sur les instrument en question déboucheront sur une mise en œuvre systématique. De surcroît, ces instruments gagneront en efficacité s’ils sont appliqués dans l’ensemble de l’Europe au lieu de ne l’être qu’ici et là, dans certaines régions.

La multiplicité des législations au niveau international

Chaque pays ayant sa propre législation, les conditions d’introduction des instruments économiques aux échelons local et régional ne peuvent que différer. Le guide propose de pallier cet inconvénient de deux manières. Il commence par donner un aperçu des programmes internationaux pour l’environnement, ainsi que des législations nationales et de celle de la Commission européenne. Ensuite, il passe à une information détaillée relative aux choix d’instruments économiques disponibles selon les différents champs d’application de ces instruments dans divers pays. Cinq études de cas décrivent comment un instrument économique déterminé a été utilisé avec succès, afin d’établir une bonne pratique. Naturellement, il ne peut être question de couvrir tout le vaste champ des possibilités en Europe, mais le lecteur pourra tirer parti de ces expériences et même en appliquer les principes dans le cadre de la législation de son pays.

Structure

Le guide comprend deux parties. La première donne un aperçu général de l’arrière-plan théorique, la seconde est consacrée aux études de cas.

Un résumé présentant quelques résultats précède l’introduction. Le premier chapitre traite des caractéristiques et des mécanismes économiques qui sous-tendent les instruments. Au chapitre 2, il est question des aspects profitables pour les PME, pionniers de l’innovation et de la mise en œuvre des instruments économiques. Le chapitre 3 est consacré à la description des effets positifs des instruments économiques sur l’emploi. L’argumentation s’appuie sur des études récentes menées dans ce domaine. Le chapitre 4 sur les applications locales introduit les différentes formes d’instruments et le chapitre 5 décrit le champs de leurs applications. La partie centrale du guide - chapitres 6 à 10 - est consacrée à des exemples de bonne pratique innovants, pris dans divers pays. Le chapitre 11 se conclut sur les avantages qu’en tire l'initiative locale et sur les perspectives d’avenir. Enfin, le lecteur pourra consulter, au chapitre 13, le texte d’une résolution du CPLRE sur l’utilisation des instruments économiques, adoptée en mai 1997, ainsi que le texte de la Charte d’Aalborg. Ce chapitre contient également des adresses, un tableau des taux de change de l’euro ainsi qu’une bibliographie et une liste des publications de l’ICLEI. Mentionnons également le chapitre 12 qui présente, à titre de comparaison, plusieurs tableaux sur l’emploi des instruments économiques dans différentes villes allemandes.

Pouvoir, commune, collectivité - emploi de ces termes dans le texte

En règle générale, on trouvera dans ce guide les termes pouvoir local ou commune. Ils sont synonymes. Le terme collectivité est quelquefois utilisé: il inclut non seulement l’autorité ou la commune mais aussi les citoyens et l’économie. En outre, le point est également de savoir si les pouvoirs, local ou régional, sont vraiment les instances auxquelles la recommandation doit s’adresser. Tout est différent d’un pays à l’autres, parfois d’une région à l’autre.

1. LES INSTRUMENTS ÉCONOMIQUES - UN CADRE POUR L’ÉCO-EFFICIENCE

1.1 La situation mondiale

Dès les temps les plus reculés, l’espèce humaine s’est attachée à modeler et à modifier le milieu physique pour obtenir des terres arables. Plus tard, les ressources furent transformées et échangées. L’activité humaine a donc toujours modifié les flux matériels. Cela ne posa aucun problème tant que la modification des paysages, des processus naturels et des écosystèmes n’étaient que locaux. Les écosystèmes étaient capables de régénérer les ressources naturelles - le cycle écologique pouvait repartir à nouveau - le plus souvent sans avoir été gravement endommagés.

Le gaspillage des ressources naturelles s’est rapidement accru depuis une centaine d’années, un peu à cause de la croissance démographique et beaucoup à cause de l’industrialisation. L’aspect positif de cette évolution est l’amélioration du niveau de vie et la prospérité des pays industrialisés. Mais ce processus a aussi des effets négatifs sur l’environnement: dégradation des ressources naturelles pollution toxique et destructions des habitats naturels. Depuis une vingtaine d’années, on a fait d’énormes efforts pour réduire ces impacts. Des milliards de dollars, de yens, de francs et de marks ont été investis dans des technologies visant à absorber les polluants entre le moment où ils font leur apparition dans le processus de production ou de consommation et celui où ils sont rejetés dans la nature; c’est la technologie dite de “fin de parcours”. Cette stratégie a pour effet de diminuer l’impact des milligrammes toxiques tandis que les dégâts de la consommation intermédiaire de mégatonnes ne change en rien. Prenons, par exemple, le dioxyde de carbone (CO2), rejetés à la suite de la combustion des carburants fossiles. En un siècle, les pays industrialisés ont consommé un stock que l’écosystème global avait constitué au cours de millions d’années. Bien que la quantité de CO2 ainsi produite semble peu de chose comparée aux quantités émises naturellement, le cycle du carbone est gravement perturbé et sa capacité de stabiliser le climat mondial menacée.

Aujourd’hui, l’impact des activités humaines sur l’environnement est tel qu’elles ont franchi le seuil au-delà duquel l’environnement a la capacité de contrebalancer leurs effets. L’accroissement démographique ne fait qu’aggraver la situation. Si nous voulons maintenir le niveau de vie élevé des Européens et en même temps garantir une vie saine et prospère à toute l’humanité, il est hors de question de continuer à soumettre les ressources à une exploitation aussi intense. Comment alors assurer un niveau de vie correct à la population mondiale présente et future sans détruire les ressources naturelles?

Depuis quelques décennies, la protection de l’environnement repose essentiellement sur la lutte contre la pollution, la limitation des substances dangereuses et l’application de la technologie de “fin de parcours”. Cette méthode se révèle aujourd’hui aussi onéreuse qu’inapte à offrir une protection complète. Malgré l’intensité des efforts déployés dans ce domaine, les succès remportés n’ont été que locaux. Les problèmes écologiques mondiaux vont en empirant, en partie à cause de la complexité des atteintes à l’environnement qui fait qu’il est difficile de tirer le signal d’alarme.

On ne peut envisager séparément l’environnement et l’économie. Les deux sont liés, inextricablement. Les politiques de l’environnement ne peuvent plus se borner à nettoyer la pollution qu’engendre les politiques économiques. Les objectifs écologiques doivent être intégrés dans l’économie de manière préventive. Ci-après, deux modèles pour décrire cette relation:

Le concept d’éco-efficience (voir chapitre 1.5.) est un premier pas dans cette direction. L’intérêt de ce concept est de prôner l’obtention simultanée d’avantages économiques et écologiques. La mise en œuvre des instruments économiques, exposés plus loin, peut conforter cet effet. Les pouvoirs locaux européens ont un rôle important à jouer dans le développement durable mondial en introduisant des instruments économiques susceptibles de constituer un cadre local pour l’éco-efficience.

Le chômage est le premier problème économique en Europe. Même si les Etats membres sont à des étapes différentes du cycle économique, la création d’emplois est la priorité politiquede tous. Un nombre élevé de personnes sans travail dans un pays pose évidemment un problème de politique sociale, car cela signifie pauvreté et qualité de vie dégradée pour nombre de citoyens; mais cette situation est également désastreuse pour l’économie, car l’Etat doit dépenser davantage en indemnités de chômage.

1.2. La Politique de l’environnement aujourd’hui

Ce chapitre traitera de quelques aspects de la politique actuelle de l’environnement, en décrira les lacunes et introduira quelques concepts nouveaux.

Principes

La politique actuelle de l’environnement repose sur deux grands principes. Le principe du pollueur payeur (PPP), selon lequel le pollueur est responsable des dégâts qu’il a causé à l’environnement. Mais il est souvent malaisé d’identifier le responsable d’une pollution spécifique. Le principe du coût collectif intervient si le PPP n’est pas applicable. Le fardeau écologique est alors financé par la collectivité sur les deniers publics.

Approche réglementaire

L’approche réglementaire domine la politique actuelle de l’environnement. On en connaît de deux sortes. Tout d’abord, la réglementation “direction et commandement” traditionnelle mise en oeuvre depuis deux décennies par les gouvernements pour lutter contre la pollution. Ce système est valable s’il s’agit d’éviter une menace spécifique. Ensuite, l’approche négociée ou l’entente de “de gré à gré”, souvent préférée par l’industrie, selon laquelle c’est la meilleure politique en termes de souplesse de réaction. Dans les deux cas, l’innovation risque d’être étouffée.

Lacunes de la situation actuelle

Les règles et les normes ne peuvent traiter qu’une quantité limitée de sources de pollution et sont souvent trop rigides. Ce qui peut nuire aux PME et à l’acceptation d’une politique de l’environnement. L’autre inconvénient, c’est que les règles ne vont pas au-delà de l’imposition de limites à d’une forme donnée de pollution. C’est pourquoi elles n’encouragent pas à appliquer des technologies et des solutions de protection de l’environnement allant au- delà de la limite fixée par la loi.

Souvent les limites ne tiennent pas compte de la situation du pollueur, d’où un manque d’efficience économique. Les problèmes des PME seront examinés dans le chapitre suivant.

En raison des failles des systèmes “direction et commandement”, nombre d’experts souhaitent une forme plus dynamique de politique de l’environnement (Eberhardt, 1996, pp. 228-229).

Nouveaux concepts

Une nouvelle politique de l’environnement devrait influencer les décisions de industriels, des hommes d’affaires et des particuliers sans prétendre être capable de prendre les meilleures décisions elle-même.

Il y a une première approche selon laquelle l’information du consommateur et l’éducation écologique dès l’école peut influer sur la prise de décision (approche communicative). Une deuxième consiste à instaurer des mécanisme de traitement de l’information, d’évaluation d’impact sur l’environnement, de prise de décision, d’attribution des tâches et de suivi de la mise en œuvre au sein des organisations (approche gestionnaire de l’environnement). Une troisième, visant à soutenir une nouvelle politique de l’environnement et un développement durable, consiste à appliquer des instruments économiques. Ce guide est centré sur l’utilisation des instruments économiques (Chapitre 1.6).

1.3 La politique de l’emploi aujourd’hui

Depuis quelques années, les gouvernements s’efforcent de créer des emplois en tablant sur la croissance. Tout emploi perdu à la suite d’accroissements de la productivité du travail est compensé par une production plus abondante de biens et de services. Deux théories économiques s’affrontent sur ce point.

La théorie actuellement dominante est la théorie néoclassique, selon laquelle toute offre (de biens et services) finira par créer une demande. Pour favoriser la croissance, il faut donc améliorer la situation des producteurs, c’est-à-dire de l’entreprise privée. Ce propos est souvent accompagné de la promesse que des producteurs prospères seront plus compétitifs sur les marchés internationaux et créeront de l’emploi du fait de la progression des exportations.

La théorie opposée est celle de John Maynard Keynes. Selon le keynésianisme, il existe (au moins quelquefois) des situations dans lesquelles la demande est incapable d’absorber l’offre (potentielle) parce que le revenu national est insuffisant. D’où une baisse des investissements et des revenus, entraînant une chute de la demande ainsi que du chômage. Le chômage peut-être combattu par des programmes d’investissements publics (assortis d’autres mesures techniques) pour stimuler la demande.

Les deux théories ont été appliquées avec succès à des périodes différentes de l’histoire et dans différents pays. Depuis, les économistes ont élaboré tout un outillage d’analyse économique. Mais, de nos jours, l’une et l’autre de ces théories se trouve confrontées à de nouveaux et graves problèmes.

Premièrement, du fait de la globalisation, les marchés sont interconnectés et la flexibilité des producteurs est extrême. Au lieu de stimuler la demande de l’économie nationale, les programme d’investissement, par exemple, peuvent être absorbés par les pays voisins.

Deuxièmement, il semble que l’on assiste à une baisse générale, bien que modulée, des taux de croissance dans les pays industrialisés. Il y a là, en quelque sorte, la transposition d’un argument écologique parallèle: dans une situation de croissance continue l’accroissement de l’exploitation des ressources est plus rapide que les gains de productivité. Alors qu’il sera difficile (voire impossible) de réagir positivement aux implications écologiques de la croissance, il persiste un doute raisonnable sur le point que les taux de croissance actuels de la productivité du travail de deux ou trois pour cent puissent jamais être surcompensés par des taux de croissance économiques plus élevés.

Nouveaux concepts

On est donc toujours en quête de nouveaux concepts visant à créer de l’emploi. Mentionnons notamment l’un des plus importants d’entre eux, celui de la redistribution du travail par le biais de la contraction du temps de travail et autres instruments, la promotion des PME (innovantes et à coefficient élevé de main-d'œuvre), la réorientation de l’imposition du revenu du travail vers les bénéfices du capital et enfin, une politique publique énergique de l’emploi. Toutefois, il sera question dans ce guide d’un autre concept, celui-ci qui consiste à réorienter les charges financières vers la consommation des ressources naturelles.

1.4 Quelques mesures en faveur d’un développement durable

La pérennité de l’environnement est synonyme de préservation du capital naturel. Cela exige que le rythme de consommation des ressources renouvelables, de l’eau et des ressources énergétiques n’excède pas la capacité de régénération le système naturel et que le rythme de consommation des ressources non renouvelables ne soit pas supérieur au rythme de remplacement des ressources renouvelables. La pérennité de l’environnement signifie également que les taux d’émission de substances polluantes n’excède pas la capacité de l’air, de l’eau et du sol de les absorber et de les traiter (Charte d’Aalborg, Partie 1, para. 2).

Le développement durable, en Europe, ne sera obtenu qu’au prix d’une modification profonde des modes de production et de consommation. La consommation intermédiaire d’énergie et de matériaux devra être réduite à une fraction de son niveau actuel. Les efforts concertés de la société tout entière devront être mobilisés pour relever ce défi gigantesque.

Société
(systèmes sociaux
politiques et culturels)

Economie
(production, biens et services
emploi, revenu, bénéfice)

Environnement
(Ressources naturelles, eau, air sol,
biodiversité, matières premières, santé)

Durabilité - Qu’est-ce qui doit être durable?

Par conséquent, la protection de l’environnement devra devenir une tâche transversale du fait de l’intégration de la politique de l’environnement dans d’autres domaines d’action.

Les approches à l’intégration: l’Agenda 21...

L’un des points clés de la Conférence des Nations Unies sur l’environnement et le développement (CNUED) tenue à Rio de Janeiro, en juin 1992, était l’intégration des politiques de l’environnement et du développement. L’Agenda 21, la déclaration officielle des gouvernements nationaux lors de la CNUED, cherche à concrétiser l’idée. Il définit des objectifs et des mesures en matière de politique démographique et de politique de la santé, ainsi que les tendances de l’habitat. La plupart des gouvernements dans le monde acceptent sa logique et s’engagent, au moins sur le papier, à réaliser un développement durable. L’Agenda 21 décrit la voie à suivre pour atteindre cet objectif. Mais la force même de l’idée de durabilité, particulièrement mobilisatrice, constitue un handicap à sa mise en œuvre, car définir des cibles concrètes et les moyens de les atteindre est un processus hérissé de difficultés.

... et le cinquième Programme d’action européen

Dans le 5ème Programme d’action pour l’environnement de l’Union européenne (PAE), la Commission européenne soutient l’intégration des problèmes d’environnement dans le développement économique. La Commission a rompu avec la tradition des programmes précédents centrés sur un seul élément (l’air, le sol, l’eau). Le 5ème PAE introduit des approches intégrées à l’usage des principales branches professionnelles impliquées dans la protection de l’environnement (industrie, circulation des véhicules à moteur, tourisme, agriculture). Les instruments économiques, comme les redevances écologiques ou les systèmes de responsabilité pour risques, sont mis en lumière parce qu’ils sont considérés comme l’un des principaux moyens de réaliser la protection intégrée de l’environnement. Cet objectif correspond à une nouvelle conception de la politique de l’environnement. Il bénéficie du soutien d’un nombre croissant d’institutions économiques. Par exemple, l’OCDE recommande de prendre davantage en considération les instruments économiques et leur application aux fins de soutenir une politique de l’environnement intégrée.

Les avantages économiques du développement durable

Aujourd’hui, les calculs économiques à court terme mènent à une vision faussée des choses, selon laquelle des pratiques nocives pour l’environnement apparaissent meilleur marché que celles qui évitent ou réduisent les impacts .

En réalité, on occulte des charges dont les générations futures seront débitrices. Les émissions de substances acides, par exemple, entraîne l’élimination des éléments de base des sols forestiers. Le processus est irréversible. Ces coûts sont externalisés, car ce n’est pas le pollueur qui paient le prix de ces atteintes à l’environnement.

La théorie des coûts externalisés

La consommation d’énergie et d’autres ressources produit de la pollution. Les coûts ainsi imposés à la société ne sont généralement pas inclus dans les prix de l’énergie ou de la ressource consommée; ces coûts supplémentaires sont externes à la transaction financière. C’est ce qu’en économie on appelle des “externalités”. L’économiste Cecil Arthur Pigou a défini ce phénomène au début de ce siècle et a argué que tant que les externalités ne seront pas entièrement réfléchies dans le prix des biens, la société sera incitée à consommer en excès. L’internalisation des coûts rendrait donc l’économie plus performante (Pigou, 1920).

Les nouvelles technologies et les nouveaux processus

Outre les avantages écologiques, l’internalisation des coûts externes présente deux avantages économiques:

Les entreprises privées s’efforcent sans relâche d’améliorer leur performance économique, ce qui passe soit par la réduction des coûts, soit par une production accrue. L’internalisation des coûts externes modifiera la structure des coûts des entreprises qui réagiront en identifiant des espaces d’innovation et se lanceront dans la recherche & développement afin de s’adapter au nouveau marché. La gestion prévisionnelle de l’administration centrale ne pourra pas aisément prévoir ces réactions. C’est chaque entreprise en particulier qui, connaissant parfaitement ses processus de production, est la plus à même de trouver la solution économique optimale.

Les nouvelles technologies et les nouveaux processus permettent une exploitation beaucoup plus rationnelle des matières premières et de l’énergie et parfois même d’éviter les solutions de” fin de parcours”, toujours coûteuses. Les processus de production et les produits améliorés, ainsi que la baisse des coûts des matériaux et de l’énergie engendrent une compétitivité accrue. De surcroît, la santé et la sécurité des salariés y gagneraient parce qu’il serait possible de réduire les risques inhérents au traitement, au stockage et à l’élimination des déchets toxiques. Quant aux activités des entreprises employant des technologies respectueuses de l’environnement, elles seraient moins exposées aux pressions exercées par les restrictions ou les prohibitions écologiques. Enfin, leur image publique en serait confortée.

Création d’emplois

Le chômage est un grave problème dans de nombreux pays européens. L’intégration des coûts externes peut contribuer à améliorer la situation de l’emploi.

Depuis la signature du Traité d’Amsterdam, le 2 octobre 1997, il incombe à l’Union européenne de coordonner une stratégie de l’emploi. En novembre 1997, la Commission a présenté des lignes directrices pour l’emploi dans les Etats membres. En juin 1998, l’Agence européenne pour l’environnement (EEA) et la Confédération européenne des syndicats (ETUC) ont présenté conjointement une Déclaration sur l’environnement et l’emploi. Ces deux organismes ont analysé ensemble la situation actuelle des politiques de l’emploi au sein de l’Union européenne et sont convenus de la nécessité d’une stratégie coordonnée de l’emploi. Les politiques de l’emploi font intégralement partie du développement durable. Tout en poursuivant les objectifs qui leur sont propres, ces politiques peuvent contribuer à réduire la surexploitation et le déclin des stocks de ressources naturelles.

Si les coûts externes étaient internalisés par une réorientation de la fiscalité frappant la pollution et l’exploitation des ressources plutôt que le travail, il s’ensuivrait une baisse des charges non salariales susceptible de stimuler l’emploi. Ces charges étant plus élevés en Europe, du fait des cotisations versées à la sécurité sociale, par exemple, que dans la plupart des pays développés, les entreprises deviendraient plus concurrentielles sur le marché international du travail si ces dernières étaient allégées.

Changer les structures de la consommation

Les pays industrialisés peuvent améliorer l’efficience économique par un facteur 4 s’ils parviennent à canaliser l’accélération de l’innovation vers des objectifs de pérennisation du développement. Mais pour atteindre, par exemple, l’objectif des 80 pour cent de réduction du CO2 d’ici 2050, recommandé par le sous-groupe international pour les changements climatiques (IPPC) et compte tenu de la croissance actuelle, un facteur 10 est nécessaire. L’efficience ne suffit donc pas à elle seule à relever le défi. La modération joue un rôle immense. Il s’agit là d’un changement de comportement de la part du consommateur, lequel doit être le résultat d’un changement de mentalité, d’une réflexion sur les valeurs.

Le développement durable et ses défis ont sans doute autant besoin d’innovation sociale que d’innovation technique. Il appartient à chacun de décider si un changement spécifique dans ses habitude de consommation mène à l’amélioration ou à la détérioration de la qualité de sa vie. Les innovations réussies peuvent faire école et se banaliser, mais les pouvoirs publics ne sauraient les sélectionner.

1.5 Le concept d’éco-efficience

Un concept pour l’entreprise

Le concept d’éco-efficience a été élaboré par le World Business Council for Sustainable Development (WBCDS) et sera bientôt adopté par l’OCDE. Il repose sur le postulat que les intérêts économiques et écologiques ne sont pas nécessairement antagonistes. Les intérêts du monde des affaires, de la société et de l’environnement peuvent se rencontrer à travers l’éco-efficience. Au sens étroit du terme, l’éco-efficience est “le degré de rationalité avec laquelle les ressources écologiques sont exploitées pour satisfaire les besoins humains”. Dans un sens plus large, pour guider les politiques des pouvoirs publics et des entreprises le concept s’énonce comme suit:

"L’éco-efficience s’obtient par la mise en œuvre à des prix compétitifs de biens et de services répondant aux besoins humains et propres à promouvoir la qualité de la vie. Elle vise également à réduire progressivement les impacts écologiques et l’intensité d’exploitation des ressources tout au long du cycle de vie jusqu’à un niveau respectueux de la capacité de charge estimée de la planète" (Fussler, 1996).

Le concept a été inventé par le secteur privé et s’adresse donc essentiellement à lui. Son objectif est de réduire les impacts écologique des activités entrepreneuriales.

La mise en œuvre du concept comporte les étapes suivantes:
1. identifier des indicateurs, des objectifs et des critères
2. lancer un processus de changement regardant les technologies, les comportement et les mentalités
3. Evaluer les résultats.

L’éco-efficience implique la société

Le concept a des implications dépassant de beaucoup l’exploitation directe des ressources naturelles par les entreprises. Comme l’impact écologique des produits et services prend place en grande partie dans la phase de consommation, l’éco-efficience vise non seulement à modifier le processus de production mais aussi la relation producteur-consommateur. D’un côté, le consommateur est indispensable pour mettre en œuvre l’amélioration écologique, de l’autre, il récompense l’entreprise de ses efforts. En somme, l’éco-efficience est un moteur de changements dans le système économique et de réorientation de la production industrielle désormais au service de la société. Le rapport producteur-consommateur sera également modifié du fait que l’on fournira des services plutôt que des marchandises. Il s’agira plus de satisfaire des besoins que de vendre des produits.

La sécurité socio-économique fondée sur plus de justice, moins de pauvreté, plus de démocratie et plus de respect des droits de l’homme est un facteur de promotion fort important de l’éco-efficience. Si ces conditions ne sont pas remplies, il est peu probable qu’elle sera couronnée de succès.

L’éco-efficience dépend pour progresser d’une combinaison d’innovations sociales et techniques. Le processus innovant comporte non seulement l’élaboration de nouvelles technologies, de structures organisationnelles et de comportements nouveaux, mais aussi une diffusion adéquate. Pour assurer sa réussite, l’éco-efficience a besoin d’un cadre politique solide, d’un meilleur enseignement ainsi que de la participation des travailleurs et des consommateurs. Les nouvelles idées seront d’autant mieux acceptées que la communication sera adéquate.

L’impératif économique d’accroissement des bénéfices soulève, entre autres, le problème de la hausse de productivité de l’entreprise, normalement interprétée en termes de productivité du travail. Particulièrement en Europe, où les charges non salariales sont élevées, le dégraissage est le moyen de plus rapide de réduire les coûts globaux et d’améliorer la productivité du travail. Ce faisant, on crée des conditions de chômage structurel. Il y a donc là une tension entre politique économique et objectifs sociaux. L’éco-efficience se propose d’améliorer la productivité et de réduire les coûts de l’entreprise par d’autres moyens, à savoir en réduisant les facteurs de production matériels et énergétiques. Ce changement ne se fera pas sans modifications du cadre administratif aux échelons national et local.

Nécessité d’une orientation politique

L’éco-efficience offre à l’entreprise des possibilités de progresser et à l’environnement de s’améliorer. Mais si les orientations politiques font défaut, des lacunes sont susceptibles d’apparaître. Les changements technologiques peuvent prendre du retard pour diverses raisons, la principale étant le coût initial des nouvelles technologies, la tendance des parties prenantes à maintenir le statu quo ou encore une communication défaillante.

Pour éviter ces inconvénients, il faut que les pouvoirs publics mettent en place un cadre incitatif. La réorientation des charges publiques, c’est-à-dire la réforme fiscale, est l’un des éléments primordiaux du concept d’éco-efficience. La réforme devrait consister à enchérir les prix de l’énergie et de l’exploitation des ressources et à diminuer la fiscalité du travail. Complémentaires des efforts internationaux et nationaux, particulièrement en l’absence d’améliorations tangibles, les pouvoirs locaux et régionaux devraient revoir leurs programmes d’incitations et piloter l’introduction d’instruments économiques.

1.6 Les instruments économiques

Définition

Les instruments économiques peuvent être les outils efficaces d’une politique de l’environnement. Les avantages qu’ils présentent vont de l’amélioration de la protection de l’environnement à la croissance de l’emploi.

Le guide définit comme suit les instruments économiques:

Les instruments économiques pour l’environnement
. exercent une influence sur le prix à payer pour une action ou un processus
.un comportement respectueux de l’environnement est relativement moins onéreux qu’une option portant atteinte à l’environnement.

Avantages

La politique ordinaire de l’environnement est souvent faite de réglementations et d’interdiction. Par rapport à des règles restrictives et à la législation, les instruments économiques permettent aux entreprises d’agir et de réagir avec plus de souplesse. Ils apportent une solution dynamique aux problèmes. La protection de l’environnement et le développement économique ne sont pas nécessairement antagonistes. Les instruments économiques ont des effets économiques et écologiques positifs. Ils ne peuvent pas être utilisés isolément mais doivent être intégrés dans le contexte du développement durable.

Les instruments économiques ne se prononcent pas sur la manière dont doivent être engagés un processus ou une action, ils tentent d’être incitatifs à travers les signaux du marché. Un comportement respectueux de l’environnement est encouragé et la hausse des coûts pénalise la pollution. A la différence des instruments régulateurs ordinaires faits de règles et d'interdictions, les instruments économiques peuvent contribuer à améliorer l’efficience et l’efficacité d’une politique de l’environnement.

Selon le Nordic Council of Ministers “Les instruments économiques disposent de plusieurs aspects attractifs et, s’ils sont bien conçus, ils peuvent améliorer l’efficience économique par:

Un rapport coût-efficacité
permettent aux acteurs économiques de décider du meilleur moyen de réduire la pollution, car seuls les acteurs économiques sont parfaitement informés de leurs coûts opérationnels

Efficience dynamique
fournissent des incitations permanentes à l’amélioration technologique. Alors que les réglementations directes sont d’ordinaire peu incitatives eu égard à la réduction de la pollution au-dessous des limites fixées, les instruments économiques peuvent inciter à la réduction constante des émissions

Efficience administrative
réduisent l’importance de l’administration requise par les approches réglementaires, en diminuant les coûts imposés (Nordic Council of Ministers 1996, p. 21).

Qui plus est, l’utilisation d’instruments économiques peut assouplir les stratégies de direction et commandement et réduire peu à peu la nécessité d’interventions réglementaires. Ils offrent également des choix à la population et aux organisations au lieu d’exiger que tous se plient à la même règle. Ils peuvent inciter les pollueurs à tenter de réduire la pollution au-delà de la stricte observance des règles. D’où une plus grande rapidité de l’innovation technologique. Les instruments économiques peuvent également augmenter les recettes, ce qui permet de diminuer d’autres taxes ou de financer des programmes écologiques. La question sera traitée au chapitre 2.

Limitations

Mais la solution parfaite ne réside pas toujours dans les instruments économiques parce que d’autres facteurs les influencent (ICLEI 1996).

Effets de déperdition

Les instruments économiques n’ont pas la clarté de contrôle de l’approche réglementaire. Leurs effets ne sont pas toujours prévisibles parce qu’ils dépendent des forces du marché. Par exemple, si les taxes sont trop élevées, les gens fraudent ou essaient de se soustraire aux charges. Les instruments économiques sont inutilisables s’il s’agit d’imposer le même comportement à tous.

Incitations divisées

Les personnes concernées par un instrument économique peuvent ne pas être celles qui y réagissent. Les payeurs peuvent ne pas contrôler les décisions clés (quand les prix de l’énergie augmentent, les locataires, par exemple, pourraient avoir à payer, tandis que le propriétaire du bien ou le propriétaire foncier est responsable mais n’est pas motivé pour prendre les mesures qui permettraient de réaliser des économies d’énergie. Les instruments économiques ne fonctionneront que s’ils s’appliquent à ceux qui ont le pouvoir de procéder aux changement nécessaires. En outre, on doit pouvoir disposer de certaines infrastructures publiques, de recyclage notamment.

Conflits d’intérêt

Des conflits d’intérêts peuvent survenir quand les instruments économiques coûtent ou produisent de l’argent. Certains d’entre eux, comme les routes à péage, produisent des recettes. Bien que ces charges puissent avoir pour objet de réduire la circulation routière, l’effet économique sera la baisse des recettes. Là, un conflit peut surgir entre les objectifs écologiques et la perte de revenus.

La réglementation demeurera néanmoins un instrument important de la protection de l’environnement. Mais les instruments économiques peuvent intensifier, compléter et quelquefois remplacer les méthodes réglementaires traditionnelles.

1.7 Quelques remarques sur le “juste” prix

De toute évidence les instruments économiques présentent un certain nombre d’avantages en matière d’environnement, mais lorsqu’on y a recours, comment fixer les prix d’exploitation des ressources naturelles?

Dans la pratique, il arrive que cette question ne se pose même pas, parce que la réalité restreint le champ de manœuvre. Les prix ne doivent pas être trop éloignés de ceux des concurrents et la hausse trop marquée afin d’éviter les chocs économiques. Mais faut-il encore procéder à une estimation des coûts externes.

En théorie (chapitre 1.4), le prix doit être fixé par des estimations financières de la valeur de la ressource naturelle spécifique. Bien entendu, ce n’est pas une opération facile parce la nature n’est pas bardée d’étiquettes. Il existe deux grandes techniques d’évaluation. On essaye de calculer les pertes économiques quantifiables, par exemple la diminution des activités de pêche, de foresterie, de tourisme. L’autre consiste à demander aux consommateurs combien ils sont prêts à payer pour préserver certaines ressources. Les deux méthodes améliorent notre connaissance des coûts externes, mais elles sont très incertaines et dépendent trop de valeurs personnelles. C’est pourquoi il ne faut pas espérer que ces méthodes permettent un jour de déterminer le juste prix.

Alors que l’argument des prix externes est issu de l’analyse économique nationale, l’économie des entreprises offre une autre perspective: le principe du recouvrement des coûts. En règle générale, le prix d’un service doit couvrir tous les coûts inclus dans sa prestation. La concurrence vient renforcer ce calcul parce que les firmes dont les prix ne permettent pas de recouvrer leurs coûts ont de fortes chances de faire faillite. Cela ne s’applique généralement pas aux services publics (fondés sur l’autorité) parce qu’ils bénéficient de subventions publiques. Par conséquent, l’essentiel consiste à fixer des prix couvrant les frais lorsqu’il s’agit de l’utilisation des ressources naturelles.

La couverture des frais est également importante parce qu’elle est souvent utilisée dans la régulation des prix. Lorsqu’un service est un monopole (comme c’est souvent le cas avec un certain nombre de ressources naturelles), il est souvent interdit de les faire payer plus cher que le coût actuel de l’offre. Au premier coup d'œil, il n’est pas certain que cette règle permet d’intégrer les coûts externes dans les prix. Le problème est de savoir comme le régulateur du prix interprète le mot “coût”. Il est probable que lors de l’introduction de la loi originelle, les décideurs n’ont retenu que les coûts financiers traditionnels auxquels donne lieu la prestation d’un service public.

Il existe un moyen plus simple. Le propriétaire de l’entreprise définit les objectifs. Mais les entreprises publiques, les caisses d’épargne locales, par exemple, poursuivent souvent d’autres objectifs: maintenir la structure économique régionale, accroître l’emploi dans la région, etc. Il devrait être également possible d’intégrer la notion de durabilité dans les objectifs de ces entreprises. La règle, par exemple, selon laquelle l’exploitation des ressources renouvelables ne doit pas être plus rapide que leur taux de régénération, devrait autoriser les services publics à augmenter les prix pour induire une utilisation plus rationnelle des ressources naturelles (Junkernheinrich, 1995).

2. LA CLE DE L’INNOVATION: LES INSTRUMENTS ECONOMIQUES ENCOURAGENT LA PETITE ET MOYENNE ENTREPRISE

2.1 Pourquoi l’innovation est-elle importante pour l’économie et l’environnement

Nombre d’entreprises et de gouvernements comprennent que le développement durable passe par une rationalisation accrue de l’utilisation des ressources et la réduction de la pollution par unité de production manufacturée. Des théoriciens comme Ernst-Ulrich von Weizsäcker et Amory Lovins soutiennent que la technologie actuelle pourrait améliorer son efficience-ressources par un facteur de quatre; cela permettrait à la société de doubler sa production et de diminuer de moitié la quantité de ressources et d’énergie utilisée ( von Weizsäcker , 1977). Au centre de ce nouveau programme écologique il y a la nécessité d’innover dans le secteur industriel, de penser dans la latéralité et de procéder à des percées imaginatives dans le domaine de la technologie et de son utilisation.

2.2 Ce qu’est l’innovation écologique

Les années 1990 ont vu le débat sur l’environnement, tant en ce qui concerne les pouvoirs publics que le secteur privé, se détourner des solutions “ fin de parcours” où la technologie est utilisée pour évacuer la pollution en fin de processus, pour s’intéresser à l’intégration de technologies plus propres dans l’activité industrielle normale; en d’autres termes, s’efforcer de prévenir la pollution à la source et réduire le matériel intermédiaire. Il s’agit là d’un processus novateur, d’un aspect de l’innovation écologique. Rolf Iten, directeur de l’INFRAS, Groupe de consultation pour l’analyse et l’application des politiques, un institut suisse de recherche sur l’environnement, définit deux autres aspects: ”l’innovation de produit”, c’est-à-dire concevoir des produits en tenant compte des impacts de leur cycle de vie; et ”l’innovation de fonction”, réévaluation de la fonction du produit ou du processus pour satisfaire aux besoins sous-jacents (INFRAS, 1998).

Exemple
Prenons, par exemple, un constructeur de véhicules. La modification du processus de fabrication de manière à utiliser moins d’apports chimiques et moins de métal serait un processus d’innovation. Faire en sorte que le véhicule consomme des carburants plus propres et fasse plus de kilomètres au litre serait aussi un processus d’innovation.

Enfin, la mesure la plus radicale pourrait consister à évaluer les besoins des consommateurs en termes d’accessibilité aux transports privés et à la mobilité, plutôt qu’en termes de possession actuelle d’un véhicule. La fonction innovation pourrait induire une diversification vers la location de véhicules ou même vers les transports publics.

L’unité de recherche en matière de science politique de l’Université du Sussex, considère l’innovation sous un autre angle et a défini une classification sur la base de la méthode décisionnelle suivie par l’entreprise. Il y a tout d’abord des processus entraînant des changements complets et la mise au point de nouveaux produits; il s’agit là de décisions d’investissements à long terme, prises au plus haut niveau. Ensuite viennent des investissements économiques exigeant des recouvrements à court terme: ceux-ci sont décidés par les gestionnaires. Troisièmement, il y a les investissements imposés par la législation ou la réglementation (Howes 1997). Le tableau ci-après indique la classification des deux types d’innovation.

Catégories d’innovation selon l’ITEN

Catégories d’innovations selon l‘URSP

Processus d’innovation

Changement total de processus,
conception du produit

Innovation de produit

Investissements économiques

Innovation de fonction

Investissements imposés

Ce chapitre se propose de démontrer que, quel que soit le mode de classification adopté, les instruments économiques auront de meilleurs effets sur l’innovation que d’autres instruments, comme la réglementation ou les accords de gré à gré.

2.3. Les petites et moyennes entreprises à l’origine de l’innovation

Une économie durable aura des industries et une structure différentes de celles auxquelles nous sommes habitués. De par sa nature même, il est impossible de prévoir d’où viendra l’innovation la plus remarquable, mais les possibilités seront maximisées si l’on dispose d’une base de PME florissantes et de nouvelles firmes. Sans nouvelles activités et sans idées neuves, le changement nécessaire à la durabilité sera sans aucun doute plus lent. Les PME exercent une influence croissante sur les économies européennes en raison du déclin des grandes industries manufacturières traditionnelles. Dans l’Union européenne, les entreprises de moins de 500 salariés mobilisent 70 pour cent de l’emploi (CE 1993). Les deux secteurs économiques dont la croissance est la plus rapide, les industries de l’environnement et celles de la technologie de l’information, se composent en majorité de petites entreprises. Selon l’OCDE, le marché mondial des technologies de l’environnement aura dépassé les 441 milliards d’euros d’ici 2000 et aura dépassé l’aérospatial.

2.4 Pourquoi les instruments économiques sont-ils plus favorables à l’innovation que d’autres approches

Alors que la politique traditionnelle de direction et commandement convenait à une activité dominée par les grands complexes industriels, elle est moins bien adaptée à une économie comportant de nombreuses PME. Les coûts administratifs du secteur public augmentent à mesure que prolifèrent les entreprises soumises à régulation et il en est de même pour les coûts imposés du secteur privés. En raison de leur plus grande flexibilité et parce qu’ils permettent aux entreprises de mieux contrôler les coûts imposés, les instruments économiques sont mieux adaptés à l’économie moderne. Ils stimulent l’innovation. En réduisant au strict minimum l’interférence quotidienne de l'État sur le marché, ils permettent aux entreprises de trouver leur propre voie pour atteindre des objectifs convenus, comme la réduction des émissions de CO2. En raison même de leur efficience économique, ils assurent également la protection de l’environnement aux moindres coûts.

Passons à présent à l’examen des autres solutions. Celles-ci, déjà mentionnées au premier chapitre, se répartissent en trois grandes catégories: instruments réglementaires, instruments gestionnaires de l’environnement et instruments de la communication. Les instruments de la communication étant toujours complémentaires d’autres instruments, leur rôle sera exposé au chapitre 1. La section ci-après traitera des instruments réglementaires et d’un outil spécifique parmi les instruments de gestion de l’environnement, l’accord de gré à gré.

2.5 . Comment les instruments régulateurs sont-ils susceptibles de freiner l’innovation

Ils peuvent le faire de deux façons. Le gouvernement peut fixer un plafond aux émissions d’une usine et autoriser une entreprise à en émettre jusqu’à ce que ce plafond ait été atteint. Si l’entreprise dépasse le plafond autorisé, elle sera passible d’une amende ou de tout autre pénalité. Le plafond est généralement fixé à la suite une négociation entre l’entreprise et le gouvernement, presque certainement sur la base des technologies et des pratiques courantes. Tant que l’entreprise ne dépasse pas la limite fixée, rien ne l’incite à mieux faire. Une usine qui rejette 99 pour cent de la quantité d’émission autorisée est traitée par le gouvernement sur le même pied qu’une entreprise qui n’en rejette que 50 pour cent. Lorsque le plafond d’émission est défini sur la base de la technologie existante, l’entreprise la plus propre n’est pas pour autant récompensée et par conséquent rien ne l’incite à innover pour améliorer sa performance à cet égard. La nouvelle directive de l’IPPC (Sous-groupe pour le changement climatique), qui entrera en vigueur en Europe en 1999, présente une nouvelle forme de réglementation. L’Allemagne l’expérimente depuis les années 1980 et elle a aussi été testée au Royaume-Uni. Dans certains cas, le gouvernement estime que certaines technologies sont les meilleures technologies disponibles (MTD), compte tenu de coûts raisonnables pour l’industrie. Dans la pratique, le régulateur travaille en collaboration étroite avec les firmes et les usines concernées pour négocier ce que l’on entend par MTD dans le cadre du processus destiné à être régulé. Toutefois, cela peut aussi être une entrave à l’innovation puisque l’on dicte à l’entreprise la piste technologique à suivre. Une fois la MTD définie pour une certaine période, l’entreprise n’a plus aucune raison d’investir dans diverses options pour améliorer sa performance écologique. Même s’il était possible de concevoir une réglementation visant à générer un processus innovant à marche forcée, elle entraverait presque à coup sûr toute tentative vers l’innovation de produit ou l’innovation de fonction.

Exemple
Par exemple, dans le cadre de la production d’énergie électrique, il y aura une MTD pour les centrales électriques à charbon, même si la meilleure option pour l’environnement peut être l’emploi d’un type de carburant différent ou une proposition émise par le management. Mais la réglementation protège la structure de production en vigueur et empêche des solutions novatrices d’accéder au marché.

Dans les deux formes de réglementation, l’Etat intervient lourdement sur le marché. Cette intervention peut entraîner une perte de temps et d’efficience, tant pour les pouvoirs publics que pour le secteur privé. Quoi qu’il en soit, les tentatives de l’Etat d’apprécier les améliorations technologiques présentent de grands risques et il est pratiquement impossible d’appliquer cette approche aux PME .

L'allégement des coûts variera d’une entreprise à l’autre. La réglementation fixe le même niveau d'allégement pour toutes les entreprises; les unes ont donc des coûts plus élevés que d’autres. En ce qui concerne les polluants toxiques, la source de pollution est très importante, aussi des normes d'allégement uniformes sont-elles essentielles, par exemple, en ce qui concerne les déversements dans les cours d’eau. Mais pour quelques polluants, comme l’anhydride carbonique, ce qui importe c’est le niveau continental, voir global d’émission. Les pouvoirs publics ont donc intérêt à prendre en compte les allégements de coûts firme par firme, ce qui est la méthode la plus économique de réduction des émission. Ce résultat peut être obtenu à travers des négociations et une réglementation fondée sur la technologie, mais le résultat le plus performant sera probablement atteint par le biais d’instruments économiques susceptibles de peser sur les décisions du marché.

2.6 Incitations néfastes auxquelles les accords de gré à gré peuvent donner lieu

Les accords de gré à gré peuvent être considérés comme un outil dans la panoplie des instruments de gestion de l’environnement. S’ils sont indéniablement d’un maniement plus souple que la réglementation, quelques problèmes propres à ces accords seront exposés ci-après.

L’approche actuellement préférée par l’industrie est de passer des accords de gré à gré ou négociés entre l’industrie et les pouvoirs publics. Dans ce cas l’industrie négocie branche par branche ou usine par usine un objectif cible d'émissions ou d’efficience qu’elle s’engage à atteindre. De tels accords ont été conclus aux Pays-Bas et en Allemagne, en général entre les syndicats et les pouvoirs publics.

L’industrie fait valoir que ces accords introduisent plus de souplesse que la réglementation, ce qui est indéniable. Une industrie dans son ensemble a une cible agrégée, mais c’est à la branche de décider de la répartition entre les firmes. Toutefois, cette approche pose toujours des problèmes en matière d’encouragement à l’innovation.

Si l’accord se fait au niveau sectoriel, il risquerait même de récompenser l’adoption la plus lente de mesures écologiques. Par exemple, si un secteur signe un accord pour réduire les émissions de CO2 de 15 pour cent sur une période de 10 ans en contrepartie d’un engagement des pouvoirs publics de l’exonérer de toutes réglementations ou taxes, l’entreprise qui n’a rien fait est récompensée au même titre que celle qui a réduit ses émissions de 20 pour cent. Tant que le secteur dans son ensemble maintient sont objectif de 15 pour cent, chaque entreprise est traitée à égalité. Cette situation pourrait inciter des firmes à resquiller et à laisser les autres s’en tirer comme elles peuvent avec les réductions. Il est également à craindre que seules les très grandes firmes aient la capacité de traiter avec les pouvoirs publics, alors que les PME seraient potentiellement désavantagées puisqu’elles ne seraient pas en mesure de peser sur les décisions finales.

En revanche, si toute une branche industrielle parvient à réduire ses émissions sans difficulté, le gouvernement, (notamment une nouvelle administration qui ne se considérerait pas partie à l’accord original) pourrait souhaiter renégocier la cible, en faisant valoir que l’industrie concernée l’a trompé lors des premières négociations. Dans ce cas de figure, l’incitation à atteindre l’objectif rapidement disparaît et on pourrait même voir poindre la tentation de ralentir les efforts afin d’influencer la prochaine série de négociations.

La gestion et la négociation d’un accord peuvent prendre un tour très bureaucratique, absorber énormément de temps de gestion et d’expertise en matière de réglementation. Le manque de transparence dans les négociations pourrait conduire à intensifier l’effort pour chercher un” bon” arrangement pour la firme et à en consacrer moins à l'innovation technologique. La nécessité de procéder à un suivi indépendant et à la vérification d’un accord nécessite aussi de consacrer plus de temps au processus et moins à l’obtention d’une amélioration. Si les PME devaient s’en mêler, le fardeau de la vérification et du suivi deviendrait rapidement ingérable. L’innovation et la R&D seraient inévitablement perdantes. A la rigueur, ce type d’action pourrait convenir à l’innovation de processus, particulièrement aux problèmes inhérents à la conception d’un processus à long terme, mais il est fort mal adapté à l’innovation de produit ou à l’innovation de fonction.

2.7 Ce que les instruments économiques ont à offrir aux PME

Les instruments économiques traitent les problèmes posés par la réglementation et les accords de gré à gré. Les entreprises disposent d’une plus grande flexibilité en n’ayant pas à spécifier des technologies ou des cibles rigides. Les régulateurs et les bureaucrates interviennent beaucoup moins dans le quotidien du secteur privé. Même si les coûts imposés ne sont pas réduits à zéro, les entreprises contrôlent davantage leur réduction. Les instruments économiques sont une incitation constante à réduire les émissions, et la baisse de leurs coûts récompensent ceux les pionniers et les innovateurs. L’innovation était le thème clé d’un débat sur les éco-taxes en Allemagne et en Suisse. Des études sur les taxes conduites auprès d’entreprises autrichiennes ont conclu qu’une réorientation fiscale, qui frapperait l’énergie plutôt que le travail, encouragerait l’innovation (Hess 1997). Un certain nombre d’entrepreneurs allemands estiment également que cette réorientation serait bénéfique (WI 1997a). Au Royaume-Uni, Le Comité consultatif sur l’entreprise et l’environnement (Advisory Committee on business and the Environement), formé de représentants éminents du monde des affaires, a lui aussi avancé que les instruments économiques étaient susceptibles de stimuler l’innovation.

Exemple
La société allemande Ebnother AG est un exemple intéressant à cet égard. Ebnother AG décida, en 1984, de lever une taxe interne sur des solvants produisant des composés organiques volatiles. Un an après, la quantité de solvant employée avait diminué de moitié. Cette évolution rapide fut le fruit d’innovations en partie encouragées par le fait que la taxe avait une incidence sur les marges internes de profit et par conséquent sur les primes des salariés (WI 1997b).

Quelques-uns des avantages des instruments économiques, déjà résumés dans le chapitre d’introduction, sont décrits ci-après en pensant particulièrement les PME.

Flexibilité
. Les PME peuvent changer de technologies plus rapidement parce qu’elles ne se livrent pas à de gigantesques investissements. Les instruments économiques leur permettent de réagir avec plus de souplesse que ne le feraient des normes technologiques, notamment en matière d’innovation de produit et de fonction. Le temps de gestion est extrêmement précieux dans les petites entreprises; il vaut donc mieux pour l’économie et l’environnement investir ce temps dans la recherche de solutions au problème des émissions que le consacrer à résoudre des tracasseries administratives.

Effet dynamique
. Les instruments économiques sont une incitation constante à réduire les émissions; les entreprises les plus performantes et les plus propres dans chaque secteur tirent un avantage compétitif de leur innovation.

Recettes
. Certains instruments économiques produisent des recettes susceptibles d’être affectées à l’innovation et à l'allégement de taxes qui faussent le marché. La plupart des PME, notamment les plus innovantes, sont des entreprises de main-d'œuvre, par conséquent les charges non salariales sous forme de taxation du travail peuvent entraîner une véritable hémorragie des ressources. Si les recettes des éco-taxes devaient servir à alléger la fiscalité du travail, il est probable que les PME innovantes y gagneraient. Taxer la pollution plutôt que le travail présente des avantages qui feront l’objet du chapitre suivant.

Une partie tout au moins de ces recettes pourrait être affectées au financement d’autres instruments économiques, par exemple des incitations financières sous forme de subventions. Elles peuvent soutenir l'investissement technologique propre et novateur ou la R&D dans le domaine des nouveaux facteurs de production. Cela pourrait être une aide considérable permettant de surmonter ce qui constitue le principal obstacle à l’éco-efficience: les coûts d’investissements privés élevés et risqués qu’entraîne la réorganisation du processus de production. Aux Pays-Bas, plusieurs technologies écologiques émergentes bénéficient d’une fiscalité favorable, permettant un amortissement accéléré de l’investissement. Des programmes analogues existent dans tous les pays de l’OCDE (OCDE 1997e). Les instruments économiques peuvent servir non seulement à pénaliser ce qui est négatif mais aussi à récompenser ce qui est positif.

2.8 Résumé

Comme l’indique le tableau ci-dessous, les instruments économiques sont plus propices à l’innovation et à l’introduction de technologies propres qu’une politique de direction et commandement ou que le régime des accords de gré à gré. A mesure que l’économie se détourne de la grande industrie manufacturière en faveur d’une économie plus souple et fondée sur l’information, ces types d’instrument deviendront un moyen plus adapté et plus efficace de réguler les activités de protection de l’environnement.

Type d’innovation

Commandement & réglementations

Accords de gré à gré

Instrument économique

Investissement imposé

Impact direct

Dépend de la cible
convenue mais en principe moins d’investissements
requis pour un même
niveau d’obligation que la régulation

Devrait réduire
l’investissement requis
pour répartir l’obligation à
travers toute l’industrie

Investissements
économiques

Aucune incitation à aller
outre les investissements imposés

comme ci-dessus

Accroît le nombre
d’investissements rentables

Innovation de processus
à long terme

Si les réglementations sont souvent reconsidérées,
il pourrait s’agit de
“forcing technologique”

Difficile d'obtenir un engagement librement
consenti

Incitation à innover,
notamment si une taxe
augmente tous les ans

Innovation de produit

pas d’effet

pas d’effet

comme ci-dessus

Innovation de fonction

pas d’effet

pas d’effet

comme ci-dessus

3. LA CLÉ DE L’EMPLOI: LES INSTRUMENTS ÉCONOMIQUES PEUVENT CONCOURIR À CRÉER DES EMPLOIS ET À RÉDUIRE LA POLLUTION

La pollution est coûteuse pour la société et pour l’économie. La politique de l’environnement s’efforce de faire payer le pollueur. Cela est possible si les pouvoirs publics imposent des réglementations ou appliquent des instruments économiques mais, pour l’ensemble de l’économie, le marché donnera de meilleurs résultats. Les instruments économiques l’emportent encore sur la réglementation sur un autre point: certains d’entre eux, en effet, produiront des recettes pour l’Etat. Ces dernières pourront servir à stimuler l’emploi, directement, par le biais de la dépense publique ou, indirectement, par des allégements de taxes qui faussent l’économie.

3.1. Réforme des éco-taxes

Il existe depuis plusieurs années un débat national sur la “réforme des éco-taxes”. Si l’Etat se refuse à accroître le fardeau fiscal, les recettes des éco-taxes devraient servir à diminuer les autres taxes, notamment celles qui faussent le marché, comme les taxes sur le travail. C’est ce que l’on appelle la réforme verte: au lieu de taxer ce que l’on souhaite encourager, comme le travail, le revenu et l’épargne, on taxera ce que l’on souhaite décourager, à savoir la pollution ou l’épuisement des ressources naturelles. Taxer ce qui est “mal ” et non pas ce qui est “bien”. Les économistes de l’environnement ont soutenu cette théorie pendant des années, puis elle s’est insérée dans le débat ordinaire sur les politiques après la publication du Livre blanc sur la croissance, la concurrence et l’emploi de la Commission européenne, plus connu sous le nom de Livre blanc Delors (CE, 1993). Selon cet ouvrage, le modèle européen de croissance ”sous-utilise” la main-d'œuvre, créant ainsi du chômage et “surexploite” les ressources naturelles, ce qui entraîne la dégradation de l’environnement. Certains pays comme le Danemark, la Suède et les Pays-Bas commencent à mettre cette théorie en pratique. Sous-jacente à cette idée est la théorie des coûts externes (Chapitre 2),selon laquelle taxer davantage la pollution devrait être bénéfique pour l’ensemble de l’économie.

Réorientation des taxes

En revanche, les impôts frappant le travail et le revenu introduisent en fait une distorsion dans le tissu économique. L’emploi est artificiellement coûteux sur le marché du travail et par conséquent est dissuasif pour l’embaucher. L’idée de la réforme fiscale écologique est de substituer à certains impôts sur le revenu et le travail, qui ont cet effet de distorsion, d’autres taxes qui internalisent les externalités et améliorent l’efficience économique. En théorie, la baisse du coût du travail devrait favoriser la création d’emplois. Il y a évidemment des limites à la réorientation de l’assiette fiscale sans que commencent à apparaître de nouvelles distorsions économiques, mais il est généralement admis que la situation actuelle est déséquilibrée.

On peut aussi avancer que si l’Etat souhaite augmenter le montant de ses recettes à travers la fiscalité, il serait raisonnable qu’il applique des taxes écologique , en éliminant du même coup une distorsion économique, au lieu d’imposer le travail ou le capital comme il le fait toujours. Même si les taxes vertes sont simplement utilisées comme des mécanismes à produire des recettes, les conséquences pour l’emploi sont supérieures à celles des autres options.

3. 2 La réforme écologique recueille un consensus croissant

Dans plusieurs pays, l’idée s’accrédite de plus en plus qu’une réorientation de la fiscalité verte s’impose. Au niveau national, le Danemark, les Pays-Bas et la Suède ont déjà introduit des réformes (voir encadré). Le gouvernement du Royaume-Uni a émis un “Statement of Intent on Environmental Taxation” (Déclaration d’intention sur la taxation écologique) formulée dans la phraséologie de la réforme D’autres, dont la Norvège et la Belgique, ont institué des commissions spéciales de la fiscalité verte afin de réunir un consensus autour de ce principe, dont la mise en œuvre devrait s’étaler sur deux décennies pour que l’économie puisse s’adapter lentement (WI 1997b). Les autorités locales et régionales auront un rôle de première importance à jouer à la fois comme payeurs et comme collecteurs de taxes. Outre la sphère publique, des organisations professionnelles privées et des syndicats ont accepté le principe de la réforme de la fiscalité verte. La World Business Council of Sustainable Development, réunissant des PDG de grandes firmes internationales, a recommandé que les gouvernements taxent “les activités qui enlèvent de la valeur comme la surexploitation des ressources écologiques ”au lieu “des activités qui ajoutent de la valeur comme le travail et le capital” (WBCSD 1994). En 1996, une déclaration commune de la Confédération européenne des syndicats et de l’Agence européenne pour l’environnement ont demandé “une action européenne concertée en matière de taxes sur l’environnement et l’énergie”.

La réforme verte en Europe

Danemark
En 1993, le gouvernement danois introduisit un train de mesures visant à réformer la fiscalité écologique; elles comportaient deux volets: une hausse des taxes sur l’énergie et les déchets et une diminution des charges patronales. Ces dispositions s’étalaient sur la période 1994-98. La majeure partie de ces taxes reposait sur l’assiette fiscale des ménages. En 1996, fut introduite une taxe énergétique frappant la consommation industrielle, assortie de quelques incitations à investir dans l’efficience énergétique. Cette mesure s’étale sur la période 1996 - 2000 (La taxe sur l’énergie et l’industrie au Danemark, Ministère des finances. Copenhague, 1995). Entre 1993 et 1997, les taux de chômage chutèrent, passant de 10,1% à 4,7%. Le budget national ne connaît plus de déficits depuis 1997. Mentionnons cependant que ces effets sont également dus à une politique énergique de l’emploi et à d’autres mesures.

Suède
Une réforme fiscale fut introduite en Suède en 1991. L’énergie fut taxée davantage et les émission de carbone et de soufre le furent pour la première fois. Par ailleurs, l’impôt sur le revenu fut abaissé, si bien que les mesures dans leur ensemble étaient fiscalement neutres. Depuis lors d’autres éco-taxes ont été introduites et la taxation du carbone a été étendue à l’industrie (Taxation, environnement et emploi. Un rapport de la Commission suédoise de la taxe verte. Stockholm, 1997).

Pays-Bas
En 1996, le gouvernement introduisit une taxe sur le carbone et l’énergie à l’usage des petits consommateurs (entreprises et ménages). Une partie des recettes ont servi à alléger les charges patronales. Cette mesure s’étale sur trois ans. Le gouvernement étudie à présent l’extension de la taxe à d’autres branches de l’industrie lors de la phase suivante (ENDS Daily, 1998).

Dernières nouvelles:
Le nouveau gouvernement allemand a décidé, en octobre 1998, d’introduire une Réforme verte

La théorie est attractive mais controversée. Premièrement, les économistes ne sont pas d’accord sur le “double-avantage”, réduction de la pollution et création d’emplois. Cette réorientation fiscale crée-t-elle vraiment des emplois ou s’agit-il d’un résultat théorique sans base réelle? Deuxièmement, la mise en œuvre d’une grande réforme fiscale écologique soulève un certain nombre de difficultés d’ordre politique, notamment en matière de justice sociale, et en ce qui concerne la compétitivité de certains industries sur le marché international.

3.3 Le double avantage : moins de déchets plus d’emplois

Du fait qu’aucun pays n’a encore introduit une réforme fiscale verte de grande ampleur, on ne dispose pas d’un corpus d’enquêtes empiriques qui étayeraient la théorie économique sur la création d’emplois. Selon certaines études micro-économiques, portant sur certains secteurs de l’emploi (travailleurs de l’industrie automobile, conducteurs d’autobus), les tendances seraient positives. Les meilleurs indices émanent de modèles économétriques très élaborés et de simulations au niveau macro-économique. Ces problèmes ont suscité une abondante modélisation en Allemagne, au Royaume-Uni et dans l’ensemble de l’Union européenne (IPPR 1996) recourant à divers scénarios et combinaisons. La plupart de ces travaux aboutissent à la conclusion que la réorientation fiscale peut créer des emplois et aucun n’a indiqué qu’une baisse de l’emploi s’ensuivrait. Bien que certains économistes contestent la validité de ces modèles (avec des arguments contradictoires), la direction suggérée est nette. Les études macro-économiques reposent sur des modèles de simulation intégrés de l’ensemble de l’économie. Ils ne distinguent pas entre certains produits et certains emplois, mais généralisent cette information à travers les secteurs économiques (sidérurgie, services, etc.). Le DRI a conduit pour la Commission européenne, en 1994, l’étude la plus extensive sur les effets éventuels de la réforme verte. Une série de taxes sur l’énergie, les déchets et l’eau fut modélisée dans le cadre de l’économie européenne, et les recettes produites affectées à la réduction des charges patronales. Il en résulta une prévision selon laquelle, dans l’ensemble de l’Europe, le gain d’emplois dépasserait de 2,2 millions celui du scénario de base prévisionnel pour 2010.

Des travaux menés sur les économies de certains Etats membres ont souvent abouti à des ordres de grandeur similaires dans le domaine de la création d’emplois. En Allemagne, le Deutsches Institut für Wirtschaftsforschung (DIW) étudia une réforme fiscale qui augmenterait le prix de l’énergie domestique de 50 pour cent et celui de l’énergie industrielle de 100 pour cent, les recettes étant une fois de plus affectées à l'allégement de la fiscalité du travail. Selon le modèle, un programme de réformes étalé sur 10 ans générerait jusqu’à 600 000 emplois et une réduction de 14 pour cent de la consommation énergétique (DIW 1994). D’après une autre étude de l’Université d’Osnabrück, conduite avec PANTA RHEI, un modèle économétrique international, jusqu’à 1,5 million de nouveaux emplois seraient créés dans la seule Allemagne sur une période de 10 ans (Meyer et al. 1997).

Déplacement des heures travaillées pour certaines branches à la suite de la Réforme fiscale verte

Les chiffres montrent l’effet de l’introduction d’une Réforme fiscale écologique pour 2005 en la comparant avec le scénario de base selon l’étude PANTA RHEI

Branches Réorientation en pourcentage
Transformation du pétrole - 36,5
Extraction du charbon - 23,4
Sidérurgie - 15,7
Chimie - 6,9
Ingénierie mécanique - 0,1
Industrie automobile + 1,8
Ingénierie électrique + 3,7
Autres services + 3,9
Commerce de gros + 7,2
Secteur alimentaire +10,0
Commerce de détail +14,2
Bâtiment +20,2
Moyenne toutes branches + 5,8

La plus récente étude effectuée au Royaume-Uni a été celle de Cambridge Economics, en 1997, pour le compte de deux organisations écologiques: Forum for the Future et les Amis de la terre. Les taxes faisant l’objet de la modélisation étaient celles frappant l’énergie, le pétrole et les déchets, avec allégement des charges patronales versées au titre des National Insurance Contributions. Selon la prévision, l’ensemble devrait créer près de 400 000 emplois d’ici 2010. Dans ce modèle et dans tous les autres cas, il n’y eut pas d’impact significatif sur la croissance du PIB ou sur l’inflation parce que le modèle était fiscalement neutre (Ekins, 1998).

Le débat des économistes
Malgré les études, le débat sur la réalité ou non d’un “double avantage” fait rage depuis des années parmi les économistes, en Europe et aux Etats-Unis. Il s’enracine dans une controverse beaucoup plus vaste autour du point de savoir si toutes les taxes retombent éventuellement les salaires et si l’offre de travail est essentiellement inélastique. En d’autres termes, s’il existe un niveau de chômage dans l’économie qui ne peut être réduit sans mettre la pression sur l’inflation à travers des demandes d’augmentation de salaire. Des économiste américains, comme Bovenburg et Goulder, ont adopté une approche de l’équilibre général qui traite le travail comme le seul coût de production. Il est clair que toute analyse fondée sur ce postulat niera l’existence d’un “double avantage” et ne verra dans les taxes sur l’énergie qu’un facteur de distorsion économique à l’instar des taxes sur le travail. Mais cela semble contredire la théorie des coûts externes, déjà décrite. Ce n’est pas ici le lieu pour examiner les postulats des modèles économiques; toutefois, il vaut la peine de noter que personne ne conteste les avantages écologiques des réformes vertes et le débat sur l’avantage-emploi ne porte que sur un point, à savoir s’il est nul ou positif. Aucun économiste connu n’a soutenu qu’une réforme fiscale entraînerait une perte nette d’emplois.

Un peu moins controversée est l’idée selon laquelle alléger les taxes frappant les emplois les moins bien rémunérés encouragerait la création d’emplois. La modélisation de Cambridge Econometrics suggère que tel soit le cas (Ekins, 1998). Les charges non salariales exerce une influence plus significative sur le comportement des entreprises si le salaire réel est faible. Ici, même les sceptiques du “double avantage” ont tendance à convenir que l’offre de travail est probablement plus élastique, comme l’indique la citation ci-après de l’Employment Policy Institute de Londres:

“Bien que généralement les salaires s’ajustent à long terme aux modifications des charges non salariales, il peut ne pas en être de même des bas salaires des travailleurs à faible productivité dont les salaires tendent davantage à l’inélasticité. Là où il est impossible de réorienter davantage la charge de la masse salariale vers les salariés - parce qu’un salaire minimum ou des prestations fixent un seuil salarial - il se pourrait qu’un allégement des charges non salariales encourage la création d’emplois” (EPI 1996).

3.4 Les obstacles politiques

La concurrence

Comme la plupart des réformes de grande ampleur comportent, sous une forme ou une autre, une taxe sur l’énergie ou le carbone, les industries grosses consommatrices d’énergie craignent une perte de compétitivité internationale. Il est indéniable qu’une réorientation fiscale aura des effets différents sur différents secteurs. Il y aura des gagnants et des perdants. Après tout, il s’agit de changer la structure de l’économie pour en améliorer la durabilité. Les décideurs doivent faire en sorte que le changement soit graduel, prévisible et que les secteurs vulnérables bénéficient d’une aide à l’adaptation. Il existe de nombreuses politiques susceptibles de soulager les inquiétudes des industries à consommation élevée de ressources. Premièrement, toute nouvelle taxe verte devrait être introduite petit à petit. Deuxièmement, des pauses dans l’introduction des taxes pourraient servir à récompenser l’investissement dans des technologies qui économisent l’énergie. Il ne faut pas oublier que la baisse des charges non salariales permettrait à de nombreuses entreprises d’obtenir des gains de compétitivité. En effet, la plupart des exercices de modélisation ont montré qu’il y a plus de gagnants que de perdants au Grand jeu de la réforme fiscale verte. Selon une étude récente de l’économie britannique, une réforme verte ferait faire des gains de compétitivité aux secteurs responsables de 70 pour cent des exportations du Royaume-Uni (Ekins, 1998).

Justice

Les décideurs craignent également que le remplacement de certains impôts sur le revenu par des éco-taxes ait des conséquences indésirables sur la répartition du revenu. Les taxes sur l’énergie domestique, notamment, pourraient être régressives en l’absence de mesures d’accompagnement. C’est des Pays-Bas que vient la solution la plus novatrice; en effet, les particuliers bénéficient d’une allocation énergie exonérée d’impôts, laquelle garantit que les besoins fondamentaux sont assurés. La consommation d’énergie en excès de cette base est taxée.

Certains pays ont institué une commission des taxes vertes chargée de cette tâche. Toutes les parties prenantes participent aux débats ouverts par ces commissions, le gouvernement, l’industrie, les ONG, les syndicats et des économistes. La conception d’instruments économiques implique que l’on examine toutes les conséquences de leur application dans les domaines de la concurrence, de la justice, de l’emploi et de l’environnement.

3.5 Encourager l’industrie verte - de nouveaux emplois durables

Dans l’éventualité où des gouvernements seraient disposés à augmenter la dépense publique, il leur serait possible d’affecter certaines recettes émanant des surtaxes, des taxes ou des droits au financement de projets ou d’investissements écologiques. A cette fin, nombre de pays de l’Union européenne ont introduits de petits prélèvements écologiques. En Suède, par exemple, une surtaxe sur les batteries de plomb finance le recyclage. Les recettes affectées sont un bon moyen de rendre la mesure politiquement acceptable et plus effective au plan écologique. Comme les projets ainsi financés n’auraient probablement pas vu le jour autrement, de nouveaux emplois seront créés. Naturellement, il convient d’être prudent parce que si la taxe ou le prélèvement soustrait de l’argent à une autre section de l’économie, des emplois peuvent être perdus ailleurs. C’est la raison pour laquelle il vaut mieux réserver la méthode de l’affectation à de petits prélèvements, dans des circonstances très circonscrites.

Certains indices portent à croire que le transferts de fonds, par le bais d’une taxe ou d’un prélèvement, du secteur énergétique ou d’activités à haute intensité de ressources vers des activités plus douces pour l’environnement pourrait se traduire par des gains d’emploi. Premièrement, si l’incidence du prélèvement est suffisamment vaste, la légère hausse de coût encourue par cette industrie sera probablement absorbée ou entraînera des gains d’efficience plutôt que des pertes d’emploi. En revanche, si les recettes sont dépensées sur une gamme étroite d’activités, elles auront un effet tangible. Au Royaume-Uni, la taxe sur la consommation de carburant fossile contribue à subventionner des projets d’énergie renouvelable. Rien n’indique que cette mesure ait entraîné des suppressions d’emplois dans l’industrie du carburant fossile, mais les recettes ont certainement créé de l’emploi dans les industries de l’énergie renouvelable.

Deuxièmement, la plupart des industries durables tendent à être à intensité de main-d'œuvre plus élevée, c’est-à-dire que plus d’emplois sont créés par unité de production. Par exemple, la recherche américaine indique que le nucléaire crée 100 emplois par tht/an, alors que le solaire thermique en crée 248 et l’énergie éolienne 440 pour la même quantité d’électricité produite Les Amis de la terre, 1994).

Deux études récentes de l’Öko-Institut (Institut d’écologie appliquée) allemand explorent les effets sur l’emploi d’un changement du système de circulation (Öko-Insitut 1998) et du système d'approvisionnement en énergie (Öko-Insitut 1995). Postulant certains changements dans l’état du système (augmentation du cyclisme par un certain pourcentage ou nombre de panneaux solaires, mais aussi réduction progressive de l’énergie nucléaire, baisse de la circulation automobile), ces études calculent une nette augmentation d’emplois, 200 000 environ, tant dans le secteur de la circulation que dans le secteur énergétique.

Encourager les industries de l’environnement sur les marchés nationaux présente des avantages potentiels. Comme le marché mondial croît très vite, une industrie nationale aura un avantage compétitif sur les marchés d’exportation. On emploie à ce sujet l’expression ”l’avantage du précurseur” et nombre de régions de l’Union européenne sont bien placées pour l'exploiter. La taxation de l’énergie ainsi que d’autres politiques écologiques ont contribué à imposer l’industrie danoise de l’énergie éolienne au niveau mondial et à créer 12 000 emplois permanents dans le secteur (Greenpeace, 1998).

3.6. Les emplois verts - Diverses possibilités dans différents secteurs

Nous conclurons ce chapitre par un tour d’horizon sur l’emploi. Tout indique que les politiques de l’environnement généreront de nouveaux emplois, dans les industries existantes et dans le secteur émergent de la technologie écologique. Les ONG écologiques, les syndicats et les institutions de recherche de toute l’Europe s’attachent à le montrer.

Il existe actuellement un projet de recherche paneuropéen chargé de collecter des données sur les emplois verts. (“Awareness Campaign for Green Job Creation in the European Union” financé par la Commission européenne (DGXI Unité A2.). Les deux secteurs dans lesquels les instruments économiques auront probablement un rôle prédominant sont les transports et l’énergie. Toutes les recommandations des études ci-après incluent des instruments économiques.

Transports

Des études faites au Royaume-Uni et en Allemagne suggèrent qu’une politique des transports plus durable augmente les créations d’emplois dans les industries du transport. Sur la base de scénarios visant à réduire la circulation automobile et à favoriser les transports en commun, le cyclisme et la marche, on estime, au Royaume-Uni, que même si 43 000 emplois pourraient disparaître dans l’industrie automobile (surtout dans la maintenance et la réparation), 130 000 emplois pourraient être créés dans la production et l’opération de moyens de transport durables d’ici 2010 (Les amis de la terre, 1997). Selon une étude allemande sur le même sujet, les pertes d’emplois dans l’industrie automobile se chiffreraient à 74 000, mais le gain pour le rail serait de 122 000 emplois, toujours d’ici 2010 (Öko-Institut 1998). Cela, parce que plus que l’industrie automobile, les transports en commun sont des activités de main-d'œuvre. Une étude de la Ligue allemande routière et le syndicat de travaux publics IG Bau Steine Erden ont montré qu’un montant de 50 milliards d’euros affecté à la construction de routes créerait de 1200 à 1600 emplois/an, tandis que la même somme affectée à la construction ferroviaire en créerait 1900 (Renner 1991).

Energie

Dans le secteur énergétique, l’emploi dépend de l’efficience énergétique et de la croissance de la production d’énergie renouvelable. Les deux étant à coefficient de main-d'œuvre plus élevé que la production énergétique conventionnelle fondée sur le carburant fossile, l’impact net d’une politique durable sur l’emploi devrait être positif. Fondé sur l’expérience de la gestion liée à la demande (GLD) de certains Etats des Etats-Unis, l’Institut Goodman a produit un rapport pour le compte de Greenpeace, qui démontre que l’investissement dans l’économie d’énergie crée plus d’emplois que ceux perdus dans la production d’électricité déplacée ( Krier 1992). Dans l’Etat de Washington, par exemple, 28 000 emplois ont été créés directement à travers les programmes GLD et 30 000 autres créés par le biais des sommes épargnées sur les factures d’énergie et réinvesties dans l’économie, alors que la fermeture des centrales indésirables aurait pu supprimer 32 000 emplois. Un gain net de 36 000 emplois. Nombre des programmes GLD, aux Etats-Unis, ont été financés par un léger prélèvement sur les factures des clients.

Si l’on se penche sur l’aspect génération plus propre de la politique énergétique, on constate que des emplois peuvent aussi être créés par la généralisation d’une combinaison thermique et énergétique, ainsi qu’un usage accru de l’électricité renouvelable. La Combined Heat & Power Association britannique estime que la croissance dans le secteur thermo-énergétique à 6GWe d’ici 2000 permettrait de soutenir directement de 8 0000 à 10 000 emplois, indépendamment des effets de réinvestissement de l’argent prélevé sur les factures énergétiques (CHPA 1995).

Un rapport récent de Border Wind pour le compte de Greenpeace estime que 36 000 emplois pourraient être créés au Royaume-Uni d’ici 2010 dans l’énergie éolienne offshore si le gouvernement mettait en œuvre les politiques et les incitations adéquates (Border Wind, 1998).

Comme mentionné précédemment, l’énergie éolienne danoise emploie 12 000 salariés et le gouvernement s’est fixé pour 2030 une cible ambitieuse: l’énergie éolienne devra générer 50 pour cent de l’électricité du pays. L’énergie éolienne se développe également en Allemagne.

3.7 Conclusion

Les réglementions peuvent être conçues dans le dessein d’obtenir un développement technologique à marche forcée et pour encourager l’innovation mais les mécanismes du marché, par exemple les éco-taxes, sont plus flexibles. Les recettes produites par les instruments économiques verts, comme les éco-taxes, sont un outil de plus aux mains des décideurs qui souhaitent non seulement protéger l’environnement mais aussi régénérer les économies européennes. Comme pour presque tous les domaines soumis à l’action publique, ni la réglementation ni la taxation ne suffiront. Une combinaison d’actions, dont des campagnes de sensibilisation et l’action volontariste des entreprises, sera plus efficace. Toutefois, sans les signaux du marché par le biais des instruments économiques, le changement sera beaucoup plus difficile à se mettre en place et les avantages potentiels en matière d’emploi seront moindres.

4. LA CLÉ DU DÉVELOPPEMENT DURABLE - LES INSTRUMENTS ÉCONOMIQUES AU NIVEAU LOCAL ET RÉGIONAL

4.1 Importance de la politique locale pour un développement durable

Devant la complexité des interactions entre l'économie et l'environnement, on en vient parfois à se demander ce que peuvent faire les pouvoirs locaux et régionaux pour pallier la dégradation de l'environnement et les injustices sociales et ainsi instaurer un développement durable.

En fait, les collectivités locales peuvent jouer un rôle important dans le développement durable de la planète pour plusieurs raisons:

* les politiques locales ont une forte incidence sur le comportement des différents secteurs de la société, par leur politique en matière de circulation par exemple, par les instruments juridiques et financiers réglementant l'industrie, l'aménagement des sols et les achats publics;

* elles exercent une influence considérable sur les principaux fournisseurs de ressources essentielles telles l'eau ou l'électricité ainsi que sur les services assurant le traitement des eaux usées et la collecte des déchets. Elles en sont parfois même propriétaires;

* elles constituent le niveau administratif et représentatif de l'État le plus proche de la population et sont donc mieux à même de promouvoir des changements intéressant tous les secteurs de la société;

* parce qu'elles sont nombreuses elles peuvent faire fonction de "laboratoires" où s'élaborent de nouvelles orientations et de nouveaux modes de gestion;

* elles s'organisent de plus en plus en réseaux internationaux. Ceci leur permet, d'une part, de compenser les déficiences au niveau national et multilatéral, d'autre part à éviter les impasses lors de leurs négociations.

La Conférence des Nations Unies sur l'environnement et le développement de 1992 a reconnu l'importance des collectivités locales en leur consacrant un chapitre particulier dans le Programme d'Action 21. En Europe cette impulsion est à l'origine de la Campagne des villes durables de 1994 (cf. Charte d'Aalborg, se reporter au chapitre 12). Au cours de la 5e session de la Commission des Nations Unies sur le développement durable et de la Séance spéciale de l'Assemblée générale des Nations Unies "Sommet de la terre + 5", concernant la mise en œuvre de l'Action 21 en tant que partie intégrante du "Forum Rio + 5 de la Commission pour la Terre" en avril 1997, de nombreux intervenants ont souligné le fait que les mesures les plus encourageantes de ce processus avaient été prises par les collectivités locales avec la création du Programme d'Action 21 Local (cf. UNDPCSD/ICLEI 1997).

4.2 Eco-efficience aux niveaux local et régional

Les pouvoirs locaux peuvent adopter certaines stratégies destinées à améliorer l'éco-efficience de leurs institutions en tenant compte des biens et services qu'elles produisent ainsi que de ceux qu'elles consomment (constructions, transports, éducation, santé, service des eaux et centrales électriques).

Certains principes préconisant des méthodes de production plus propres et la prévention de la pollution commencent à s'imposer dans tous ces secteurs. Les exemples sont nombreux où des pouvoirs locaux, régionaux ou centraux ont trouvé des moyens d'économiser des matériaux et de l'énergie où encore de réduire la pollution tout en faisant des économies et en améliorant les services qu'ils assurent.

Cependant, les municipalités sont encore plus importantes en tant qu'instances locales qu'en tant que garantes de l'eco-efficience. Elles définissent le cadre social et environnemental par des décisions démocratiques. Parce que l'éco-efficience dépend de prix exacts (incluant les coûts extérieurs), il incombe aux autorités de veiller à ce que les prix ne soient pas faussés par le contexte politique.

4.3 Réforme du système de taxation au plan national - Nécessité de l'intervention des collectivités locales

Toute activité locale ou régionale doit être envisagée dans le contexte national car ces activités dépendent toujours dans une certaine mesure des structures nationales. Au niveau national, l'ETR a été au centre de la plupart des débats sur les instruments économiques. Mais, pour de nombreuses raisons, il convient de tenir compte du point de vue et des possibilités d'action des pouvoirs locaux et régionaux dans toute discussion.

Lorsqu'il s'agit de certaines taxes sur l'environnement, les pouvoirs locaux et régionaux sont de gros pourvoyeurs de fonds. Parce que les collectivités locales sont gestionnaires de déchets, importants consommateurs d'énergie et prestataires de transports publics, une grande partie de leurs activités est affectée par les instruments nationaux. Elles sont également de gros employeurs et, comme la plupart de leurs activités nécessitent une main d'œuvre importante, il est plus que probable qu'elles verraient leurs coûts globaux baisser par suite d'une modification du mode de taxation, ce qui entraînerait vraisemblablement la création de nombreux emplois.

En outre, les pouvoirs locaux et régionaux européens disposent de plusieurs possibilités pour prélever des taxes. Il n'y a pas de raison pour que celles-ci ne soient pas utilisées pour répondre aux besoins du développement durable, comme les impôts nationaux. Ceci pourrait impliquer plus de taxes sur les déchets, l'eau et les transports mais une réduction des impôts sur le revenu et les investissements.

Etant donné leur faculté d'élaborer de nouveaux instruments politiques, les pouvoirs locaux et régionaux pourraient concevoir une approche plus novatrice de la politique de l'environnement qui utiliserait des instruments économiques. Et si ces idées sont liées à une connaissance des besoins locaux et régionaux en matière de développement économique, le bénéfice pour l'emploi pourrait être considérable.

4.4 Création d'emplois au plan local

Il est largement admis au niveau des Institutions européennes que la politique de l'emploi doit comporter une plus grande dimension locale.

Selon les "Directives pour l'emploi de la Commission Européenne", les États membres sont actuellement encouragés à mettre ces directives en application en élaborant des Projets d'action nationaux (PAN) en matière d'emploi. Les premiers résultats tels qu'ils se dégagent des PANs, prouvent qu'il existe une volonté commune de progresser dans ce domaine. Le Conseil de l'Europe vérifie actuellement si ces décisions nationales sont conformes aux Directives Européennes et si les États membres les ont poursuivies en mettant leurs projets à exécution. L'expérience prouve que la lutte contre le chômage implique la poursuite d'une stratégie sur plusieurs années.

Il est reconnu qu'une plus grande décentralisation et davantage d'autonomie aux niveaux local et régional sont indispensables, sans toutefois sortir du cadre d'une politique nationale commune. Dans certains cas (Espagne, Italie), les réformes tendent à laisser plus de latitude aux pouvoirs locaux et régionaux ainsi qu'aux partenaires sociaux pour assurer des services adaptés aux usagers et répondant davantage aux besoins des chômeurs et des entreprises locales. De telles réformes s'inspirent des expériences positives de pays tels l'Autriche et le Danemark qui ont depuis longtemps délégué leur politique de l'emploi au niveau régional et local (cf. EC 1998).

Les différentes politiques d'aménagement et d'acquisition de l'État et du secteur public créent souvent des créneaux spécialisés où les nouvelles technologies trouvent un champ d'application rapide. Les pouvoirs locaux et régionaux devront alors adopter une approche stratégique et veiller à ce que les usagers aient la possibilité de choisir les innovations qui répondent le mieux à leurs besoins pour le long terme et qu'ils puissent rejeter les autres (cf. OCDE 1998, p. 34-35).

4.5 Instruments économiques au niveau local

Au niveau local et régional, les instruments économiques sont une incitation à adopter un comportement respectueux de l'environnement, là où auparavant un tel comportement n'avait pas lieu d'être. Ceci parce que les pouvoirs locaux et régionaux sont beaucoup plus proches des citoyens et peuvent donc répondre à leurs besoins et concevoir des motivations adaptées à leur mode de vie.

Les pouvoirs locaux et régionaux peuvent tirer profit des instruments économiques de trois manières:

Davantage d'emplois
Le recours aux instruments économiques peut générer des revenus que la collectivité pourra utiliser afin d'améliorer l'environnement. Cet aspect financier sera souvent fondamental pour permettre aux pouvoirs locaux de développer certains services et ainsi créer directement des emplois. Dans ce domaine les pouvoirs locaux et régionaux occupent une position privilégiée car une politique élaborée à un niveau moins élevé a plus de chances de répondre aux besoins des citoyens. Bien qu'il s'agisse de la création directe d'emplois effectifs, les conséquences indirectes sur le marché de l'emploi sont bénéfiques pour l'économie régionale.

Meilleure qualité de vie
Les instruments économiques visent également à offrir une incitation financière aux utilisateurs des services afin de les amener à économiser les ressources - proportionnellement aux coûts de l'environnement - ou aux fabricants afin de les amener à réduire leurs émissions polluantes, etc. Ceci pourra améliorer la qualité de l'environnement.

De l'avantage d'être initiateur en matière de protection de l'environnement
En outre, la mise en place d'instruments économiques par les collectivités locales peut contribuer à sensibiliser davantage les citoyens au respect de l'environnement et les amener à modifier leur comportement.

Les pouvoirs locaux et régionaux disposent de différents moyens pour mettre en œuvre ces instruments économiques. Si, dans certains pays, la possibilité de prélever des taxes est réduite, le recours aux redevances, droits et subventions est fréquent - bien souvent sans que l'on voie en eux des instruments économiques.

Les instruments économiques consistent surtout en droits et redevances pour les prestataires de services. En outre, des taxes, des surtaxes et des droits de permis sont également des instruments propices. Par ailleurs, les subventions peuvent avoir une incidence positive sur l'environnement, mais également un effet contraire dans certains cas.

On trouvera ci-dessous une vue d'ensemble des options dont disposent les pouvoirs locaux et régionaux pour mettre en œuvre ces instruments économiques.

Outils: types d'instruments économiques.

Redevances
Les redevances déterminent le prix que le consommateur paie pour les biens et services (par exemple alimentation en eau et en électricité ou encore services de transport). Elles servent à couvrir (en partie) le coût de ces services.

Droits
Ce sont les sommes payées en contre partie de services administratifs tels que licences et les permis. Les collectivités sont en mesure de récompenser financièrement un comportement respectueux de l'environnement et de pénaliser un comportement indésirable. Les revenus de ces droits peuvent être utilisés pour financer des programmes de protection de l'environnement.

Amendes
Les amendes sont liées aux systèmes de contrôle et de réglementation. Une réglementation instituant des amendes et des pénalités risque de manquer de souplesse, d'être lourde et peu efficace. Elle ne devrait être appliquée qu'en association avec des programmes constructifs d'assistance et de formation technique.

Surtaxes
Elles peuvent être perçues sur des biens, des services ou certaines activités. Les collectivités imposent une surtaxe sur le prix du marché de biens ou de produits, générant ainsi des revenus pour des programmes de protection de l'environnement et créant un avantage commercial pour les biens et services concurrents qui, estime-t-on, sont préférables pour l'environnement (par exemple le prix du stationnement).

Taxes
Ce sont des sommes versées à la collectivité pour financer le trésor public - contrairement aux surtaxes.

Subventions
Elles peuvent être utilisées par la collectivité locale pour encourager le respect de l'environnement par une diminution du prix (du marché) d'une activité a) par paiement direct, b) par suppression des redevances et/ou des taxes. Les subventions destinées à d'autres fins que l'environnement sont susceptibles d'être écologiquement contre-productives.

Élaboration d'une structure de prix incitative

Il est possible de structurer les redevances, droits, surtaxes et taxes sur les biens et services de manière à encourager un comportement respectueux de l'environnement. Les collectivités peuvent adapter cette structure à leurs propres services. Elles peuvent, en outre, agir sur les prix des prestataires de services privés en exigeant qu'ils adoptent eux aussi le système de tarification. Si le service prestataire appartient (en partie) à la collectivité (par exemple l'électricité) elle peut agir directement sur les objectifs commerciaux et donc sur la motivation que constitue le prix. La collectivité peut exercer une influence sur les services dont elle n'est pas propriétaire par des contrats privés (reposant sur le droit civil), par exemple lorsqu'elle vend du terrain à une entreprise ou lorsqu'elle accorde le droit d'assurer des services.

4.6 Stratégies commerciales des fournisseurs: calcul du moindre coût, prix verts, etc.

Les fournisseurs ont eu recours à plusieurs approches afin d'encourager des alternatives respectueuses de l'environnement. La plupart d'entre elles ont été élaborées dans le secteur de l'approvisionnement en énergie.

La première approche est celle du calcul du moindre coût. Il s'agit d'utiliser le l'énergie la moins chère au kwh, en tenant compte de l'incidence sur l'environnement. Cette approche repose sur l'idée qu'il importe d'abord de savoir où l'on peut économiser de l'énergie avant de produire un supplément d'énergie - car ceci impliquerait souvent la construction de nouvelles centrales électriques. A en croire les analyses il semble exister un énorme potentiel d'économies d'énergie (par exemple par sous-traitance, voir chapitre 5.1).

Alors que ce concept vise les coûts du fournisseur, une autre question se pose: comment peut-on accélérer le développement des ressources renouvelables au delà des limites de rentabilité pour les services distributeurs. Les prix verts constituent une approche. L'expression a été inventée pour faire référence à l'électricité produite à partir de sources non polluantes et respectueuses de l'environnement, telles l'énergie solaire ou éolienne, et proposée au consommateur en tant que produit commercial par les services de distribution.

Avec les prix verts le consommateur est libre de choisir ce produit mais il devra payer un supplément pour cette électricité verte qui nuit moins à l'environnement. Cette option a été récemment mise en place par le service de distribution de Fribourg en Allemagne par exemple. Elle pose cependant un problème car seuls ceux qui choisissent l'option verte paient le prix fort. Ce prix conduit les distributeurs à se reposer davantage sur des sources renouvelables qui en fait leur rapportent plus, mais ce n'est pas équitable car seules quelques personnes paient un prix plus élevé et toutes les autres sont dégagées de toute responsabilité en matière d'environnement.

L'une des raisons majeures qui poussent le distributeur à promouvoir ces prix verts se trouve dans l'avantage compétitif qu'ils lui procurent. Des clients différents veulent des produits différents. Certains veulent l'énergie au prix le plus bas, d'autres une bonne fiabilité et un voltage régulier, d'autres encore des factures moins élevées ou encore une énergie non polluante. Les études de marché indiquent que de nombreux consommateurs aimeraient pouvoir acheter une énergie issue de sources ayant peu d'incidences sur l'environnement, en particulier de sources renouvelables. Ce fait est important pour le marché de l'énergie européen en mutation qui voit se développer la libre concurrence des services de distribution et la liberté de choix pour le consommateur. Les services doivent donc s'interroger et savoir s'ils veulent satisfaire ou ignorer les désirs d'une part importante du marché (cf. HOLT 1997).

Une autre approche consiste à augmenter légèrement le prix de l'électricité pour tous les consommateurs afin de répartir la charge financière de manière équitable. Le revenu est ensuite utilisé par le service pour promouvoir (concevoir et installer) les sources d'énergie renouvelables. Cette approche a été adoptée par le service d'Aix-la-Chapelle en Allemagne.

4.7 Besoin urgent d'une stratégie de communication

Parallèlement à la mise en place d'instruments économiques, il importe d'informer les citoyens et les entreprises si l'on veut éviter qu'ils ne voient dans l'instrument utilisé qu'une augmentation injustifiée des prix pour les services de distribution locaux qu'on ne peut éviter. C'est pourquoi, au moment de la mise en place d'un instrument, ou même avant, il convient d'informer le public sur les possibilités d'économiser les ressources et les finances, par exemple en ayant recours à des dispositifs permettant d'économiser l'eau ou l'énergie. Par ailleurs les mesures d'économie pourraient également être subventionnées par la collectivité locale.

Les pouvoirs locaux et régionaux ont une responsabilité toute particulière en matière d'information des habitants. Celle-ci peut se faire par la création de centres d'information locaux ou la publication de bulletins d'information distribués à tous les foyers.

L'information est importante car les gens ne changeront leur comportement et ne respecteront l'environnement que s'ils sont informés des options qui leur sont offertes. En outre, un changement de comportement peut leur paraître d'autant plus attrayant qu'on leur en a démontré les avantages.

Nombre de personnes ne mesurent pas l'importance des subventions cachées dont elles bénéficient et des coûts externes qu'elles occasionnent. Il convient donc de les informer que les coûts des biens et services doivent être totalement couverts.

4.8 Assistance et restrictions de la part de L'Union Européenne

La nécessité d'intégrer la politique de l'environnement aux autres politiques implique que l'on tienne compte des objectifs de cohésion sociale et économique de la Communauté Européenne, de la nécessité de maintenir l'intégrité du marché unique et des engagements internationaux dans le domaine de l'environnement. L'application du Traité de la CEE sur l'assistance de l'État doit refléter le rôle que les instruments économiques peuvent avoir dans une politique de l'environnement.

La Commission des Communautés Européennes a donc présenté une "Communication sur les taxes et tarifs relatifs à l'environnement dans le marché unique" en mars 1997. Cette communication (COM (97)9) explique le cadre juridique applicable aux États membres et précise les possibilités et les contraintes auxquelles sont soumis les États membres dans leur action dans ce domaine. La communication peut ainsi faire fonction de directive pour les pouvoirs locaux et régionaux des États membres. Elle traite surtout de la taxation des produits car c'est là le domaine le plus sensible à la configuration du marché intérieur.

Elle explique quelles sont, entre autres, les conséquences de la législation européenne:

Le document précise également dans quels cas les États membres sont tenus d'informer la Commission de leurs activités, c'est-à-dire les règles de notification. De telles règles existent dans les domaines suivants:

* aide de l'État;
* normes et règles techniques associées à des mesures fiscales;

Si un secteur industriel ou des entreprises privées bénéficient de revenus provenant des taxes sur l'environnement, il s'agit d'une aide de l'État, et l'État membre en question doit en informer la Commission.

Les principales formes de cette aide de l'État pour la protection de l'environnement sont décrites dans les "Directives communautaires relatives à l'aide de l'État pour la protection de l'environnement" (94/C 72/03). Les différentes formes de cette aide se répartissent en trois groupes : aide à l'investissement, mesure d'aide horizontale et aide à l'exploitation. Ces directives visent à instaurer un équilibre entre les contraintes de la concurrence et la politique de l'environnement. L'aide de l'État ne se justifie que lorsque les bénéfices pour l'environnement l'emportent sur les conséquences défavorables en matière de concurrence.

Les pouvoirs locaux et régionaux des États membres sont tenus de respecter la réglementation du Traité, la législation de la CEE est donc importante au niveau local et régional ainsi qu'au niveau national.

4.9 Prix locaux dans un marché européen

Le marché mondial se constitue rapidement. Cependant aujourd'hui un tel marché n'existe que pour certains biens et services (microprocesseurs ou échanges de monnaies). En Europe la majeure partie des transactions commerciales se fait entre les États membres de l'Union Européenne - ou du moins à l'intérieur des frontières du Conseil de l'Europe.

Pourtant, les collectivités locales et régionales européennes se font concurrence. Les produits de leurs entreprises privées sont en concurrence et les collectivités rivalisent pour attirer les investisseurs. Une telle situation incite les collectivités à créer un climat propice à l'innovation, à assurer une bonne infrastructure et à doter leurs habitants de compétences de pointe.

Mais dans une telle situation, les collectivités s'efforcent également d'attirer les investisseurs en leur faisant miroiter de faibles coûts de production, par exemple en ressources naturelles. Le terrain leur est fourni à bon prix, les impôts sont réduits et les tarifs de distribution de l'eau et de collecte des déchets solides sont peu élevés. Ceci pourrait bien être une vue à court terme qui ferait abstraction des conséquences de telles mesures pour la prochaine génération ou même d'ici cinq à dix ans. Bien souvent, il ne sera pas possible de maintenir les bénéfices obtenus à court terme. Mais en période de chômage élevé et en particulier dans des régions souffrant d'un ralentissement de leurs secteurs industriels, le bénéfice à court terme n'est pas négligeable.

Même les collectivités qui ont une stratégie avancée en matière de développement durable et font figure de pionniers de l'éco-efficience ne peuvent aller trop vite. Lorsque les prix sont extrêmement bas, elles peuvent faire des bénéfices avec des normes peu rigoureuses. Relever ces normes les conduirait à trop distancer les autres.

Il importe donc que toutes les collectivités locales et régionales s'efforcent de maintenir les normes, même les moins strictes, à un niveau aussi élevé que possible, ce qui pourrait se faire en fixant des normes de base au niveau européen. Celles-ci ne devraient pas unifier les prix dans toute l'Europe. Ceci ne serait pas valable pour le prix de l'eau, par exemple, dans les pays ayant de bonnes réserves d'eau et ceux qui connaissent de graves pénuries. La solution réside dans le principe qui veut que celui qui fournit les ressources naturelles rentre dans ses frais.

5. DOMAINES D'APPLICATION: DES EXEMPLES À SUIVRE

Ce chapitre présente brièvement les différents aspects de la situation et des problèmes environnementaux puis il étudie les options possibles pour améliorer cette situation. Le champ d'application des instruments économiques est considérable.

5.1 Une meilleure qualité de vie avec moins d'énergie

Situation

La demande en énergie a augmenté considérablement jusqu'à la fin des années 1970. Elle est encore couverte en grande partie par des combustibles fossiles et l'énergie nucléaire. Mais l'utilisation de combustibles fossiles est source de pollution atmosphérique et contribue à l'accumulation de polluants dans l'atmosphère.

En fait, bien que la part des énergies renouvelables (énergie solaire ou éolienne) ait fortement augmenté ces dernières années, elles ne représentent encore qu'un faible pourcentage de l'ensemble des besoins en énergie de base.

Nous consommons de l'énergie directement pour les appareils qui meublent notre foyer (télévision, ordinateur) mais également de manière indirecte lorsque nous achetons des produits dont la fabrication requiert beaucoup d'énergie.

Une grande partie de l'énergie de base est perdue lors de la production d'électricité, par la perte de chaleur par exemple. Ceci est dû essentiellement au fait que la production d'énergie est concentrée dans de grandes centrales électriques. En outre, la promotion de technologies permettant de développer les énergies de substitution et la décentralisation de la distribution d'électricité peut favoriser la création d'emplois au niveau local.

Objectifs

Une réduction de notre consommation d'énergie s'impose. Elle est possible si l'on conjugue les initiatives qui vont des tarifications motivantes (voir étude de cas) aux subventions pour les dispositifs permettant d'économiser l'énergie.

Une tarification motivante doit supprimer les tarifs réduits pour un niveau de consommation élevé afin de créer un système plus équitable. Les tarifs inversés sont des tarifs plus élevés par unité au-delà d'un certain seuil de consommation pour une période donnée et des tarifs plus faibles par unité en dessous d'un certain seuil. Une approche novatrice pour réduire la consommation d'énergie et les conséquences néfastes pour l'environnement consisterait à réduire les tarifs pour les consommateurs qui installent des systèmes d'énergie alternative d'appoint (tels les cellules photovoltaïques).

Des prêts à faible taux d'intérêts et une assistance technique peuvent contribuer à accroître les investissements dans des équipements et l'installation de systèmes d'énergie de substitution. La décentralisation des systèmes de distribution de l'énergie permettra aux collectivités locales d'utiliser davantage d'énergies de substitution (capteurs solaires, utilisation de l'énergie hydraulique).

Liste récapitulative

La collectivité locale peut-elle
* générer et fournir l'énergie localement (et ainsi exercer une influence sur le système tarifaire)?
* offrir un système tarifaire motivant (tarification linéaire - voir étude de cas)?
* subventionner l'installation de systèmes utilisant les sources d'énergie renouvelables (soleil, vent, eau)?
* veiller à ce que les fournisseurs d'énergie renouvelable rentrent dans leurs frais?
* investir dans l'utilisation de dispositifs permettant d'économiser l'énergie (ampoules, systèmes d'éclairage et de chauffage "intelligents", alternatives à des systèmes de secours) en lieu et place de nouvelles centrales?
* mettre en œuvre des aménagements et passer des marchés (voir encadré) au moindre coût?
* subventionner une meilleure isolation des bâtiments publics et privés (fenêtres, etc.)?
* rembourser les gains résultant des économies d'énergie dans les institutions municipales (par exemple les écoles)?

Marchés

Le budget serré des municipalités peut freiner l'introduction de nouvelles technologies car elles représentent des dépenses élevées. Il faudra donc trouver d'autres moyens pour parvenir à une solution. Une société privée (entrepreneur), par exemple un service, peut proposer une nouvelle technologie permettant de faire des économies d'énergie à une collectivité locale ou à d'autres clients (un nouveau système de chauffage par exemple). L'entrepreneur établit un certain prix par unité de prestation qui lui permet de couvrir ses frais. La municipalité paie le service (approvisionnement en chauffage) pendant la durée de vie estimée de l'équipement. Si l'investissement est très faible en comparaison de la quantité d'énergie qu'il est possible d'économiser grâce à l'installation de ces dispositifs l'entrepreneur perçoit en retour le montant des gains en énergie selon les termes du contrat.

Certaines collectivités objectent que de tels marchés entraînent également beaucoup de frais et leur prennent beaucoup de temps. Elles préconisent des marchés internes (fonds pour les économies d'énergie). Ceci implique que la collectivité locale finance elle-même les projets de gestion de l'énergie. Les économies obtenues servent à financer de nouveaux projets.

5.2. Comment éviter la production de déchets solides et comment les recycler

Situation

On qualifie parfois les sociétés industrielles modernes de sociétés de gaspillage. Elles produisent de plus en plus de biens qui ne sont utilisés qu'une seule fois pendant un laps de temps très court - avant d'être jetés. Il est souvent plus économique d'acheter de nouveaux produits que de réparer ceux que l'on possède. Cette évolution donne lieu à de grandes quantités de déchets de toutes sortes dont la plupart sont enfouis dans des décharges contrôlées. Mais les déchets contaminent l'environnement - sans parler du danger direct des déchets toxiques - par l'utilisation accrue de terres pour créer de nouvelles décharges. En outre, la superficie qui reste disponible pour les décharges est limitée par des facteurs géologiques et écologiques ainsi que par le respect du paysage. Mais d'autres moyens d'élimination des déchets sont dangereux pour l'environnement et ont un coût élevé. L'incinération, par exemple, dégage certaines substances extrêmement toxiques. Il est possible de prévenir de telles émissions au moyen de filtres, mais ces mesures augmentent de beaucoup le coût de l'incinération.

Objectifs

Pour réduire la quantité de déchets, la gestion des déchets devrait obéir aux deux principes suivants: éviter les déchets et les recycler.

L'éventail des instruments économiques va de la redevance pour la collecte des déchets aux amendes pour dépôt d'ordures en passant par des droits d'évacuation et de décharge
La règle de base veut que la redevance couvre les frais de collecte des déchets. La meilleure solution consiste à calculer la redevance en fonction du volume ou du poids des déchets, le principe étant que plus le conteneur est grand et plus la quantité de déchets est importante, plus la redevance sera élevée. Ce système incite les gens à produire moins de déchets et à réfléchir à la manière de les recycler.

Mis à part la redevance pour la collecte des déchets, les pouvoirs locaux et régionaux ont la possibilité (parfois limitée) d'imposer des taxes et surtaxes spéciales sur les déchets solides, par exemple des taxes de décharge ou des surtaxes pour enfouissement. Une fois encore, l'objectif est d'inciter les gens à produire moins de déchets et de financer les programmes de recyclage et de réduction des déchets.

Par ailleurs, les collectivités peuvent contribuer à la réduction du volume des déchets en incitant les habitants à diminuer leurs déchets. Il peut s'agir par exemple de programmes de réduction des déchets qui encouragent le compostage ménager par une formation et l'attribution d'un composteur individuel à chaque foyer . Une telle initiative permet de réduire le volume des déchets traditionnels. Pour encourager les habitants à réduire leurs déchets, les collectivités peuvent distribuer des plans qui donnent la liste des emplacements de toutes les entreprises de réutilisation, de réparation et de revente.

Lorsqu'elles ne sont pas appliquées au niveau national, les amendes locales pour décharges sauvages peuvent constituer un moyen plus limité pour les décourager. En outre, elles peuvent appuyer les efforts d'une municipalité pour réduire les déchets. Le principe consiste à faire payer une forte amende pour toute décharge sauvage comparativement à la redevance pour la collecte des ordures.

Liste récapitulative

La collectivité locale
* perçoit-elle une redevance sur les déchets en fonction du volume et du poids?
* impose-t-elle des taxes de décharge pour l'enfouissement des déchets sur des décharges contrôlées?
* perçoit-elle une surtaxe pour les déchets toxiques?
* encourage-t-elle des initiatives telles les couches lavables et le partage des appareils (par exemple, les outils de jardinage)?
* propose-t-elle gratuitement des équipements de recyclage, des services d'entretien et de réparation ou des composteurs?

5.3 Comment économiser l'eau et éviter la pollution de l'eau.

Situation

L'eau est une ressource précieuse sans laquelle il ne peut y avoir de vie sur terre. Dans de nombreuses régions de la planète, l'eau potable est polluée et impropre à la consommation et ces régions manquent d'eau. Mais, dans de nombreux pays européens la consommation d'eau est très élevée.

L'eau est une ressource renouvelable. Une fois utilisée, elle retourne, plus ou moins polluée, à son cycle écologique. La quantité d'eau que nous puisons dans les rivières et les lacs (eau de surface) augmente d'année en année.

Notre consommation élevée tient à diverses utilisations (industrie, ménages, agriculture, etc.). De nouveaux comportements en matière d'hygiène (douche quotidienne, par exemple) et l'utilisation accrue des appareils ménagers (lave-vaisselle par exemple) jouent un rôle important dans la consommation des ménages. Mais l'industrie, les mines et l'agriculture consomment également de l'eau. Le pompage d'énormes quantités d'eau (exploitations minières de lignite à ciel ouvert en Allemagne de l'est) détériore gravement le paysage et l'écosystème.

Il s'ensuit que cette ressource ne peut se renouveler aussi rapidement qu'elle est utilisée, ce qui peut amener un manque d'eau, surtout pour certaines nappes phréatiques qui mettent beaucoup de temps à se reconstituer. On pourrait résoudre ce problème en transportant l'eau de réservoirs lointains, mais le coût de l'opération serait très élevé.

Par ailleurs, la pollution croissante de l'eau, pose des problèmes quant à sa qualité. Parce que l'eau de la nappe phréatique est moins polluée que l'eau de surface, elle est de plus en plus utilisée comme eau potable. Or, cette eau risque d'être polluée par les nitrates etc. provenant de l'agriculture. Par conséquent, le coût que du traitement de cette eau polluée pour la rendre potable est élevé et continue d'augmenter (par suite de la complexité des appareils et du traitement); il représente une part importante du prix de l'eau.

Objectifs

Les pouvoirs locaux et régionaux ainsi que les services peuvent encourager les populations à réduire leur consommation d'eau (par exemple par la distribution gratuite de pommes de douche et de chasse d'eau à faible débit). Si l'on veut assurer une utilisation rationnelle de l'eau il convient de taxer l'approvisionnement en eau potable ainsi que le traitement des eaux usées. Les prix doivent couvrir les coûts du service, ce qui est loin d'être toujours le cas, comme l'a révélé une étude récente (en Italie, en Espagne et en France par exemple - cf. UMWELTMAGAZIN 1998). Le système de tarification doit être conçu de manière à inciter les consommateurs à économiser leur argent ainsi que cette ressource.

La redevance pour l'approvisionnement en eau comporte souvent une taxe de base et un tarif proportionnel à la consommation. La taxe de base devrait être peu élevée et le tarif de consommation augmenter (tarif linéaire ou progressif) en fonction de la consommation. Ceci permet au consommateur de modifier sa facture d'eau par son comportement.

Un système de tarification modulée devrait comporter des tarifs moins élevés pour un niveau "de base" de consommation et des tarifs de plus en plus élevés pour une consommation dépassant ce niveau de base qui reflète les besoins minimums. Une autre méthode consisterait à inciter le consommateur à réduire sa consommation d'eau en augmentant le prix de l'eau durant les mois d'été.

Les programmes proposant des réductions sur les dispositifs permettant de réduire la consommation d'eau constituent l'investissement le plus rentable pour atteindre cet objectif. Ces mesures de conservation contribuent également à freiner l'augmentation du coût de l'eau en réduisant le besoin de nouveaux systèmes de distribution et de traitement de l'eau.

Liste récapitulative

La collectivité locale
* perçoit-elle une redevance lorsque le volume d'eau autorisé est fonction de la taille du compteur d'eau?
* encourage-t-elle l'utilisation de dispositifs permettant d'économiser l'eau (par exemple chasse-d'eau), l'assistance technique pour l'utilisation de l'eau de pluie dans les toilettes ou l'installation de WC chimiques (sanibroyeurs)?
* prélève-t-elle des taxes sur l'imperméabilisation des sols afin d'assurer l'infiltration des eaux de pluies, importante pour le renouvellement des nappes phréatiques?
* négocie-t-elle avec les agriculteurs pour qu'ils réduisent l'usage des pesticides afin de protéger les nappes phréatiques?
* perçoit-elle des redevances spécifiques sur les eaux usées selon leur provenance (eaux de pluies ou eaux provenant de l'industrie)?

5.4 Comment promouvoir les moyens de transport les moins polluants.

Situation

Les véhicules à moteur sont la cause majeure de pollution atmosphérique dans les villes. Celle-ci provient essentiellement de l'utilisation des voitures comme moyen de transport individuel. Au cours des dernières décennies, cette utilisation a été en constante augmentation dans les pays européens, ce qui a accru les encombrements dans les grandes villes.

D'autre part, un air pollué réduit le rendement de l'Homme et de la végétation - avec des conséquences négatives sur les systèmes naturels, sociaux et économiques mondiaux. En même temps, de plus en plus de villes européennes installent des stations de contrôle qui testent la qualité de l'air et informent les habitants de la situation effective. En dépit de ces mesures, la qualité de l'air est souvent inquiétante dans les agglomérations et les alertes à la pollution sont fréquentes.

Objectifs

Les mécanismes de contrôle de la pollution sont généralement classés selon la source de pollution: sources stationnaires (industrie et centrales électriques) et sources mobiles (véhicules). Les collectivités locales et régionales disposent de plusieurs instruments économiques pour améliorer la qualité de l'air. Les instruments mentionnés ci-dessous mettent l'accent sur la réduction des polluants atmosphériques en provenance de véhicules.

Les automobilistes qui se dirigent vers le centre ville doivent s'acquitter d'un péage (voir étude de cas) perçu aux différentes entrées de la ville. Des coupons achetés à l'avance donnent droit à une réduction. Les recettes de ces péages doivent être utilisé par la collectivité locale pour financer des services de transport public plus fréquents et de meilleure qualité. Certaines villes étudient des projets par lesquels des permis d'accès au centre ville en voiture feraient également office de carte de circulation dans les transports en commun dans la même zone. Au Royaume Uni, les collectivités locales seront bientôt habilitées à recourir au péage et devront utiliser les recettes pour financer les transports en commun. Cette législation doit entrer en vigueur en l'an 2 000.

Parce que les encombrements et le smog varient d'un endroit à l'autre, les pouvoirs locaux et régionaux devraient avoir compétence pour appliquer les droits de péage et fixer les tarifs selon les besoins locaux, en particulier pour les transports en commun. La réduction des coûts résultant des encombrements urbains pour les entreprises commerciales pourrait également accroître leur compétitivité et indirectement, créer de nouveaux emplois. Tout semble indiquer que les commerces de détail font plus d'affaires dans les centres-villes piétons parce l'environnement y est plus accueillant pour les acheteurs.

Un autre instrument consiste à faire payer un droit de stationnement dans les aires de parking publiques. Ce droit devrait tout d'abord couvrir le coût de l'utilisation du sol et l'entretien du parking, mais il pourrait également contribuer au financement des transports publics. Les municipalités perçoivent déjà un tel droit de stationnement dans les parkings publics afin de dissuader les gens d'utiliser leur voiture pour se rendre en ville. Elles devraient étendre ce droit aux aires de stationnement du secteur privé et s'assureraient ainsi des revenus leur permettant de financer des solutions de remplacement. De nombreuses collectivités ont réduit les besoins en aires de stationnement et imposé des droits de stationnement élevés afin de dissuader les habitants d'utiliser leur voiture, et elles ont parfois associé ces mesures à un service de navettes amélioré "Park and Ride".

Ces mesures visent essentiellement à reconnaître les efforts des personnes qui acceptent de modifier leur comportement de manière à réduire le nombre de leurs déplacements en voiture et le nombre de kilomètres parcourus. La réduction du nombre de déplacements vise à réduire le nombre de trajets en voiture, en particulier lorsque ce trajet aller-retour ne concerne qu'une seule personne, en proposant des incitations financières à se tourner vers d'autres modes de transport. Ces incitations sont financées par la réduction des subventions accordées aux employés des municipalités et des entreprises privées utilisant des voitures (y compris le stationnement gratuit et le remboursement des frais d'utilisation d'une voiture personnelle). Les collectivités pourraient imposer une taxe aux automobilistes utilisant seuls leur voiture et rembourser les personnes qui prennent les transports en commun, leur bicyclette ou ont recours au covoiturage.

Pour réduire et maîtriser les émissions de polluants atmosphériques en provenance de sources stationnaires, il convient de réglementer le niveau et le contenu de ces émissions au moyen de surtaxes. Un système tarifaire fondé sur des incitations financières exige que les entreprises émettant des polluants atmosphériques obtiennent un permis de polluer. Le principe est le suivant: plus le volume des émissions polluantes et la quantité de certains polluants spécifiques sont importants, plus le droit sera élevée. On peut en outre recourir à des amendes pour cause d'émissions polluantes, soit simples soit associées à des permis de polluer. Ces amendes seraient perçues en cas de dépassement du niveau de pollution autorisé.

Liste récapitulative

Notre collectivité locale
* établit-elle des péages pour les usagers de la route?
* perçoit-elle des droits de stationnement pour les parkings publics?
* subventionne-t-elle les transports publics (par exemple en assurant de bonnes correspondances entre les autobus et les trains)?
* rembourse-t-elle les employés municipaux qui utilisent des moyens de transport respectueux de l'environnement?
* est-elle favorable aux locations de bicyclettes au sortir des gares et aux hangars à bicyclettes à proximité des gares avec les services qui leur sont associés?
* construit-elle des centres d'information sur les meilleurs moyens de transport?
* encourage-t-elle le covoiturage?
* prélève-t-elle des surtaxes ou vend-elle des permis de polluer aux entreprises afin de limiter le contenu et le volume des émissions provenant de sources stationnaires?

Covoiturage

Le fait d'appartenir à une communauté qui pratique le covoiturage implique que l'on s'abstient de posséder une voiture personnelle. Tous les membres de la communauté partagent les mêmes voitures. Ce système réduit les conséquences pour l'environnement et pour les villes, car on utilise moins de ressources et d'énergie et la voie publique n'est pas encombrée par la circulation. Le covoiturage permet également aux personnes de faire des économies puisque les frais d'utilisation du véhicule sont partagés.

5.5 Utilisation rationnelle du sol, une ressource rare

Situation

Les superficies nécessaires à l'implantation de zones d'habitation et de voies de circulation ont augmenté considérablement au cours des cinq dernières décennies. Cette évolution a une certaine incidence sur l'environnement avec des conséquences écologiques spécifiques: sols rendus imperméables, morcellement de l'espace vital, bruit, pollution. Elle est due à l'extension continue des zones d'habitation et à l'utilisation accrue des terres pour la circulation.

La demande croissante d'un espace vital plus grand a entraîné la construction de maisons plus importantes. Dans la plupart des nouveaux quartiers on ne voit que des pavillons. Parce que les gens privilégient la voiture pour leurs déplacements, les transports ont également absorbé beaucoup de terrain. Il a fallu construire davantage de nouvelles routes, ce qui entraîne une dégradation du paysage, détruit les espaces naturels et augmente la pollution.

Objectifs

Les autorités peuvent accorder une prime de densité et permettre ainsi à un projet d'implantation d'être plus important que prévu lorsqu'il est situé à proximité de couloirs déjà empruntés par les transports en commun, et ceci dans le but de prévenir le développement de banlieues tentaculaires. Les retombées économiques de cette augmentation de la densité admise peuvent s'avérer importantes pour la collectivité alors que le coût peut être minime pour l'environnement.

Une autre stratégie consiste à mettre en place des taxes d'occupation du sol, de raccordement aux réseaux et des taxes sur les nuisances (par exemple sol rendu étanche). Ces dernières consistent en prélèvements uniques destinés à pallier les conséquences évaluées lors de l'élaboration du projet (perte de grands espaces, embouteillages accrus, demande croissante d'infrastructures publiques). La taxe d'occupation du sol est une redevance à tarif fixe (par exemple par mètre carré de nouvelle construction). Elle est calculée en fonction des répercussions qu'entraîne le projet d'implantation. La taxe sur les nuisances peut être utilisée pour financer des programmes d'infrastructure et environnementaux (structures de transport, infrastructures cyclables, déchets solides, eaux usées, etc.). La taxe d'occupation du sol doit être utilisée pour compenser les coûts directement liés au nouveau projet. La taxe de raccordement aux réseaux est évaluée selon le coût de raccordement d'une nouvelle construction à une infrastructure existante (eau, tout à l'égout, etc.).

Il est possible de prélever un droit de permis de construire afin de couvrir le coût que le traitement de la demande de construction, l'accord de l'implantation ou une modification de zonage représentent pour l'administration. Comme la plupart des projets d'aménagement entraînent des dégradations et une consommation accrue de ressources naturelles, il est légitime d'ajouter une surtaxe progressive au droit de permis de construire pour financer les programmes locaux en faveur de l'environnement.

Liste récapitulative

Notre collectivité locale
* subventionne-t-elle les transports publics?
* encourage-t-elle de nouveaux styles de construction sur une superficie moins importante?
* perçoit-elle des droits de stationnement dans les parkings publics pour en couvrir les frais?
* abolit-elle les subventions cachées pour le stationnement commercial, par exemple les supermarchés?
* crée-t-elle des zones résidentielles sans voitures (voir étude de cas)?
* perçoit-elle un droit pour sol imperméable?

5.6 Conclusion

La mise en application des instruments économiques devrait permettre de parvenir à une situation dans laquelle ceux qui sont à l'origine de problèmes environnementaux doivent payer (selon le principe du pollueur-payeur). En outre, les coûts devraient refléter l'incidence des biens, activités et services sur l'environnement. Quant à déterminer qui est le pollueur peut s'avérer difficile. les difficultés naissent également lorsqu'on se met à calculer le coût pour l'environnement en termes d'argent.

Les questions auxquelles sont confrontés les pouvoirs locaux et régionaux lorsqu'ils étudient le bien fondé des instruments économiques sont les suivantes: cela fonctionne-t-il? cela aura-t-il les effets escomptés? Est-ce juste? cela peut-il être mis en œuvre?

Les instruments économiques ont plus de chances de réussir lorsque:
* Il existe une alternative viable et rentable au comportement ciblé;
* L'instrument est dirigé vers des personnes ou des entités en mesure d'agir ou de réagir de la manière souhaitée.

Les conditions sociales, économiques et environnementales varient selon la situation locale. On ne peut évaluer les instruments économiques en dehors de ce contexte. Le recours à un instrument doit être déterminé en fonction du problème environnemental abordé, des ressources financières de la collectivité locale ou régionale et de sa capacité à mettre en œuvre cet instrument ainsi qu'en fonction des conditions sociales, économiques et écologiques.

Les systèmes de tarification modulable sont des instruments économiques efficaces. Ils visent trois objectifs principaux:
* Le recouvrement total des coûts économiques et écologiques du service
* Un paiement par le consommateur en fonction de son utilisation
* Des incitations financières afin de protéger l'environnement.

Ces instruments, qu'ils soient réglementaires ou économiques, posent un dernier problème: les gouvernements sont tentés de réduire au maximum les dépenses nécessaires à leur mise application au point de saper le pouvoir des inspecteurs. Si cela se produit, alors des opérateurs sans scrupules pourraient se montrer moins empressés à respecter ces instruments en sachant qu'ils n'ont pas à craindre de se faire prendre ou du moins de retarder leurs investissements dans ce domaine. Répétons-le, dans son essence, cette politique cherche à promouvoir l'innovation et l'adoption de technologies plus propres.

MODÈLES DE BONNES PRATIQUES -
CINQ ÉTUDES DE CAS DONNANT DES EXEMPLES DE COLLECTIVITÉS LOCALES EUROPÉENNES AYANT SU INNOVER

6. SARREBRUCK: ÉCONOMIES D'ÉNERGIE

Système de tarification de l'énergie à Sarrebruck

A l'instar de Vienne, en Autriche et de Zurich en Suisse, la ville de Sarrebruck a mis en place une tarification linéaire de l'électricité, modulée en fonction des heures d'utilisation.

Profil de la ville

Sarrebruck est la capitale du Land allemand (Bundesland) de la Sarre situé dans la partie ouest de l'Allemagne qui possède des frontières communes avec le Luxembourg et la France. D'une superficie de 2 500 m2 et recouverte pour moitié de forêts, la Sarre est l'un des plus petits Länder allemands.

Le système politique allemand est constitué d'une fédération de Länder (Bundesländer) au niveau régional. Au niveau national il s'agit d'un État fédéral. Les collectivités locales sont composées de comtés et de villes.

Avec ses quelques 200 000 habitants, Sarrebruck est un vieux centre de l'industrie du charbon, mais elle se consacre aujourd'hui au développement durable.

6.1 Introduction

Sommaire

La plupart des systèmes de tarification de l'électricité n'incitent guère le consommateur à économiser l'énergie. Ceci est dû au montant élevé de la redevance fixe que ce dernier doit payer indépendamment de sa consommation effective. Le centre distributeur de Sarrebruck a compris que ceci ne correspondait pas aux principes du développement durable et qu'il était nécessaire de réorganiser le système de tarification. Son objectif était d'inciter la population à économiser à la fois les ressources et leur argent. Une nouvelle structure tarifaire, quelle qu'elle soit, ne devait certes pas augmenter les coûts pour le distributeur, c'est pourquoi un système linéaire et modulé en fonction des heures de consommation a été mis en place.

La régie distributrice a instauré un nouveau système de tarification modèle et étudié ses incidences sociales éventuelles. Un groupe de travail de la régie, la municipalité et d'autres distributeurs de la région ont analysé tous les problèmes liés la tarification et décidé d'en faire l'essai. Le projet-type a été un succès et la tarification linéaire, modulé en fonction de l'heure a été mise en place après avoir reçu l'approbation du gouvernement du Land (ce dernier étant l'autorité compétente pour réglementer les prix).

Les résultats ont montré que les usagers restreignent leur consommation d'énergie afin de réduire leurs factures. Cette politique va dans le sens des objectifs de la ville de ne pas dépendre de l'énergie nucléaire et, à long terme, d'utiliser uniquement des sources d'énergie renouvelables.

Selon l'ancien système de tarification qui décomposait le prix à payer, les usagers devaient payer une redevance fixe pour l'approvisionnement en électricité (taxe de base) indépendamment de leur consommation réelle. Ce système présentait de nombreux inconvénients. Tout d'abord, le consommateur est moins incité à économiser l'énergie par ce que le prix de l'unité d'énergie consommée est moins élevé. Ensuite, ce système ne tient pas compte de la capacité limite et des utilisations simultanées. En outre, la structure des prix et le système de tarification étaient complexes et ne reflétaient pas les coûts réels.

Tarification non linéaire: Tarification linéaire:
__________ ____________________ _________________________________
Taxe de base Tarifs variables Tarifs variables
____________________ _________________________________

Différence entre une tarification linéaire et non linéaire.

En 1990, l'Allemagne a légalisé une nouvelle échelle de tarifs permettant aux entreprises de services publics de mettre en place une tarification linéaire. La redevance de base est réduite à un montant très faible destiné à couvrir le coût du compteur d'électricité, le reste étant couvert par le prix de l'électricité.

6.2 En marche pour des économies d'énergie

Objectifs

Des prix avantageux pour inciter à économiser l'énergie

Les économies d'énergie impliquent les meilleures prestations possibles afin de répondre aux besoins de la population (par exemple réfrigérer les aliments, faciliter la communication, etc.) avec un minimum de consommation des ressources. Une tarification linéaire de l'électricité vise à agir sur le comportement du consommateur en l'incitant financièrement à économiser l'énergie. Des tarifs modulés devraient avantager tous ceux qui consomment moins d'énergie ou qui l'utilisent aux heures creuses et faire payer plus cher ceux qui consomment beaucoup d'énergie aux heures de pointe. Les avantages peuvent également être inclus dans un système tarifaire global pour récompenser ceux qui utilisent des sources d'énergie renouvelables ou très performantes. La tarification linéaire est en outre un système simple que l'on peut facilement mettre en place, car il ne nécessite ni équipement spécial ni personnel supplémentaire.

Variabilité en fonction des heures de consommation

Pour accroître l'efficience économique de la distribution d'électricité il convient de mettre en place un système de tarification qui soit non seulement linéaire mais qui varie également en fonction des heures de consommation. On ne peut stocker l'électricité en grandes quantités, aussi faut-il la consommer dès qu'elle est produite. Parce que de nuit la demande est bien plus faible que de jour, les centrales sont à l'arrêt ou en surproduction. Il est donc logique au plan économique de faire payer l'électricité moins cher la nuit afin d'inciter les utilisateurs à utiliser la production de base des centrales plutôt que de produire de l'énergie supplémentaire aux heures de grande consommation.

6.3 Une régie distributrice modèle pour le 21e siècle

Mise en œuvre

L'idée de Sarrebruck

Pour répondre au défi mondial que posent les changements climatiques, la municipalité et la régie de Sarrebruck ont élaboré une stratégie (cf. Stadtwerke Sarrebruck, 1992) pour placer l'entreprise et la ville parmi les pionniers. Un projet en six points a été défini à partir de cette stratégie:

Projet Remarques

1. Production d'énergie sans recours à l'énergie nucléaire

2. Réduction de 25% au moins des émissions de CO2 d'ici à l'an 2005

3. Promotion des énergies renouvelables par des subventions accordées aux investisseurs privés

4. Stratégie de communication

5. Décentralisation du système d'approvisionnement en énergie

6. Soutien financier en vue d'un cadre national et international pour toutes ces activités

Innovation progressive

En 1988, la tarification linéaire et modulée en fonction des heures de consommation a été testée dans un projet pilote s'adressant à 1 500 foyers. En 1991, le projet a été officiellement mis en place par la régie de Sarrebruck et appliqué à l'ensemble des 90 000 foyers.

Tarification et heures de consommation

Tarif normal Tarif économique Plein tarif
0,14 Euro 0,10 Euro 0,19 Euro
entre 06 h 00 et 09 h 00 entre 00 h 00 et 06 h 00 entre 09 h 00 et 13 h 00
ainsi qu'entre 13 h 00 et 20 h 00 en semaine, le week-end en semaine
en semaine ou les jours fériés

Tarif linéaire de l'électricité modulé en fonction des heures de consommation

Selon le volume d'utilisation de la capacité réelle des centrales, le tarif linéaire est décomposé en tranches de consommation. Pendant les heures de forte consommation (entre 09 h 00 et 13 h 00) le prix du kWh est de 0,19 Euro. Lorsque la demande est faible (entre 20 h 00 et 06 h 00) le kWh est à moitié prix - 0,10 Euro seulement. Le tarif économique est également appliqué le week-end. Le tarif normal de 0,14 Euro est en vigueur entre 06 h 00 et 09 h 00 ainsi qu'entre 13 h 00 et 20 h 00. Le coût du compteur est la seule redevance fixe que le consommateur doit payer, mais elle ne représente que 10% de la facture totale.

Chaque foyer doit payer:

Consommation Abonnement compteur

Tarif linéaire simple

---> 6 000 kWh/an 0,12 Euro/kWh 1,66 Euro/mois
> de 6 000 kWh/an 0,14 Euro/kWh

Tarif linéaire variable selon période

pointe 0,19 Euro/kWh
normal 0,14 Euro/kWh 3,66 Euros/mois
économique 0,10 Euro/kWh

Un ensemble de mesures destinées à économiser l'énergie a été mis en place pour appuyer le nouveau projet de tarification pendant la période transitoire. Une subvention de 25 Euros était offerte pour tout achat d'un nouvel appareil ménager. Lorsqu'un foyer remplaçait un appareil de chauffage électrique par un appareil moderne de chauffage au gaz ou une cuisinière électrique par une cuisinière à gaz, on lui remboursait 50 Euros. L'emploi d'ampoules à faible consommation d'énergie, permet de réduire par cinq la consommation d'électricité utilisée pour l'éclairage. Les foyers bénéficiant d'une aide sociale ont reçu gratuitement une ampoule de ce genre, car leur prix, 15 Euros, était plus élevé que celui des ampoules normales.

Communication et plus grande sensibilisation

Les économies d'énergie sont meilleures si les gens sont avertis des différentes possibilités qui leur sont offertes. La régie a donc élaboré plusieurs programmes destinés à sensibiliser ses clients.

Le système de gestion des économies d'énergie (SESAM) a été élaboré en tant que projet pilote afin de mesurer et de gérer la consommation d'électricité. Il mesure la consommation d'électricité de quart d'heure en quart d'heure et informe le consommateur sur les économies d'énergie et le système de tarification. Le client peut visualiser les données sur sa consommation actuelle et les comparer à celles du mois précédent et à d'autres données comparatives. En outre, le dispositif indique au client le prix de chaque unité d'électricité dans les différentes tranches horaires ainsi que les économies qu'il peut faire en utilisant l'énergie pendant les heures de tarif économique. Ce système permet de faire des économies d'énergie car il indique exactement la somme que le client peut économiser. 300 foyers environ ont déjà été équipés de ce dispositif dans le cadre du projet pilote. Il fonctionne bien et la régie envisage de l'améliorer et d'en équiper tous les foyers l'année prochaine.

La régie a également mis en place un important service de consultation pour ses clients afin de promouvoir les économies d'énergie. Il propose des consultations soit dans un centre d'information ou dans un "info-bus" mobile. Des consultants en matière d'énergie sont prêts à se rendre chez les clients sur demande et à élaborer avec chaque foyer des projets d'économies d'énergie. Ils organisent également des séminaires à l'intention des consommateurs sur des thèmes spécifiques tels l'usage d'énergies renouvelables.

Aide des institutions

Le concept d'énergie impliquait pour une large part une coopération avec les investisseurs locaux et régionaux.

La régie de Sarrebruck et le gouvernement du Land ont créé l'Agence pour l'énergie de la Sarre (AES) destinée à élaborer, financer et mettre en œuvre les mesures d'économies d'énergie. Le gouvernement du Land a également démarré un programme visant à promouvoir les énergies de substitution en accordant une subvention aux personnes qui investissent dans les énergies renouvelables. La régie de Sarrebruck participe également à la promotion de l'énergie solaire en remboursant 0,275 Euro pour chaque kWh produit pour le réseau à partir de l'énergie solaire.

Prérequis: besoin de ressources personnelles et financières

Avec l'aide financière du Ministère des affaires économiques de la Sarre les quatre régies distributrices de ce Land se sont regroupées pour mettre en place un groupe de travail chargé de la mise en œuvre d'une tarification linéaire et modulée en fonction des heures de consommation.

L'application de ces tarifs linéaires n'a nécessité aucune dépense supplémentaire.

6.4 Modification de la législation fédérale

Contexte

La mise en place de cette tarification linéaire a été facilitée par une modification de la législation fédérale allemande. Selon le système de tarification fédéral (Bundestarifordnung) en vigueur jusqu'en 1989, le prix de l'électricité devait être décomposé de la manière suivante:

a) une redevance de base couvrant les dépenses permanentes de l'approvisionnement
b) un tarif pour l'électricité qui était fonction de la consommation

Ce système tarifaire "décomposé" jouait en fait le rôle de réduction. Plus l'on consommait d'électricité et plus le prix unitaire était faible. Les économies d'énergie ne faisaient que réduire le prix de l'électricité, mais la redevance de base restait la même.

La régie n'a ménagé ni ses efforts, ni son temps, ni ses finances pour mettre au point le dispositif SESAM nécessaire à la mise en œuvre du système de tarification variable selon les périodes de consommation.

Cette réforme n'a été possible que grâce à la modification du cadre juridique (restructuration de l'échelle de tarification) qui a permis l'introduction d'un tarif linéaire.

6.5 Plus de gagnants que de perdants

Résultats et incidence

Pour plus de 70% des consommateurs, l'électricité est devenue meilleur marché. 30% seulement des clients ont vu leurs factures d'électricité augmenter avec le nouveau système de tarification, par suite du prix plus élevé pour les gros consommateurs. L'orientation était claire: la grande majorité des clients ont bénéficié des tarifs linéaires.

Le montant des économies ainsi réalisées sur les factures d'électricité dépend des équipements et de la structure sociale des familles. Les économies sont en moyenne de 7%, ce qui représente 29 Euros pour une dépense annuelle de 410 Euros par ménage. En même temps la charge maximale a pu être réduite de manière importante. La réduction de la consommation est de 1 à 20% selon le nombre de raccordements du foyer. Converti en reliquat d'énergie, ceci est l'équivalent d'une économie d'électricité de 0,25kw ou de 37,5 Euros par foyer.

Selon les calculs du Fraunhofer Institut de Karlsruhe, le tarif linéaire rend les dispositifs d'économie d'énergie plus rentables en termes d'amortissement. Ainsi l'achat d'une ampoule consommant peu d'énergie rembourse l'investissement en 1,1 an sous forme d'économie d'énergie au lieu des 1,5 ans selon l'ancienne tarification. Le remplacement de vieux appareils ménagers par des nouveaux peut réduire le coût de l'électricité d'environ 40%. Pour un foyer moyen de quatre personnes ceci implique une réduction de 1 500 kWh par an.

La mise en place de tarifs modulés en fonction des heures de consommation a été assortie de projets de recherche conduits par des sociologues. Ils ont étudié deux questions. Quels groupes s'attendent à des factures plus élevées ou au contraire moins élevées? Y-aurait-il une modification de la demande? Plus de 77% des ménages, interrogés dans le cadre de ce projet, ont déclaré qu'il était possible de limiter la consommation d'énergie aux heures creuses. Les personnes les plus susceptibles d'effectuer ce changement ont été les foyers de moins de 35 ans, ceux dont la consommation était élevée (plus de 4 000 kWh) et les foyers composés de trois personnes et plus.

6.6 Les économies d'énergie à Sarrebruck et le marché européen

Obstacles et conflits

La tarification "décomposée" reste le système de tarification de l'électricité le plus courant en Allemagne. Il a été mis en place pour encourager la consommation d'électricité à une époque où cette énergie était nouvelle et servait surtout à l'éclairage. Normalement, un service de distribution cherche à vendre autant d'électricité que possible pour faire le maximum de bénéfices. Actuellement les gros producteurs d'électricité offrent des prix réduits pour une consommation plus élevée. Jusqu'à présent, ce système se justifiait pour couvrir les dépenses permanentes qu'entraînait la production d'électricité (gestion des centrales). Ils cherchent à maintenir un prix minimum afin de s'assurer un revenu constant.

La régie de Sarrebruck a décidé de ne pas suivre ce principe, mais d'offrir aux consommateurs d'électricité les bénéfices d'un service (par exemple des maisons chauffées, l'éclairage) sans chercher à vendre autant d'électricité que possible. En fait, la mise en place du système de tarification linéaire ne comportait aucun risque pour la régie, car les recettes du prix de l'électricité couvrent les coûts. La baisse des recettes due aux économies d'énergie faites par les consommateurs est importante en termes d'environnement, mais elle reste minime en termes économiques: la quantité d'énergie économisée depuis la mise en place des nouveaux tarifs représente 3 à 4% de l'ensemble de l'énergie produite. Les pertes pour le chiffre d'affaires ont été compensées par des tarifs plus élevés par unité d'électricité, ce qui incite également à économiser l'énergie.

Ce système est possible tant que la régie locale conservera le monopole du marché local de l'électricité. La situation pourrait être perturbée par la nouvelle législation nationale sur les économies d'énergie votée en 1997. Les gros fournisseurs d'électricité peuvent dorénavant vendre leurs surplus d'électricité à bas prix aux gros consommateurs. On ne connaît pas encore les conséquences qu'une telle décision pourrait avoir sur la régie de Sarrebruck.

Si une telle mesure risque d'affecter la rentabilité de la régie en tant qu'entreprise, les avantages économiques pour la communauté sont manifestes comme l'a démontré la section précédente: la majorité des habitants économisent de l'argent et de l'énergie, le niveau de vie augmente.

Les économies d'énergie et le recours à sources d'énergie renouvelables ne rendent pas caduques pour autant les régies distributrices d'électricité. Même à moyen terme, elles continueront à jouer un rôle important dans la distribution d'électricité car la technologie n'est pas encore suffisamment au point pour permettre à tous les foyers de posséder leur propre énergie solaire.

6.7 Bénéfices pour la population et l'économie

Leçons et possibilités de transfert

A première vue, le marché de l'énergie allemand ne prévoit pas de mesures incitant les régies distributrices à imposer des économies d'énergie. Il semble même plus rentable d'inclure les coûts des excédents invendus dans la facture d'électricité par le biais d'une redevance de base élevée.

Le cas de Sarrebruck montre qu'il est possible de réduire les coûts de production en économisant l'énergie. En outre, la régie a compris qu'il est possible de susciter chez le consommateur un comportement respectueux de l'environnement par des incitations financières.

Les économies d'énergie sont valables aux plans économique et écologique. Le cas de Sarrebruck a montré que la modification du système de tarification de l'énergie a permis de réduire la demande en électricité et de mieux utiliser la capacité disponible. Enfin ceci se traduit par une réduction des coûts pour les sociétés productrices d'électricité et les consommateurs.

7. UUSIMAA: GESTION ÉCONOMIQUE DES DÉCHETS

L'Ecotaxe dans la région d'Uusimaa, Finlande

L'Ecotaxe a été mise en place dans la région finlandaise de l'ouest d'Uusimaa. Il s'agit d'une surtaxe perçue pour financer la collecte et le traitement gratuits des déchets recyclables. Elle s'ajoute à la redevance normale pour la collecte et l'évacuation des déchets.

Profil de la ville

La région de l'ouest d'Uusimaa est faiblement peuplée (densité de population d'environ 40 habitants au km2) et compte 125 000 habitants au sud de la Finlande. La région comporte 12 municipalités dont Lohja est la plus importante. La ville abrite 35 000 habitants et se trouve à proximité de la zone métropolitaine d'Helsinki. Dans la région, la quantité de déchets évacués dans des sites d'enfouissement s'élève à environ 300 kg par personne et par an.

La Finlande est divisée administrativement en cinq provinces régies par un gouvernement central. Les régions, telles Uusimaa sont des regroupements de municipalités. Le terme d'ouest d'Uusimaa est utilisé ici pour désigner la région formée par les entreprises de gestion des déchets selon des accords librement consentis.

7.1 Introduction

Sommaire

Après la création, en 1994, de l'entreprise de gestion de déchets "Rosk'n Roll Ltd" chargée d'organiser l'évacuation et le traitement des déchets, les centres de recyclage et d'information gratuits se sont avérés peu rentables au plan économique. Mais ces services étaient nécessaires, car l'entreprise souhaitait inciter les habitants de la région à recycler autant de matériaux que possible et à produire moins de déchets. L'entreprise a donc pris l'initiative d'un débat sur l'introduction d'une nouvelle taxe, l'Ecotaxe.

Plusieurs groupes de travail rassemblant des experts et des représentants des collectivités locales ont été constitués. Dans ses conclusions, leur rapport recommandait une stratégie prévoyant des centres de recyclage et l'élaboration d'un budget prévisionnel. Après que les collectivités locales aient fait part de leurs observations, l'entreprise a proposé l'introduction de l'Ecotaxe que les pouvoirs locaux de la région ont approuvée en tant que taxe officielle. Il a fallu trois ou quatre ans avant que les idées émises dans le rapport puissent être mises en application.

Auparavant, chacune des douze municipalités aménageait ses propres sites d'enfouissement et de recyclage. En fait, chaque municipalité avait sa propre petite décharge mais ne possédait aucune installation de recyclage. Aujourd'hui, il existe deux grands sites d'enfouissement et de nombreux centres de recyclage. En outre, l'entreprise a engagé deux spécialistes des déchets chargés d'informer les clients sur les différentes possibilités de recyclage et sur d'autres questions relatives à la gestion des déchets.

7.2 Gestion des déchets en Finlande
Contexte

Politique

L'organisation de la gestion des déchets est réglementée en Finlande par la loi sur les déchets ainsi que par le décret sur les déchets et par plusieurs décisions prises par le Conseil d'État et le Ministère de l'environnement. La loi sur les déchets prescrit que la collecte des déchets soit organisée, d'une manière générale, dans toute la municipalité et que tous les habitants soient tenus d'utiliser le service de ramassage des ordures à moins d'avoir obtenu une dérogation de la municipalité.

Selon le "Plan de gestion des déchets" national, la gestion des déchets vise essentiellement à
a) réduire la quantité de déchets produits
b) augmenter le volume des déchets recyclés

Actuellement 30% environ des déchets solides et 60% du papier recyclés sont réutilisés. On envisage d'augmenter ce pourcentage de 20% en moyenne jusqu'à l'an 2005 pour parvenir à 50% et 80% respectivement.

Le message de la loi sur la gestion des déchets est le suivant: "Si vous produisez moins de déchets, parce que vous recyclez beaucoup, vous ferez des économies". Ceci a été mis en pratique par une structure tarifaire qui fixe le tarif de la collecte des ordures en fonction du volume ou du poids.

Pratique

En principe, les collectivités locales finlandaises sont chargées de l'organisation et du contrôle de la gestion des déchets, y compris de l'organisation du transport, du recyclage ou de l'évacuation des ordures ménagères et autres déchets. Ce système est également très courant dans d'autres pays européens. Mais les collectivités locales finlandaises peuvent également déléguer, totalement ou en partie, le recyclage ou l'évacuation des déchets à des sociétés privées ou d'autres organisations.

Ce système a été organisé de plusieurs manières:

1) La municipalité organise la gestion des déchets elle-même en passant des contrats avec chaque foyer. Elle peut

b) charger une société de ce travail

2) La municipalité délègue l'organisation de la collecte des déchets
a) à une société
b) à plusieurs sociétés (concurrentes)

Ces dernières années, la concurrence pour la collecte des déchets est devenue fréquente au sein des municipalités et le service le moins cher remporte le contrat. Indépendamment de la coopération issue d'un contrat, la gestion des déchets repose également sur une coopération née de la création de nouvelles organisations, telles les sociétés régionales de gestion des déchets et les services de cogestion des déchets des municipalités.

Cependant, même dans le cas où la municipalité délègue la gestion des déchets à une société privée, elle demeure responsable de l'exécution de ses obligations légales. Les collectivités locales sont tenues de traduire les normes fixées par la législation sur les déchets en réglementations locales sur la collecte, le tri, le stockage, le transport, le recyclage ou le traitement des déchets et les besoins techniques requis. Ces réglementations définissent également un cadre strict pour la redevance, ce qui limite la liberté des sociétés privées. Ceci afin d'éviter de grosses différences entre les redevances dans le pays et une évacuation des déchets vers des sites non appropriés.

Les collectivités locales sont également habilitées à percevoir une redevance pour les services de gestion des déchets qu'elles offrent (collecte, transport). En Finlande, la redevance sur les déchets se décompose de la manière suivante:

Les collectivités locales perçoivent une redevance pour le traitement des déchets qui couvrira les coûts d'installation, de gestion et de fermeture des centres de traitement des déchets. Les collectivités qui possèdent des sites d'enfouissement paient une taxe sur les déchets au gouvernement pour chaque tonne de déchets évacuée. Les collectivités locales peuvent reporter la taxe sur les déchets sur d'autres frais de gestion et de traitement des déchets. En 1997, la taxe moyenne du traitement des ordures ménagères était de 45 Euros / tonne ou de 13,5 Euros au m3, TVA comprise. La taxe pour le traitement des déchets organiques est de 22,5 Euros par tonne.

Les sites dans lesquels les déchets sont traités varient considérablement quant à leur superficie, leurs installations et leurs fonctions. Par suite de réglementations plus strictes concernant les sites d'évacuation des déchets, leur superficie s'accroît tandis que leur nombre décroît. Ceci a conduit à une coopération plus étroite entre les municipalités pour la gestion des déchets et implique généralement l'utilisation de sites communs d'évacuation des déchets, mais les municipalités collaborent également pour la collecte des déchets dans des zones faiblement peuplées.

7.3 La stratégie d'Uusimaa

Stratégie

Nouvelles institutions pour une gestion efficace des déchets

Comme nous l'avons indiqué ci-dessus, les collectivités locales sont en général chargées de la gestion des déchets. C'est également le cas des municipalités de la région de l'ouest d'Uusimaa.

Pourtant, les 12 municipalités de la région ont décidé de déléguer la gestion des déchets de la région de l'ouest d'Uusimaa à la société de "Gestion des déchets de l'ouest d'Uusimaa", connue également sous le nom de "Rosk'n Roll Ltd" - "roska" signifiant déchets en finnois.

Rosk'n Roll Ltd ne fait pas partie des pouvoirs locaux, mais la société appartient aux municipalités. Ses actionnaires sont les municipalités et 16 sociétés privées. Les municipalités détiennent 81% des actions de la société. Le chiffre d'affaires de cette société s'élevait à 2,7 millions d'Euros en 1997 et on s'attend à ce qu'il atteigne 3,8 millions d'Euros en 1998. Elle emploie 13 personnes.

La Rosk'n Roll Ltd est aujourd'hui chargée de l'élaboration, de l'organisation et de la coordination de la gestion des déchets dans la région. A cette fin, elle a conçu une réglementation uniforme de gestion des déchets à l'intention des municipalités de l'ouest d'Uusimaa.

Chaque municipalité est encore responsable de la collecte des déchets dans la zone qui la concerne. En fait, cette tâche est souvent confiée à des entreprises privées. Celles-ci organisent la collecte des déchets et décident du montant de la redevance dans la limite de la réglementation et traitent de gré à gré avec chaque foyer. Le client paiera une redevance pour le transport des déchets selon le tarif en vigueur dans la municipalité ou celui de la société de transport.

Les déchets organiques sont l'exception: dans ce cas Rosk'n Roll coordonne l'ensemble du processus et la collecte est faite par les entrepreneurs.

Un accord a été passé entre la Rosk'n Roll Ltd et les municipalités de la région pour l'entretien des décharges. Les municipalités ont remis leurs propres sites à la société. Les deux meilleurs sites, les plus grands également, sont restés opérationnels tandis que les douze autres ont été fermés entre 1992 et 1996. Rosk'n Roll Ltd perçoit maintenant une taxe sur ses sites d'enfouissement, conformément au droit privé. La société a compétence pour fixer le montant de cette taxe.

7.4 Le recyclage devient économique avec l'Ecotaxe

Mise en oeuvre

L'une des premières idées était d'offrir au public de nombreuses possibilités d'utiliser gratuitement les services de recyclage. Il convenait d'encourager les ménages à recycler le plus possible leurs déchets et réduire au minimum la quantité de déchets taxés.

Mais il n'est plus possible de trouver les finances nécessaires pour assurer ces services à partir des seules taxes sur les sites d'enfouissement. L'Ecotaxe est une taxe additionnelle instaurée pour financer en partie les services de recyclage.

L'Ecotaxe est fondée sur le droit public auquel fait référence la loi sur les déchets et doit être approuvée par chaque municipalité. Elle est identique dans toutes les municipalités et est payée une fois par an par chaque foyer en même temps que sa redevance habituelle pour la collecte des déchets. Au contraire de la redevance sur les déchets, proportionnelle au volume ou au poids, l'Ecotaxe est fixée en fonction du type d'immeuble et du nombre de personnes vivant au foyer. C'est un système commode qui ne crée pas de travail supplémentaire.

En fait, l'Ecotaxe ne représente qu'une faible partie de la redevance totale pour les déchets (voir ci-dessus). Le montant de l'Ecotaxe, y compris la TVA de 22%, figure ci-dessous:
* immeubles résidentiels: 14 Euros par résidence et par an
* particuliers habités par une seule personne: 5 Euros par an
* résidences secondaires: 6 Euros par résidence par an

La taxe n'est pas applicable aux institutions prodiguant des soins 24 heures sur 24, tels les hôpitaux et les foyers pour personnes âgées.

Vue d'ensemble des différentes taxes et systèmes de facturation
A l'ouest d'Uusimaa, la redevance sur les déchets comporte trois composantes

composante

genre d'instrument

décidé par

1. redevance pour
collecte des déchets

redevance

entreprise après contrat avec
chaque foyer

2. taxe pour enfouisse-
ment et traitement

prix du service privé

Rosk'n Roll Ltd

3. Ecotaxe pour
services de recyclage

surtaxe

après accord avec chacune
des 12 municipalités de la région

Toutes les taxes sont généralement facturées en même temps. Rosk'n Roll Ltd se charge de la facturation en collaboration avec les différentes entreprises chargées de la collecte des déchets dans les municipalités.

Services assurés par Rosk'n Roll Ltd.

La gestion des déchets de Rosk'n Roll Ltd concerne les trois domaines suivants

- organisation du recyclage
- gestion des déchets dangereux
- opérations d'enfouissement.

Selon la réglementation établie par Rosk'n Roll, les matériaux de recyclage doivent être déposés dans des conteneurs gérés par la société, ou à d'autres points de ramassage au cas ou l'immeuble ne possède pas ce genre de services. Les déchets dangereux doivent être déposés dans des déchetteries gérées par la société ou dans la benne réservée aux déchets dangereux connue sous le nom de Joonas ou encore dans d'autres lieux tels des pharmacies avec lesquelles la société a passé un accord.

Pour la collecte de ferraille une autre benne a été mise au point, la benne Romulus réservée à la ferraille ("Romu" signifie ferraille en finnois). Elle est gérée par Rosk'n Roll depuis 1995. l'entreprise dispense également conseils et information. Deux conseillers en matière de déchets sont au service des clients pour les informer sur les différents services et options de recyclage. La société publie aussi des guides sur les déchets distribués à tous les foyers.

Au début de cette action, Rosk'n Roll finançait tous ces services par la taxe sur l'enfouissement et le traitement des déchets. C'est encore le cas de la plupart des municipalités finlandaises. L'entretien de ces services est néanmoins entravé par l'augmentation rapide de leurs coûts.

7.5 Moins de déchets - moins de coûts

Résultats

L'Ecotaxe n'a été instaurée qu'en 1997, il est donc encore trop tôt pour donner des chiffres sur la quantité de matériaux recyclés ou de déchets évacués. La mise en place d'activités d'information et de recyclage par la société a constitué un changement important.

De bons résultats ont déjà été obtenus pour les déchets toxiques. La quantité collectée a augmenté de 30% environ par an et lorsque l'on songe que tous ces déchets toxiques finissaient on ne sait trop où auparavant, il y a de quoi être inquiet.

7.6 Préjugé contre l'augmentation des taxes

Obstacles et conflits

La plus grosse difficulté a été de faire comprendre aux municipalités combien cette surtaxe était nécessaire et importante. Rosk'n Roll a mis trois ans à les convaincre. Le problème était que cette surtaxe devait recevoir l'approbation de l'ensemble des 12 municipalités de la région, dans les mêmes conditions. Pour ce qui est de la redevance normale pour l'évacuation des déchets, la société est habilitée à prendre elle-même une décision.

Certains foyers ont protesté contre le système, parce que l'Ecotaxe constitue une taxe supplémentaire qui pourrait être augmentée à l'avenir, mais ils ont bien vite été convaincus de son utilité pour couvrir les coûts des services de recyclage. La société a en effet réussi à instaurer l'Ecotaxe en partie en donnant beaucoup d'informations aux habitants.

7.7 Uusimaa va dans le sens d'une meilleure gestion des déchets

Leçons et possibilités de transfert

En Finlande (également à l'ouest d'Uusimaa), la collecte des déchets repose essentiellement sur des contrats négociés directement entre propriétaires de biens immobiliers et sociétés de transport. Ce système pourrait donner lieu à certains problèmes: si la société de transport peut conclure des accords directs avec le producteur de déchets, elle n'applique pas forcément les normes requises (par exemple collecte toutes les deux semaines). Pour faire des économies, elle peut conclure un accord pour ne venir que quelques fois dans l'année. Ceci incitera les gens à incinérer ou brûler leurs déchets chez eux (il y a peu de temps encore, il s'agissait là de méthodes d'évacuation des déchets fréquentes à la campagne).

Le besoin d'une Ecotaxe dépend totalement de la coordination de l'ensemble du système de gestion des déchets d'un pays. Tant que celle-ci est centralisée par une société ou la municipalité, une Ecotaxe n'est pas nécessaire. Les mêmes objectifs peuvent être atteints par une seule redevance - qui peut être calculée de façon à inciter les gens à réduire leurs déchets. Mais lorsque, comme c'est le cas en Finlande, plusieurs services de collecte des déchets et plusieurs systèmes de facturation existent dans une seule municipalité et que le système de collecte repose sur des contrats passés directement avec les foyers - l'Ecotaxe devient une nécessité.

L'expérience finlandaise est un bon exemple de la manière dont la privatisation du système de collecte des déchets peut être gérée tout en respectant l'environnement. La région de l'ouest d'Uusimaa et les société privées de gestion des déchets ont fait un pas en avant dans la promotion d'une gestion durable des déchets. Plusieurs sociétés régionales finlandaises appartenant aux municipalités ont suivi cet exemple et ont mis en place une Ecotaxe.

8. TRONDHEIM - UNE VILLE OÙ L'ON CIRCULE BIEN`

Taxe sur les routes - Le péage de Trondheim, Norvège

En 1991 la ville de Trondheim a instauré un droit d'entrée au centre-ville pour les voitures. Elle devait apporter un revenu à la municipalité et inciter la population à utiliser les transports publics.

Profil de la ville

Trondheim est située au centre de la Norvège. Avec quelque 140 000 habitants elle est la troisième ville du pays. le nombre de voitures par habitant est de 0,5. Trondheim a été fondée il y a un millénaire et pendant des siècles et a été un centre important de l'Atlantique Nord. Elle est devenue aujourd'hui un centre international de recherche et de développement avec un secteur industriel très actif sur les marchés internationaux. La situation géographique de Trondheim en fait un carrefour naturel entre le nord et le sud de la Norvège, la terre et la mer ainsi qu'entre la tradition et l'innovation. Les environs de Trondheim offrent d'abondantes ressources naturelles. La mer, la terre, les lacs, les rivières et les forêts permettent l'établissement d'une grande variété d'entreprises.

L'État de Norvège est divisé en 19 provinces (län) gérées par le gouvernement central.

8.1 Introduction

Sommaire

Le nombre croissant de voitures a créé de sérieux problèmes de circulation en Norvège pendant les années 1980. Des encombrements toujours plus nombreux ont poussé les automobilistes à utiliser les rues étroites des quartiers résidentiels, accroissant ainsi le bruit et la pollution. Pour éviter une telle situation, il a paru indispensable d'aménager de nouvelles routes.

Ce processus a débuté en 1985, pendant la dernière phase de l'élaboration du nouveau projet de transports pour Trondheim. Des acteurs de l'Office des ponts et chaussées et certains hommes politiques importants se sont réunis pour réfléchir à la manière de résoudre les problèmes de plus en plus difficiles de la circulation et faire comprendre aux habitants qu'il leur fallait faire d'énormes efforts. Cette initiative a été suivie par deux ans de débats publics, de négociations avec les institutions nationales et d'études de différents systèmes de tarifs et de règles concernant l'utilisation de ces revenus. L'instrument a finalement été approuvé par le Conseil municipal en 1986.

Le système a été mis en œuvre par la création de barrières de péage électroniques qui enregistrent la circulation sur les voies d'accès au centre ville. Outre les bénéfices financiers, il a permis d'obtenir des bénéfices en termes de régulation de la circulation et d'avantages pour l'environnement. Par ailleurs, d'autres modes de transport ont été fortement encouragés. La vie est devenue plus plaisante dans la ville avec moins de nuisances dues à la circulation, y compris une réduction de la pollution atmosphérique.

8.2 La ville souffre d'une infrastructure routière inefficace

Contexte et objectifs

Au cours des dernières décennies, plusieurs pays européens ont fait preuve d'une inquiétude croissante concernant les embouteillages dans les villes, les conséquences sur l'environnement d'un trafic en augmentation et leurs difficultés à financer de nouvelles infrastructures routières. La situation est cause de pertes importantes pour la population et l'économie: temps de travail ou de loisirs perdu dans les embouteillages ou pour attendre un moyen de transport public, maladies causées par la pollution de l'air, plantations et forêts endommagées par les pluies acides et les gaz toxiques.

Une pierre de plus dans la stratégie norvégienne de lutte contre les embouteillages

Le péage routier est apparu comme un moyen de résoudre ces problèmes en Norvège. Dans un contexte plus large, cette tentative traduisait une tendance à percevoir des droits des utilisateurs dans plusieurs secteurs publics.

La législation routière norvégienne donne compétence aux collectivités locales pour mettre en place un péage routier. Les recettes doivent être utilisés pour la construction de routes. Il est interdit d'utiliser ces sommes pour influer sur la demande ce qui signifie que le péage ne peut servir à dissuader les gens d'utiliser leur voiture. Elles ne peuvent légitimement servir qu'à rassembler des fonds pour développer l'infrastructure. L'idée de tarifs modulés en fonction des heures est discutable. Le projet de Trondheim bénéficiait d'un soutien officiel sous prétexte que la circulation aux heures de pointe nécessite le développement de l'infrastructure routière et qu'elle doit, par conséquent, faire l'objet d'une taxe spéciale. En fait, la planification locale et le débat politique se poursuivaient parallèlement et même en marge de la politique nationale et officielle. La possibilité d'une action politique a été manifestement accrue grâce aux initiatives locales et à la pression exercée sur le pouvoir central.

Pendant la deuxième moitié des années 1980, la population norvégienne a commencé à être sensibilisée aux problèmes de l'environnement, à la suite de la publication en 1987 du rapport de la commisssion Brundtland, "Notre avenir commun". L'instauration d'un péage sur le périphérique ne rendait que plus cruciale la question de l'environnement.

La motivation de Trondheim

La mise en place de périphériques à péage en Norvège visait surtout à trouver des fonds pour améliorer les transports. Le périphérique à péage de Trondheim n'avait pas d'autre but. Les recettes de ce péage sont utilisées pour la construction de routes et le financement d'autres modes de transport (transports publics ou bicyclette), qu'il ne serait pas possible de financer à partir du seul budget de l'État.

Le péage visait également à gérer les flux du trafic en influant sur le mode, le choix et l'heure des déplacements, ce qui est possible en faisant payer un droit d'accès à la ville en voiture à certaines heures seulement. Les automobilistes devraient être incités à changer leurs habitudes en matière de déplacements (soit en voyageant à un autre moment, soit en choisissant un autre mode de transport). Il existe en outre, de nombreux avantages secondaires tels l'amélioration du centre ville, moins de dangers sur la route, la rénovation urbaine et la prospérité économique.

8.3 Solution progressive

Mise en application

Structure tarifaire

Le système comporte des péages modulés en fonction des heures. Le péage de base est de 1,5 Euros, ce qui représente à peu près 10% du salaire horaire d'un ouvrier de l'industrie norvégien. Les véhicules lourds (plus de 3 500 kg) paient le double. Le prix maximum par mois équivaut à 60 fois le péage de base, soit 90 Euros (180 Euros pour les véhicules lourds).

Le tarif est légèrement plus élevé le matin aux heures de pointe. Le péage de Trondheim est gratuit pour tous après 18 heures les jours ouvrables et pendant le week-end. Les automobilistes paient pour tout trajet vers le centre ville. Ce système de tarification était avoir une action sur les déplacements des automobilistes qui éviteront les heures de pointe de sorte que la circulation sera plus fluide.

En juin 1996, le conseil municipal a approuvé de légères modifications des tarifs, destinées à les rendre plus équitables en faisant payer plus d'automobilistes et en réduisant les prix maximum pour les usagers empruntant le plus fréquemment le périphérique. Le nouveau système de péage est entré en vigueur au printemps de 1998.

Avant la mise en place de ce système à Trondheim, des campagnes d'information ont été menées avec soin afin de faire comprendre aux automobilistes que de périphérique à péage était nécessaire pour trouver les ressources qui permettraient de financer le programme de transports

Réponse au défi technique

Le système de paiement du périphérique à péage comporte plusieurs couloirs d'accès au paiement électronique afin d'éviter les longues files de voitures aux barrières de péage. Le périphérique à péage de Trondheim (le "cordon") a été ouvert en 1991 et comportait à l'origine 12 barrières de péage auxquelles cinq autres sont venues s'ajouter par la suite. La durée du système a été prévue pour 15 ans.

Les voitures sont équipées d'un badge électronique qui permet à un détecteur d'identifier la voiture lorsqu'elle traverse un couloir sans arrêts réservé aux abonnés. Le badge est gratuit pour ces abonnés. Ils bénéficient d'une réduction de 40 à 60% et ne paient qu'une fois par heure, même s'ils franchissent le couloir à plusieurs reprises. Le paiement mensuel est plafonné et est prélevé directement du compte bancaire de l'abonné.

Les recettes sont affectées à un investissement global destiné aux transports et financé pour 60% par les droits payés par les utilisateurs et pour 40% par l'État. 82% de la somme serviront à la construction de routes, les 18% restants étant investis dans les transports publics, des projets d'amélioration de la sécurité et de l'environnement. L'investissement total s'élève à plus de 250 millions d'Euros pendant une période de 10 ans.

L'affectation des revenus a été dictée par les problèmes d'environnement et des fonds supplémentaires destinés à améliorer les routes décongestionnées sont venus s'ajouter au bloc d'investissements de Trondheim.

Partenaires nationaux et commerciaux

Le Service de l'Équipement (SE) est chargé de l'aménagement des routes au plan national et régional. Il est subdivisé en 19 districts et chaque district gère ses routes nationales et régionales. Les budgets doivent être approuvés par la Direction des Routes, qui dépend directement du Ministère.

Le SE a dirigé la construction et aménagé le périphérique à péage de Trondheim. Des conseillers municipaux de Trondheim faisaient partie du groupe d'aménagement. En dernier lieu, le conseil municipal a dû approuver le système. La ville de Trondheim ne gère pas les barrières de péage mais passe des contrats avec des sociétés privées qui en ont la charge. Le système de paiement automatique avec des barrières de péage automatiques a été élaboré en collaboration avec une société locale fabriquante les composants du système de badge électronique.

8.4 Eco-efficience: des intérêts divergents...

Obstacles et conflits

La proposition a donné lieu à un débat public au cours duquel différents groupes ont échangé leurs points de vue sur la question. On trouvera un résumé du débat ci-dessous. Lors des décision, le problème majeur concernant cet aménagement a été de trouver un soutien suffisant pour ce périphérique à péage. Tous les débats du conseil municipal concernant le système tarifaire et les aménagements possibles, l'utilisation des revenus et la construction de routes ont été l'occasion pour les opposants de contester le principe d'un périphérique à péage et la solution retenue pour Trondheim. Un groupe d'action opposé au péage a rassemblé en quelques jours 19 000 signatures de protestation soutenant une proposition du conseil municipal pour l'ajournement du projet. Les activistes ont également menacé de créer des embouteillages en n'utilisant que de petites pièces de monnaie aux barrières de péage manuelles. Pourtant, de telles manifestations n'ont guère été remarquées et la circulation s'est rapidement faite sans encombre aux barrières de péage électroniques.

Une bonne connaissance du climat politique, une collaboration étroite avec les principaux responsables politiques, la volonté de faire participer le public au projet ainsi que l'habileté des organisateurs à communiquer les résultats au fur et à mesure de l'évolution du projet, leur ont permis de s'assurer un soutien ininterrompu. Il importait de convaincre trois groupes d'intérêts, ce qui montre bien à quel point il a été difficile de parvenir à un consensus.

Les partisans de la mobilité préfèrent résoudre les problèmes que pose cette mobilité en développant les capacités routières. Si les usagers doivent payer, la solution qu'ils privilégient est celle de routes à péage où le péage est compensé par les avantages qu'offre la route. Il est plus facile d'obtenir le soutien de ces acteurs lorsque la formule est limitée dans le temps et que le fait de trouver des fonds au plan local génère la participation de l'État.

Les avocats de la qualité de vie préfèrent un système de transports durable. Ils considèrent que des taxes sur l'utilisation de voitures personnelles constituent un moyen faisable pour réduire la circulation et une source de revenus pour les transports publics et l'amélioration de l'environnement.

Un troisième groupe d'intérêts se soucie du bien-être public et croit en un système de transports qui favorise une plus grande mobilité tout en ne négligeant pas les problèmes de l'environnement. Il est préférable de promouvoir les transports publics en améliorant leur qualité que de limiter l'usage des voitures. Le groupe estime néanmoins qu'un périphérique à péage aura une action positive sur la demande.

La politique adoptée en fin de compte devait constituer une solution raisonnable: les ressources seraient affectées à la construction de routes, aux transports publics et à l'amélioration de l'environnement.

8.5....peuvent aboutir à un consensus

Leçons tirées de l'expérience et possibilité de transfert

Toute ville qui envisage d'instaurer un péage routier devra trouver sa propre manière de le mettre en application. L'opinion publique, le système politique et les conditions de circulation varient grandement d'un endroit à l'autre. Il existe néanmoins quelques recommandations d'ordre général qu'il convient de prendre en compte avant de commencer.

Le message le plus important est le suivant: il est possible de mettre en place un péage routier dans une démocratie occidentale multi-partite. La mise en place d'un tel péage s'est en effet avérée possible dans d'autres collectivités locales norvégiennes, même lorsque les sondages indiquaient qu'une majorité des habitants de ces collectivités y étaient opposés.

Le péage à l'entrée des villes a une incidence sur certains objectifs politiques concernant l'efficacité économique, la mobilité, la qualité de l'environnement, l'équité, la vie privée et le développement urbain. Les intérêts peuvent se rejoindre sur certains points et le consensus est possible.

Ainsi, les écologistes s'opposent à la construction de routes mais peuvent soutenir le péage routier comme étant une forme de gestion restrictive de la circulation. Les avocats de la route et de la voiture sont opposés à des droits supplémentaires mais pourraient être favorables au péage routier en prévision d'un meilleur système routier. Le groupe d'intérêts des transports publics est susceptible de s'opposer à de nouveaux investissements routiers mais pourrait voter en faveur du péage si on lui promet une partie des revenus. Les petits commerçants du centre ville craignent de perdre des clients avec le péage routier mais profitent encore davantage de l'amélioration de l'environnement augmentant l'attrait du quartier commerçant du centre, un meilleur accès aux transports publics, des possibilités accrues pour se garer en ville et un transport des marchandises plus efficace.

Parce que ces différents groupes d'intérêts aux opinions contradictoires cohabitent à Trondheim, il est aussi important de savoir comment on est parvenu à un accord que de savoir ce qui a été réalisé. Le sentiment qu'ont eu les différents groupes de participer au dialogue a été l'élément déterminant, car il leur garantissait que la politique suivie n'était pas simplement imposée à la ville par les responsables politiques.

Le succès de cette réalisation dans une ville moyenne qui ne connaissait pas de gros problèmes d'encombrements semble indiquer clairement qu'il est possible de mettre en place un péage routier dans des villes dont la circulation est plus dense.

8.6 Meilleure circulation

Résultats et incidences

Des sondages concernant les péages routiers ont été effectués en août 1991. A Trondheim la grande majorité des personnes ayant exprimé leur opinion approuvaient le péage, le nombre de personnes favorables / défavorables étant respectivement de 61% et 32%. Ce résultat a été le meilleur que l'on ait enregistré dans l'ensemble des villes norvégiennes ayant un périphérique à péage.

Les résultats ont confirmé les hypothèses et indiqué une légère réduction d'ensemble de la proportion de trajets aller-retour effectués en voiture pendant les heures où le péage était appliqué et une augmentation correspondante en dehors de ces périodes. Après la mise en application du nouveau système, on a enregistré une baisse de 10% du trafic pendant les heures où le péage était en vigueur, aussi bien pendant les heures de pointe que pendant les heures creuses. L'augmentation de la circulation le soir et pendant le week-end (quand le péage est gratuit) était légèrement supérieur à 8%.

En 1992, on a demandé aux habitants de Trondheim possédant un permis de conduire et une voiture dans quelle mesure ils avaient modifié leur propre manière de se déplacer à la suite de la construction du périphérique à péage. Dans l'ensemble, près de la moitié des réponses (42%) on signalé une incidence de ce péage sur leur manière d'effectuer les déplacements, et très peu de personnes ont déclaré que le périphérique à péage avait été à l'origine d'une modification importante dans la manière dont elles effectuaient leurs déplacements.

Les personnes ayant signalé un changement de leurs habitudes, ont été invitées à préciser en quoi consistait ce changement. Près de la moitié des navetteurs ayant modifié leur comportement ont précisé que ce changement affectait leur mode de transport, puis venaient le temps passé dans les transports et enfin un changement d'itinéraire. Pour les acheteurs il s'agissait le plus souvent d'un changement dans le temps passé dans les transports, suivi par une modification de la destination et de la fréquence des déplacements.

Sept ans après la mise en service du périphérique à péage, Trondheim connaît moins de problèmes de circulation. Des solutions techniques et organisationnelles novatrices ont été trouvées et sont aujourd'hui prêtes à être utilisées dans d'autres régions. Pour l'économie et les populations locales, le système représente moins de coûts périphériques: moins de conséquences préjudiciables à l'environnement, moins d'heures perdues dans les embouteillages, moins de retards dans le transport des marchandises, etc. Bref, une meilleure circulation.

9. FRIBOURG: UNE UTILISATION RATIONNELLE DU SOL

Réduction des subventions pour les propriétaires de voitures à Vauban

Dans la région du Bade-Wurtemberg, comme dans la plupart des autres régions allemandes, la possession d'une voiture donne droit à de nombreuses subventions. L'une d'entre elles implique l'obligation de prévoir un emplacement de stationnement pour toute nouvelle construction, ce qui assure aux automobilistes des places de stationnement gratuites ou à un prix minime. La ville de Fribourg a aujourd'hui supprimé cet avantage, plus nuisible qu'utile pour les habitants du nouveau quartier de Vauban.

Profil de la ville

Le quartier modèle de Vauban fait partie de la ville de Fribourg qui compte environ 200 000 habitants pour une superficie de 153 km2. La ville est située dans l'État de Bade-Wurtemberg au sud-ouest de l'Allemagne. Elle se trouve entre la Forêt Noire et le Rhin, à proximité des frontières française (3km) et suisse (42km). La population est passée de 175 000 habitants en 1988 à 186 000 en 1996, soit une augmentation d'environ 1,5% par an (cf FREIBURG 1996). La superficie de la ville n'a pas beaucoup augmenté au cours de cette période, mais on a noté une modification de l'utilisation du sol: zones agricoles (1985:46km2, 1997: 39km2) converties en zones d'habitation (1985: 40km2; 1997: 46km2). Ceci implique qu'environ 6 ou 7km2 ont été construits.

Le système politique allemand est constitué d'une fédération d'États (Bundesländer ou Länder), le niveau régional. Le niveau national est un organe fédéral (Bundesrepublik).

9.1 Introduction

Sommaire

La ville de Fribourg s'est développée rapidement ces dernières années, ce qui a amené une demande accrue de terrains pour la construction de nouveaux logements. Cette tendance ne peut se poursuivre sans une sérieuse dégradation de l'environnement. L'obligation de prévoir un emplacement de stationnement pour chaque logement, obligation imposée par la fédération, est l'une des raisons pour lesquelles ces nouvelles constructions nécessitent une telle surface au sol. Lorsque l'on peut créer des quartiers où l'on vit sans voiture, la superficie requise est bien moindre.

En 1994, des citoyens engagés de Fribourg se sont rassemblés sur l'ancien terrain militaire de Vauban pour discuter de son aménagement futur. Au cours des réunions l'idée a germé de créer un nouveau quartier modèle, à orientation sociale et écologique. Ils fondèrent le "Forum Vauban" (association reconnue), instance chargée de gérer la participation des citoyens. L'une des idées était de créer un quartier d'habitations sans parkings et sans voitures, mais selon la législation régionale une zone de résidence sans voitures était inconcevable. Au début, les pouvoirs locaux étaient très sceptiques, mais en 1996 le Forum réussit à faire voter une décision du conseil municipal autorisant la création d'une zone résidentielle de 350 habitations sans emplacements de stationnement. Et au début de 1998 on trouva une solution pour concrétiser également le choix de vivre sans voitures. Il s'agissait là d'une incitation financière considérable pour les personnes ne possédant pas de voitures, parce qu'elles pouvaient économiser la majeure partie de la somme qui aurait servi à la construction d'un emplacement de stationnement obligatoire.

Le Forum dut négocier laborieusement avec les pouvoirs locaux pour mettre au point l'accord juridique et la mise en oeuvre pratique. Aujourd'hui le quartier modèle 'Quartier où l'on vit sans voiture" est en passe de devenir le plus grand de son espèce en Allemagne.

9.2 Une réglementation qui incite à une utilisation rationnelle du sol

Contexte et objectifs

La législation réglementant les constructions encourage les subventions pour les voitures

Dans la plupart des régions allemandes, comme dans d'autres pays européens, les dispositions relatives aux constructions (Landesbauordnung) comportent une clause spéciale obligeant toute personne qui désire construire une maison à prévoir également une place de stationnement. La raison invoquée est qu'ainsi, la municipalité est dégagée de l'obligation de prévoir des parkings sur du terrain public et avec les deniers publics. En fait, il s'agit là d'une subvention déguisée pour la circulation routière parce que le coût de l'emplacement de parking sera à la charge du propriétaire ou du locataire de l'appartement, qu'il possède une voiture ou non.

La liberté de choix se substitue à la dépendance de la voiture

L'idée à l'origine du projet Vauban a été de donner la possibilité de choisir entre différentes zones résidentielles du quartier. Les nouveaux résidents peuvent décider de vivre sans voiture, sans aire de stationnement ou dans une zone d'habitation traditionnelle. Le nouveau quartier répond à ces options et est divisé en plusieurs zones d'habitations:

1. Les habitations sans emplacement de stationnement se trouvent sur les sites A, B, et C de la première section. Dans cette zone, les maisons ne peuvent avoir leur propre emplacement de stationnement. Ce stationnement doit être prévu dans un parking collectif à l'extrémité de la zone résidentielle.

2. Il est possible de vivre sans posséder de voiture personnelle dans l'ensemble de la première section. Si la personne signe un contrat et déclare qu'elle résidera sans voiture, elle est dispensée de l'obligation de construire un emplacement de stationnement. Le contrat doit être renouvelé chaque année.

3. La zone D (habitat traditionnel) obéit à la réglementation habituelle et chaque maison doit posséder son emplacement de stationnement.

Alors où réside la différence? La personne qui opte pour la solution sans voiture obtient un avantage financier qui récompense une décision qui respecte l'environnement. Il existe des avantages supplémentaires tels une meilleure qualité de vie, des aires de jeu sans danger pour les enfants et une surface bétonnée moindre.

9.3 Du rêve à la réalité

Mise en application

Création d'institutions locales pour une utilisation rationnelle du sol

L'association "Forum Vaban" a été fondée à l'automne de 1994 par des citoyens en tant qu'organe chargé de la coordination de toutes les formes de participation des citoyens. En 1996, le Forum a été financé par la Fondation Fédérale allemande pour l'environnement (Deutsche Bundesstiftung Umwelt). Depuis l'été 1997 il reçoit une aide financière des fonds de développement du programme LIFE de l'Union Européenne. Le "Forum Vauban" est devenu un centre pour l'échange d'informations entre les citoyens, l'administration, le conseil municipal et les institutions universitaires.

Une association '"Le club des sans-voitures" a été fondée pour défendre les intérêts des citoyens souhaitant vivre sans voiture devant le conseil municipal.

La municipalité accorde le permis de construire. L'association se charge de toutes les autres formalités entre le résident et la ville. Elle a été créée en février 1998 et coordonne toutes les activités concernant le quartier modèle "Quartier où l'on vit sans voiture".

On adapte le cadre juridique régional

La nouvelle version des directives réglementant la construction dans l'État de Bade-Wurtemberg envisage d'accorder des dérogations à la législation. La municipalité est dans l'obligation de dispenser une personne de l'obligation de construire un emplacement de stationnement à condition qu'elle:

* puisse prouver qu'elle n'a pas besoin d'un emplacement de stationnement

Ceci réclame l'établissement d'un contrat spécial. La personne doit tout d'abord déclarer qu'elle refuse de posséder une voiture et n'a donc pas besoin d'un emplacement de stationnement. Cela n'a rien à voir avec le fait que la personne soit propriétaire ou locataire de la maison ou de l'appartement. En fait, le tiers des appartements du quartier sont loués.

Un accord devra par ailleurs être signé avec l'association prouvant qu'il existe un emplacement réservé pour un emplacement de stationnement éventuel.

La signature de ces deux documents dispense la personne de l'obligation d'aménager un emplacement de stationnement. Et l'association donne la garantie au conseil municipal qu'elle achètera, au nom de la collectivité, un terrain pour en faire un parking éventuel. Les membres de l'association peuvent décider de l'utilisation de cette zone.

Une telle exemption modifie la situation selon laquelle chacun doit aménager et payer un emplacement de stationnement même s'il ne possède pas de voiture.

Indépendamment du désir des habitants de vivre dans un tel quartier, l'existence de bons moyens de transport publics, de pistes cyclables, de covoiturage constitue un contexte favorable au succès de cette action.

Accords garantis par contrat

Le permis de construire (Baugenehmigung) délivré par l'administration comporte l'exemption à satisfaire à l'obligation de prévoir un emplacement de stationnement si

1. la déclaration de ne pas posséder de voiture est signée
2. l'existence d'un espace prévu pour la construction ultérieure éventuelle d'un emplacement de stationnement existe dans le quartier
3. le respect de l'accord est confirmé chaque année.

En outre, tous les habitants sont tenus prévenir l'administration lorsqu'un tel accord n'est plus respecté.

La déclaration de ne pas posséder de voiture comporte une attestation certifiant qu'aucune des personnes du foyer ne possède, ou n'utilise de façon permanente une voiture. Le recours au covoiturage et au taxi est fortement recommandé. L'obligation de respecter cette déclaration doit être communiquée au locataire ou à tout successeur légal.

Un accord entre l'association et le résident contraint celui-ci à payer 3 400 Euros. En contrepartie, l'association achète un terrain de 8m2 pour chaque foyer. Ce contrat stipule que l'association doit recueillir les déclarations de ne pas posséder de voiture et les remettre aux instances concernées.

L'accord stipule également que si la ville souhaite mettre fin à cette exemption, l'association doit fournir une aire de stationnement suffisante. S'il ne reste pas d'aire de stationnement gratuit dans la zone d'habitat traditionnel du quartier, l'association est tenue de construire des emplacements de parking dans les endroits réservés à cet effet.

Le résident doit payer 14 500 Euros pour la construction du parking et les frais d'entretien. Cet argent peu être économisé si l'on n'a pas de voiture.

L'affiliation à l'association donne au résident le droit d'utiliser l'aire réservée au parking éventuel, d'avoir son mot à dire sur l'usage qui en est effectivement fait et le droit d'élire directement le comité de gestion et le PDG indirectement. Ces personnes prennent les principales décisions. Pour devenir membre de l'association, toute personne doit payer un montant initial de 3 400 Euros et une somme annuelle de 35 Euros pour l'entretien du terrain que possède l'association.

L'accord passé entre la ville et l'association selon les termes du droit public comporte l'obligation pour l'association de prouver que tous les résidents qui en font partie ne possèdent pas de voiture. Si la ville révoque l'exemption dont bénéficie un résident; l'association est tenue de construire l'emplacement de stationnement requis. La ville peut mettre fin à cette exemption si un foyer n'a pas signé le contrat par lequel il s'engage à ne pas avoir de voiture, ou s'il est manifeste qu'il ne respecte pas les conditions du contrat (par exemple en possédant ou en utilisant régulièrement une voiture sans avoir d'emplacement de stationnement dans le quartier et en garant sa voiture dans un autre quartier).

L'association a acheté un terrain à la ville de Fribourg comme emplacement éventuel pour la construction de parkings. Le terrain peut être utilisé par tous les résidents sans voiture qui ont prouvé aux autorités locales que leur foyer possédait un emplacement éventuel de stationnement. L'association est également tenue d'entretenir ce terrain et d'en assurer l'utilisation telle qu'elle sera définie par ses membres. On ne sait pas encore exactement quelle sera cette utilisation, il reste aux membres de l'association à la définir. Parmi les idées mentionnées: une aire de jeux pour les enfants, un terrain de sport ou un lieu de barbecue.

En outre l'association recueille chaque année les déclarations des foyers de ne pas utiliser de voiture et les remet à la municipalité. Elle fait fonction d'intermédiaire entre la ville et les habitants non motorisés.

Les membres du Forum s'efforcent toujours d'inciter davantage de partenaires (telle la société locale de transports publics) à assurer d'excellents moyens de transport aux résidents. Il existe un budget destiné au financement initial de tels moyens de transport (prêts de bicyclettes ou billets à tarif réduit pour les transports publics).

9.4 Capital initial important: Initiative privée

Financement et ressources utilisés

La phase de préparation a nécessité des consultations juridiques, du personnel et des travaux de promotion. L'enquête juridique a coûté 15 000 Euros et a été financée pour moitié par la ville de Fribourg, l'autre moitié incombant au "Forum Vauban" qui reçoit une aide financière de l'Union Européenne dans le cadre du Projet LIFE. Par ailleurs, des bénévoles ont assumé une grande partie des travaux.

L'achat et l'entretien de l'emplacement choisi pour la construction éventuelle d'un parking ont coûté quelque 375 000 Euros. Ces coûts sont entièrement pris en charge par les résidents non motorisés si bien que la municipalité n'a pas a supporter de frais supplémentaires.

9.5 Le rêve devient réalité

Résultats et incidence
L'offre de bâtiments écologiques à prix raisonnable, le concept d'énergie durable et la vie sans voiture ont attiré nombre de personnes. L'idée de vivre sans être motorisé en particulier suscite un grand intérêt et l'équipe du Forum estime que 30 à 35% des résidents de ce nouveau quartier souhaitent vivre sans voiture. Les premiers résultats seront connus au printemps de 1999 lorsque la plupart des résidents emménageront. Actuellement (août 1998) la plupart des parcelles sont déjà vendues et 116 des 328 ménages ont saisi l'occasion pour déclarer vouloir vivre sans voiture.

Le projet fera l'objet d'une évaluation méthodique par le Projet LIFE. L'équipe du Forum envisage de préparer un questionnaire qui sera distribué à tous les foyers pour savoir, par exemple, s'ils ne possédaient pas de voiture auparavant ou s'ils n'ont décidé d'y renoncer que maintenant. Ce n'est qu'alors que l'on connaîtra le vrai changement de comportement.

9.6 Vivre à bon marché et se garer ailleurs?

Obstacles et conflits

Au début la municipalité a adopté une attitude réservée car elle pensait que le projet ne réussirait pas. La question de savoir si beaucoup de personnes accepteraient l'idée de vivre sans voiture a fait l'objet de nombreuses discussions. Y aurait-il des entorses à la réglementation et comment y remédier? Le risque existe toujours que les gens enfreignent les règlements et garent des voitures devant leur maison par exemple. On ne peut être certain que certains résidents ne recherchent pas seulement un habitat bon marché tout en n'ayant pas l'intention de respecter la réglementation. Il reste à voir si les pressions sociales peuvent agir sur le comportement des gens du quartier ou si l'administration devra sanctionner un stationnement illégal par des amendes allant jusqu'à 50 000 Euros.

Mais les infractions de grande envergure sont peu probables. La voiture perd de son attrait lorsqu'elle est garée loin du logement. L'absence de parkings publics dans le quartier, implique que les voitures devront être garées dans le quartier adjacent, ce qui ne sera guère plaisant pour la plupart des résidents.

9.7 Vers une rentabilisation du sol

Leçons et possibilité de transfert

L'objet de cette politique est d'instaurer plus de flexibilité. En principe, il devrait être possible de prévoir différentes zones d'habitat dans un quartier. Chaque ville devrait offrir à ceux qui le souhaitent la possibilité de vivre sans voiture dans une zone réservée. Et, comme le prouve cet exemple, il est possible d'obtenir des dérogations aux dispositions réglementant la construction. Mais de telles modifications ne vont pas sans la volonté et la persévérance des résidents. Ces dispositions font actuellement l'objet de débats dans plusieurs États allemands et un amendement pourrait faciliter l'obtention de dérogations et même en faire une pratique courante.

Avec une telle politique, la ville de Fribourg commence à inciter ses habitants à faire une utilisation plus rationnelle du sol. Outre les dispositions légales, telles les plans d'occupation des sols prévoyant une exploitation plus intensive, les résidents et ensuite les pouvoirs locaux ont mis en oeuvre une stratégie d'utilisation rationnelle du sol. D'autres villes devront en faire autant - et suivre la voie tracée par Fribourg;

10. ZURICH, OU LA LUTTE CONTRE LA POLLUTION ATMOSPHÉRIQUE

Surtaxes sur les émissions polluantes des avions à Zurich, Suisse.

L'augmentation du trafic aérien amène une pollution croissante. Afin de réduire les conséquences d'une telle pollution pour l'environnement local et conformément à la législation nationale, l'aéroport de Zurich a encouragé l'utilisation d'avions peu polluants. Depuis septembre 1997, la taxe d'atterrissage a été réduite et les appareils très polluants paient une surtaxe. Zurich "protège la qualité de l'air": moins de pollution atmosphérique, un transport aérien moderne.

Profil de la ville

Située au nord-est de la Suisse, avec 350 000 habitants, Zurich est la plus grande ville du pays. Elle est réputée pour être un centre international en matière d'assurances et de banques ainsi qu'un centre culturel au nord-est du pays.

La Suisse est composée d'une fédération d'États ("Kantone") au niveau régional. Au niveau national on trouve une instance fédérale ("Bundesregierung").

Profil de l'aéroport.

L'aéroport occupe une superficie de 8 km2 et se trouve à 10 km au nord de Zurich. 276 000 départs et atterrissages ont été enregistrés en 1997, transportant 18,3 millions de passagers et 472 000 tonnes de fret. L'aéroport emploie quelque 20 000 personnes. Il est relié au trafic régional, national et international (autobus, trains, etc.).

10.1 Introduction

Sommaire

Se fondant sur la politique régionale et nationale de lutte contre la pollution atmosphérique, l'Aéroport de Zurich a mis en place une surtaxe proportionnelle au taux d'émission et aux paramètres de performance des moteurs. Cette mesure vise à réduire les émissions dues au trafic aérien afin de répondre aux conditions politiques relatives aux projets de développement de l'aéroport destinés à répondre à la demande à venir dans ce domaine. Les autorités de l'aéroport croient davantage à une taxe sur les émissions de polluants pour accélérer l'introduction de nouvelles technologies dans les moteurs d'avions qu'à des restrictions d'exploitation liées aux émissions.

L'aéroport n'a pas accru ses revenus par cette surtaxe, mais les coûts ont été répartis différemment selon le principe du pollueur-payeur. Tous les avions ont bénéficié d'une réduction générale de 5% sur la taxe d'atterrissage calculée en fonction du poids. Une surtaxe de 0 à 40% de la taxe d'atterrissage s'y ajoute selon le type d'émissions du moteur. Le classement est celui que préconise le Ministère des transports et de l'énergie. Les revenus provenant de cette surtaxe sont utilisés pour financer des actions destinées à réduire la pollution due aux avions.

10.2 Besoin de changement

Contexte

Politique suisse de lutte contre la pollution atmosphérique

Selon la politique de lutte contre la pollution atmosphérique définie par le parlement national, les émissions de substances polluantes doivent être réduites au niveau de 1960. L'ordonnance sur la pollution atmosphérique de 1983 est un moyen d'y parvenir. La pollution atmosphérique doit être réduite lorsqu'elle dépasse les limites en vigueur et les régions sont dans l'obligation de mettre en place un "projet de lutte contre la pollution atmosphérique". La région de Zurich s'y est employée en mettant en œuvre un programme en avril 1990, en le révisant en juin 1996 et en affirmant que cette réduction s'applique à toutes les sources de pollution.

Les calculs et les campagnes destinés à mesurer la pollution ont indiqué que le taux de dioxyde d'azote (NO2) et d'ozone(O3) au nord de Zurich dépassait les limites dans la zone de l'aéroport. Les fabricants de moteurs ont réalisé de grands progrès en matière de consommation de carburants ces dernières années. Les moteurs à réaction modernes émettent moins de CO2 par exemple, mais le transport aérien reste la plus grande source d'émissions de NOx. C'est pourquoi on a surtout cherché à stabiliser le taux d'émissions de NOx malgré l'augmentation prévue du trafic aérien. La mise en place de la surtaxe a été destinée à favoriser le développement de nouvelles technologies permettant de réduire les émissions de NOx.

Projets d'expansion de l'aéroport de Zurich

A la fin des années 1980 l'aéroport de Zurich a défini ses projets d'expansion. L'étude de l'environnement qui a accompagné ce projet d'expansion a indiqué une augmentation des émissions dans le cas d'un scénario selon lequel "on ne change rien".

D'autres études ont souligné que si tous les avions utilisés à Zurich étaient équipés de moteurs à faible taux d'émissions, il serait au moins possible de stabiliser ce taux - même si le transport aérien se développe comme prévu. Mais il convient d'utiliser la meilleure technologie possible. C'est pourquoi la région de Zurich a soumis une proposition aux autorités nationales préconisant la mise en place de surtaxes liées à la pollution, en tant incitation économique.

Conformément à la politique suisse relative à la pollution atmosphérique et la réglementation qui s'y rapporte, le gouvernement régional (Kanton), en tant qu'exploitant de l'aéroport, a pris les mesures appropriées pour prévenir l'augmentation de la pollution atmosphérique dans la région.

10.3 L'initiative régionale réclame des actes

L'aéroport de Zurich est géré par la Région de Zurich. Les crédits nécessaires au programme d'expansion ont donc fait l'objet d'un référendum public. Pendant le débat, le parlement régional a décidé de soulever la question d'une surtaxe sur les émissions polluantes et en a fait la condition de mise en service d'éléments spécifiques de l'infrastructure envisagée. En outre, l'Aéroport de Zurich a toujours assumé ses responsabilités en matière de protection de l'environnement.

Se fondant sur la politique nationale de lutte contre la pollution atmosphérique (voir ci-dessus), les autorités régionales ont proposé au gouvernement national en 1993 la mise en place d'une surtaxe sur les émissions de polluants. Cette démarche était nécessaire parce que le transport aérien est soumis à la législation nationale. C'est la raison pour laquelle la Région ou l'Aéroport ne sont pas autorisés à mettre en place une telle mesure de leur propre chef.

Triomphe sur l'ancienne législation réglementant le transport aérien

En 1995, le parlement national a approuvé la nouvelle législation sur les transports aériens et créé par là les fondements juridiques de la surtaxe sur les émissions - déclarant que la pollution atmosphérique causée par les avions devait être prise en considération lors de l'établissement des taxes d'atterrissage. La réglementation sur les émissions et les polluants atmosphériques faisait partie d'une révision plus large de la législation sur le transport aérien. Selon la nouvelle législation du 1er janvier 1995, l'exploitant de l'aéroport a compétence pour fixer la surtaxe sur les émissions, bien que la procédure normale implique une consultation avec les autres aéroports, compagnies et autorités nationales.

Se référant à ce fondement juridique, les autorités régionales pouvaient dès lors établir leur propre stratégie pour l'introduction et la mise en œuvre de la surtaxe sur les émissions polluantes. L'Office fédéral de l'aviation civile (FOCA), une instance nationale, coordonne toutes les mesures et règle le projet de surtaxe. L'Aéroport lui-même est chargé d'en définir les taux.

Compte tenu de cela, on envisage le passage à une surtaxe plus efficace, selon laquelle des avions faiblement polluants pourraient avoir droit à un remboursement.

Partenaires

Comme pour n'importe quel autre droit ou taxe d'aéroport, il existe une procédure normale de consultation impliquant les Autorités d'Aéroport (FOCA) et les compagnies aériennes. Une étude financière détaillée des mesures et des coûts, comprenant des simulations du trafic aérien à Zurich, a donné les résultats pour 1996 et a fourni aux compagnies aériennes la possibilité de réfléchir aux conséquences possibles pour leur propre flotte. La surtaxe a été mise en place en 1997.

Le modèle de classification et les surtaxes envisagées sont en conformité avec la législation suisse et correspondent au rapport CARFM (Conférence sur la gestion de l'infrastructure des aéroports et des voies aériennes, juin 1991) ainsi qu'aux directives de l'Organisation Internationale pour l'aviation civile (ICAO) en matière de taxes et de surtaxes. L'ICAO est une section des Nations Unies (NU) qui gère la réglementation mondiale des transports aériens. Cette organisation fixe les normes et fait des recommandations sur de nombreuses questions relatives au transport aérien, telles la sécurité et l'environnement (bruit, polluants). Ces normes doivent être transposées dans la législation nationale, les recommandations sont facultatives. Les fabricants de moteurs sont tenus de respecter cette réglementation.

10.4 Les pollueurs financent ceux qui réduisent leur taux de pollution

Objectifs

La surtaxe sur les émissions a été conçue à l'origine comme une incitation à réduire les émissions de polluants spécifiques au transport aérien, par l'utilisation d'appareils mettant à profit les meilleures technologies existantes, afin de stabiliser la pollution causée par les aéroports sans imposer de limites au nombre de vols.

La surtaxe ne finance pas les frais généraux, par exemple les investissements d'infrastructure de l'aéroport, mais uniquement les coûts liés à la réduction de la pollution due au transport aérien.

10.5 Un avion n'est pas n'importe quel avion

Stratégie

Quels polluants sont pris en compte?

Pour définir les émissions des avions dans ce contexte, il suffira de considérer les oxydes d'azote (NOx) et les hydrocarbures (COV - composés organiques volatiles). Ces deux substances sont les principaux responsables de la pollution atmosphérique due à la combustion, prédécesseur de l'ozone et ce sont eux qui sont explicitement visés par les mesures de réduction de la Politique de lutte contre la pollution atmosphérique. Le monoxyde de carbone (CO) et l'anhydride sulfureux (SO2) ne sont plus un problème de pollution important, tandis que d'autres substances sont davantage responsables de l'effet de serre que de la pollution. Les émissions de CO2 sont proportionnelles à la consommation de carburant. Parce que, par définition, les économies de carburant sont une priorité dans la conception des moteurs d'avions, on pensait qu'il n'était pas nécessaire d'inclure le CO2 parmi les polluants qu'il convenait de réduire.

Le modèle de classification

En collaboration avec l'Office national pour la protection de l'environnement, les autorités des aéroports de Zurich et de Genève ainsi qu'avec une compagnie aérienne, le FOCA a élaboré un modèle de classification des appareils selon les caractéristiques de leurs émissions et l'application de la surtaxe appropriée. Les principales directives préconisaient de lier les surtaxes à la pollution des moteurs, de veiller à la liberté opérationnelle des exploitants de compagnies et d'affecter le revenu à des programmes de réduction de la pollution atmosphérique due aux transports aériens.

Les données concernant les émissions de polluants de la plupart des moteurs d'avions peuvent être consultées dans des bases de données spécialisées. Selon les données d'homologation en matière d'émission de polluants, chaque exploitant pourra calculer le facteur pollution de chaque appareil (FPA) qu'il utilise.

Lors de ce calcul, il convient de tenir compte de plusieurs facteurs dont voici les principaux:

* Taille de l'appareil

* Caractéristiques du moteur

* Cycle d'atterrissage et de décollage (LTO)

10.6 Élaboration de l'ensemble des mesures incitatives

Mise en oeuvre
En quoi consiste la surtaxe?
La taxe normale d'atterrissage a d'abord été réduite de 5%, puis on y a ajouté la surtaxe. Le revenu n'a donc pas été accru.

Aéroport de Zurich

   

taxe sur les
émissions de polluants

selon la catégorie (0-40%)

       

taxe d'atterrissage
(selon le poids)

réduction d'ensemble
de la taxe
d'atterrissage
de 5% environ

augmentation due
au développement
de l'aéroport

 

1995

1997

2000

2005

Fig: incidence sur les revenus de l'aéroport de la surtaxe sur les émissions de polluants

La surtaxe, qui est fonction des émissions de polluants de l'appareil, est perçue en tant que pourcentage additionnel à la taxe normale d'atterrissage due par toute compagnie aérienne. Chaque aéroport a compétence pour fixer ce pourcentage selon la catégorie d'émissions, car les besoins en revenus sont calculés en fonction du budget à moyen terme de l'aéroport concernant les coûts des émissions dues au transport aérien.

L'aéroport est libre modifier le pourcentage de cette surtaxe à tout moment, mais pour des raisons de transparence et de programmation à long terme, de telles modifications sont peu fréquentes.

Compagnies 1996


Cycles LTO pour les catégories 5 - 4 - 3 - 2 - 1

Fig: Incidence de la taxe sur les polluants pour les compagnies aériennes

Comment seront utilisés les revenus?

Les activités actuelles ainsi que le programme d'expansion de l'Aéroport de Zurich comportent un certain nombre de mesures concernant la protection de l'environnement due aux émissions des avions. La proportion des coûts couverte par la surtaxe sur les émissions dépend des bénéfices d'une telle mesure pour l'environnement.

Elle varie de 100% (mesure uniquement destinée à lutter contre la pollution atmosphérique) à 1% (mesure contribuant à réduire les émissions, sans qu'elle soit à l'origine de cet avantage). En voici des exemples:

* station de contrôle de la pollution atmosphérique (100%)
* centrales électriques au sol (100%)
* pistes de roulement supplémentaires réduisant le temps d'attente au sol (40%)
* structure d'arrivée et de décollage des avions (10%)

Le coût de ces différentes mesures s'élève à environ 2 745 million d'Euros par an et les revenus de la surtaxe sur les émissions restent affectés aux besoins du transport aérien.

Qu'en est-il de l'excédent de revenus?

Comme il n'est pas possible de budgétiser avec précision les dépenses et les revenus à long terme, les fonds inutilisés ou un déficit d'une année sont pris en compte dans les calculs des années suivantes. Toute modification de la taxe sur les émissions tiendra compte du surplus ou du déficit précédent.

Cette surtaxe sera-t-elle supprimée par la suite?

Il se peut qu'elle soit supprimée, lorsque les objectifs de la lutte contre la pollution atmosphérique seront atteints (lorsque les émissions dues au transport aérien seront réduites ou stabilisées au niveau requis par les autorités) ou si l'ensemble des compagnies utilisent les meilleurs techniques existantes. Il est cependant fort probable que cette surtaxe restera supérieure aux coûts de réduction de la pollution, mais alors les fonds seront réorientés vers l'utilisation d'appareils faiblement polluants.

Combien doit-on payer à Zurich?

La mise en place d'une surtaxe sur les émissions n'est pas une simple augmentation générale du droit d'atterrissage. Fondée sur le bilan financier et les prévisions de 1996, la taxe d'atterrissage basée sur le tonnage sera réduite de 5% pour tous. Les coûts liés aux mesures de lutte contre la pollution par les émissions, couverts jusqu'à présent par les ressources de l'aéroport, seront dorénavant financés par la surtaxe sur les émissions selon le principe du pollueur-payeur. Le revenu total provenant de cette surtaxe se serait élevé à environ 2 745 millions d'Euros en 1996 si cette mesure avait été en vigueur.

Pour l'aéroport l'incidence est nulle puisque le revenu global provenant du trafic aérien reste inchangé. La surtaxe ne fait que compenser la baisse générale du droit d'atterrissage.

L'incidence pour les compagnies aériennes est bien moins rigoureuse qu'on aurait pu s'y attendre. Si l'on se base sur les chiffres du trafic en 1996, les 2/3 de tous les atterrissages ne sont pas affectés par une augmentation due à la nouvelle surtaxe.

10.7 Perspectives encourageantes pour l'environnement

Résultats et incidence

Parce que la surtaxe n'entrera en vigueur qu'en 1997, il est encore trop tôt pour en indiquer les résultats positifs. Les premières conclusions sur l'incidence de la surtaxe sur les émissions ne seront connues qu'après deux ou trois ans, lorsque suffisamment de mesures auront été recueillies.

L'influence de cette taxe sur la mise au point de nouveaux moteurs émettant moins de NOx ne se verra qu'après 20 ans, période habituelle pour l'élaboration et la commercialisation d'un appareil.

Mais ce que l'on peut affirmer dès aujourd'hui c'est que la surtaxe laisse beaucoup augurer pour un meilleur environnement (réduction des émissions de NOx). Elle peut également susciter des débats entre de nombreux autres aéroports et organisations sur la possibilité de mettre en place une surtaxe sur le modèle suisse.

10.8 Les villes novatrices tirent profit d'aéroports novateurs

Leçons et possibilités de transfert

Indépendamment des bénéfices économiques, les surtaxes sur les émissions peuvent aussi témoigner d'une politique novatrice en matière d'environnement aux plans local, régional ou national et améliorent l'image de l'aéroport. Comme les exploitants d'aéroports fonctionnent en tant que compagnies privées sur un marché où règne la concurrence, leurs taxes sont moins réglementées par la législation nationale que par les lois du marché. La surtaxe peut donc être mise en place si les propriétaires de l'aéroport, souvent des collectivités locales ou régionales, en décident ainsi.

Parce que cette surtaxe repose sur la transparence et que son emploi est simple, d'autres aéroports pourront facilement la mettre en place, ce qui multipliera ses avantages pour l'environnement.

10.9 D'abord un pionnier, Zurich, puis les aéroports suisses, puis....

Les différents éléments de la surtaxe sur les émissions polluantes ont été à l'origine d'une directive de l'Office national des transports et de l'énergie adressée à tous les aéroports suisses en août 1996.

Il est clair qu'à l'avenir les seuils de pollution ne pourront être ce qu'ils sont aujourd'hui. Les aéroports qui hésitent à mettre en place des instruments économiques, pourraient un jour se voir pénalisés par la réglementation - parce qu'ils ne se sont pas préparés à s'y plier.

Certains aéroports ont déjà suivi l'exemple de Zurich. une taxe sur la pollution sur le même modèle a été introduite le 1er janvier 1998 par le Suède. Et l'aéroport de Genève en Suisse envisage de mettre en place une telle surtaxe le 1er novembre 1998.

11. INITIATEURS - LA PROCHAINE GÉNÉRATION

L'innovation en matière d'éco-efficience n'est qu'une situation temporaire. Après la phase de mise en œuvre, qui, souvent, implique un investissement pour parvenir à certaines normes ou l'invention de certaines structures organisationnelles ou technologiques, vient une période de mise en application plus large. Au cours de cette période un plus grand nombre d'organismes appliquent la politique de l'initiateur qui peut bénéficier de son avance pour développer son action sans avoir à supporter les coûts d'adaptation - ou même en vendant sa technologie ou des activités consultatives.

Mais un jour l'avantage de l'initiateur prend fin. A mesure que tous adoptent les normes, l'écart s'amenuise. C'est alors que l'initiateur et ceux qui l'ont suivi ont la possibilité de devenir les pionniers de la nouvelle génération.

Mais toute action dans le domaine de l'environnement ne sera pas une démarche de "pionnier". Elle doit se faire dans la bonne direction, répondre à la dimension du défi environnemental et établir la bonne distance par rapport aux autres acteurs. Si cette distance est trop faible, l'action n'a pas lieu d'être. Si elle est trop grande, les autres acteurs l'ignoreront et elle ne pourra servir de modèle. En outre, cette action doit être adaptée au réseau social dans lequel elle est entreprise.

La discussion qui suit est une suggestion, une évaluation de ce que pourrait être la prochaine action dans le domaine spécifique de chacune de nos études de cas. L'innovateur initial n'y souscrira pas nécessairement: peut-être parce qu'il n'en a pas la possibilité (par suite de restrictions dues à la législation par exemple) ou parce qu'un autre acteur souhaite aller de l'avant.

Communauté soucieuse des économies d'énergie

Dans cette étude de cas, les autorités ont défini les incitations destinées à encourager les économies d'électricité et sa production à partir d'énergies renouvelables. Conjointement à des mesures financières, cette action a permis d'envisager certaines économies. Mais le prix de l'électricité reste peu élevé par rapport à son coût de production, à partir de l'énergie solaire par exemple. A long terme, le développement durable impliquera l'usage pratiquement exclusif d'énergies renouvelables. C'est pourquoi les avantages financiers doivent être plus importants.

Mais auparavant, il convient d'examiner les opportunités dont bénéficie la concurrence sur le marché de l'électricité. La réalité est qu'il existe aujourd'hui une surcapacité énorme pour produire de l'électricité à partir de sources non-renouvelables telles l'énergie nucléaire et les combustibles fossiles. Ce sont les fournisseurs de ces énergies qui mènent le marché. Le danger est qu'elles attirent les gros consommateurs par des prix peu élevés et que la régie distributrice perd ces gros consommateurs. La collectivité elle-même commence à réagir en achetant de l'électricité à bas prix et en la revendant aux gros consommateurs. Ainsi, les gros fournisseurs perdent les distributeurs en tant que gros clients à prix garantis et doivent chercher des moyens de coopérer. En outre, le prestataire peut fournir de l' "électricité verte" à ses clients. Finalement, une telle situation du marché peut conduire au développement durable si les autorités à un niveau plus élevé restreignent la capacité de production d'énergie non-renouvelable.

Communauté soucieuse de réduire ses déchets

Dans le cas qui nous est présenté, la région a mis en place une surtaxe sur la collecte des déchets qui a permis à la collectivité de gérer des centres de recyclage sans redevance supplémentaire. Cette surtaxe s'inscrit dans un système privé d'enlèvement et d'évacuation des ordures à tarifs différenciés. Elle incite les consommateurs à acheter de préférence des produits recyclables et à trier avec plus de soin les déchets recyclables.

Si nous voulons parvenir au développement durable il convient également et en premier lieu d'éviter de produire des déchets. La démarche suivante consistera donc à mettre en place une surtaxe sur les produits et les emballages selon leur toxicité et la quantité de ressources qu'ils utilisent.

Communauté soucieuse de réduire la circulation

Le fait de mettre en place un droit d'accès au centre ville en voiture a contribué à réduire la circulation: le public ainsi que l'économie ont eu à supporter moins de coûts externes, par suite de retards dus aux embouteillages par exemple. Les fonds générés par ce moyen ont cependant été utilisés en grande partie pour améliorer le réseau routier.

D'une manière générale, plus de routes créent une circulation plus intense, ce qui contribue à augmenter les émissions de CO2 ou du moins annule les gains obtenus par des moteurs consommant moins de carburant. Selon les recommandations du Panel international sur les changements climatiques (PICC) à long terme (jusqu'à 2050) le défi que nous devrons relever sera de réduire de 80% les émissions de CO2. Les nouvelles solutions viseront donc à réduire le trafic routier. La prochaine démarche consistera donc à diriger les investissements vers des modes de déplacement plus efficaces, tels les transports publics. Le bénéfice serait encore plus grand si les investissements se faisaient dans des zones d'implantation à circulation réduite, en amenant par exemple les gens à s'installer près de leur lieu de travail - ou les entreprises près de leurs employés.

Communauté soucieuse d'une meilleure utilisation du sol

La situation de départ dans l'étude de cas indique l'existence d'une subvention allant à l'encontre du but recherché. Les propriétaires de maisons sont obligés de prévoir un emplacement de stationnement pour les voitures, qu'ils en possèdent une ou non. Une exemption à cette obligation a été instaurée pour un nombre limité de résidents remplissant certaines conditions. Ceci a entraîné la création d'un certain nombre de services et de structures nouveaux.

La démarche suivante serait de généraliser cette exemption - et de faire de l'ancienne réglementation une exception. Aucun propriétaire ne serait contraint de construire un emplacement de stationnement, mais cet emplacement serait fonction de la demande. A cet effet, l'on pourrait utiliser les mécanismes du marché. Afin de réduire le stationnement illégal dans les zones résidentielles, on pourrait contraindre les propriétaires de voitures à prouver l'existence d'un emplacement de stationnement pour leur voiture à proximité de leur domicile au moment où ils immatriculent leur voiture. Si la norme est de ne pas avoir de voiture, on pourrait innover dans les services de transport public afin de répondre aux besoins d'une grande partie de la population.

Communauté soucieuse de la qualité de l'air

Dans le cas qui nous a été présenté, les compagnies aériennes ont été invitées à utiliser des avions modernes pour leurs atterrissages dans la Région. Des incitations financières ont été proposées pour lutter contre les émissions de composés organiques volatiles et d'oxydes d'azote lors de l'atterrissage, ce qui a permis de réduire la pollution atmosphérique et d'encourager l'usage de technologies modernes.

Le trafic aérien contribue sans nul doute à la pollution atmosphérique locale, mais il représente un plus grand danger pour l'environnement car il contribue au changement climatique mondial. Les émissions de CO2 des avions constituent une part croissante des émissions totales de CO2. On craint encore davantage que les traînées de condensation des avions aient plus de conséquences sur le climat que les émissions de CO2. Une région soucieuse de la qualité de l'air doit donc s'efforcer de dépendre le moins possible du trafic aérien. La prochaine démarche pourrait consister à inclure le CO2 dans le mode de calcul et de générer des fonds destinés à la protection des climats. La démarche la plus importante, cependant, doit être faite au niveau national ou européen: il s'agit de mettre fin à la subvention sur les carburants utilisés par les avions qui sont actuellement exemptés des taxes sur les carburants et dont les effets vont à l'encontre du but recherché.

12. QU'EN EST-IL DE VOTRE COMMUNAUTÉ

Les tableaux suivants donnent des exemples de systèmes de tarification dans quatre villes allemandes. Nous vous invitons à comparer les données ci-dessous à la situation de votre communauté. Il est facile d'inscrire vos données dans le tableau. Ceci peut vous permettre de comparer votre situation réelle à celle des communautés allemandes et pourrait également vous aider à trouver des arguments pour défendre le développement durable par la mise en œuvre d'instruments économiques en tant qu'outils efficaces.

Les questions couvrent différents domaines d'application tels les déchets, l'eau, l'énergie et la circulation. L'objectif est d'indiquer non seulement le taux des taxes utilisées mais également de donner une idée de l'échelle des prix. La comparaison des prix pour une faible consommation à ceux d'une consommation élevée montre que les petits consommateurs paient relativement plus que ceux qui consomment une forte quantité de ressources.

Les résultats ont été résumés et présentés dans les tableaux des pages suivantes. Ces tableaux ne représentent évidemment pas la situation au niveau européen, mais une idée de la situation telle qu'elle existe en Allemagne pourrait néanmoins avoir son utilité.

Les tableaux sont conçus de la manière suivante:

Ils reflètent deux approches différentes. L'une a consisté à calculer les prix par foyer avec une grille de consommation. On estime qu'un foyer type est composé de quatre personnes. Pour illustrer cette grille de façon encore plus précise les prix sont également convertis en prix par unité. L'autre manière a consisté à calculer le prix selon la moyenne de consommation annuelle par habitant.

Le revenu annuel net s'élève à 8 200 Euros en Allemagne de l'Est (Dresden et Nordhausen) et à 13 300 Euros en Allemagne de l'ouest, (Heidelberg et Bielefeld).

Tous les prix sont indiqués des prix nets sans TVA.

Importance des villes
Bielefeld 325 000 habitants
Dresden 456 000 habitants
Heidelberg 139 000 habitants
Nordhausen 47 000 habitants

12.1 Redevance pour l'électricité et le gaz

Électricité

La facture d'électricité est généralement une facture fractionnée comportant une redevance annuelle fixe pour le compteur et une somme relative à la consommation dépendant du nombre de kWh utilisés. Le prix du kWh indiqué dans le tableau représente la somme totale pour un certain niveau de consommation (y compris la redevance de base) divisée par le nombre de kWh utilisés. Ceci signifie que les chiffres par kWh du tableau comprennent le prix par unité d'électricité fournie ainsi que la taxe de base - cette part diminue à mesure que la consommation s'accroît.

Le système de tarification qui différencie la consommation pendant les heures de pointe avec un prix plus élevé au kWh, le tarif normal et le tarif réduit pendant les heures creuses (la nuit) est très répandu. Pour le calcul des chiffres du tableau le tarif des heures de pointe a toujours été utilisé. Il existe, évidemment, de grandes possibilités d'économies si l'on consomme l'électricité pendant les heures creuses et que l'on peut bénéficier des tarifs peu élevés.

Si vous souhaitez calculer le prix comparatif dans votre communauté, prenez:

……kwh * ……Euro/kwh + …… Euro/an = …… Euro/foyer/an

par foyer tarif de con- redevance annuelle résultat
par an sommation de base pour le compteur

Électricité - particuliers

Tarif de l'électricité pour
une consommation annuelle
par foyer [euro]

Bielefeld

Dresden

Heidelberg

Nordhausen

ma ville

500 kwh total
per kwh

91.25
0.18

124.7
0.25

132.8
0.27

112.76
0.23

 

1,000 kwh total
per kwh

149.5
0.15

176.2
0.18

188.8
0.19

177.5
0.18

 

2,000 kwh total
per kwh

266
0.13

279.2
0.14

300.8
0.15

307
0.15

 

5,000 kwh total
per kwh

615.5
0.12

588.2
0.12

636.8
0.13

695.5
0.14

 

10,000 kwh total
per kwh

1198
0.12

1,103.2
0.11

1,196.8
0.12

1,343
0.13

 

Électricité - entreprises

Tarif de l'électricité pour
une consommation annuelle de
[euro]

Bielefeld

Dresden

Heidelberg

Nordhausen

ma ville

5,000 kwh total
per kwh

795.5
0.16

874
0.17

636.8
0.13

810.5
0.16

 

10,000 kwh total
per kwh

1,558
0.16

1,544
0.15

1,196.8
0.12

1,573
0.16

 

20,000 kwh total
per kwh

3,083
0.15

2,884
0.14

4,480.5
0.22

3,098
0.15

 

Gaz

Le calcul du prix du gaz est fondamentalement le même que celui de l'électricité. Mais on peut faire quelques remarques générales concernant la consommation de gaz et la possibilité de comparer les chiffres des tableaux. La consommation de gaz dans les différentes villes varie selon le degré de développement du système. Dans certaines villes le chauffage se fait au gaz alors que dans d'autres on utilise surtout le charbon ou le chauffage urbain. C'est pourquoi les données sur la consommation qui ne peuvent être comparées ne figurent pas dans ce tableau.

En outre les systèmes de tarification proportionnellement à la consommation sont différents dans chaque communauté. La structure tarifaire comporte différents facteurs (taxes de base et consommation) qui varient considérablement d'une ville à l'autre. Il existe des conditions spéciales pour les entreprises ainsi que la possibilité de contrats privés au-dessus d'un seuil de consommation aussi bien pour l'électricité que pour le gaz. Des aménagements spéciaux sont fréquents, aussi il est impossible de calculer les chiffres usuels pour les entreprises. Les chiffres des tableaux sont calculés en fonction de certaines conditions: à côté du chiffre de consommation (kWh) figure la puissance souscrite par chaque entreprise évaluée à 30 kW. Les prix varient également selon les conditions.

Gaz - particuliers

Prix du gaz pour une
consommation annuelle
par foyer [euro]

Bielefeld

Dresden

Heidelberg

Nordhausen

ma ville

1,000 kwh total
per kwh

308
0.03

389.5
0.04

386,5
0.04

350
0.04

 

50,000 kwh total
per kwh

1,112.5
0.02

1,281.5
0.03

1,327.5
0.03

1,270
0.03

 

Gaz – entreprises

Prix du gaz pour une
consommation annuelle de
[euro]

Bielefeld

Dresden

Heidelberg

Nordhausen

ma ville

10,000 kwh total
puissance 30 kw per kwh

546.22
0.05

479.5
0.05

667.5
0.07

470
0.05

 

50,000 kwh total
puissance 30 kw per kwh

1,111.37
0.02

1,365.5
0.03

1,537.5
0.03

1,270
0.03

 

100,000 kwh total
puissance 30 kw per kwh

1,817.74
0.02

2,473
0.02

2,625
0.03

2,390
0.02

 

12.2 Prix de l'eau et surtaxe pour imperméabilisation du sol

Le prix de l'eau douce est souvent un prix fractionné. Il consiste en une redevance de base et un tarif de consommation. La redevance de base est due pour le compteur d'eau qui est obligatoire dans chaque appartement ou chaque maison. Il s'agit d'une taxe annuelle fixe, qui varie selon la taille du compteur. Le tarif de consommation dépend de la quantité d'eau consommée. Il est fixé par unité (m3) d'eau utilisée. Dans le tableau figure le prix total qu'un foyer de quatre personnes doit payer par an et un prix au m3 qui comprend la part proportionnelle de la redevance de base.

En Allemagne et dans plusieurs autres pays européens, le redevance pour le traitement des eaux usées est calculée en fonction du volume d'eau utilisé. Elle est fixé pour chaque unité (m3) d'eau douce. Nordhausen prélève en plus un taux fixe pour les eaux usées qui est fonction de la taille du compteur d'eau. Pour cette raison on note une baisse du tarif par unité.

Si vous voulez calculer le prix comparatif dans votre communauté, prenez:

……m3 * ……Euro/m3 + ……Euro/an = ……Euro/foyer /an

par foyer tarif de redevance annuelle résultat
par an consommation pour le compteur
de base

Eau

Tarif de l'eau pour une consommation annuelle par foyer [euro]

Bielefeld

Dresden

Heidelberg

Nordhausen

ma ville

50 m3 total
per m3

121
2.42

188
3.76

128.75
2.58

166.25
3.33

 

100 m3 total
per m3

183.5
1.84

286
2.86

227.5
2.28

242.5
2.43

 

200 m3 total
per m3

308.5
1.54

482
2.41

425
2.13

395
1.98

 

500 m3 total
per m3

683.5
1.37

1,070
2.14

1,017.5
2.09

852.5
1.71

 

Ce système peut en principe être utilisé pour le calcul du prix de l'eau et du traitement des eaux usées, même si la redevance de base n'est souvent pas applicable pour les eaux usées.

Mais ce calcul n'est exact que pour les systèmes de tarification dans lesquels le prix de l'eau dépend de la quantité (m3) d'eau utilisée. D'autres systèmes reposent sur la superficie de l'appartement. Si tel est le cas dans votre communauté, n'hésitez pas à remplir le tableau - vous pourriez utiliser le résultat comme argument pour réclamer un système de tarification plus motivant.

Redevance pour le traitement des eaux usées et surtaxe pour imperméabilisation du sol

Redevance pour le traitement des eaux usées pour une consommation annuelle par ménage [euro]

Bielefeld

Dresden

Heidelberg

Nordhausen

ma ville

50 m3 total
per m3

121
2.43

188
3.76

128.75
2.58

166.25
3.33

 

100 m3 total
per m3

183.5
1.84

286
2.86

227.5
2.28

242.5
2.43

 

200 m3 total
per m3

308.5
1.54

482
2.41

425
2.13

395
1.98

 

500 m3 total
per m3

683.5
3.33

1,070
2.43

1,017.5
1.98

852.5
1.71

 

Redevance supplémentaire pour les eaux de pluies par m2 de terrain rendu imperméable

0.61

0.6

     

Un autre prélèvement dans ce domaine concerne la redevance supplémentaire pour les eaux de pluies par m2 de sol rendu imperméable, par exemple des sols rendus imperméables par bétonnage ou par suite d'un revêtement d'asphalte. Une des quatre collectivités étudiées instauré cette redevance et une deuxième envisage de le faire en 1999.

12.3 Redevance pour l'enlèvement des dechets

Le calcul de la redevance pour l'enlèvement des déchets varie considérablement entre les différentes communautés faisant l'objet de cette étude.

La redevance se compose essentiellement de tarifs variant selon la taille du conteneur. Mais toutes les composantes ne se retrouvent pas dans chacune de ces villes. Bielefeld inclut tous les coûts dans une seule redevance pour le conteneur. Dresden et Heidelberg ont une redevance double (taxe de base pour le conteneur et redevance d'enlèvement des ordures) tandis que Nordhausen fait la différence entre une taxe de base pour le terrain proportionnellement au nombre de résidents, une redevance pour le conteneur et une redevance d'enlèvement des ordures. Dresden et Nordhausen ont introduit un système spéculatif qui permet de calculer exactement la redevance d'enlèvement des ordures selon la quantité réelle (kg) de déchets.

Néanmoins, le système le plus courant consiste à fixer des tarifs variant selon la taille du conteneur. Un autre système également en vigueur dans plusieurs pays européens consiste en une redevance d'enlèvement des ordures proportionnelle à la superficie de l'appartement et les conteneurs communs à plusieurs foyers. Dans ce cas, non seulement le contrôle du tri des différents déchets est difficile, mais la redevance ne reflète pas la quantité réelle de déchets produits. Si, dans votre communauté, il existe un tel système, vous pouvez comparer les chiffres du tableau au tarif à payer pour un appartement convenant à un foyer type de quatre personnes.

Dans le tableau, la redevance pour la collecte des déchets par foyer est calculée pour une certaine taille de conteneurs et une collecte hebdomadaire par foyer. Pour ce calcul on est parti du postulat qu'un conteneur de xy litres pour un foyer de quatre personnes est rempli (selon le volume prévu) et vidé toutes les semaines par le service d'enlèvement des ordures, ceci afin de trouver une norme pour les différents systèmes de taxation. Si dans votre communauté la taille des conteneurs diffère de celle des tableaux, il vous faut prendre la taille supérieure pour vos comparaisons.

Si vous souhaitez calculer le prix comparatif pour votre communauté, prenez:

……Euro/an + ……Euro/an + ……Euro/an = ……Euro/an

taxe de base redevance pour redevance redevance
pour un terrain conteneur ramassage pour collecte
selon fréquence des déchets

Bien sûr, il est possible d'économiser des sommes importantes, surtout lorsqu'il existe un système spéculatif. C'est pourquoi une redevance minimum d'enlèvement des ordures a été calculée pour chaque communauté. Elle représente la redevance que paie une personne ne produisant pas de déchets. Il semble qu'une telle redevance soit nécessaire pour éviter les décharges sauvages ou l'incinération des déchets.

Le calcul de la redevance d'enlèvement des déchets organiques correspond en principe à celui des ordures.

Redevance d'enlèvement des déchets: ordures

Redevance par foyer (Euro)

Bielefeld

Dresden

Heidelberg

Nordhausen

ma ville

60 l de déchets total
par litre

148.26
2.47

77
1.28

210
3.50

182.84
3.05

 

120 l de déchets total
par litre

296.52
2.47

143
1.19

361.5
3.01

257.82
2.15

 

240 l de déchets total
par litre

593.04
2.47

286
1.19

723
3.01

299.82
1.25

 

Redevance sur les déchets organiques

Redevance par foyer (Euro)

Bielefeld

Dresden

Heidelberg

Nordhausen

ma ville

60 l de total
déchets organiques

74.16

40

60

51.9

 

120 l de total
déchets organiques

142.32

60

120

100.26

 

240 l de total
déchets organiques

296.52

120

240

200.52

 

Rapport entre la redevance sur les déchets organiques (total) et le revenu annuel net

0.3

0.2

0.3

0.4

 

12.4 Droits de stationnement et subventions aux transports

Les chiffres concernant la circulation se répartissent essentiellement en deux parties:

Stationnement

Les questions sur les droits de stationnement visaient à voir dans quelle mesure le stationnement aux centres villes couvre les frais. C'est pourquoi la première question a porté sur le montant de ces droits et les revenus du stationnement. Comme l'indique le tableau, ils ne diffèrent pas beaucoup d'une communauté à l'autre. Il est intéressant de comparer le revenu réel des aires de stationnement payant et la valeur du terrain. Les aires de stationnement payant comprennent toutes les places payantes dans les rues, dans les parkings à étages ainsi que les places de stationnement privées. Il n'est pas tenu compte des durées de stationnement ni d'autres restrictions.

Pour couvrir les coûts, les droits de stationnement doivent couvrir les coûts de location d'un terrain. Si vous connaissez la valeur du terrain par m2 vous pouvez la multiplier par la surface de la place de parking (superficie normale 15m2). Cela vous indiquera la valeur de la place de parking. Le revenu annuel de cette aire doit correspondre à 10% de la valeur du terrain.

Le calcul se fera de la manière suivante:

……Euro * ……. m2 = …….. Euro
valeur du terrain superficie de la valeur de la place de parking
par m2 place de parking

……Euro / 10 = …….. Euro/an
valeur de la place revenu annuel permettant de 10% de couvrir les coûts

Ces chiffres révèlent un écart important entre les revenus dérivés des droits de stationnement et le tarif permettant de couvrir les frais. Il n'est pas possible de couvrir les frais si la différence entre le revenu réel d'une place de stationnement et le revenu nécessaire est trop importante.

Droits de stationnement

 

Bielefeld

Dresden

Heidelberg

Nordhausen

ma ville

Montant du droit (Euro/heure)

1

1

1

0.5

 

Montant des revenus de places
de stationnement payant (Euro/an)

126.5

 

1,500

   

Valeur du terrain par m2
au centre ville (Euro)

min. 300
max. 4,000

min. 450
max. 7,500

min. 500
max. 2,000

min. 40
max. 200

 

Droit permettant de
couvrir les frais (Euro/an)

450
6,000

675
11,250

750
3,000

60
300

 

Montant du droit de stationnement
pour les résidents (Euro)

30

25

35

30

 

Construction de routes et transport public

Nous donnons ici un aperçu des dépenses annuelles des collectivités locales et d'autres sources de financement pour la construction de routes, l'entretien des routes et la construction de pistes cyclables - soit sous forme de montant total soit par habitant. Il s'agit essentiellement d'un ensemble de données qui montre l'importance de la construction de routes dans une collectivité locale. La comparaison entre les dépenses locales et le financement national ou régional indique la contribution de chaque collectivité locale. Il n'existe pas de données représentatives pour Nordhausen car la charge des différentes catégories de routes est répartie entre les différents pouvoirs au niveau local, du comté et de la région.

Subventions pour les transports

 

Bielefeld

Dresden

Heidelberg

Nordhausen

Ma ville

Subventions pour
la construction
de routes (Euro/an)

         

Dépenses de la Total
collectivité locale - par habitant

1,092,000
3.36

41,122,500
90.18

3,362,500
2.61

   

Financement national Total
Et régional - par habitant

2,809,500
8.64

16,391,500
35.95

1,950,000
14.03

   

Subventions pour
l'entretien des routes (Euro/an)

         

Dépenses de la Total
collectivité locale - par habitant

1,341,500
4.13

580,000
1.27

1,100,000
7.91

   

Financement national Total
et régional par habitant

 

1,855,000
4.07

     

Subventions pour paiements
et pistes cyclables (Euro/an)

         

Dépenses de la Total
collectivité locale - par habitant

349,500
1.08

2,014,500
4.42

56,250
0.40

   

Financement national Total
et régional - par habitant

899,000
2.77

 

225,000
1.62

   

Subventions pour
transport public (Euro/an)

         

Dépenses de la Total
collectivité locale - par habitant

6,127,500
18.85

72,104,960
158.12

6,500,000
46.76

1,047,550
22.29

 

Financement national Total
et régional - par habitant

25,521,000
78.53

57,740,300
126.62

9,000,000
64.75

942,100
20.04

 

Pour ce qui est des transports publics le tableau indique que la seule vente de tickets ne peut couvrir les coûts du transport public. Il existe plusieurs possibilités pour améliorer les transports publics, par exemple augmenter les redevances ou affecter de l'argent des subventions routières au transport public. Il appartient à chaque ville d'en décide individuellement.

13. ANNEXES

13.1 Résolution du CPLRE

La résolution 55 (1977) a été discutée et adoptée par le Congrès des pouvoirs locaux et régionaux de l'Europe le 4 juin 1997.

Le Congrès,

1. Eu égard au rapport sur les «instruments financiers locaux et régionaux favorables à l'environnement en Europe», que M. Leinen (Allemagne) a présenté pour le compte du Groupe de travail du CPLRE sur la protection de l'environnement et le développement durable;

2. Remerciant le Conseil international pour les initiatives écologiques communales (ICLEI) d'avoir participé à l'élaboration du rapport;

3. Estimant que la conservation et la protection de l'environnement appellent des mesures à tous les niveaux de l'administration pour fournir des principes à suivre concernant les forces du marché qui tendent à être régies par le principe de la croissance économique et non par le souci d'améliorer la qualité de la vie;

4. Considérant que les grands problèmes que l'environnement pose en Europe sont de plus en plus aigus dans les zones urbaines et résultent en grande partie, directement ou indirectement, d'une urbanisation rapide;

5. Rappelant la Résolution 245 (1993) du CPLRE sur la politique des pouvoirs locaux et régionaux en matière d'environnement en Europe, et notamment son point 23, qui proposait que le CPLRE étudie les questions de taxation et de fiscalité liées à la protection de l'environnement;

6. Estimant que dans le cadre d'une politique générale de l'environnement, les instruments financiers sont souvent plus efficaces que les instruments juridiques courants, qui contiennent des règles et des interdictions qui n'incitent généralement pas assez à appliquer des solutions allant au delà de la législation pour protéger l'environnement;

7. Considérant que les instruments financiers ont plusieurs caractéristiques séduisantes et peuvent, s'ils sont bien conçus, favoriser des comportements respectueux de l'environnement tout en pénalisant la pollution;

8. Considérant que les instruments financiers peuvent influer sur le prix à payer pour une certaine activité ou un certain processus au point qu'un comportement respectueux de l'environnement devient moins coûteux que des opérations nuisant à celui-ci;

9. Considérant que les instruments financiers:

- permettent aux acteurs économiques de décider de la meilleure manière de réduire la pollution en tenant compte des facteurs de coût;

- offrent des incitations permanentes à améliorer les techniques et à réduire les rejets;

- sont plus faciles et moins coûteux à administrer que les approches réglementaires, dont il faut surveiller la conformité avec les normes législatives;

10. Considérant que les instruments financiers les plus largement utilisés pour la protection de l'environnement comprennent:

- des prix favorisant des choix écologiquement sains et couvrant entièrement le coût de la prestation de service;

- une modulation fiscale en vertu de laquelle les solutions respectueuses de l'environnement sont moins taxées que les autres;

- des permis et des droits qui découragent les activités défavorables à l'environnement;

- des taxes et des surtaxes spéciales imposées en cas de pratiques écologiquement coûteuses et permettant de dégager des fonds destinés à financer des programmes locaux ou régionaux en matière d'environnement;

- des subventions qui réduisent le coût des investissements ne portant pas atteinte à l'environnement;

11. Considérant que dans les cas où les activités préjudiciables à l'environnement ne sont pas facturées comme il convient ou sont mêmes subventionnées par des fonds publics, l'écosystème local ou régional peut subir des dommages irréversibles à long terme;

12. Considérant que dans certains pays européens, les instruments financiers peuvent être appliqués soit par les collectivités locales ou les collectivités régionales, soit par les unes et les autres, tandis qu'ailleurs, ces collectivités sont autorisées à employer comme elles l'entendent des instruments financiers définis par le pouvoir central;

13. Considérant toutefois que dans de nombreux pays européens, les collectivités locales n'ont guère le pouvoir d'élaborer des politiques et n'ont de compétences que pour gérer ce qui a trait à l'environnement,

Invite les collectivités locales et régionales à envisager, s'il y a lieu, d'appliquer des instruments financiers dans les domaines clés de l'environnement énumérés ci-après.

A. Economies d'énergie

14. Lorsque les prix de l'électricité et du gaz sont fixés par les fournisseurs locaux ou régionaux d'énergie, qui sont soumis, dans une certaine mesure, au contrôle des collectivités locales ou régionales, les décisions en matière de fixation des prix devraient être motivées par le désir de pousser les citoyens et les industries à faire des économies d'énergie.

15. Il faudrait favoriser l'emploi de techniques permettant de faire des économies d'énergie et de sources d'énergie renouvelables en accordant des subventions ou des allégements fiscaux (ou les uns et les autres) à leurs fournisseurs et usagers.

16. Les collectivités locales ou régionales devraient aider financièrement les ménages à supporter les dépenses d'équipement qu'ils font pour économiser l'énergie.

B. Gestion des déchets solides

17. Toutes les collectivités locales devraient imposer des redevances d'enlèvement des déchets qui soient directement fonction de la quantité de déchets, afin de favoriser la réduction de ceux-ci et leur réutilisation plutôt que leur élimination.

18. Une taxe de mise en décharge perçue auprès des entreprises locales qui déposent leurs déchets dans des décharges contrôlées devrait favoriser le recyclage au détriment de la mise en décharge.

19. Bien que dans la hiérarchie du traitement des déchets, le recyclage soit préféré à l'élimination, le but ultime devrait être d'éviter ou de réduire au minimum les déchets, d'où la nécessité d'envisager également une redevance d'enlèvement des déchets à recycler.

20. Une redevance locale sur les matières d'emballage, destinée à réduire leur utilisation, devrait diminuer le flux de déchets.

C. Qualité de l'air

21. Parallèlement aux taxes sur les émissions nocives, que l'on perçoit généralement à l'échelon national, les collectivités locales devraient introduire pour la délivrance d'autorisations une redevance par laquelle les entreprises leur paieraient le droit de procéder à des rejets dans l'atmosphère.

22. Conformément au principe du pollueur payeur, les redevances relatives à l'octroi d'autorisations devraient être les plus élevées pour les procédés les plus polluants.

23. Les collectivités locales et régionales devraient aussi imputer les coûts d'administration et de surveillance aux entreprises.

D. Eau et eaux usées

24. La consommation d'eau devrait être frappée d'une redevance dans tous les pays, notamment ceux où l'eau manque. Lorsque les collectivités locales et régionales contrôlent les fournisseurs d'eau, elles devraient prendre leurs décisions en matière de fixation des prix de façon à encourager les économies d'eau.

25. Il faudrait favoriser les activités agricoles écologiques au moyen de subventions ou d’allégements fiscaux, afin de protéger la nappe phréatique.

26. Lorsque les collectivités locales et régionales contrôlent le système de traitement des eaux usées, des redevances devraient être fixées de manière à décourager la production d'eaux usées.

27. Les redevances perçues au titre du traitement des eaux usées devraient, dans la mesure du possible, tenir compte de la quantité d'eaux usées et de leur teneur en substances polluantes, par exemple en nitrates.

E. Exploitation foncière

28. Les collectivités locales et régionales devraient taxer l'exploitation foncière de manière à encourager la protection de l'environnement.

29. Il faudrait réduire au minimum la pollution des sols en taxant les pollueurs directement au titre du nettoyage des sols contaminés. Le principe du pollueur payeur est faussé si les fonds publics sont employés inutilement pour renflouer des sites contaminés ou abandonnés.

30. Les collectivités locales et régionales devraient prendre des mesures d'incitation se traduisant par des subventions ou des allégements fiscaux, pour mettre en valeur les terres abandonnées, libres ou contaminées aux fins de leur exploitation écologiquement rationnelle.

F. Circulation automobile

31. Les collectivités locales et régionales devraient, dans la mesure du possible, limiter la circulation automobile, qui représente l'une des plus grandes sources de pollution des villes. Le principal instrument financier utilisable pour réduire la circulation automobile consiste à percevoir des droits de stationnement.

32. Il est possible aussi de percevoir une redevance lors de la construction de nouveaux ensembles immobiliers, en fonction de la circulation automobile supplémentaire que l'opération est censée entraîner.

33. Les recettes provenant de ces droits et redevances devraient servir à subventionner les transports publics, afin de favoriser le passage de modes de transport non viables à des modes de transport viables.

34. Dans certaines régions, des péages locaux ou régionaux peuvent se justifier, à condition qu'ils ne provoquent pas un engorgement excessif d'autres routes (non payantes).

35. Les collectivités locales devraient, autant que possible, se charger de sanctionner les infractions au Code de la route (comme le fait de se garer dans des zones à stationnement restreint, les excès de vitesse en ville, etc.). Les recettes ainsi perçues seraient à réinvestir dans des formes viables de transport,

Charge son Groupe de travail sur la protection de l'environnement et le développement durable de poursuivre ses travaux sur cette question en vue d'élaborer un projet de recommandation qui sera soumis au Comité des Ministres pour adoption.

13.2 Charte d'Aalborg: Charte de villes européennes pour la durabilité

La Charte d'Aalborg a été ratifiée par les participants à la Conférence européenne sur les villes et grandes villes durables, tenue à Aalborg, Danemark du 24 au 27 mai 1994.
La Charte d'Aalborg comporte trois parties:
Première partie: Déclaration commune: les villes et grandes villes européennes en faveur de la durabilité
Deuxième partie: Campagne des villes européennes durables
Troisième partie: Participation aux processus de l'Action 21 locale: programmes d'action locale pour la durabilité

Tandis que les parties deux et trois se rapportent à la campagne des villes durables, la première partie pose les principes importants de la politique locale en faveur du développement durable. Elle est mentionnée dans ce document en tant que critère de référence pour les initiatives locales.

Première partie

1.1 Rôle des villes et des grandes villes européennes
Nous, villes et grandes villes européennes, signataires de cette charte, déclarons qu'au cours de l'histoire, nos villes se sont épanouies au sein d'empires, d'États nations et de régimes et qu'elles leur ont survécu et sont demeurées des centres de vie sociale, véhicules de notre économie, gardiennes de la culture, du patrimoine et des traditions. Avec leurs familles et leurs quartiers, les villes ont été le fondement de nos sociétés et de nos États. Elles ont été des centres d'industrie, d'artisanat, du commerce, de l'éducation et du gouvernement.

Nous avons conscience que notre mode de vie urbain actuel, en particulier nos modes de division du travail et des tâches, notre utilisation du sol, nos modes de transport, notre production industrielle, notre agriculture, nos modes de consommation et nos loisirs, donc notre mode de vie nous rendent éminemment responsables de certains problèmes écologiques auxquels l'humanité est confrontée. Tout ceci est particulièrement préoccupant du fait que 80% de la population européenne est concentrée dans des agglomérations urbaines.

Nous avons appris que tous les êtres qui peuplent cette terre, à plus forte raison les générations futures, ne peuvent parvenir au niveau de consommation des pays industrialisés sans détruire notre capital naturel.

Nous sommes convaincues que la vie ne peut se poursuivre sur cette terre sans communautés locales durables. Les pouvoirs locaux sont proches des lieux où se perçoivent les problèmes environnementaux et très proches des citoyens; ils partagent la responsabilité des gouvernements à tous les niveaux pour le bien-être de l'humanité et de la nature. C'est pourquoi les villes et les cités sont les principaux acteurs des transformations de nos modes de vie, de nos modes de production, de consommation et de notre habitat.

1.2 Notion et principes de durabilité
Nous, villes et cités, comprenons que la notion de développement durable nous permet de fonder notre niveau de vie sur la capacité de charge de la nature. Nous cherchons à parvenir à la justice sociale, à une économie durable et à un environnement durable. La justice sociale devra nécessairement être fondée sur une économie durable et sur l'équité, qui ne peuvent exister sans un environnement durable.

Un environnement durable implique la protection de notre capital naturel. Il exige que le rythme auquel nous utilisons les matériaux renouvelables, les ressources en eau et en énergie n'excèdent pas le rythme auquel les systèmes naturels peuvent les renouveler, et que le rythme auquel nous consommons les ressources non-renouvelables n'excède pas le rythme auquel les ressources durables et renouvelables sont régénérées. Un environnement durable suppose également que la quantité des émissions polluantes n'excède pas la capacité de l'air, de l'eau et du sol à les absorber et à les transformer.

Par ailleurs, un environnement durable implique le maintien de la biodiversité, la santé de l'Homme ainsi qu'une qualité de l'air, de l'eau et du sol suffisante pour assurer la vie et le bien-être de l'être humain, ainsi que de la faune et de la flore à jamais.

1.3 Stratégies locales en faveur de la durabilité
Nous sommes convaincues que la ville ou la grande ville est à la fois la plus grande unité capable de traiter dès l'origine les nombreux déséquilibres urbains qui dégradent notre monde moderne, qu'ils soient architecturaux, sociaux, économiques, politiques, qu'ils concernent les ressources naturelles et l'environnement, et la plus petite échelle à laquelle ces problèmes peuvent être résolus de façon positive d'une manière cohérente, holistique et durable. Parce chaque ville est unique, il nous appartient de trouver nos propres voies pour parvenir au développement durable. Nous intégrerons les principes de durabilité à toutes nos politiques et ferons des atouts de chacune de nos villes et cités le fondement de stratégies appropriées au plan local.

1.4 La durabilité en tant que processus d'équilibre local créatif
Nous, villes et grandes villes, reconnaissons que la durabilité n'est ni une vision de l'esprit ni un état statique, mais un processus d'équilibre local créatif s'étendant à tous les domaines où se prennent les décisions locales. Dans la gestion de la ville ou de la grande ville, elle procure un feed-back continu sur les activités qui favorisent l'équilibre de l'écosystème urbain et celles qui l'en éloignent. Lorsque la gestion de la ville s'élabore à partir des informations fournies par un tel processus, on comprend que la ville fonctionne comme un tout organique et toutes les actions importantes prennent un sens. Par un tel processus, la ville et ses habitants peuvent faire des choix éclairés. Grâce à un système de gestion ancré dans la durabilité, il est possible de prendre des décisions qui ne reflètent pas seulement les intérêts des générations actuelles, mais aussi ceux des générations futures.

1.5 Solution des problèmes par des négociations extérieures
Nous, villes et grandes villes, reconnaissons qu'une ville ne peut se permettre de renvoyer ses problèmes à ceux de l'environnement en général ou à l'avenir. Par conséquent, tous les problèmes ou déséquilibres de la ville seront soit rééquilibrés à leur propre niveau, soit absorbés par une entité plus large au plan régional ou national. C'est le principe qui consiste à résoudre les problèmes par des négociations extérieures. L'application de ce principe donnera à toutes les villes et grandes villes une grande liberté pour définir la nature de leurs actions.

1.6 Économie urbaine en faveur de la durabilité
Nous, villes et grandes villes, comprenons que le facteur qui aujourd'hui impose une limite à la croissance économique de nos villes et cités est notre capital naturel, l'air, le sol, l'eau et les forêts. Nous devons donc investir dans ce capital. Ceci exige par ordre de priorité:
1. des investissements pour conserver le capital naturel qui nous reste, telles les réserve d'eau souterraines, le sol, les habitats des espèces rares;
2. la promotion du développement de notre capital naturel en réduisant le rythme d'exploitation actuel, tel celui des sources d'énergie non renouvelables
3. des investissements pour ménager les réserves naturelles en développant le capital naturel cultivé, tels les parcs destinés aux loisirs dans les centres-villes afin de réduire la pression exercée sur les forêts naturelles et
4. l'augmentation de l'efficacité des produits pour l'utilisateur final, par exemple des immeubles permettant de faire des économies d'énergie, des transports urbains respectueux de l'environnement.

1.7 Justice sociale pour un développement durable des villes
Nous, villes et grandes villes, sommes conscientes que ce sont les pauvres qui souffrent le plus des problèmes environnementaux (tels le bruit et la pollution de l'air provenant de la circulation, le manque d'aménagements, des logements insalubres, le manque d'espaces verts) et qu'ils sont le moins à même de les résoudre. Une distribution inéquitable des richesses conduit à un comportement allant à l'encontre du développement durable qu'il est d'autant plus difficile de modifier. Nous voulons intégrer les besoins sociaux fondamentaux de la personne, tels les soins de santé, des programmes pour l'emploi et le logement à la protection de l'environnement. Nous souhaitons tirer la leçon des premières expériences en matière de modes de vie durables, afin d'œuvrer pour améliorer la qualité de vie des citoyens plutôt que de simplement augmenter la consommation au maximum.

Nous nous efforcerons de créer des emplois qui contribuent au développement durable de la communauté et ainsi de réduire le chômage. Lorsque nous chercherons à attirer ou créer des emplois, nous étudierons les conséquences de toute possibilité de création d'entreprise en termes de durabilité afin de promouvoir la création d'emplois à long terme et de produits de longue durée conformément aux principes de durabilité.

1.8 Modes d'utilisation du sol pour un développement durable
Nous, villes et grandes villes, reconnaissons l'importance d'une utilisation rationnelle du sol et de politiques d'aménagement et de développement de la part de nos collectivités locales qui comportent une évaluation systématique des répercussions de tous les projets sur l'environnement. Nous devrions profiter des possibilités offertes par des populations plus nombreuses pour mettre en place des transports publics efficaces et des sources d'énergie valables, tout en veillant à maintenir ce développement à une échelle humaine. En lançant des programmes de rénovation des centres villes et en aménageant de nouvelles banlieues nous cherchons à rééquilibrer les rôles afin de réduire le besoin de mobilité. Des notions d'interdépendance régionale raisonnable devraient nous permettre d'équilibrer les flux entre la ville et la campagne et d'empêcher les villes de se contenter d'exploiter les ressources des régions environnantes.

1.9 Modes de transports urbains durables
Nous, villes et grandes villes, nous efforcerons d'améliorer nos voies d'accès et favoriserons le bien-être social et des modes de vie urbains moins dépendants des moyens de transports. Nous savons qu'il est indispensable pour une cité à vocation durable de réduire la mobilité qu'impose le milieu urbain et d'arrêter d'encourager et de défendre l'usage inutile de véhicules à moteur. Nous privilégierons les moyens de transport respectueux de l'environnement (en particulier la marche, la bicyclette et les transports publics) et nous concentrerons nos efforts d'aménagement sur ces moyens de transport. Les moyens de transport motorisés et personnels devraient avoir un rôle d'appoint et faciliter l'accès aux services locaux ainsi qu'entretenir l'activité économique de la ville.

1.10 Responsabilité concernant le climat de la planète
Nous, villes et grandes villes, comprenons que le danger considérable d'un réchauffement de la terre pour les environnements naturel et construit et pour les générations futures réclame une action capable de stabiliser puis de réduire le plus rapidement possible les émissions entraînant un effet de sphère dans l'atmosphère. Il est tout aussi urgent de protéger les ressources de la biomasse, telles les forêts et le phytoplancton, qui jouent un rôle essentiel dans le cycle du carbone de notre planète. La réduction des émissions en provenance de combustibles fossiles exigera des politiques et des initiatives fondées sur une parfaite connaissance des énergies de substitution et du milieu urbain en tant que système énergétique. Les seules alternatives durables sont les sources d'énergie renouvelables.

1.11 Prévention de la pollution des écosystèmes
Nous, villes et grandes villes, sommes conscientes que de plus en plus de substances toxiques et dangereuses sont rejetées dans l'air, l'eau, le sol, les aliments que nous consommons et deviennent ainsi une menace croissante pour la santé de l'homme et les écosystèmes. Nous ferons de notre mieux pour veiller à ce qu'il n'y ait pas davantage de pollution et qu'elle soit endiguée à la source.

1.12 L'autonomie locale, condition préalable
Nous, villes et grandes villes, sommes convaincues que nous avons le pouvoir, les connaissances et le potentiel créatif pour trouver des modes de vie durables et concevoir et gérer nos villes dans le sens de la durabilité. En tant que représentantes de nos communautés locales élues de façon démocratique, nous sommes prêtes a assumer la responsabilité de la réorganisation de nos villes et cités en vue d'un développement durable. Jusqu'à quel point les villes seront capables de relever ce défi dépendra de l'autonomie qui leur sera laissée en matière de gestion locale, selon le principe de durabilité. Il importe que les autorités locales aient suffisamment de pouvoir et qu'elles aient une solide assise financière.

1.13 Les citoyens en tant qu'acteurs principaux - participation de la communauté
Nous, villes et grandes villes, nous engageons à satisfaire au mandat du Programme d'Action 21, document fondamental approuvé au Sommet de la Terre à Rio de Janeiro, mandat nous enjoignant d'oeuvrer avec tous les secteurs de nos communautés - citoyens, entreprises, groupes d'intérêts - pour élaborer notre propre Programme d'Action 21 locale. Nous comprenons l'appel du 5e Programme d'action pour l'environnement de l'Union Européenne "vers un développement durable" demandant que la responsabilité de l'application du programme soit partagée entre tous les secteurs de la communauté. Nous fonderons donc nos travaux sur une coopération entre tous les acteurs concernés. Nous veillerons à ce que tous les citoyens et groupes intéressés aient accès à l'information et puissent participer aux prises de décisions au niveau local. Nous chercherons les moyens d'assurer une éducation et une formation au développement durable, non seulement pour l'ensemble de la population, mais également pour les élus et les agents du gouvernement local.

1.14 Instruments et outils d'une gestion urbaine pour la durabilité
Nous, villes et grandes villes, nous engageons à utiliser les instruments et outils politiques et techniques dont nous disposons pour une approche de la gestion urbaine respectant les écosystèmes. Nous nous servirons d'un vaste éventail d'instruments y compris ceux qui nous permettront de rassembler et de traiter des données sur l'environnement: aménagement de l'environnement; instruments législatifs, économiques et de communication tels les directives, les taxes et les droits; et mécanismes de sensibilisation y compris la participation du public. Nous nous efforçons de mettre en place de nouveaux systèmes de budgétisation de l'environnement prévoyant une gestion de nos ressources naturelles aussi économique que celle de notre ressource artificielle, "l'argent".

Nous savons que nous devons fonder nos efforts en matière de politique et de gestion, en particulier nos systèmes de surveillance, de contrôle, d'évaluation des répercussions, de justification, de recherche d'équilibre et d'information en matière d'environnement, sur différents types d'indicateurs, y compris ceux qui concernent la qualité de l'environnement urbain, les flux et modes de vie urbains, et, surtout les indicateurs de durabilité des systèmes urbains.

Nous, villes et grandes villes, reconnaissons que tout un éventail de décisions et d'actions ayant des résultats positifs sur l'environnement ont déjà été mises en œuvre avec succès dans de nombreuses villes européennes. Pourtant, tandis que ces instruments sont des outils valables pour réduire le rythme et l'impact de la non-durabilité, ils ne changent pas en eux-mêmes et par eux-mêmes l'option de non-durablilité adoptée par la société. Néanmoins, fortes de cette solide base écologique existante, les villes sont bien placées pour franchir le pas vers l'intégration de ces décisions et de ces actions dans leur administration afin de gérer les économies urbaines locales selon des critères de durabilité. Nous sommes ainsi appelées à élaborer nos propres stratégies, les expérimenter dans la pratique et partager notre vécu.


A l’aube du 20è siècle, le développement durable est le plus grand défi que doive relever l’humanité. Le débat de ces dernières années a permis d’éclaircir au moins deux points. Premièrement, le développement durable ne peut consister simplement à respecter des limites écologiques. Il faut miser également sur des avantages économiques, sur des situations gagnantes-gagnantes. Protection de l’environnement et réussite économique doivent aller de pair. Deuxièmement, les gouvernements nationaux ne suffiront pas à la tâche, il est indispensable que d’autres groupes de protagonistes innovent tant dans une perspective stratégique que dans la pratique quotidienne. Les pouvoirs locaux et régionaux figurent parmi les acteurs les plus importants.

Ce guide présente une série de solutions en réponse à la demande de stratégies écologiques et économiques intégrées formulée par les pouvoirs publics dans une économie de marché. A cet effet, il utilise le concept d’éco-efficience , tout d’abord développé dans le secteur privé dans le dessein d’améliorer la compétitivité des entreprises. Le rôle des pouvoirs publics en matière d’éco-efficience consiste à créer des incitations et à élaborer un cadre fiable de concurrence. Même s’il existe déjà de nombreuses réglementations, le moment est venu d’adopter des instruments économiques susceptibles d’inciter par les prix à un comportement respectueux de l’environnement.

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L’ICLEI souhaite que les lecteurs de ce guide lui fassent parvenir leurs remarques et poursuivent le débat sur les instruments économiques et leur mise en œuvre.
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