Rapport sur la situation de la démocratie locale et régionale en Croatie - CG (5) 4 Partie II

Rapporteurs: Helene LUND (Danemark) et Josef LEINEN (Allemagne)

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EXPOSE DES MOTIFS

A - INTRODUCTION

En date du 3 juillet 1997, le Bureau a désigné Mme Lund (Danemark, L) et M. Leinen (Allemagne, R), comme Rapporteurs sur la situation de la démocratie locale et régionale en Croatie, en vue de soumettre un rapport à la Session 1998. L'expert chargé de les assister dans cette tâche était M. Levrat.

Une première visite a été effectuée du 15 au 17 octobre 1997, en l'absence de M. Leinen, empêché à ces dates.

Une seconde mission composée de la délégation au complet a visité la Croatie du 10 au 12 février 1998 comme le demandait le rapport intérimaire (CG/GT/DEM/REG (4) 4, Confidentiel) rédigé suite à la mission d’octobre et soumis au groupe de travail sur la démocratie locale et régionale le 19 décembre 1997.

Bien que pour ces deux visites les séjours sur place aient été limités dans leur durée, des programmes fort denses ont permis de rencontrer de nombreux interlocuteurs intéressés par les questions relatives à l’autonomie locale et régionale ; des entretiens avec les principaux protagonistes ont d’ailleurs eu lieu lors des deux visites, permettant de constater des progrès sur certaines questions, et de réitérer les demandes telles qu’elles découlent de l’appartenance au Conseil de l’Europe sur les questions toujours en suspens.

Les Rapporteurs constatent avec satisfaction que la situation des collectivités locales s’est, d’une manière générale, améliorée ces dernières années, de l’avis de tous les interlocuteurs rencontrés. Un problème cependant régulièrement avancé est celui de l’imprécision de la définition des moyens à disposition des responsables locaux pour mettre en œuvre les compétences dont ils sont responsables, ce qui peut les placer dans des situations délicates. Le Congrès se doit d’être préoccupé de cette question, dans la mesure où c’est sur la base de pareilles lacunes dans l’organisation de l’autonomie locale que les autorités roumaines avaient, en 1994-95, destitué nombre de maires, pour violation de la loi.

Ce rapport rappellera dans une première partie l’historique des rapports entre le CPLRE et la Croatie (1), présentera le mandat sur lequel est fondé le présent rapport (2) et examinera le contexte général de la situation de la Croatie par rapport aux exigences en matière de démocratie locale et régionale (3).

Une seconde partie examinera les principales questions relatives au respect de l’autonomie locale et régionale qui ont été soulevées lors des missions de la délégation, à savoir les problèmes de l’interprétation de la loi sur l’autonomie et l’administration locales (1), le problème de la redistribution de compétences par le biais de lois spécialisées (2), les sérieuses difficultés relatives au financement des collectivités, tant locales que régionales (3), les problèmes relatifs au droit d’association des collectivités locales (4), les problèmes spécifiques de la zone placée jusqu’au 20 janvier 1998 sous administration de l’ATNUSO (Administration transitoire des Nations Unies en Slavonie Orientale) (5), et les questions relatives à la coopération transfrontalière des collectivités territoriales croates (6).

Des évolutions positives par rapport à plusieurs situations examinées dans la seconde partie de ce rapport ont pu être constatées entre les deux visites de la délégation. D’autre part, des engagements précis ont été acceptés par les représentants du gouvernement croate et approuvés par les Commissions parlementaires compétentes en matière d’autonomie locale, pour permettre de faire évoluer dans un sens positif un certain nombre de questions restées en suspens. Enfin, quelques points restent encore hélas sans solution acceptable. Ces différents constats sont consignés dans les conclusions de ce rapport.

Les Rapporteurs remercient l'expert, M. Nicolas LEVRAT, Chargé d'enseignement à l'Université Libre de Bruxelles, pour son assistance lors des visites et de la rédaction du rapport.

1. Historique des rapports du CPLRE relatifs à la démocratie en Croatie

Les rapports relatifs à la démocratie locale et régionale en Croatie sont nombreux, depuis l’indépendance de cet Etat. Malgré cette coopération étroite et continue, la Résolution 58 (1997) du CPLRE sur la situation de la démocratie locale dans les pays membres mentionne à son paragraphe 11 la Croatie parmi les pays dans lesquels existent des problèmes majeurs de démocratie locale.

Lors des nombreuses missions d’évaluation effectuées en Croatie, et dans plusieurs échanges de correspondance entre les autorités croates et le CPLRE, des engagements précis ont été souscrits par les autorités croates, suite à des constats de carence de fonctionnement de la démocratie locale. Afin de situer le présent rapport dans ce contexte, rappelons les rapports existants :

a) Observation d’élections

1. Une délégation d’observateurs du CPLRE, présidée par M. MORGAN (Royaume-Uni) a observé les élections locales le 7 février 1993 et a présenté un rapport à la Commission permanente du CPLRE (Doc. CPL/P (27) 70 Rev.)

2. Une délégation d’observateurs du CPLRE présidée par M. KIERES (Pologne) a observé les élections locales qui se sont tenues du 13 au 15 avril 1997. Cette mission d’observation a fait l’objet d’un rapport présenté par Mme la Baronne FARRINGTON of Ribbleton (Royaume-Uni) qui a été approuvé par le Bureau du Congrès le 5 juin 1997. (Doc. CG/BUR (4) 2 rev.)

b) Rapports rédigés dans le cadre de la procédure d’adhésion de la Croatie

1. Une délégation du bureau de la CPLRE - composée de MM. HOFMANN (Allemagne), MARTINI (Italie) et MORGAN (Royaume-Uni), tous trois Vice-présidents de la CPLRE, accompagnés du Secrétaire Exécutif M. LOCATELLI - s’est rendue du 5 au 8 mai 1994 en Croatie. Cette mission s’inscrivait dans le cadre de l’octroi du statut d’invité spécial à une délégation croate au CPLRE. Un rapport sur cette mission a été soumis au Bureau de la Conférence (Doc. CPL/Bur (28) 36 rév.).

2. Un Rapport sur l’état de la démocratie locale et régionale en Croatie a été rédigé suite à une mission conduite par deux rapporteurs, M. MARTINI (Italie) pour la Chambre des pouvoirs locaux et M. CHEVROT (France) pour la Chambre des régions. Cette mission qui s’est déroulée du 21 au 27 juillet 1995 s’inscrivait dans le cadre de la rédaction d’un avis du CPLRE relatif à l’adhésion de la Croatie au Conseil de l’Europe. Un rapport a été soumis au Bureau du Congrès (Doc. CG/Bur (2) 22), lequel ne l’a approuvé qu’à titre intérimaire le 23 septembre 1995.

3. Les mêmes rapporteurs ont conduit, dans le même cadre, une deuxième mission en Croatie du 9 au 12 janvier 1996, laquelle a donné lieu à un rapport (Doc. CG/BUR (2) 72) qui a été adopté par le Bureau le 26 février 1996.

4. Des Conclusions sur les différents rapports sur la situation de la démocratie locale et régionale en Croatie (Doc. CG/BUR (2) 101 rev.) ont été adoptées par le Bureau du Congrès le 15 avril 1996 et approuvées le lendemain par la Commission Permanente.

Par ces six rapports, le Congrès a acquis une connaissance vaste et précise de la situation de la démocratie locale et régionale en Croatie. Le présent rapport, septième en 4 ans, s’appuiera largement sur les éléments d’information accumulés lors de ces précédentes missions et examinera la mesure dans laquelle les engagements pris par les autorités croates pour ce qui concerne les problèmes constatés par rapport au fonctionnement démocratique des institutions locales et régionales ont été pris en compte.

2. Mandat pour le présent rapport

Le Rapport sur la situation de la démocratie locale dans les pays membres, présenté par M. CHENARD (France) lors de la quatrième session plénière du Congrès termine son chapitre relatif à la Croatie en ces termes. “Sur la base de ces considérations et compte tenu du fait de l’importance des engagements pris par les autorités croates dans le domaine de la démocratie locale, le Groupe de travail estime qu’il est opportun d’établir un dialogue franc et constructif avec ces autorités par le biais de la préparation d’un rapport approfondi sur la situation de la démocratie locale et régionale en Croatie. Ce rapport doit être établi en application des paragraphes 8 et 11 de la Résolution 31 (1996) du Congrès.” Le Bureau du CPLRE a désigné, lors de sa réunion du 3 juillet 1997, Mme Helene LUND comme Rapporteur pour la Chambre des pouvoirs locaux et M. Josef LEINEN pour la Chambre des régions.

3. Contexte général :

Une série d’événements récents concernant l’autonomie des collectivités locales et régionales ont eu lieu ; nous les examinons brièvement ci-après, dans la mesure où il convient d‘en tenir compte dans l’analyse des questions abordées par la seconde partie de ce rapport.

a) Cadre général des relations entre la Croatie et le Conseil de l’Europe

La Croatie est devenue le 40e Etat membre du Conseil de l’Europe le 6 novembre 1996. Son adhésion a été assortie d’un certain nombre d’engagements pris par cet Etat, visant à mettre sa législation, ses institutions et ses pratiques en conformité avec les exigences en matière de démocratie, de respect des droits de l’homme et de l’état de droit, telles qu’elles existent au sein des Etats membres du Conseil de l’Europe.

Durant la session de l’Assemblée Parlementaire de septembre 1997, le représentant des Etats-Unis d’Amérique (Etat qui a le statut d’observateur auprès du Conseil de l’Europe) accrédité auprès du Conseil de l’Europe a fait circuler un “non-paper” au sein du Comité des Ministres suggérant aux Etats membres du Conseil de l’Europe d’envisager la suspension de la Croatie de l’organisation (Agence Europe du 24 septembre 1997). Cette procédure a été qualifiée d’inacceptable par les Etats membres qui ont, par la voix du Président en exercice du Conseil des Ministres, la France, rejeté cette démarche inopportune de la part d’un Etat qui n’est pas membre du Conseil de l’Europe. Finalement, le 10 octobre 1997, en marge du IIème Sommet des Chefs d’Etat et de gouvernement, le Sous-secrétaire d’Etat adjoint pour les droits de l’homme a fait savoir lors d’une Conférence de presse que les Etats-Unis avaient constaté des progrès significatifs de la situation en Croatie et ne maintenaient pas leur demande de suspension (Agence Europe, 10 octobre 1997).

Par contre, conséquence des engagements précis pris par la Croatie lors de son adhésion, les organes du Conseil de l’Europe - Comité des Ministres, Assemblée Parlementaire, CPLRE - sont fondés à examiner la conformité du comportement de cet Etat membre avec les engagements pris.

b) Procédures de monitoring et engagements pris lors de l’adhésion

Comme indiqué ci-dessus, le gouvernement croate a pris des engagements précis durant la procédure de son adhésion au Conseil de l’Europe. Les divers organes du Conseil de l’Europe examinent donc la manière dont la Croatie s’acquitte de ces engagements. C’est notamment dans ce contexte que s’inscrit le présent rapport ; nous verrons que parmi les questions soulevées (Partie B du rapport), plusieurs se réfèrent explicitement à des engagements précis pris par la Croatie en matière d’amélioration du fonctionnement de la démocratie locale et régionale.

c) Contact pris par certains représentants élus de Primorsko-Goranska

Des représentants de cinq partis politiques qui formaient une coalition dans la Zupanija de Primorsko-Goranska ont pris contact avec le Chef du Secrétariat du CPLRE le 19 septembre 1997, afin de dénoncer la dissolution décidée par le Gouvernement de l’Assemblée de la Zupanija de Primorsko-Goranska. Après avoir pris contact avec les élus membres du Bureau du CPLRE, le Secrétariat a transmis le 25 septembre copie de cette lettre au Représentant Permanent de la Croatie auprès du Conseil de l’Europe. Celui-ci a transmis le 6 octobre 1997 au Secrétaire exécutif du CPLRE une “réponse du Ministère de l’Administration concernant les développements récents relatifs à la situation dans le comté de Primorsko-Goranska”.

La délégation qui s’est rendue en Croatie le 15 octobre était informée de ces divers courriers et a tenté de faire la lumière sur les questions qui étaient soulevées dans ce cas particulier. Suite aux discussions et aux engagements pris par les autorités gouvernementales croates en vue de régler cette question, la délégation a pu constater avec satisfaction que de nouvelles élections au niveau de la Zupanija de Primorsko Goranska avaient eu lieu les 29 et 30 novembre 1997 et que ce problème particulier était heureusement réglé. Cet épisode souligne cependant les difficultés qui persistent, en raison de la rédaction actuelle de la loi sur l’autonomie et l’administration locales, et il paraît en conséquence souhaitable que le libellé de la loi révisée permette d’éviter de pareilles occurrences.

d) Ratification par la Croatie de la Charte européenne de l’autonomie locale

Lors du deuxième Sommet des Chefs d’Etat et de gouvernement du Conseil de l’Europe les 10 et 11 octobre 1997, le Président de la République de Croatie, Frandjo TUDJMAN et le Ministre des Affaires étrangères, Mate GRANIC, ont déposé auprès du Secrétariat du Conseil de l’Europe les instruments de ratification de plusieurs Conventions importantes du Conseil de l’Europe, dont la Charte européenne de l’autonomie locale.

Le Congrès ne peut que se féliciter de cette ratification, qui répond à l'un des engagements pris lors de l'adhésion, ainsi qu'à l'une des préoccupations soulevées dans le paragraphe 13 de la Résolution 58 (1997). Cette ratification n’a pas été immédiatement effective, puisque conformément à l’article 15 § 3 de cette Charte, celle-ci est entrée en vigueur le 1er février 1998. A partir de cette date, le cadre juridique des obligations de la Croatie en matière de respect de l’autonomie locale est donc modifié, et inclut formellement les obligations telles qu’elles sont formulées dans cette Charte.

Si le Congrès se réjouit de cette ratification, il exprime cependant le regret que le Gouvernement croate ait fait un usage extensif des possibilités offertes par l’article 12 de cette Charte de n’accepter qu’un nombre restreint de ses dispositions. Ainsi parmi les dispositions importantes qui ne sont pas incluses dans l’acceptation croate, il importe notamment de souligner que ne sont pas couverts :

•. l’article 4 § 3 qui définit le principe de subsidiarité1 ;

•. l’article 4 § 5 qui prévoit la flexibilité d’adaptation au niveau local des compétences déléguées2 ;

•. l’article 4 § 6 qui prévoit la consultation des collectivités locales pour les questions qui les concernent directement3 ;

•. l’article 8 § 3 qui exige une proportionnalité dans les procédures de contrôle administratif entre les interventions de l’autorité administrative et les intérêts que cette intervention vise à protéger4 ;

•. l’article 9 § 5 qui prévoit l’existence d’un mécanisme de péréquation financière au bénéfice des collectivités locales moins riches5 ;

•. l’article 9 § 7 qui reconnaît le principe de non-affectation des transferts6 ;

•. l’article 10 § 2 qui reconnaît aux collectivités territoriales le droit d’adhérer à une association pour la protection ou la promotion de leurs intérêts communs7 .

Bien qu’il n’existe juridiquement aucune obligation pour un Etat de ratifier la Charte européenne de l’autonomie locale dans son intégralité - l’engagement souscrit par la Croatie lors de son adhésion ne mentionnant la signature et la ratification de la Charte européenne de l’autonomie locale qu’en des termes généraux - le Congrès tient cependant à formuler trois remarques :

1° - D’une part, le rapport explicatif de la Charte européenne de l’autonomie locale précise clairement que les possibilités de ratification différenciée expressément prévues par l’article 12 de la Charte concernent “certains gouvernements [qui] peuvent encore rencontrer, sur le plan constitutionnel ou pratique des difficultés qui les empêchent d’adhérer à certaines dispositions de la Charte” ; néanmoins “l’objectif final demeurant le respect de toutes les dispositions de la Charte, il a été spécifiquement prévu que les Parties puissent ajouter de nouveaux engagements au fur et à mesure qu’elles en ont la possibilité”8 . Conséquence de cette interprétation authentique, le Congrès invite la Croatie à étendre dans les meilleurs délais le domaine d’applicabilité de la Charte à l’ensemble de ses articles.

2° - D’autre part, le statut de la Charte européenne de l’autonomie locale dans son ensemble a évolué depuis son ouverture à la signature en 1985. Ainsi par exemple le Comité des Régions de l’Union européenne dans son Avis 136/95 sur la révision du Traité sur l’Union européenne demandait “que soit inscrit dans le Traité le principe d’autonomie locale, tel qu’il est défini par la Charte du Conseil de l’Europe sur l’autonomie locale.”. En conséquence, le statut de cette Charte en Europe se modifie et celle-ci est, dans son intégralité, en passe de devenir un principe général de droit européen que les Etats pourraient être tenus d’accepter, au même titre par exemple que la Convention européenne des droits de l’homme.

3° - Certains des articles pour lesquels le gouvernement croate n’a pas souhaité souscrire d’engagements dépassent le strict cadre de l’autonomie locale et sont notamment couverts par les principes fondamentaux de l’état de droit, de la démocratie et du respect des droits de l’homme ; ainsi en est-il, par exemple, du principe de la proportionnalité des mesures de contrôle administratif. Le Congrès tient ainsi à souligner que l’exclusion de certains articles de l’instrument de ratification déposé par la Croatie le 11 octobre 1997 ne dispense pas cet Etat de respecter les principes fondamentaux que ceux-ci incorporent.

B - PRINCIPALES QUESTIONS SOULEVEES

La visite de la délégation du CPLRE a permis de soulever un certain nombre de questions concernant le bon fonctionnement et le logique développement de l’autonomie locale en Croatie. Si certaines de ces questions sont directement liées à des événements d’actualité, il importe de souligner qu’elles portent toutes sur des points par rapport auxquels le CPLRE a déjà eu l’occasion d’exprimer ses préoccupations.

1. Problèmes d’interprétation de la loi sur l’autonomie et l’administration locales

La loi du 29 décembre 1992 sur l’autonomie et l’administration locales, amendée par la loi 117/93 du 31 décembre 1993, a déjà été examinée par plusieurs experts du Conseil de l’Europe. Si tous s’accordent à dire que cette loi est dans son ensemble bien rédigée, tous ont également souligné un certain nombre de dispositions qui pourraient, selon l’interprétation qui leur serait donnée, poser des problèmes de compatibilité avec les principes européens en matière d’autonomie locale et de démocratie.

Les craintes soulevées par les experts (a) ont hélas dans les faits été confirmées par les pratiques de l’Administration croate - en particulier en ce qui concerne la “double-fonction” du Zupan. La présomption de conformité que les experts ont accordée à cette loi était basée sur une interprétation raisonnable et modérée de la loi. Hélas, la pratique du Gouvernement croate (b), notamment en ce qui concerne l’élection du Maire de Zagreb et l’élection de l’Assemblée régionale de la Zupanija de Primorsko-Goranska montre clairement que cette loi ne permet pas de garantir effectivement l’autonomie locale, et qu’il est en conséquence impératif de la changer. Il apparaît également nécessaire de prévoir, conformément à l’exigence de l’article 11 de la Charte européenne de l’autonomie locale, l’existence d’un recours juridictionnel effectif, permettant aux collectivités territoriales de défendre leur autonomie (c). De plus, la délégation a pu constater lors de ses contacts avec des élus locaux, que les problèmes relatifs au partage des compétences d’une part, et aux moyens à la disposition des collectivités locales de l’autre, n’étaient pas réglés de manière satisfaisante. En conséquence, tous les élus rencontrés réclamaient une révision de la législation existante (d).

a) Les réserves soulevées par les experts sur le contenu de la loi

Les différentes missions du CPLRE et les rapports qui leur ont fait suite ont toujours exprimé des réserves par rapport à certaines dispositions de la Loi croate sur l’autonomie et l’administration locales. Ainsi dès la première mission, pour l’observation des élections locales de février 1993, le rapport de la délégation souligne que “une question qui a beaucoup attiré l’attention de la CPLRE est celle relative au statut du “préfet de région” (CPL/P (27) 70 rev, p. 18). Ce même rapport note que “A cet égard, les perplexités exprimées par la délégation de la CPLRE sont de deux ordres. Quant aux principes fondamentaux tout d’abord [...]. Perplexités de nature pratique ensuite car les articles 31, 32 et 33 de la loi donnent au Président de la République des pouvoirs d’intervention dans la vie politique régionale qui ne sont pas négligeables et sans conséquence notamment lorsque la majorité politique exprimée par une région n’est pas celle du Président et du Parlement. Mais pour conclure sur ce point, il est peut-être trop tôt pour avoir une opinion complète et définitive sur l’institution régionale en Croatie.” (CPL/P (27) 70 rev, p. 19).

Ces réserves seront reprises dans tous les rapports subséquents9 , avec régulièrement une grande prudence visant à ne pas préjuger de la plausible interprétation conforme aux standards européens qui aurait pu être faite de cette législation. Force est cependant de constater que la pratique du Gouvernement croate rend aujourd’hui toute présomption d’interprétation conforme obsolète. Il n’est donc plus trop tôt pour avoir une opinion sur cette question, et celle-ci ne peut aujourd’hui qu’être négative. Ces dispositions de la loi donnent lieu à des pratiques qui ne sont pas conformes avec les principes de l’autonomie locale. Ces dispositions doivent en conséquence impérativement être modifiées.

b) Cas d’interprétation de la législation en contradiction avec les principes fondamentaux de l’autonomie locale

Deux situations extrêmement préoccupantes ont déjà été portées à l’attention du Congrès. Il s’agit, d’une part, du refus répété d’entériner l’élection démocratique du Maire de Zagreb (i) et de l’autre, la destitution de l’Assemblée "régionale" de Primorsko-Goranska (ii). De plus, la première visite de la délégation du CPLRE coïncidait avec la démission ordonnée par le Gouvernement du Zupan d’Osijek-Baranja. Dans ce dernier cas des informations collectées dans la presse croate tendaient à montrer que les motifs de destitutions étaient justifiés. Il n’empêche que là encore, cette affaire a mis en évidence les incohérences créées par la double fonction du Zupan. En effet, l’Assemblée régionale qui l’avait élu a été mise devant le fait accompli de la destitution du Zupan, et lorsque la délégation du CPLRE s’est rendue à Osijek, l’Assemblée régionale n’avait pas encore été réunie pour connaître la portée de cette situation et, le cas échéant l’entériner et prendre les mesures adéquates.

i) Le précédent du Maire de Zagreb

Sans revenir dans le détail sur cette question qui a déjà fait l’objet de nombreuses interventions du CPLRE, rappelons que les Conclusions adoptées par le Bureau du Congrès sur la situation de la démocratie locale et régionale en Croatie avaient considéré que “les derniers développements concernant l’élection du maire de Zagreb [qui] montrent un grave dysfonctionnement démocratique dû à la dualité prévue par la loi dans une même personne” (CG/BUR (2) 101 rev., p.2, point B). Ces mêmes conclusions soulignaient que “Un rejet arbitraire et inspiré par des considérations de politique partisane est contraire à la Charte européenne de l’autonomie locale du Conseil de l’Europe.” (CG/BUR (2) 101 rev. p.7, point 11).

La délégation doit constater que malgré les promesses de modification de la législation afin de tenir compte des critiques fondamentales émises par le Congrès sur la législation croate à cette occasion, aucun progrès n’a été enregistré en la matière.

La solution minimale serait de fixer des critères objectifs qui seraient les seules raisons pour lesquelles un Zupan élu par l'Assemblée Régionale pourrait ne pas être confirmé par les autorités centrales. Alternativement, le problème de la double fonction du Zupan pourrait être résolu en séparant les deux fonctions de responsable de l'Administration déconcentrée de l'Etat et de celle de responsable de l'Administration de la collectivité territoriale.

ii) La situation de Primorsko-Goranska

Le Chef du Secrétariat du Congrès, comme cela a été indiqué en introduction, a été informé d’une situation dans laquelle le fonctionnement démocratique des institutions "régionales" est gravement mis en cause. En effet, la dissolution récente de l’Assemblée régionale de la Zupanija de Primorsko-Goranska semble avoir été entourée de comportements qui amènent à se poser des questions sur le fonctionnement de la démocratie en Croatie. Sur la base des témoignages recueillis par la délégation tant auprès des représentants des signataires de la missive du 19 septembre 1997 (qui se sont déplacés jusqu'à Zagreb pour rencontrer la délégation du CPLRE) qu’auprès du Ministre en exercice à ces dates, M. MLAKAR, la délégation du CPLRE doit constater qu’outre les questions de principe que la rédaction actuelle de la législation croate revient à soulever, l’utilisation de certaines dispositions de cette loi dans des situations comme celles de la Zupanija de Primorsko-Goranska conduit à une dégradation du climat dans lequel fonctionnent les institutions démocratiques.

Il importe de plus de souligner le contexte dans lequel intervient cet événement, lequel rend la préoccupation du Congrès d’autant plus vive ; en effet, cette situation n’est hélas pas nouvelle. Lors de la précédente législature, cette même Assemblée régionale avait déjà été dissoute, et le gouvernement, après avoir nommé un Commissaire du gouvernement en lieu et place des organes démocratiquement élus (assemblée et Zupan), s’est abstenu d’organiser toute nouvelle élection, en violation flagrante de la loi sur l’autonomie et l’administration locales.

Les explications fournies par le Gouvernement par une note transmise au Chef du Secrétariat du Congrès le 6 octobre 1997 ne convainquent pas les membres du Congrès. Si certaines dispositions d’une nouvelle loi (passée en Septembre 1995 et fixant de nouvelles règles pour l’élection des collectivités territoriales) ont été adoptées, mais que leur mise en œuvre était subordonnée à l’adoption d’une loi additionnelle - laquelle n’aurait été adoptée qu’au début de 1997 - cela ne justifie pas de priver de l’exercice de leurs droits démocratiques les citoyens d’une région du pays pendant 17 mois. Il apparaît ainsi, à la lecture des éléments transmis au CPLRE le 6 octobre 1997, que les techniques des législateurs croates sont peu adéquates pour faire face à de telles situations. Il aurait été aisément possible d’inclure dans la nouvelle loi des dispositions transitoires, garantissant que son entrée en vigueur n’aura pas d’effet pervers. Le CPLRE a déjà de nombreuses fois proposé l’assistance d’experts juridiques afin de coopérer à l’élaboration des lois relatives à l’autonomie locale, précisément en vue d’éviter pareils avatars. Cette affaire, et ses graves conséquences en termes de fonctionnement démocratique, ne fait que confirmer la nécessité pour le Gouvernement croate d’accepter l’assistance juridique que lui propose le CPLRE.

En ce sens, le Congrès se trouve contraint de constater que l’engagement pris par le Vice-premier Ministre de Croatie et consigné aux paragraphes D. et E. des Conclusions sur les différents rapports sur la situation de la démocratie locale et régionale en Croatie d’avril 1996, à savoir de réviser la loi sur l’autonomie et l’administration locales et de consulter sur cette révision les experts du Conseil de l’Europe n’a pas encore, au moment de la rédaction de ce rapport, été respecté, avec des conséquences extrêmement dommageables pour le fonctionnement des institutions démocratiques croates.

In casu, la dissolution de l’assemblée de la Zupanija, si elle n’est pas contraire à la loi, doit également être suivie par de nouvelles élections organisées dans un délai de 60 jours à compter de la dissolution. La date d’une nouvelle élection n’avait pas encore été fixée lors de la première visite de la délégation en octobre 1997. Le Ministre MLAKAR a précisé à la délégation du CPLRE que seul le Gouvernement croate était habilité à fixer la date de nouvelles élections et que cette date serait arrêtée lors de la réunion du Gouvernement du 23 octobre, à l’ordre du jour de laquelle cette question était inscrite. Bien que le Congrès ait été informé que la décision gouvernementale ne serait pas intervenue à cette date, les rapporteurs constatent avec satisfaction que la suite des développements dans cette affaire, bien qu’illustratrice des difficultés plus générales de fonctionnement démocratique des institutions croates, permet de constater la volonté effective du gouvernement croate de respecter ses engagements en matière de démocratie locale. Les rapporteurs se félicitent de l’organisation d’une élection partielle les 29 et 30 novembre 1997, laquelle a permis de rétablir le fonctionnement normal des autorités de la Zupanija de Primorsko-goranska. La solution à ce problème pourrait laisser augurer d’une coopération fructueuse entre le CPLRE et les autorités croates à l’avenir.

c) Incapacité des collectivités territoriales de demander à une instance judiciaire d’interpréter la loi

Les rapporteurs du CPLRE ont été informés de la situation dans la municipalité de Korçula. Les résultats serrés de l’élection du 13 avril 1997 - qui avaient donné sur 26 sièges 14 à une coalition de parti d’opposition et 12 à une coalition menée par le HDZ - ont été partiellement annulées (dans un bureau de vote) et les électeurs concernés ont été convoqués une nouvelle fois aux urnes, le 27 avril 1997. Les résultats de ces nouvelles élections ont laissé les deux mêmes camps sur une égalité de 13 conseillers élus chacun, ce qui empêchait de procéder validement à l’élection des autorités exécutives de la municipalité, puisqu’aux termes de la procédure instituée par l’article 29 de la loi sur l’autonomie et l’administration locales, le Maire doit être élu à la majorité absolue de l’ensemble de l’assemblée représentative. Malgré une tentative de compromis politique entre les deux camps, l’élection des organes exécutifs s’est révélée impraticable.

Suite à ces péripéties, le Ministre responsable de l’administration territoriale de l’Etat a décidé de dissoudre le Conseil élu et de réinstaller aux affaires le Conseil ayant fonctionné durant la législature précédente. Les élus de Korçula contestent cette décision, qui à leurs yeux constitue une interprétation erronée de la loi. Il semble cependant qu’il ne soit pas possible pour une municipalité de contester une décision d’interprétation de la loi - comme par exemple in casu la décision du Ministère - devant une juridiction indépendante. Sans se pencher sur le fond de l’argumentation des parties, les rapporteurs du CPLRE constatent que pareille situation est en contradiction ouverte avec l’exigence claire posée par l’article 11 de la Charte européenne de l’autonomie locale. En effet, ce dernier stipule que “les collectivités locales doivent disposer d’un droit de recours juridictionnel afin d’assurer le libre exercice de leurs compétences et le respect des principes d’autonomie locale qui sont consacrés dans la Constitution ou la législation interne.” Cet article n’a de plus pas fait l’objet d’une réserve de la part de la Croatie. Les rapporteurs demandent en conséquence à ce que la révision de la législation inclut un droit de recours conforme au prescrit de l’article 11 de la Charte européenne de l’autonomie locale, permettant d’accorder les garanties juridictionnelles nécessaires au respect de l’autonomie locale, conformément à la Recommandation 39 (1998) adoptée le 6 mars 1998 par la Commission Permanente du CPLRE sur l'incorporation de la Charte européenne de l'autonomie locale dans les ordonnancements juridiques des Etats membres l'ayant ratifiée et sur la protection légale de l'autonomie locale.

d) Demandes de révision de la loi existante

Les élus locaux rencontrés lors de chaque visite par la délégation dans les locaux de l’association des pouvoirs locaux ont, toutes tendances politiques confondues, tous exprimé leur souhait de voir la législation croate amendée, en vue de garantir une meilleure autonomie locale, notamment en précisant le partage des compétences, les relations entre le niveau local et le niveau régional, ainsi qu’en précisant les règles relatives au financement des collectivités locales.

En effet, les compétences des comtés en matière de “coordination” des compétences municipales semblent donner lieu à des complications et dysfonctionnements peu propices au développement de la claire légitimité de chaque niveau de gouvernement. Il importerait que des compétences propres, clairement définies, soit conférées aux comtés d’une part, et que leurs relations avec les collectivités locales soient déterminées d’une manière plus précise et plus opérationnelle de l’autre.

D’autre part la différence de compétences entre les communes et les villes - ces dernières possèdent les mêmes compétences que les communes (telles que définies à l’article 13 de la loi sur l’autonomie et l’administration locales) auxquelles s’ajoutent les compétences prévues par l’article 14 - semble pousser un grand nombre de collectivités à revendiquer le statut de ville. Cette situation ne paraît pas heureuse au Congrès, et il semble que les compétences de collectivités locales de différentes tailles devraient être clairement distinguées dans la loi, en prenant pour base les besoins réels des habitants et cherchant à déterminer les collectivités les plus aptes à répondre de manière appropriée à ceux-ci.

En octobre 1997, la délégation a eu l’occasion de s’entretenir de cette question avec le Vice-Président de la Chambre basse du Parlement croate et Président de la Commission des affaires constitutionnelles et juridiques, ainsi qu’avec le Vice-Président de cette Commission. Tous deux ont estimé que la loi du 29 décembre 1992 ne devait pas être modifiée. Cette position semblait être en contradiction avec les assurances qui ont été données à la délégation par le Ministre MLAKAR, responsable de l’administration territoriale, selon lequel un projet de révision de la loi existe et devrait être prochainement adopté par le Parlement.

Lors de la visite de février 1998, la délégation a rencontré les membres de la Commission de l’autonomie locale et régionale de la Chambre haute du Parlement national. Ceux-ci ont indiqué à la délégation qu’une proposition d’amendements substantiels de la loi du 29 décembre 1992 sur l’autonomie et l’administration locales avait fait l’objet d’un premier débat au Parlement. D’autre part, des dispositions spécifiques relatives au financement des collectivités locales et régionales faisaient également l’objet d’un débat séparé, et pourraient être prochainement incluses dans le texte de la loi. La délégation a réitéré l’offre de coopération du CPLRE (par la mise à disposition d’experts), et l’idée de la constitution d’une Commission mixte entre des experts du Parlement croate et des experts du Conseil de l’Europe a été évoquée.

Le Ministre responsable de l’administration territoriale a, dans une entrevue le 11 février, confirmé l’existence des projets de modification de la loi ; en particulier pour ce qui concerne un chapitre sur la coopération transfrontalière, dont la rédaction serait déjà avancée. Les deux chantiers principaux au stade actuel concerneraient les finances locales et régionales et la répartition des compétences entre différents niveaux de gouvernement. Un projet relatif au financement des collectivités territoriales serait d’autre part préparé par les ministères compétents et devrait être soumis en première lecture au Parlement au début du mois de mars 1998 (voir infra). Un projet concernant le partage des compétences entre collectivités locales, villes et Zupanije serait également en préparation. De plus, divers autres projets d’amendements (proposés par des membres du Parlement) semblent circuler au sein du Parlement.

Le Ministre Mlakar s'est engagé devant les médias pour une coopération avec les experts du CPLRE pour une révision ultérieure de la loi sur l’autonomie et l’administration locales. Il considère cependant que les révisions relatives aux finances et aux compétences locales sont d’une part trop avancées et d’autre part trop urgentes pour être incluses dans le processus de coopération à mettre en place avec le Conseil de l’Europe. Si les rapporteurs se félicitent que l’idée de la constitution d’une Commission mixte entre experts croates et experts du CPLRE soit acceptée par le Ministre, ils tiennent à souligner que les questions du financement des collectivités territoriales ainsi que celles de la répartition des compétences sont d’une importance fondamentale pour l’existence d’une autonomie locale et régionale véritable, permettant que “le droit et la capacité effective pour les collectivités locales de régler et de gérer, dans le cadre de la loi, sous leur propre responsabilité et au profit de leurs populations, une part importante des affaires publiques” (art. 3 § 1 Charte européenne de l'autonomie locale et régionale) soient réalisés. En conséquence, ils demandent instamment aux autorités croates d’associer les experts européens au stade le plus préliminaire des travaux de révision de la législation. En effet, cette question mériterait d’être clarifiée, d’autant que par le passé déjà, le Gouvernement croate s’était engagé à consulter des experts du CPLRE sur des projets de révision législatifs10 , ce qui n’a donné lieu à aucune suite.

Le Vice-Ministre des Affaires étrangères, M. DROBNJAC, rencontré en février 1998, a également montré son intérêt et apporté son appui au principe de la constitution d’une commission mixte d’experts en vue de la révision de la législation croate en matière d’autonomie locale et régionale.

Entre-temps, M. MLAKAR, Ministre de l'Administration territoriale, a été remplacé à l'occasion d'un léger remaniement ministériel intervenu début mars 1998.

2. Problème de la redistribution de compétences par le biais de lois spécialisées

Un problème souvent évoqué par les élus locaux, est le problème du partage des compétences. Les articles 13, 14 et 15 de la loi sur l’autonomie et l’administration locales définissent respectivement les compétences des municipalités, des villes et des Zupanije. Ces définitions, très générales, ne suffisent pas à identifier clairement et en des termes opérationnels des compétences que les collectivités territoriales peuvent mettre en œuvre. Dans le même temps, le Parlement croate développe le cadre législatif du nouvel Etat. L’adoption de lois sectorielles, par exemple sur l’éducation, sur la santé ou sur la culture, conduisent souvent à conférer à un Ministère des compétences qui dans les faits empiètent sur les compétences locales.

Outre une amélioration de la prise en compte de cet aspect dans les travaux législatifs du Parlement croate, cette problématique pourrait être traitée par une révision de la loi sur l’autonomie et l’administration locales, laquelle pourrait d’une part définir des “blocs de compétences” attribués aux différents niveaux de gouvernement, et de l’autre clarifier les moyens mis à la disposition des collectivités locales, tant sur le plan fonctionnel qu’en termes de ressources humaines et financières.

D’autre part, la spécificité des tâches confiées au niveau intermédiaire que constituent les Zupanije doit être mieux établie, que ce soit pour ce qui est de compétences qui leur sont propres, ou pour ce qui est de la fonction de coordination des activités de coopération intercommunale. Les rencontres avec les élus locaux et régionaux, tant membres de l’exécutif que des assemblées représentatives ont montré que cette question n’était pas clairement tranchée par la loi, ce qui nuit tant à l’efficacité du travail des pouvoirs publics qu’à leur capacité à développer une légitimité véritable. Les rapporteurs insistent donc sur la nécessité:

- de développer une répartition plus claire des compétences au sein de la loi sur l’autonomie et l’administration locales ;

- de s’assurer que ces compétences soient proportionnées aux moyens à la disposition des différents niveaux de collectivités ;

- de prévoir des mécanismes qui garantissent que les compétences des différentes collectivités territoriales ne puissent être remises en cause ou fondamentalement modifiées par des lois sectorielles.

3. Problème relatif au financement des collectivités locales et régionales

Bien que les élus locaux rencontrés aient tous considéré que la situation de l’autonomie locale s’était globalement améliorée, tous n’ont pas manqué de se plaindre des difficultés liées au financement des collectivités territoriales. Il semble en effet qu’un certain nombre de points soient réglés de manière peu satisfaisante dans le système actuel. Une des difficultés principales dans la conception d’un système de financement des collectivités territoriales en Croatie est la disparité immense entre les situations économiques des collectivités les plus pauvres - celles qui ont été affectées de façon majeure par le conflit armé et au sein desquelles les destructions et la situation de l’emploi rendent le redémarrage de toute activité économique autochtone extrêmement précaire - et celles qui n’ont pas été directement touchées par la guerre, et qui doivent être en position d’effectuer des investissements substantiels afin de permettre le redémarrage d’une industrie principalement touristique sérieusement affectée par les conséquences indirectes du conflit armé.

Le système fiscal actuel semble sur le papier relativement généreux. Quelque 25 % de l’impôt sur le revenu sont affectés - sous la forme d’un impôt partagé - aux collectivités locales, alors que 5 % de la somme produite par cet impôt sont destinés aux Zupanije. La redistribution se fait par rapport à la somme effectivement collectée sur chaque territoire communal et régional, et donc sans aucune mesure de péréquation.

La taxe sur les profits serait réservée à 40% pour les municipalités et les Zupanije (la clé de répartition entre ces deux niveaux n’ayant pu être indiquée de manière précise).

Malheureusement, ces deux impôts n’ont, dans la situation économique actuelle de la Croatie, qu’un rendement extrêmement faible - voire inexistant dans certaines régions - et ne permettent absolument pas de financer de manière adéquate les besoins des collectivités territoriales, que celles-ci soient dans les zones ayant été affectées par les conflits, ou dans celles qui ont été épargnées. Les principes de redistribution par l’Etat semblent être des plus flous.

- Il semble que si l’Etat assure bien des transferts financiers au profit des territoires les plus affectés économiquement par les incidences du conflit armé, cette redistribution se fasse en marge des collectivités territoriales. En effet, l’Etat a développé sa propre administration particulière responsable de la reconstruction et de la réhabilitation des zones affectées par le conflit ; cette administration déconcentrée - principalement le Ministère pour la reconstruction - conduit directement des projets dans les zones sinistrées et procède, par lui-même, à une redistribution en faveur de la population des zones les plus affectées (par exemple par l’octroi de subsides aux propriétaires pour la reconstruction de leur maison). Il en résulterait que dans les “régions pauvres” les municipalités souffrent d’un important déficit de légitimité, les tâches étant soit accomplies soit financées par l’administration déconcentrée de l’Etat directement ; et que dans les “régions riches”, l’administration déconcentrée de l’Etat n’effectue, pour des raisons de priorités certes compréhensibles, aucun investissement, ce qui ne permet pas aux autorités publiques locales de couvrir les coûts de fonctionnement des services lourds (hôpitaux, écoles) par rapport au niveau économique moyen de ces régions plus favorisées. Ce système est, si c’est effectivement celui qui fonctionne actuellement en Croatie, profondément incompatible avec les principes les plus fondamentaux de l’autonomie locale et notamment le principe de subsidiarité tel qu’il est défini à l’article 4 § 3 de la Charte européenne de l’autonomie locale. Cette situation pourrait expliquer les raisons qui ont poussé les autorités nationales croates à exclure le principe de subsidiarité de leur déclaration d’acceptation de la Charte.

- Une seconde hypothèse qui pourrait résulter des discussions de la délégation est qu’il n’existerait pas de règles précises pour la répartition des transferts aux collectivités locales. Dans la mesure où, selon les estimations convergentes de tous nos interlocuteurs, la part des ressources propres des collectivités locales serait inférieure à 10% (de 6 à 9 %), cela reviendrait à dire que plus de 90 % des ressources sont distribuées par le gouvernement, sur une base discrétionnaire. Si ce fait devait s’avérer exact, cela limiterait très sensiblement la portée effective de l’autonomie locale en Croatie. Dans ce cas, il semblerait de plus que le niveau régional joue un rôle important, mais qui n’a pas été clairement défini, dans la distribution des transferts au sein de la région. En la matière, les rôles respectifs du Zupan et de l’Assemblée régionale n’ont d’ailleurs pas été clairement précisés à la délégation.

- En tout état de cause, il apparaît que l’adéquation entre les ressources financières et les compétences des collectivités ne soit pas toujours - si ce n’est même que rarement -la règle.

Pour toutes ces raisons, les rapporteurs estiment indispensable qu’une coopération avec des experts du Conseil de l’Europe en vue de l’élaboration de règles claires sur le financement des collectivités locales, favorisant la transparence des procédures, la visibilité des allocations de ressources et le respect du principe de subsidiarité, soit entreprise. Elle devrait viser principalement à accroître l’efficacité des services offerts par les collectivités locales ou régionales au bénéfice des citoyens. Cette coopération doit impérativement se faire avec le Ministère des finances ainsi que, le cas échéant, les ministères possédant d’importants services déconcentrés.

4. Problèmes relatifs au droit d’association des collectivités locales

Les rapports précédents se sont déjà intéressés à la composition et au fonctionnement de l’Association des pouvoirs locaux en Croatie (voir CPL/Bur (28) 36 Rév. p. 5 et CG/Bur (2) 22, p. 18). La seule association reconnue par le gouvernement était, lors de la visite d’octobre 1997, en phase de réorganisation et sa prochaine Assemblée plénière devrait conduire à l’adoption de nouveaux statuts consacrant une structure duale au sein d’une association unique, alors composée d’un Conseil représentant les “villes” et un Conseil représentant les municipalités. Le fait que selon la législation actuelle, le nombre de collectivités qui sont membres de l’association au titre de “ villes ” est de 122 tend à montrer que les critères actuels pour l’accession à ce statut (10 000 habitants ou des circonstances particulières) ne prennent en compte que de manière très vague les spécificités urbaines des collectivités ainsi dénommées. On ne peut d’ailleurs manquer de s’interroger sur cette situation et se demander si elle n’est pas le résultat d’un choix politique délibéré de la part du gouvernement dans la mesure où les villes substantielles de Croatie (p. ex. plus de 100 000 habitants) sont dans leur presque totalité tenues par des partis d’opposition.

La mission de février 1998 a permis de rencontrer les nouveaux organes dirigeants de l’association ; ceux-ci ont informé les rapporteurs du fait que la structure bi-camérale au sein de l’association constituait un progrès pour ce qui concerne les capacités d’intervention de l’association.

Les grandes villes sont par ailleurs réunies en une association informelle que le gouvernement qualifie d’illégale, en raison d’une législation dont nous n’avons pas connaissance mais qui exigerait qu’une association défendant les intérêts des pouvoirs locaux regroupe plus de 50 % des collectivités locales et à laquelle renverrait l’article 11 de la loi sur l’autonomie et l’administration locales. Outre : que d’une part cette disposition paraît curieuse et pourrait, dans de nombreux cas de figure, conduire à priver les collectivités locales de tout droit d’association ; que de l’autre elle explique le refus d’inclure dans la ratification de la Charte européenne de l’autonomie locale l’article 10 § 2, les rapporteurs tiennent également à souligner que ces règles semblent bien être en contradiction avec le droit à la liberté d’association, tel qu’il est expressément garanti par l’article 11 de la Convention européenne des droits de l’homme. Il devrait être possible à des catégories de villes grandes ou moyennes, et à des communes rurales, de créer légalement des associations.

5. Problèmes spécifiques de la zone sous administration ATNUSO

Une partie de la visite d’octobre 1997 a été consacrée à une observation de la démocratie locale dans la zone à l'époque encore administrée par l’Administration transitoire de l’ONU pour la Slavonie orientale (ATNUSO). Ayant rencontré le Préfet de Vukovar-Sriejmka, le Maire élu de Vukovar, les membres du “Joint Municipalities Council”, le Chef de l’Administration civile onusienne, M. Fischer, ainsi que des représentants de l’Association des personnes déplacées de Slavonie orientale (rencontre à Zagreb) les rapporteurs se déclarent peu optimistes pour le fonctionnement durable des institutions élues en avril 1997 dans cette zone.

En effet, les différentes parties rencontrées présentent chacune une lecture différente de la situation, et aucune volonté réelle de coopération visant au fonctionnement des institutions démocratiques n’existe. Le CPLRE se doit d’ailleurs d’exprimer sa préoccupation du fait que l’existence formelle des institutions de la démocratie locale ne suffit à l’évidence pas à résoudre les problèmes posés par la situation, et leur utilisation actuelle par les différentes parties peut conduire à une dévalorisation, pour une longue période dans la région, de la confiance dans les institutions démocratiques, pourtant indispensables à leur fonctionnement.

Il n’a malheureusement pas été possible durant la mission de février 1998 de se rendre à nouveau en Slavonie orientale alors que cette région est revenue sous l’entière souveraineté de la Croatie en janvier 1998.

6. La coopération transfrontalière des collectivités territoriales croates

Le Congrès a également déjà eu l’occasion de se prononcer sur cette question. (Voir notamment CG/BUR (2) 101 rev. p.10-11, points 24-25). L’article 11 de la loi sur l’autonomie et l’administration locales qui prévoit à son alinéa 4 une possibilité pour les collectivités croates de “coopérer avec des entités correspondantes dans d’autres Etats”, “aux conditions prévues par la loi”. Les plus hautes autorités croates ont, à plusieurs reprises, donné de cette disposition une interprétation extrêmement restrictive - conduisant dans les faits à interdire toute coopération transfrontalière des collectivités territoriales croates. L’un des arguments avancé pour cette interprétation restrictive est que les “conditions prévues par la loi” ne sauraient être remplies dans la mesure où les dispositions législatives n’existent pas.

A la demande de la délégation, le Ministère de l’administration a informé les rapporteurs qu’un projet d’une dizaine d’articles de loi était actuellement en préparation sur cette question ; ceux-ci, une fois mis au point, devraient être inclus dans la loi révisée sur l’autonomie et l’administration locales. Le Congrès propose dans ce domaine également une assistance technique et juridique pour la rédaction de ce texte de loi et son intégration tant dans l’ensemble de la législation croate que par rapport aux standards européens en la matière. A ce propos, rappelons que les Conclusions sur les différents rapports sur la situation de la démocratie locale et régionale en Croatie adoptées par le Bureau du Congrès en avril 1996 considéraient que “la situation géographique actuelle de la Croatie exige une coopération transfrontalière suivie dans l’intérêt du développement économique du pays et du développement pacifique de l’ensemble de la région.” (CG/BUR (2) 101 rev. (p.10, point 24). Ce constat est toujours actuel, et les rapporteurs se réjouissent des informations qui leur ont été communiquées, selon lesquelles une coopération de ce type se développe actuellement à l’initiative des collectivités frontalières.

C - CONCLUSIONS

1. Le Congrès souligne l’attitude positive des autorités croates qui ont exprimé le souhait d’établir et de développer une coopération étroite et suivie avec le CPLRE pour parvenir à une amélioration de la situation de l’autonomie locale et régionale en Croatie. Les rapporteurs soulignent notamment le pas important, en termes de garantie de l’autonomie locale, que constitue la ratification - le 11 octobre 1997 - de la Charte européenne de l’autonomie locale ; le Congrès exprime le souhait que cette acceptation soit dans les meilleurs délais étendue à tous les articles de la Charte.

Les rapporteurs soulignent également que la situation très préoccupante dans la Zupanija de Primorsko-Goranska (voir supra pp. 12) dont ils avaient été informés préalablement à leur première visite, a connu un dénouement rapide permettant de rétablir une situation conforme aux principes de la démocratie.

2. Le Congrès constate cependant que certaines difficultés substantielles persistent. Il demande en conséquence au gouvernement de la République de Croatie :

a) de le tenir informé de l’évolution de la situation :

. en Slavonie orientale, notamment dans la Zupanija d’Osijek-Baranja ;

. sur les différents projets de lois nouvelles et d’amendements des lois existantes qui ont été évoqués par le Ministre de l’administration et les Commissions parlementaires ;

b) d’envisager sérieusement le développement de règles claires et basées sur des critères objectifs dont l’application puisse être soumise à un contrôle démocratique pour ce qui concerne le financement des collectivités locales et régionales ;

c) de coopérer sincèrement avec le CPLRE et les experts que celui-ci met à la disposition du Gouvernement croate dans le cadre du travail législatif relatif à tous les aspects de l’autonomie locale et régionale ;

d) d’envisager, dès que les progrès de la législation et de la démocratie le permettront, d’étendre conformément à la procédure prévue par l’article 12 § 3 de la Charte européenne de l’autonomie locale, le champ d’application de celle-ci ;

3. Le CPLRE doit, d’autre part, constater que la présomption de conformité de la loi sur l’autonomie et l’administration locales de Croatie avec les principes de l’autonomie locale ne peut, au regard des développements regrettables que l’interprétation de certaines de ses dispositions ont produit, être maintenue. Le CPLRE considère donc comme indispensable la modification de la loi sur l’autonomie et l’administration locales en Croatie, sans délai et en coopération avec des experts mis à disposition par le Congrès (voir infra 4).

4. Le Congrès renouvelle ses offres de coopération au gouvernement croate :

a) Le Congrès rappelle notamment l’engagement, maintes fois pris par celui-ci mais jamais suivi d’effet, de consulter en temps utile des experts du Conseil de l’Europe sur les modifications législatives relatives à la portée et au fonctionnement de l’autonomie locale ;

b) Le Congrès soutient sans réserve la création rapide d’une Commission mixte d’experts (dont le principe a été accepté par les autorités croates le 11 février 1998 (voir supra, pp. 15), et insiste sur la nécessité pour cette commission mixte de commencer sans délai ses travaux afin que, dans un esprit de coopération et d’ouverture, elle puisse présenter ses observations à un stade du processus législatif permettant au législateur croate d’en avoir connaissance en temps utile ;

c) Le Congrès rappelle également le projet d’une Conférence majeure sur les progrès de la démocratie locale et régionale en Croatie, et à laquelle le gouvernement a donné son accord de principe (CG/BUR (2) 101 rev., p. 13, point J), et exprime le souhait qu’une telle conférence soit prochainement organisée.

5. Le CPLRE exprime sa préoccupation sur la situation de l’autonomie locale en Slavonie orientale et invite toutes les parties à coopérer dans le but de permettre le fonctionnement d’institutions locales démocratiques permettant de garantir à toutes les populations la jouissance des droits de l’homme les plus élémentaires. Le Congrès en appelle solennellement à toutes les parties afin que les politiques internationales qu’ils soutiennent ne conduisent pas à une dévalorisation des principes de l’autonomie locale et régionale - et partant de la confiance légitime que les citoyens doivent pouvoir placer dans les institutions démocratiques de proximité.

6. Le Congrès souligne la nécessité d’une définition plus claire des compétences des différents niveaux de gouvernement. En particulier, le rôle et les principes du fonctionnement démocratique des Zupanije doivent être clarifiés afin de permettre à ce niveau intermédiaire de fonctionner efficacement, dans l’intérêt des populations concernées. Le Congrès invite la Commission mixte d’experts à également traiter de cette question.

7. Le Congrès espère qu’une coopération efficace avec la Croatie, selon les lignes directrices définies ci-dessus, permettra de régler dans les meilleurs délais toutes ou la plupart des questions soulevées dans ce rapport, de manière à ce que la Croatie ne figure plus, lors de sa prochaine session, parmi les pays dans lesquels “des problèmes majeurs de démocratie locale existent.”

1 L’article 4 § 3 se lit comme suit : “ L’exercice des responsabilités publiques doit, de façon générale, incomber, de préférence, aux autorités les plus proches des citoyens. L’attribution d’une responsabilité à une autre autorité doit tenir compte de l’ampleur et de la nature de la tâche et des exigences d’efficacité et d’économie. ”

2 L’article 4 § 5 se lit comme suit : “ En cas de délégation des pouvoirs par une autorité centrale ou régionale, les collectivités locales doivent jouir, autant qu’il est possible, de la liberté d’adapter leur exercice aux conditions locales. ”

3 L’article 4 § 6 se lit comme suit : “ Les collectivités locales doivent être consultées, autant qu’il est possible, en temps utile et de façon appropriée, au cours des processus de planification et de décision pour toutes les questions qui les concernent directement. ”

4 L’article 8 § 3 se lit comme suit : “ Le contrôle administratif des collectivités locales doit être exercé dans le respect d’une proportionnalité entre l’ampleur de l’intervention de l’autorité de contrôle et l’importance des intérêts qu’elle entend préserver. ”

5 L’article 9 § 5 se lit comme suit : “ La protection des collectivités locales financièrement plus faibles appelle la mise en place de procédures de péréquation financière ou de mesures équivalentes destinées à corriger les effets de la répartition inégale des sources potentielles de financement ainsi que des charges qui leur incombent. De telles procédures ou mesures ne doivent pas réduire la liberté d’option des collectivités locales dans leur propre domaine de responsabilité. ”

6 L’article 9 § 7 se lit comme suit : “ Dans la mesure du possible, les subventions accordées aux collectivités locales ne doivent pas être destinées au financement de projets spécifiques. L’octroi de subventions ne doit pas porter atteinte à la liberté fondamentale de la politique des collectivités locales dans leur propre domaine de compétence. ”

7 L’article 10 § 2 se lit comme suit : “ Le droit des collectivités locales d’adhérer à une association pour la protection et la promotion de leurs intérêts communs et celui d’adhérer à une association internationale de collectivités locales doivent être reconnus dans chaque Etat. ”

8 Rapport explicatif sur la Charte européenne de l’autonomie locale, Strasbourg, Editions du Conseil de l’Europe, 1986 (réimpression en 1996) , p. 19.

9 Voir notamment les rapports :CG/BUR (2) 101 rev. p. 6 ; CPL/Bur (28) 36 rév., p. 4. ; CG/BUR (2) 101 rev., p.3. De même, l’Assemblée Parlementaire souligne également ce problème ; voir AS/Pol (1995) 18

10 Voir les engagements pris en ce sens par Mme le Vice-Premier Ministre de Croatie, Mme Ljorka MINTAS-HODAK et consignés au paragraphes D et E des Conclusions sur les différents rapports sur la situation de la démocratie locale et régionale en Croatie (CG/BUR (2) 101 rev., p. 3).



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