Rapport sur la situation de la démocratie locale et régionale en Turquie - CG (4) 3 Partie II

Rapporteur: Halvdan SKARD (Norvège)

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EXPOSE DES MOTIFS

1. En adoptant le paragraphe 11 de la Résolution 31 (1996), le Congrès a généralisé une pratique consistant à élaborer, pour chaque pays membre, un rapport sur sa situation en matière d’autonomie locale. De tels rapports ont été établis précédemment pour des pays candidats, mais aussi pour des pays membres comme la Roumanie ou, plus récemment, l’Albanie. Des rapports concernant l’Italie et la Fédération de Russie sont en cours d’élaboration.

2. S’agissant de la Turquie, le Bureau a reçu des plaintes selon lesquelles, en particulier, des maires auraient été victimes de mesures vexatoires et révoqués, et certains villages détruits. La délégation turque a précisé sa position concernant ces allégations.

3. Dans le cadre de la politique générale du Congrès consistant à examiner la situation de la démocratie locale et régionale dans les pays membres et les pays candidats, le Bureau a décidé de charger un groupe de travail d’élaborer un rapport sur ce sujet. Le Congrès a confirmé cette décision au paragraphe 16 de la Résolution 34 (1996), dans lequel il prend officiellement note de la décision du Bureau et indique que le rapport devra porter notamment, dans ce contexte, sur l’application de l’article 3, de l’article 6 paragraphe 2, de l’article 7 paragraphe 1 et de l’article 8 de la Charte européenne de l’autonomie locale.

4. A l’occasion de la Conférence Habitat II, tenue à Istanbul en juin 1996, les premiers contacts ont été pris entre le Président du Congrès (M. Alexander Tchernoff) ; le rapporteur, M. Halvdan Skard ; Mme Gaye Doganoglu ; le membre turc du Bureau, Mme Gülay Atig ; le Président de la délégation turque aurpès du CPLRE, M. Ismet Gürbüz Civelek ; d’autres membres de la délégation turque ; des représentants de l’Association des communes turques ainsi que des ministères compétents, et des experts.

5. Ce travail a été réalisé avec la collaboration d’experts : M. Philippe De Bruycker (Belgique), M. Reinhard Petry (Allemagne) et M. Günter Hedtkamp (Allemagne). Le Groupe de travail s’est réuni à Ankara, du 4 au 8 décembre 1996 et a élu son Président, M. Gerhard Engel. Il a tenu à cette occasion de nombreuses réunions avec des maires turcs ; des représentants de la Grande Assamblée nationale turque ; des hauts-fonctionnaires des ministères ; des représentants de l’Association des communes turques et des professeurs d’université. Toutes ces rencontres ainsi que le dialogue permanent mené avec les représentants turcs se sont révélés des plus utiles pour l’élaboration du rapport. Le Ministère de l’intérieur a communiqué au Groupe de travail un rapport sur la situation de la démocratie locale et régionale et les projets de réformes, qui figure en annexe au présent exposé des motifs.

6. Vu l’atmosphère générale qui règne en Turquie et compte tenu des compétences respectives des divers organes du Conseil de l’Europe, le Groupe de travail n’a pas jugé opportun d’axer son rapport sur la situation de la population kurde dans le sud-est du pays, ni d’enquêter sur les plaintes relatives à la destruction de villages ou aux brimades ou destitutions dont auraient été victimes certains maires ou conseillers municipaux. Ces questions ne sont par conséquent pas abordées dans le présent rapport. Elles peuvent être traitées, comme cela s’est produit dans certains cas, par les organes du Conseil de l’Europe compétents en matière de droits de l’homme, et en particulier par la Commission européenne des Droits de l’Homme, la Cour européenne des Droits de l’Homme et le Comité européen pour la prévention de la torture et des peines ou traitements inhumains ou dégradants. En effet, ces instances du Conseil de l’Europe ont déjà publié des documents concernant des affaires particulières.

7. D’autre part, le Groupe de travail a noté, chez les autorités turques et la plupart de ses interlocuteurs, un désir véritable de dialogue concernant les perspectives de réformes des pouvoirs locaux. Cet esprit de réforme et de dialogue a confirmé les intentions manifestées par la Turquie au travers de la signature de la Charte européenne de l’autonomie locale en novembre 1988, de sa ratification le 9 décembre 1992 et de son entrée en vigueur le 1^er avril 1993. Il est ressorti clairement des discussions menées avec les divers interlocuteurs du Groupe qu’un esprit d’ouverture et de réforme les anime, même si leurs vues divergent quant à l’étendue de la réforme à mettre en œuvre. Toutefois, il est généralement admis que cette réforme devrait porter sur le financement et le personnel des collectivités locales, ainsi que sur le contrôle exercé par l’Etat sur les autorités locales et régionales, avec notamment une amélioration de l’autonomie du conseil régional, qui aurait la faculté d’élire lui-même son président, et, plus généralement, un élargissement des compétences des autorités locales.

8. Par ailleurs, le Groupe considère, comme bon nombre de ses interlocuteurs turcs, qu’une vraie réforme des pouvoirs locaux et régionaux contribuerait, même si elle était mise en œuvre uniformément dans l’ensemble du pays, à créer les conditions d’un meilleur exercice des droits démocratiques, y compris pour la population kurdophone du sud-est du pays. Sans vouloir établir de lien direct entre la réforme des pouvoirs locaux et régionaux et le terrorisme, le Groupe de travail estime que ces changements pourraient aider à effecer les frustrations dont se nourrissent parfois les activités terroristes. D’autre part, il est évident que le Groupe est d’accord avec les autorités turques sur le fait qu’aucun Etat démocratique ne peut accepter que des actes terroristes soient commis sur son territoire et que de tels actes sont en eux-mêmes une grave menace pour le fonctionnement des institutions démocratiques en général, et au niveau local en particulier.

9. En ce qui concerne les conditions politiques générales de la réforme, deux facteurs principaux peuvent se révéler des sources de difficultés :

i. De nombreuses caractéristiques juridiques des pouvoirs locaux et régionaux de la Turquie contemporaine remontent soit à l’empire ottoman (dans le cas des administrations provinciales spéciales), soit aux premiers temps de la République turque (1924 pour les villages, 1930 pour les communes). La Turquie est un Etat traditionnellement unitaire et centralisé, fondé sur les principes qui sous-tendent certaines constitutions en Europe, comme celle de la France, ou certaines situations, comme celle du Royaume-Uni. Là où elles ont cours, ces traditions s’opposent parfois à la mise en œuvre rapide et sans heurts d’une réforme des pouvoirs locaux nécessitant un certain degré de décentralisation et de respect du principe de subsidiarité. D’un autre côté, il est clair que la société turque a considérablement évolué depuis l’instauration de la République turque, il y a plus de 70 ans. Cette société agricole est devenue, à la suite de profondes mutations, une société industrielle et de services ; de nombreux intellectuels hautement qualifiés vivent dans les villes turques ; le pays s’est ouvert aux échanges de toute nature, principalement avec les démocraties européennes occidentales. C’est pourquoi, au sein même de la Turquie, beaucoup pensent que l’heure est venue d’entreprendre d’importantes réformes dans de nombreux domaines, y compris celui des pouvoirs locaux et régionaux.

ii. Le second point d’interrogation concernant la réforme tient à la faiblesse du système politique actuel de la Turquie, où les crises gouvernementales ne cessent de se succéder depuis quelques années. Si cette situation ne nuit pas à la volonté de réforme généralement exprimée, elle n’est cependant par très favorable à un débat approfondi sur les réformes envisagées, qui pourrait nécessiter une plus grande stabilité politique. Toutefois, le désir de réforme est partagé pas toutes les parties que le Groupe de travail du Congrès a pu rencontrer. C’est pourquoi le Groupe estime qu’il serait utile d’examiner les réformes envisagées et de formuler des recommandations à l’intention des responsables de la réforme au sein du système politique turc. Tel est l’objectif fondamental du présent rapport.

10. Ce rapport devrait donc être considéré comme une base de dialogue avec les autorités turques, dialogue que nous espérons être en mesure de poursuivre dans le futur. Il faudrait également préciser que nous serons disposés, comme cela a été le cas pour d’autres pays, à demander l’avis de consultants avec lesquels le Congrès a l’habitude de travailler sur les projets de réformes de la législation turque relative aux pouvoirs locaux si les autorités turques (ministères ou commissions de la Grande Assemblée nationale compétents) acceptent, pour leur part, de dialoguer avec ces experts européens au moment où elles examineront les projets de lois en question.

11. Il ne nous paraît pas approprié d’inclure dans le présent rapport une description détaillée du système administratil local et régional actuel de la Turquie. Pour de plus amples informations à ce sujet, le lecteur peut consulter soit le rapport « Structure et fonctionnement de la démocratie localet et régionale en Turquie », publié par le CDLR en 1994, soit le rapport communiqué par le Ministère turc, reproduit en annexe, qui contient des informations non seulement sur les structures locales et régionales actuelles de la Turquie, mais aussi sur les intentions de réformes du Gouvernement. Pour cette raison, on a jugé bon que le projet de Résolution se réfère en grande partie à ces propositions de réformes, de manière à créer une base de dialogue avec les autorités turques.

12. En conséquence, le rapporteur espère que le présent rapport apparaîtra comme une contribution aux efforts de réforme que nous avons observés dans cet important Etat membre du Conseil de l’Europe.

I. LES COLLECTIVITÉS LOCALES EN TURQUIE

A. Généralités

La naissance de l'administration locale en Turquie remonte au milieu du XIX^e siècle. Cependant, elle n'a acquis ses caractéristiques contemporaines qu'après la fondation de la République en 1923.

Les principales lois sur les administrations locales sont entrées en vigueur après 1923, on peut citer:

- la loi sur les communes (n° 1580);

- la loi sur l'administration des villages (n° 442);

- la loi sur l'administration provinciale spéciale (n° 3360).

En outre, dans les constitutions de l'ère républicaine figurent des règles sur les collectivités locales.

Selon l'article 127 de l'actuelle Constitution turque, «les collectivités locales» sont des personnes morales de droit public créées dans les conditions définies par la loi pour satisfaire les besoins collectifs de la population des provinces, des municipalités ou des villages et dont les organes de décision, également précisés dans la loi, sont élus par la population. L'organisation, les attributions et les pouvoirs des collectivités locales sont réglées par la loi, conformément au principe de l'autonomie locale.

(Révision: 23 juillet 1995 - 4121/12.) Les élections locales ont lieu tous les cinq ans, conformément aux principes énoncés à l'article 67 de la Constitution. Cependant, les élections générales ou partielles des organes des collectivités locales ou de leurs membres, qui doivent se tenir au cours de l'année précédant ou suivant les élections législatives générales ou partielles, ont lieu en fait en même temps. La loi peut prévoir des formes particulières d'administration pour les grandes agglomérations.

Le règlement des litiges portant sur l'acquisition de leur qualité par les organes élus des collectivités locales, ainsi que les décisions touchant à la perte de cette qualité, sont du ressort des tribunaux. Le ministre de l'Intérieur peut toutefois, à titre provisoire et dans l'attente d'un jugement définitif, suspendre pour faute professionnelle les organes des collectivités locales ou les membres de ces organes faisant l'objet d'enquêtes ou de poursuites.

L'administration centrale exerce, dans le cadre des principes et des procédures définis par la loi, un pouvoir de tutelle sur les collectivités locales dans le but d'assurer le fonctionnement des services locaux sous le signe de l'unité administrative, d'uniformiser les services publics, de défendre les intérêts de la population et de satisfaire convenablement les besoins locaux.

La formation, avec l'accord du Conseil des ministres, de groupements de collectivités locales en vue d'assurer certains services publics, ainsi que les fonctions, pouvoirs, finances, police de ces groupements et leurs rapports avec l'administration centrale sont réglementés par la loi. Il est assuré à ces collectivités des sources de revenus proportionnées à leurs tâches.

Ainsi qu'il ressort de l'article précité de la Constitution, les collectivités locales font partie intégrante de l'exécutif, au même titre que le pouvoir central.

La liste des lois conférant responsabilité et compétence aux administrations locales est fournie à l'annexe I.

B. Types de collectivités locales

Les collectivités locales en Turquie sont de trois types: les communes, les administrations provinciales spéciales et les administrations de village. L'accélération de l'urbanisation tend à renforcer l'importance des premières.

1. Communes

Selon la législation applicable, une administration municipale peut être mise en place dans toute localité de plus de 2 000 habitants. Dans les provinces et les districts, une administration municipale doit être instituée, indépendamment de la taille de la population. Le nombre des communes a augmenté parallèlement à la croissance de la population.

La progression du nombre des communes est indiquée par le tableau ci-dessous.

Année Nombre

1923 421

1935 505

1945 583

1955 809

1965 1 062

1975 1 654

1985 1 719

1996 2 820

Le pourcentage de la population vivant dans des communes est actuellement supérieur à 70 %, contre 26 % en 1930.

En 1984 a été institué un nouveau type d'administration municipale, à savoir la commune métropolitaine pour les «villes comptant plus d'un district dans leur périmètre». Ce type d'administration a d'abord été créé à Istanbul, Ankara et Izmir. Le nombre des villes concernées a ensuite été porté à quinze.

Les communes métropolitaines représentent 41,6 % de la population totale des communes et 29 % de la population générale.

Le nombre des communes et leur répartition selon la taille de leur population sont également indiqués à l'annexe II.

a. Organes de l'administration municipale

aa. Communes ordinaires

Selon l'article 127 de la Constitution, les organes de décision des collectivités locales sont librement élus par la population.

Les communes ont trois organes principaux:

- le maire;

- le conseil municipal;

- le comité exécutif municipal (Encümen).

Le maire est élu par scrutin libre tous les cinq ans. Il joue le rôle d'organe exécutif et représente la commune. Bien que les maires se présentent aux élections en tant que candidats de partis politiques, ils doivent, une fois élus, se démettre de toute charge administrative au sein de leur parti.

Les membres du conseil municipal, principal organe de décision, sont aussi élus tous les cinq ans. Leur nombre varie de neuf à cinquante-cinq, en fonction de la population de la commune. Il peut toutefois être plus important encore pour les conseils métropolitains.

Le comité exécutif municipal, dirigé par le maire, est un organe à la fois de décision et d'exécution, et comprend des membres élus et des membres nommés de l'administration municipale. Le nombre de membres élus ne peut excéder la moitié du nombre de leurs collègues nommés et ne peut être inférieur à deux.

En cas de conflit entre le maire et le comité exécutif municipal, la procédure prévoit que le litige est porté devant le conseil municipal, à qui il appartient de trancher. Cependant, aussi bien le maire que le comité exécutif peuvent saisir le gouverneur s'ils ne sont pas satisfaits de la décision du conseil. Dans ce cas, la décision définitive est prise soit par la commission départementale, organe dirigé par le gouverneur et composé de quelques hauts fonctionnaires, pour les communes de district, soit par le Conseil d'Etat, la plus haute juridiction administrative, pour les communes de province.

En cas de conflit entre le maire, ou le comité exécutif, et le conseil municipal, la même procédure s'applique. Dans les deux cas, le Conseil d'Etat prend sa décision après avoir consulté la commission départementale par l'intermédiaire du gouverneur.

Pour le maire élu, il existe deux moyens importants de mettre un terme à son mandat avant des élections normales:

- si le conseil municipal, à la majorité des deux tiers (des trois quarts dans une commune métropolitaine), juge le rapport annuel du maire insatisfaisant, celui-ci peut, à la demande du ministère de l'Intérieur, être destitué par le Conseil d'Etat;

- si les conseillers décident, à la majorité des deux tiers (des trois quarts dans une commune métropolitaine) que les réponses du maire aux questions qu'ils lui ont posées sont insuffisantes, le maire peut également être destitué par le Conseil d'Etat.

bb. Communes métropolitaines

Les communes métropolitaines, actuellement au nombre de quinze, sont régies par la loi sur les autorités métropolitaines (n° 3030) de 1984. Cette loi impose une organisation à deux niveaux à l'intérieur des limites de la commune, à savoir la commune métropolitaine et les communes de district. Comme on l'a vu plus haut, une commune métropolitaine doit comprendre plus d'une commune de district.

La structure de l'administration métropolitaine comprend les trois principaux organes suivants:

- le maire métropolitain;

- le conseil métropolitain;

- le comité exécutif métropolitain.

Le maire métropolitain est élu par la population tous les cinq ans. Il est le directeur et coordinateur de la zone métropolitaine et représente l'administration métropolitaine. Il a pouvoir de veto sur toutes les décisions prises soit par le conseil métropolitain soit par les conseils de district, lesquels peuvent néanmoins passer outre par un vote à la majorité des deux tiers.

Le conseil métropolitain, principal organe de décision d'une commune métropolitaine, se compose du maire métropolitain, des maires de district et d'un cinquième des conseillers de district. Le conseil est élu pour cinq ans.

Le comité exécutif métropolitain, dirigé par le maire métropolitain ou un suppléant désigné, est un organe à la fois exécutif et décisionnel. Ses membres sont le secrétaire général de l'administration métropolitaine et les chefs des services municipaux de l'urbanisme, des travaux publics, des finances, des affaires juridiques, du personnel et de l'administration.

Les communes de district ont aussi des organes propres: le maire, le conseil municipal et le comité exécutif.

b. Responsabilités des communes

Les autorités centrales fournissent directement de nombreux services urbains en Turquie, par le biais soit des bureaux locaux des ministères compétents, soit d'agences régionales d'organes centraux. Parmi les plus importants de ces services figurent la sécurité et la police (ministère de l'Intérieur); la planification, les programmes et la mise à disposition de personnel pour les établissements d'enseignement à tous les niveaux (ministère de l'Education) pour le primaire et le secondaire, Conseil de l'enseignement supérieur (pour les universités); divers services de santé (ministère de la Santé); les musées et équipements culturels (ministère de la Culture et du Tourisme); les grandes autoroutes intercités (ministère des Travaux publics et du Logement); l'ensemble des services postaux et de télécommunications (PTT) et, à quelques exceptions près, la totalité de la production et de la distribution d'électricité (TEAS et TEDAS).

Le cadre fonctionnel des communes a été institué par la loi sur les communes de 1930, qui assigne à ces collectivités locales une large gamme de responsabilités. Les principaux services dont la loi attribue la responsabilité aux communes sont les suivants:

- conception et application d'un plan d'urbanisme, établissement de cartes, réglementation de la construction et délivrance des permis de construire;

- aménagement des terrains et mise en valeur de nouvelles zones de peuplement;

- rénovation urbaine;

- création de sociétés d'économie mixte et production des intrants de base des services urbains;

- planification et construction de logements sociaux;

- organisation et gestion des systèmes de transport en commun, taxis et dolmus (véhicules de transport public dans les grandes villes) ainsi que des gares de voyageurs et de marchandises et des lieux de stationnement;

- construction et entretien des voies urbaines, des places publiques et des ponts;

-  approvisionnement en eau, services d'égouts et de fourniture de gaz;

- collecte et élimination des ordures, nettoyage des espaces publics;

- services de prévention et de lutte contre l'incendie;

- création et exploitation d'abattoirs;

- création et exploitation d'équipements culturels, éducatifs, touristiques et de loisirs;

- fourniture de services vétérinaires;

- création et exploitation d'équipements sanitaires et sociaux;

- police municipale et gestion de crises;

- réglementation des déchets industriels en vue de prévenir la pollution de l'environnement;

- protection et conservation du littoral et de zones d'intérêt naturel et historique.

En outre, selon l'article 19 de la loi sur les communes, dès lors que celles-ci se sont acquittées des fonctions et ont créé les services prévus par cette loi, elles peuvent exercer toute activité en rapport avec les besoins collectifs de la population.

En Turquie, les besoins collectifs et les attentes de la population locale, de même que la structure des peuplements urbains, ont sensiblement évolué depuis les années 30, en raison de transformations socio-économiques et technologiques considérables. Certaines fonctions des communes ont progressivement été abandonnées. Néanmoins, en général, les activités des communes ont fait l'objet d'une réappréciation en profondeur et d'un élargissement afin de faire face à l'évolution rapide des besoins de la vie urbaine.

Les changements les plus importants se sont produits après la seconde guerre mondiale, dans les années 50, où une nette accélération de l'urbanisation s'est répercutée sur les fonctions des communes. Dans les années 60, le champ de compétence des communes a été élargi en ce qui concerne la réglementation des activités économiques urbaines et la consommation. Dans les années 70 sont venues s'ajouter certaines tâches dans le domaine de la protection de l'environnement.

La loi sur les autorités métropolitaines de 1984 a défini les responsabilités et les domaines d'activité des communes métropolitaines et de district. Conformément à cette loi, les responsabilités des administrations métropolitaines peuvent se résumer comme suit:

- élaboration de plans et programmes d'investissement;

- élaboration et mise en œuvre de plans directeurs d'aménagement;

- construction et entretien des grandes voies routières;

- construction et exploitation de terminaux de voyageurs et de marchandises;

- protection de l'hygiène de l'environnement;

- fourniture de services sociaux, culturels et de loisirs;

- création et exploitation de laboratoires d'essai de produits de consommation;

- localisation, construction et exploitation de cimetières;

- choix de sites d'évacuation de déchets solides et construction d'usines de traitement;

- attribution de noms et de numéros à toutes les voies publiques;

- construction et exploitation de marchés de gros et d'abattoirs;

- exploitation et coordination des services municipaux de police et de lutte contre l'incendie;

- coordination des services municipaux de district en cas de conflit intercommunal;

- implantation et coordination de sociétés d'économie mixte à l'échelle de la ville.

La loi de 1984 sur les autorités métropolitaines exige que tous les services intra-urbains soient mis en œuvre conformément aux plans et programmes élaborés par les communes métropolitaines dans le cadre des objectifs définis dans les plans nationaux de développement.

Les communes de district sont responsables de tous les services municipaux «de base» qui ne sont pas expressément attribués aux communes métropolitaines. De ce fait, elles partagent certaines fonctions avec les communes métropolitaines. Par exemple, l'élaboration et la ratification de plans directeurs d'aménagement sont la prérogative des communes métropolitaines, alors que les autorités de district se chargent des plans d'exécution et de la mise à jour des plans, sous réserve de l'approbation des communes métropolitaines. Ces dernières sont responsables de la construction et de la gestion des routes et voies de communication majeures, celles de moindre importance étant du ressort des communes de district. Les deux types de communes sont aussi responsables de la rénovation urbaine. Les autorités métropolitaines sont chargées du réseau d'assainissement et du système d'approvisionnement en eau. Les districts devraient s'engager dans la construction et l'exploitation d'abattoirs et offrir des services sociaux, culturels et de loisirs, au même titre que la commune métropolitaine.

c. Finances municipales

aa. Recettes des communes

L'administration municipale peut tirer ses revenus de différentes sources et sous des formes légales diverses. On peut les ranger dans les catégories suivantes:

- recettes fiscales: les autorités municipales sont habilitées à lever directement des impôts et droits spéciaux conformément à la loi sur les recettes des communes (n° 2464). En outre, la loi sur la taxe foncière (n° 1319) autorise les communes à percevoir des impôts fonciers.

Par ailleurs, 9,25 % des impôts perçus par l'Etat sont alloués aux communes, conformément à la loi pertinente (n° 2380). Une fraction correspondant à 6 % de ce transfert est directement proportionnée à la population des communes.

Il existe des réglementations différentes pour les communes métropolitaines. Un montant égal à 6 % de la quote-part susmentionnée est répartie entre la commune métropolitaine et les communes de district. Les communes métropolitaines reçoivent en outre 5 % de la part des recettes fiscales de l'Etat perçues à l'intérieur de leur limites territoriales. Les recettes fiscales représentent 60 % des ressources totales des communes;

- recettes autres que fiscales: cela inclut les droits de participation aux investissements, les recettes des associations et des coopératives gérées par les autorités municipales, les bénéfices d'exploitation, les revenus tirés de biens appartenant à la commune, les redevances, les amendes, etc. Cela représente jusqu'à 37 % des ressources totales municipales;

- les 3 % restants proviennent de contributions privées et de taxes spéciales appelées «fons» (fonds).

Les principales sources de recettes des communes sont indiquées à l'annexe III.

bb. Dépenses des communes

Les dépenses de fonctionnement, les dépenses d'investissement et les dépenses de transfert sont les principaux types de dépenses des communes. Leur pourcentage respectif et leurs sous-divisions sont indiqués à l'annexe IV.

Certains indicateurs généraux sur les dépenses des communes sont fournis à l'annexe V.

d. Personnel de l'administration municipale

L'administration municipale comprend deux catégories d'agents: ceux qui sont élus et ceux qui sont nommés. Les élus sont le maire et les membres des conseils municipaux. Les agents nommés comprennent quatre catégories: les fonctionnaires, les employés contractuels, le personnel permanent et les travailleurs saisonniers.

Aujourd'hui, le nombre total d'agents nommés, à l'exception des saisonniers, est de 265 981 (159 048 fonctionnaires, 106 360 travailleurs, 573 employés contractuels).

Le recrutement est fait localement. Toutes les catégories de personnels sont placés sous l'autorité de leur supérieur hiérarchique et du maire, qui représente l'échelon le plus élevé.

Les règlements du personnel des collectivités locales sont les mêmes que ceux des agents de l'administration centrale.

Les collectivités locales ne peuvent accroître à leur guise le nombre d'emplois locaux. Elles ne peuvent le faire que dans les limites définies par la loi et les règlements régissant les pouvoirs publics.

La suspension et le licenciement d'agents des collectivités locales sont gérés par ces dernières, conformément aux principes généraux énoncés dans la loi.

En principe, le personnel des collectivités locales n'est pas tenu de rendre compte au pouvoir central. Toutefois, les administrations provinciales spéciales ont une position particulière. Le gouverneur n'est pas seulement le représentant de l'Etat, il est aussi l'autorité exécutive de l'administration provinciale spéciale. En sa première qualité, il est responsable devant le pouvoir central.

Par ailleurs, le gouverneur, en tant que représentant du pouvoir central, peut surveiller certaines décisions des conseils municipaux, par exemple l'approbation et la modification des budget locaux. Il ne s'agit que de contrôler la légalité des décisions du conseil et non pas d'en vérifier l'opportunité. Le conseil peut former un recours auprès du tribunal administratif contre les changements apportés directement au budget par le gouverneur.

e. Pourvoi de tutelle sur les communes

aa. En général

Conformément à l'article 127 de la Constitution, l'administration centrale «exerce, dans le cadre des principes et des procédures définis par la loi, un pouvoir de tutelle sur les collectivités locales dans le but d'assurer le fonctionnement des services locaux sous le signe de l'unité administrative, d'uniformiser les service publics, de défendre les intérêts de la population et de satisfaire convenablement les besoins locaux».

Les objectifs de la tutelle définis par la Constitution sont les suivants:

- assurer le fonctionnement des services locaux sous le signe de l'unité administrative;

- uniformiser les services publics;

- défendre les intérêts de la population;

- satisfaire les besoins locaux, conformément au principe de l'intérêt général;

- satisfaire convenablement les besoins locaux;

- accroître l'efficacité, l'efficience et la stabilité des activités des collectivités locales.

La tutelle du pouvoir central sur les collectivités locales s'exerce sur:

- la prise de décisions;

- les actions et les activités;

- les organes;

- le personnel des collectivités locales.

Le contrôle prend la forme:

- d'une approbation;

- d'un report;

- d'une annulation;

- d'une autorisation de certaines décisions.

Les prérogatives de tutelle et leurs limitations sont définies par la Constitution et par la loi. La tutelle administrative sur les collectivités locales est généralement exercée par le ministère de l'Intérieur et, dans les régions, par les gouverneurs de province et de district.

A cet égard, il convient de noter que le ministère de l'Intérieur a délégué récemment (janvier 1994) certains de ses pouvoirs de contrôle aux gouverneurs de province afin de réduire une centralisation excessive.

Dans certains cas, le pouvoir de tutelle sur les décisions locales est confié au Conseil des ministres, à tel ou tel ministère ou au Conseil d'Etat.

Par ailleurs, en tant qu'organe de contrôle financier, la Cour suprême des comptes (Sayistay) est aussi investie d'un pouvoir de tutelle sur les collectivités locales en ce qui concerne le contrôle juridique et financier.

bb. Suspension provisoire de maires

L'article 127 de la Constitution dit que «le règlement des litiges portant sur l'acquisition de leur qualité par les organes élus des collectivités locales, ainsi que les décisions touchant à la perte de cette qualité, sont du ressort des tribunaux. Le ministre de l'Intérieur peut toutefois, à titre provisoire et dans l'attente d'un jugement définitif, suspendre pour faute professionnelle les organes des collectivités locales ou les membres de ces organes faisant l'objet d'enquêtes ou de poursuites».

Les principaux motifs de suspension ont trait généralement à l'ouverture d'une enquête ou de poursuites pour manquement aux devoirs légaux des organes des collectivités locales, conformément aux dispositions de la Constitution.

Les autres motifs justifiant l'exercice de ce pouvoir sont les suivants:

- permettre le déroulement normal de la procédure judiciaire (enquête et poursuites);

- éviter le risque de destruction de pièces.

Ce pouvoir est exercé soit sur la demande du gouverneur, adressée au ministre, soit d'office par le ministre lui-même, sur la base d'une enquête menée par les inspecteurs du ministère.

Si un maire élu est ainsi suspendu par le ministre, le gouverneur convoque le conseil municipal dans un délai de dix jours. Au cours de cette réunion, un maire intérimaire (ou maire provisoire) est élu parmi les membres du conseil pour exercer cette charge jusqu'aux nouvelles élections ou jusqu'au retour de l'ancien maire, selon la décision qui sera rendue par le tribunal.

Le pouvoir du ministre de l'Intérieur de «suspension temporaire de maires dans l'attente d'une décision de justice» cesse dès qu'est rendue la décision définitive.

Si le jugement du tribunal exige la destitution définitive du maire, la procédure légale prévue par la loi sur les communes est engagée. Selon l'article pertinent de cette loi, seul le Conseil d'Etat, agissant en qualité d'instance administrative suprême, peut prononcer la destitution définitive.

Le ministre de l'Intérieur a usé quatre-vingt-une fois de cette prérogative entre 1989 et 1996 (annexe VI). Comme le montre l'annexe VI, en 1996, jusqu'à aujourd'hui, cette prérogative a été utilisée douze fois. Ce chiffre correspond à 0,4 % du nombre total de maires.

Six d'entre eux ont été réintégrés dans leurs fonctions; deux ont été incarcérés au terme de leur procès; trois font toujours l'objet de poursuites; et l'un deux a été définitivement destitué par le Conseil d'Etat, conformément aux lois applicables.

Lorsqu'un maire est mis en détention par un juge, il est à noter qu'il n'existe aucune disposition légale concernant le choix du maire par intérim ni son mode d'élection. Cependant, la loi n° 1580 contient en son article 93 une disposition concernant le maire provisoirement suspendu par le ministre de l'Intérieur. Dans ce cas particulier, le conseil municipal doit, à la demande du gouverneur, élire un maire par intérim parmi ses membres. Par voie de conséquence, lorsqu'un maire a été placé en détention par un juge, le ministre de l'Intérieur doit le suspendre pour permettre au conseil municipal d'élire un maire par intérim conformément à l'article 93 de la loi n° 1580.

2. Administrations provinciales spéciales

Des administrations provinciales spéciales (APS) ont été instituées et leurs tâches définies par une loi promulguée en 1913 (loi sur l'administration générale des provinces), à l'époque de l'Empire ottoman. Cette loi définissait les APS comme des organes ayant à assumer diverses fonctions, notamment dans les domaines de la santé, de l'éducation, de l'agriculture, des travaux publics et de la sécurité sociale. Elle n'a pas été remplacée au moment de l'instauration de la République (1923). Cependant, en 1987, elle a été modifiée par la loi n° 3360 et a pris le nom de «loi sur l'administration provinciale spéciale».

L'APS couvre fondamentalement les tâches concernant les zones rurales situées hors des limites des communes. Leur mise en place ne requiert aucune formalité. La création d'une nouvelle province implique automatiquement l'institution d'une nouvelle autorité provinciale. Les APS sont actuellement au nombre de quatre-vingts.

Dans les premières années de la République, les APS ont été chargées d'assurer de nombreux services publics à caractère local, essentiellement dans les zones rurales. Progressivement, avec les lois portant création de nouveaux organismes, certaines de leurs tâches ont été rattachées au domaine de compétence de plusieurs ministères et d'autres organes du pouvoir central. Les APS ont aujourd'hui la fonction d'organes auxiliaires pour les activités des organes du pouvoir central ayant trait aux services publics locaux.

a. Organes des APS

Les organes de décision des APS sont les conseils provinciaux, dont les membres sont élus pour un mandat de cinq ans. L'organe exécutif d'une APS comprend, d'une part, le comité exécutif élu par les conseils provinciaux, et d'autre part, le gouverneur nommé par le pouvoir central. En plus des fonctions qu'il exerce en tant que représentant du pouvoir central, le gouverneur assume des tâches d'administration provinciale parmi lesquelles figure l'application des décisions prises par les conseils provinciaux.

Les gouverneurs présentent au conseil provincial un rapport d'activité annuel. Si le conseil, à la majorité des deux tiers, juge ce rapport insatisfaisant, il en avise le ministère de l'Intérieur.

b. Recettes des APS

La loi sur l'administration provinciale spéciale (n° 3360) détermine leurs sources de revenu. La loi n° 2380 attribue aux administrations provinciales 1,70 % de la totalité des recettes fiscales perçues par l'Etat (gouvernement central). Une fraction correspondant à 1,4 % de ce transfert est directement proportionnée à la population de la province.

Hormis cette quote-part des recettes fiscales nationales, les APS ont leur propres recettes fiscales. Cependant, celles-ci ne constituent qu'une très faible part de leurs ressources globales (environ 1,5 %).

3. Villages

Les villages constituent, en Turquie, la structure traditionnelle de l'établissement humain. Des administrations de village ont été créées, dont les tâches ont été fixées par la loi sur l'administration de village (loi n° 442). Cette loi a été modifiée plusieurs fois.

Les autorités de village tirent leurs revenus de plusieurs sources définies dans la loi sur les villages: impôt sur la personne, taxe sur les services communautaires, redevances, droits et cotisations.

L'impôt sur la personne a été introduit en tant que source temporaire de financement à une époque où les ressources ordinaires d'un village ne suffisaient pas à couvrir les services obligatoires, les salaires mensuels et la rémunération annuelle du muhtar, des gardiens et d'autres agents chargés d'assurer les services de village. Cependant, comme l'aide fournie par le pouvoir central a souvent été inexistante ou insuffisante, on a eu largement recours à l'impôt. Celui-ci est calculé en fonction des ressources, plafonné et payable soit en espèces soit sous forme de service communautaire. Dans la pratique, les revenus provenant d'autres sources que l'impôt sur la personne et la taxe sur les services communautaires sont négligeables.

Les organes des administrations de village sont le chef de village (muhtar), le comité exécutif et le conseil de village, composé de l'électorat local.

Le chef de village (muhtar) est un fonctionnaire élu; il exerce des fonctions liées aux services locaux du village, et représente aussi le pouvoir central. En raison de l'insuffisance des ressources financières, les tâches assignées aux villages sont progressivement reprises par les administrations provinciales spéciales et par les organes de l'administration centrale.

C. Système électoral local

1. Législation relative aux élections locales

Les élections se déroulent sous le contrôle de l'autorité judiciaire, conformément à la Constitution et aux lois applicables.

La législation pertinente sur les élections locales en Turquie comprend:

- la loi sur les grands principes régissant les élections et l'enregistrement (n° 298);

- la loi sur les élections législatives (n° 2839);

- la loi sur l'élection des autorités locales, du chef de village et des conseils des anciens (n° 2972);

- la loi sur les partis politiques (n° 2820);

et leurs règlements d'application.

Dans ce cadre, conformément au paragraphe 14 de la loi susmentionnée (n° 298) et à l'article 79 de la Constitution, une «commission électorale suprême» (CES) a été créée pour administrer et appliquer les procédures électorales et pour examiner toutes plaintes, objections et irrégularités et statuer en la matière. Les résultats des élections ne peuvent être ni surveillés ni contrôlés par aucune autre autorité que la CES. Il existe par ailleurs, dans chaque zone électorale, une «commission électorale provinciale», dans chaque district une «commission électorale de district» et, pour chaque bureau de vote, une «commission de scrutin».

La CES se compose de sept représentants et de quatre suppléants, élus au scrutin secret pour six ans. Six d'entre eux viennent de la Cour suprême et quatre du Conseil d'Etat.

2. Droit de vote et éligibilité

a. Droit de vote

Quiconque a la «nationalité turque» enregistrée sur sa carte d'identité et a 18 ans révolus a le droit de vote.

Les appelés (armée), les élèves des académies militaires ainsi que les détenus ne peuvent voter. Une personne frappée d'une restriction ou d'une interdiction de travail dans le secteur public ne peut pas voter non plus.

b. Eligibilité

Tout citoyen turc ayant 30 ans révolus est éligible comme député, et tout citoyen turc ayant 25 ans révolus est éligible aux fonctions de maire, de membre du conseil municipal ou du conseil provincial.

3. Personnes soumises à restrictions

Les personnes qui:

-  n'ont pas obtenu le certificat d'études primaires;

-  ont une capacité juridique «limitée»;

-  n'ont pas accompli leur service militaire;

-  sont exclues des emplois du secteur public par décision de justice;

-  sont condamnées à une peine d'emprisonnement d'au moins un an, sauf si c'est pour un délit d'imprudence;

-  même si elles ont bénéficié d'une grâce:

- les personnes convaincues d'entente frauduleuse lors d'appels d'offres publics, de contrebandes ou d'espionnage;

- les personnes condamnées pour des délits de discrimination;

- les personnes condamnées pour délit politique et idéologique de séparatisme,

sont inéligibles à des élections nationales ou locales.

4. Partis et groupes politiques

Des partis politiques peuvent se constituer librement dans le cadre de la Constitution et des lois pertinentes. Tout citoyen turc ayant 21 ans révolus, remplissant les conditions définies dans les lois ou règlements applicables, a le droit d'adhérer à un parti politique ou de s'en retirer. Nul ne peut être membre de plus d'un parti politique à la fois. On ne peut non plus être membre de plus d'une organisation (branche) en même temps au sein d'un parti politique, car ce sont là des motifs d'exclusion.

Les juges, procureurs, membres des instances judiciaires suprêmes, universitaires, étudiants, membres des forces armées et fonctionnaires visés dans la loi sur la fonction publique (n° 657) ne peuvent être membres d'un parti politique, de même que les personnes frappées d'inéligibilité.

Pour participer à une élection, un parti politique doit déjà être organisé en tant que tel dans au moins la moitié des provinces du pays six mois avant la date du scrutin; il doit, en outre, avoir tenu son grand congrès ou avoir un groupe à la Grande Assemblée nationale.

Les partis politiques choisissent leurs candidats pour des élections locales ou nationales parmi des postulants valables, soit par un système de préélection conformément au principe de l'égalité, au scrutin secret et dépouillement public (dit appel nominatif central), soit par un système de quotas.

Les restrictions auxquelles sont soumis les partis politiques sont les suivantes:

-  les statuts, structures et programmes d'un parti politique ne peuvent être contraires à la Constitution et aux lois pertinentes, et l'organisation d'un parti ne peut aller au-delà des objectifs et des activités définis par ses propres statuts;

-  un parti ne peut créer des fondations, des associations, des syndicats, des coopératives, des chambres, etc. Il ne peut en obtenir ou leur apporter un soutien financier ni, en aucun cas, agir de concert avec de telles institutions;

-  les activités des partis doivent être conformes aux principes démocratiques;

-  les membres du parti ne peuvent arborer des symboles tels que des uniformes, des brassards, etc., ni exercer les fonctions de forces de sécurité;

-   les partis politiques ne peuvent tendre à:

- changer la forme de gouvernement, à savoir la République;

- attenter à l'unité et à l'indépendance de la République ou dénigrer la langue nationale, le drapeau national, etc.;

- recourir à une propagande discriminatoire fondée sur la langue, la race, l'origine ethnique, la religion, etc., ou tenter d'instaurer un ordre étatique opposé aux concepts susmentionnés;

- favoriser des activités visant à la domination d'un groupe social sur un autre;

- mener des activités d'éducation et de formation en préparation de services de défense, de sécurité ou de défense civile;

- prôner des objectifs contraires à la moralité publique;

- prôner des objectifs contraires aux droits et libertés fondamentaux définis dans la Constitution;

- créer des ramifications à l'étranger;

- recevoir une aide ou prendre des ordres d'autres Etats, d'organisations internationales, de fondations étrangères, etc., contre l'indépendance et l'unité de la Turquie;

- tenir des réunions axées sur la religion.

Au cours des campagnes électorales, après la validation prévue à l'article 63 de la loi n° 298, il est interdit, jusqu'à la fin du jour du scrutin, de faire de la propagande ou de publier des programmes sur les tâches gouvernementales.

5. Système d'enregistrement des électeurs

Zone électorale: pour les élections, chaque province est considérée comme une zone électorale, et chaque village ou district comme une circonscription électorale. Chaque circonscription est divisée en autant de «secteurs de vote» qu'il est nécessaire, chacun d'entre eux comptant 300 électeurs environ.

Les conditions d'enregistrement: à l'échelon de la CES, il y a une «direction générale de la liste électorale» et un «bureau de la liste électorale», chargés d'inscrire les électeurs.

Avant les élections, une attestation d'inscription dite «carte d'électeur» est envoyée aux bureaux des chefs de village pour être remis aux électeurs; elle contient l'information nécessaire, dont l'adresse et le numéro du bureau de vote. La liste électorale et les cartes d'électeur sont les principaux documents et les seuls valables pour identifier une personne comme «électeur». Les personnes dont le nom ne figure pas sur les listes des commissions de scrutin ou dont les coordonnées diffèrent de celles indiquées sur ces listes, ne peuvent voter. De même, les personnes enregistrées sur plus d'une liste de scrutin sont radiées du registre.

6. Système électoral

Le système électoral est fondé sur le principe du suffrage universel, libre, égal et à un seul tour. Chaque électeur exerce personnellement son droit de vote, au scrutin secret. Le public est informé des modalités du scrutin, soit par les médias soit par la carte d'électeur. Celle-ci contient des informations sur le bureau de vote où chaque électeur doit voter, alors que les médias donnent des informations générales sur les modalités et la date du scrutin.

Lors des élections nationales, les électeurs utilisent un seul bulletin, soit pour un parti politique dont l'ordre des candidats est déterminé avant les élections, soit pour un candidat indépendant. Lors des élections locales, quatre ou cinq bulletins séparés sont utilisés, pour le maire, pour le conseil municipal, pour le conseil provincial, pour le chef de village ou de district, et le dernier, dans certaines circonscriptions, pour la commune métropolitaine.

Chaque bureau de vote a sa propre «commission de scrutin», comprenant un président, six représentants et six suppléants. Le président de la commission de scrutin est nommé par la commission électorale de district parmi les gens instruits et de bonne réputation de la région.

Cinq des six autres représentants doivent être des membres politiques ayant remporté une majorité des suffrages au cours des dernières élections. Le sixième est choisi parmi les membres du conseil des anciens, un organe exécutif du village et du quartier.

7. Dépouillement du scrutin

Une fois le vote terminé, la commission de scrutin commence le dépouillement. Celui-ci doit être accessible au public. Les enveloppes sont ouvertes; les enveloppes et les bulletins sont contrôlés individuellement par la commission. Les électeurs inscrits sur la liste, le nombre d'enveloppes et les bulletins de vote sont comptés et les totaux sont comparés. Les résultats sont consignés sous forme de procès-verbaux auxquels sont jointes toutes objections éventuelles; le tout est ensuite placé dans un sac vide spécial, fermé de manière hermétique, marqué et soumis à la commission électorale de district (CED) par les scrutateurs politiques et le personnel de sécurité. Les objections sont examinées au sein de la CED et, si celle-ci le juge nécessaire, elle recomptera éventuellement les votes. Avec un autre exemplaire du procès-verbal, les résultats sont aussi proclamés au bureau de vote. Les résultats définitifs sont ensuite envoyés à la commission électorale provinciale et, de là, à la CES.

8. Attribution des voix

On peut dire que le calcul du système est proportionnel, avec un seuil. Aux dernières élections nationales, le seuil national a été fixé à 10 %, et tout parti politique n'ayant pas dépassé le seuil national de 10 % n'a pas eu de député élu.

Cependant, il n'y a pas de seuil pour les élections locales.

9. Contrôle et surveillance des procédures électorales

Lorsque tous les résultats sont connus, la CES proclame les résultats officiels des élections. Ceux-ci ne peuvent en aucun cas faire l'objet d'une contestation ou d'un rejet. Comme on l'a indiqué plus haut, la CES est le seul organe habilité à contrôler et surveiller les élections, et ses décisions ne sont soumises à la vérification ou au contrôle d'aucune autre autorité, pas même du gouvernement. Comme la CES est constituée de hauts magistrats, ses décisions sont de nature judiciaire et ne peuvent être soumises à aucun contrôle gouvernemental. Pendant les élections, les forces de sécurité sont mobilisées dans l'éventualité d'une intervention d'urgence, laquelle n'est possible qu'à la demande de la commission de scrutin.

II. LA CHARTE EUROPÉENNE DE L'AUTONOMIE LOCALE ET LA TURQUIE

La Turquie a signé la charte le 21 novembre 1988, et la Grande Assemblée nationale turque en a approuvé la ratification par la loi n° 3723 du 8 mai 1991, selon la procédure prévue à l'article 90 paragraphe 1, de la Constitution turque.

La charte est entrée en vigueur le 1^er avril 1993. Conformément à l'article 12 paragraphe 2, de la charte, la République turque a déclaré se considérer comme liée par les articles et paragraphes suivants:

- article 2;

- article 3, paragraphes 1 et 2;

- article 4, paragraphes 1,2,3,4 et 5;

- article 5;

- article 6, paragraphe 2, alinéa v;

- article 7, paragraphes 1 et 2;

- article 8, paragraphes 1 et 2;

- article 9, paragraphes 1, 2, 3, 5 et 8;

- article 10, paragraphe 1.

En vertu de l'article 90, paragraphe 1, de la Constitution turque, «la ratification, au nom de la République turque, des traités internationaux conclus avec des Etats étrangers ou des organisations internationales est subordonnée au vote, par la Grande Assemblée nationale turque, d'une loi approuvant cette ratification».

Une fois la Charte incorporée dans le droit interne à la suite de l'approbation de la Grande Assemblée nationale turque, toute modification est soumise à la même procédure.

Le paragraphe 4 de l'article 90 précise la valeur des accords internationaux ratifiés dans les termes suivants: «Les accords internationaux mis régulièrement en vigueur ont valeur de loi. Ils ne peuvent faire l'objet d'un recours pour inconstitutionnalité auprès de la Cour constitutionnelle.»

Une loi peut faire l'objet d'un recours pour inconstitutionnalité auprès de la Cour constitutionnelle, sauf s'il s'agit d'accords internationaux.

III. EFFORTS DE RÉFORME CONCERNANT LE SYSTÈME DE L'ADMINISTRATION LOCALE ET RÉGIONALE EN TURQUIE

1. Généralités

Accélération de l'urbanisation, poursuite des mutations et progrès technologiques et sociologiques, évolution dans les domaines de la démocratie et des droits de l'homme, abandon des structures centralisées, mondialisation, prise de conscience des problèmes de l'environnement et éveil régional, accroissement de l'efficacité et de la productivité: tels sont quelques-uns des facteurs qui ont induit de nouvelles approches et donné jour à des idées nouvelles en ce qui concerne aussi bien les pouvoirs locaux que d'autres aspects de la vie.

D'autre part, le processus d'intégration avec l'Europe a reçu un nouvel élan par l'entrée en vigueur d'une union douanière avec l'Union européenne, ce qui a rendu plus urgente la nécessité d'adopter des idées nouvelles en matière d'administration locale. Les collectivités locales sont les piliers des régimes démocratiques, et c'est le droit démocratique du citoyen de participer au processus d'autonomie locale. Par ailleurs, assurer des services locaux en accord avec le principe de subsidiarité est l'un des principaux aspects d'une gestion moderne.

C'est dans cet esprit que le ministère de l'Intérieur a élaboré trois projets de lois couvrant tous les aspects précités de la réforme. L'objectif est de réorganiser le système d'administration locale. Les trois projets qui ont été mis au point, compte tenu de toutes les critiques et propositions formulées, sont les suivants:

- projet de loi portant modification de la loi sur les communes (n° 1580) et d'autres lois relatives aux collectivités locales;

- projet de loi portant modification de la loi sur les autorités métropolitaines (n° 3030);

- projet de loi portant modification de la loi sur l'administration provinciale (n° 3360).

2. Objectifs de la réforme

- Prévoir les services locaux relevant des collectivités locales conformément au principe de l'autonomie locale et de la compétence pleine et entière, et décentraliser ces fonctions.

- Permettre aux collectivités locales d'obtenir des ressources financières et de créer les organismes dont elles ont besoin pour s'acquitter de leurs tâches et de leurs responsabilités.

- Accroître la part des dépenses d'administration locale dans le total des dépenses publiques.

- Améliorer les compétences des collectivités locales en matière de prise de décisions et d'exécution et supprimer la tutelle superflue du pouvoir central sur les administrations locales.

- Mettre en place une structure de participation et d'administration transparente au sein des collectivités locales.

- Faciliter la privatisation de certains services rendus par les collectivités locales.

- Développer la coopération et la collaboration entre collectivités locales.

- Mettre de l'ordre dans les législations conflictuelles définissant les tâches et responsabilités des communes métropolitaines et de district et rendre les premières plus efficaces par un système intégré de services à l'intérieur de la zone métropolitaine.

- Offrir aux villages les services et le développement dont ils ont besoin en créant des groupements sur la base de l'article 127 de la Constitution.

3. Améliorations à apporter

a. Améliorations concernant tous les types de collectivités locales

i. Comme on l'a vu plus haut, tous les services locaux, y compris ceux fournis par le pouvoir central, pourront être assurés par les collectivités locales dotées des ressources financières nécessaires. En outre, les administrations locales sont habilitées à dispenser tous les services locaux et communs, à l'exception des ceux interdits par les lois, non assignés exclusivement à une autre autorité.

ii. Les collectivités locales auront un rôle accru à jouer dans la planification et l'exécution de leurs propres aménagements dans les limites de leur zone, en décidant directement avec leurs propres organes; et la tutelle centrale actuelle sera également réduite.

iii. Parallèlement au transfert des pouvoirs et de la capacité de fournir des services, le Conseil des ministres sera autorisé à doubler la part du budget général alloué aux communes et à décupler la part allouée aux autorités provinciales spéciales.

iv. Les collectivités locales auront le droit de rechercher de nouvelles sources de revenus, moyennant une décision de leur organe compétent.

v. Le transfert de fonctions et de responsabilités du pouvoir central aux gouverneurs de province (Vali) et de district (Kaymakam) s'opérera selon le principe de la décentralisation et de la dévolution.

vi. Des modèles fondés sur le principe «construction-exploitation-transfert» seront admis, en même temps que certains services seront facilités par la privatisation.

vii. Des mesures seront prises pour faciliter le recrutement de personnel, la modification de leur statut et la mobilisation de personnels de statuts différents par les collectivités locales.

viii. Des mesures seront prises pour faciliter les rapports entre les collectivités locales et les banques au sujet de l'investissement de fonds inemployés, de la collecte de taxes et du parrainage des services sociaux rendus par ces collectivités.

ix. Des possibilités de coopération entre collectivités locales seront créées; les communes et les administrations provinciales spéciales seront tenues de transférer des ressources aux budgets de district et de village, respectivement.

x. Les chefs de village (muhtar) pourront participer comme membres à part entière aux conseils provinciaux, et les chefs de district, dans les mêmes conditions, aux conseils municipaux.

xi. Les associations professionnelles et autres comités spécialisés seront autorisés à participer en tant qu'observateurs aux conseils provinciaux et municipaux, sans droit de vote.

xii. Les communes et les administrations provinciales spéciales seront dotées de pouvoirs élargis pour créer de nouvelles zones d'habitation et en matière de construction.

xiii. Les terrains appartenant à l'Etat pourront être transférés aux communes et aux administrations provinciales spéciales.

xiv. Les administrations locales ne transféreront plus de fonds de leurs budgets à aucun autre département public.

xv. Les collectivités locales auront la possibilité de subventionner des clubs sportifs amateurs.

xvi. Un institut de recherche et de formation sur les pouvoirs locaux sera créé au ministère de l'Intérieur.

xvii. Les collectivités locales devraient recruter de préférence des élèves sortant de lycées professionnels et d'établissements d'enseignement secondaire spécialisés dans l'administration locale.

xviii. Les collectivités locales n'auront plus besoin de demander l'autorisation du Conseil des Ministres pour l'achat de véhicules.

xix. Les membres des conseils provinciaux et des conseils municipaux bénéficieront de la sécurité sociale.

b. Améliorations concernant les communes et les communes métropolitaines

i. La création de nouvelles communes se fera selon le principe de la zone de service optimale.

ii. Le personnel de sécurité municipal spécial (zabita) sera habilité à contrôler des zones dans les domaines de la construction, de l'environnement et du tourisme.

iii. Les autorités métropolitaines seront chargées de définir de nouvelles zones de développement (notamment pour l'industrie et le commerce).

iv. La compétence des communes métropolitaines sera renforcée pour l'ensemble des questions municipales dans tout le périmètre de la zone métropolitaine.

v. Dans ce cadre, les communes métropolitaines auront une compétence pleine et entière pour établir et ratifier tant les plans directeurs d'aménagement que les plans d'exécution et exerceront un pouvoir de tutelle en la matière sur les communes de district.

vi. Les communes métropolitaines seront chargées de protéger les bassins hydrauliques et d'autres zones à l'intérieur de leurs limites.

vii. Les communes métropolitaines seront habilitées à exercer des contrôles et, le cas échéant, à infliger des amendes pour l'utilisation de charbon et de mazout de mauvaise qualité, dans le cadre de la lutte contre la pollution atmosphérique.

viii. La responsabilité de la voirie (actuellement confiée à la Direction générale des autoroutes publiques), des forêts de récréation, barrages et lacs hors service, dans les limites des communes métropolitaines, sera transférée à ces dernières.

ix. Les communes métropolitaines seront autorisées à créer des services éducatifs dans le cadre de la loi sur les centres d'enseignement privés.

x. Les communes métropolitaines auront dès le 31 décembre 1997 compétence pour réglementer et contrôler la circulation. Les attributions de la commission de la circulation seront transférées aux centres de coordination des transports de ces communes.

xi. La délivrance de licences de production, de vente et de conservation d'aliments et le contrôle de ces licences seront désormais assurés par les communes métropolitaines.

xii. Les traitements mensuels des maires des communes métropolitaines seront calculés sur la même base que ceux des parlementaires et proportionnés à la population de la commune.

c. Améliorations concernant les administrations provinciales spéciales et les villages

i. Les administrations provinciales spéciales auront la possibilité de créer une nouvelle organisation en fonction des conditions locales et des services requis localement. Cela se fera sous la direction de secrétaires généraux, par l'intermédiaire des départements à l'échelon de la province, et des sections à l'échelon du district. Cette structure, qui sera supervisée par les gouverneurs, permettra de transférer du personnel de l'administration centrale vers l'administration locale.

ii. Parallèlement au transfert de compétences et de services, les bureaux locaux de l'administration centrale deviendront progressivement des bureaux des administrations provinciales spéciales.

iii. La Direction générale des services ruraux sera fermée le 31 décembre 1997. Ses fonctions et ses pouvoirs seront repris par les administrations provinciales spéciales.

iv. Dans les districts seront créés des bureaux locaux de l'administration provinciale spéciale et des conseils. Les membres de ces conseils de district seront les maires, les chefs de village et les chefs de district (muhtar), ainsi que des représentants du secteur public. Ces conseils, présidés par les gouverneurs de district (kaymakam), donneront leur avis sur les questions relatives aux services et aux investissements.

v. Des unités seront également instituées pour fournir des services aux villages. Présidées par les gouverneurs de district, elles recevront une part du budget général et appuieront les projets concernant les villages.

vi. Les conseils provinciaux seront habilités à élire leur président.

vii. Les administrations provinciales spéciales peuvent constituer leurs propres effectifs de sécurité (zabita) et procéder à des contrôles dans des secteurs comme le tourisme, la construction et l'environnement.

viii. Avec l'accord du ministère de l'Intérieur, les administrations provinciales spéciales sont aussi habilitées à créer des services spéciaux de sécurité chargés d'assurer la protection des installations dans les domaines de l'éducation, de la santé, de la culture, du tourisme, des sites historiques, des musées, du commerce et de l'industrie.

ix. Toutes ces mesures devraient permettre d'étoffer les services et d'accroître l'efficacité des collectivités locales qui, avec d'autres organes de l'exécutif, seront alors en mesure de prendre plus rapidement leurs décisions, de fournir des services plus efficacement et d'élargir leur champ de participation.

x. Les nouveaux projets de lois s'inspirent non seulement des besoins spécifiques du pays, mais aussi des changements qui se produisent dans le monde entier et de la philosophie qui sous-tend la Charte européenne de l'autonomie locale.

xi. Lorsque ces projets auront incorporé toutes les idées issues du débat public et seront adoptés, la Turquie pense qu'elle aura apporté sa contribution à la réalisation des idéaux européens en matière d'autonomie locale.

SOURCES

1. Textes législatifs pertinents (voir annexe I).

2. Trois projets de lois portant réforme du système d'administration locale en Turquie:

- projet de loi portant modification de la loi sur les communes (n° 1580) et d'autres lois relatives aux collectivités locales;

- projet de loi portant modification de la loi sur les autorités métropolitaines (n° 3030);

- projet de loi portant modification de la loi sur l'administration provinciale (n° 3360).

3. Document d'information établi par le Conseil de l'Europe sur la structure et le fonctionnement de la démocratie locale et régionale en Turquie, situation en 1992.

4. Réponses aux questionnaires du Conseil de l'Europe par le département international du GALO:

- suivi de la mise en œuvre de la Charte européenne de l'autonomie locale (quatre réponses aux questionnaires sur ce thème);

- les finances locales en Europe;

- limites de la fiscalité municipale, et péréquation financière verticale et horizontale en faveur des communes.

5. Réponse au questionnaire sur les «relations institutionnelles entre les autorités centrales et régionales et les autorités locales», de Rusen Keles.

6. Les systèmes électoraux à l'échelon local et régional et leur contrôle en Turquie - document élaboré pour le Conseil de l'Europe par Zerrin Yener, membre de la délégation turque au CPLRE.

ANNEXE I

Principaux textes législatifs relatifs aux collectivités locales:

1. Loi sur l'administration générale des provinces (1913)

2. Loi sur l'administration des villages (1924)

3. Loi sur les communes (1930)

4. Loi générale sur la protection de la santé (1930)

5. Amendement à la loi sur les peines municipales (1930)

6. Loi sur le Crédit municipal (1933)

7. Loi sur la Banque des provinces (1945)

8. Loi sur les recettes des communes (1948)

9. Loi sur l'inclusion des logements collectifs dans les compétences des communes (1950)

10. Loi sur l'urbanisme (1956)

11. Loi sur le ministère de la Reconstruction et du Relogement (1958)

12. Loi sur la protection des consommateurs et les marchés de gros (1960)

13. Constitution de la République turque de 1961 (article 116)

14. Décret du gouvernement sur la création des Offices pour les plans directeurs des zones métropolitaines (1965)

15. Loi sur les logements occupés par des squatters (Gecekondu) (1966)

16. Décret du gouvernement sur la création d'un Ministère des Collectivités locales (1978)

17. Constitution de la République turque de 1982 (article 127)

18. Loi sur les recettes des communes (1981)

19. Amendements à la loi sur les recettes des communes (1984)

20. Loi spéciale sur les autorités métropolitaines (1984)

21. Amendement à la loi sur le Fonds pour les logements collectifs (1984)

22. Loi sur l'urbanisme (1985)

23. Amendement à la loi sur la taxe foncière (1985)

24. Loi sur l'environnement (1986)

25. Loi sur l'administration provinciale spéciale (1986)

26. Loi sur le principe «construction-exploitation-transfert» (1994)

27. Loi sur la protection des consommateurs (1995)

ANNEXE II

Nombre de communes et répartition selon la taille de leur population (année 1996):

TAILLE DE LA POPULATION NOMBRE DE COMMUNES

Jusqu'à 10 000 2 297

10 000 - 20 000 209

20 000 - 50 000 145

50 000 - 100 000 69

100 000 - 500 000 80

Plus de 500 000 5

Ville métropolitaine 15

____

Total 2 820

ANNEXE III

Pourcentage respectif des principales recettes des communes par rapport au total de leurs ressources (année 1992):

Total combiné

Ressources locales (%)

1. Recettes fiscales 60,6 %

a. Part des recettes fiscales provenant du budget général 83,6 %

(impôts partagés)

b. Taxes municipales (impôts exclusivement locaux) 10,8 %

- Impôts fonciers 4,7 %

- Autres impôts des communes 6,43 %

c. Droits municipaux 5,5 %

2. Recettes autres que fiscales 36,8 %

a. Contribution aux dépenses (redevances et droits) 3,9 %

b. Revenus des institutions et entreprises gérées par les communes 16,4 %

c. Bénéfices des entreprises 1,4 %

d. Revenus tirés des biens municipaux 35,3 %

e. Salaires 5,9 %

f. Amendes 3,8 %

g. Divers 33,2 %

3. Aide et fonds spéciaux 2,5 %

a. Aide spéciale 78,1 %

b. Fonds spéciaux 21,9 %

ANNEXE IV

Types de dépenses des communes et total combiné

Part des dépenses locales

Total des dépenses locales 100 %

1. Dépenses de fonctionnement 55 %

Personnel 79,6 %

Compensation 0,4 %

Services 7 %

Biens de consommation et matériel 11,5 %

Mobilier 0,9 %

Divers 0,6 %

2. Dépenses d'investissement 23 %

Machines, équipements et moyens de transport 18,9 %

Bâtiments, installations et grosses réparations 81,1 %

3. Dépenses de transfert 22 %

Expropriation et achat d'immobilisations 13 %

Participation et capital

Formation

Transferts économiques 4,5 %

Transferts financiers 32,8 %

Transferts sociaux 4,2 %

Amortissement de la dette 37 %

ANNEXE V

Certains indicateurs généraux concernant les dépenses des communes (année 1992):

1. Pourcentage des dépenses totales des communes dans le PNB 2,41 %

2. Pourcentage des dépenses totales des communes dans le total

des dépenses de l'Etat 12,3 %

3. Pourcentage des dépenses d'investissement des communes

dans le total de leurs dépenses 23 %

4. Pourcentage des dépenses de fonctionnement des communes

dans le total de leurs dépenses 55 %

5. Pourcentage des dépenses d'investissement des communes dans le total

des dépenses d'investissement des pouvoirs publics en général

(dépenses d'investissement de l'Etat + dépenses d'investissement

des pouvoirs locaux et régionaux) 16 %

ANNEXE VI

NOMBRE DE MAIRES SUSPENDUS TEMPORAIREMENT ET LEUR
RÉPARTITION SELON LES PARTIS POLITIQUES
ENTRE 1989 ET 1996

Pour plus d’informations et annexes, tableaux complets, merci de contacter [email protected]