17e SESSION PLENIERE

CG(17)10
10 Août 2009

La démocratie locale et régionale en Turquie

Commission institutionnelle

Rapporteurs : Anders KNAPE,Suède (L, PPE/DC[1]), Herwig VAN STAA, Autriche (R, PPE/DC)

A. Projet de Recommandation. 2

B. Exposé des Motifs. 5

Résumé

L’objet du présent rapport sur la situation de la démocratie locale et régionale en Turquie est de continuer le suivi, entrepris en 2005, des obligations contractées par la Turquie au titre de la Charte européenne de l’autonomie locale.

A la lumière des visites effectuées en Turquie en 2008 et 2009 et de la mission d’enquête menée en 2007 dans le Sud-Est de l'Anatolie, le rapport conclut que les progrès vers les réformes demandées en 2005 ont été particulièrement lents.

Il est recommandé à la Turquie de poursuivre les réformes constitutionnelles en faveur de la décentralisation, notamment en supprimant la tutelle administrative et en autorisant l'utilisation de langues autres que le turc dans les services publics. La Turquie est également encouragée à réduire la participation des gouverneurs aux travaux des administrations provinciales spéciales et à mettre en œuvre les réformes proposées, en particulier la loi sur les villages et la loi sur les recettes.

Le rapport demande que l’Union des municipalités turques jouent un rôle plus affirmé et plus indépendant.

A. Projet de Recommandation[2]

1. Le Congrès des pouvoirs locaux et régionaux du Conseil de l’Europe rappelle que la Turquie est membre du Conseil de l'Europe depuis le 9 août 1949 et qu’elle a ratifié la Charte européenne de l’autonomie locale le 9 décembre 1992, son adhésion ayant pris effet au 1^er avril 1993 ;

2. Se réfère à l’article 2, paragraphe 1.b., de la Résolution statutaire (2000)1 relative au Congrès des pouvoirs locaux et régionaux de l'Europe, qui indique que l’un des objectifs du Congrès est « de soumettre au Comité des Ministres des propositions afin de promouvoir la démocratie locale et régionale » ;

3. Rappelle que la situation de la démocratie locale et régionale en Turquie a fait l’objet d’un certain nombre de missions de suivi et d’information du Congrès, qui a établi le rapport[3] et la Recommandation 29 de 1997 ; un rapport d’information[4] en 2001, un rapport[5] et la Recommandation 176 de 2005 et le rapport d’information CG/INST (8)27 en 2001. De plus, une mission d'étude spéciale du Congrès s'est rendue en Turquie en 2007 pour enquêter sur la situation à Sur/Diyarbakir et a donné lieu à la Recommandation 229 (2007) ;

4. Prend note du rapport de suivi sur la démocratie locale et régionale en Turquie (CG/INST(16)9) rédigé par les rapporteurs M. Anders Knape (Suède, L, PPE/DC), vice-président du Congrès, et M. Herwig van Staa (Autriche, R, PPE/DC), président de la Commission institutionnelle de la Chambre des Régions, à la suite de deux visites officielles en Turquie du 25 au 27 février 2008 et du 12 au 14 janvier 2009. M. Hans-Ulrich Stoeckling (Suisse, R, GILD) a été rapporteur sur la démocratie régionale lors de la première visite en février 2008 et ce jusqu’à ce qu’il ait cessé d’être membre du Congrès en novembre 2008. Il a par conséquent été remplacé dans sa fonction de rapporteur par M. Herwig Van Staa (Autriche, R, PPE/DC). Dans le cadre de leurs travaux, les rapporteurs ont reçu l’aide du Professeur Chris Himsworth, consultant, vice-président du Groupe d’experts indépendants sur la Charte européenne de l’autonomie locale, que le Congrès souhaite remercier pour sa précieuse contribution ;

5. Remercie les autorités gouvernementales, la délégation turque du Congrès et son Secrétariat, les représentants élus de nombreuses communes de Turquie, l'Union turque des communes, les représentants de l'Union des communes de Marmara, les universitaires, et les représentants des organisations non gouvernementales et de la communauté internationale présents dans le pays pour les informations fournies et les observations formulées pendant et après leurs réunions avec la délégation ;

6. Reconnaît l’engagement du gouvernement turc à l’égard du changemement institutionnel jusqu’en 2005, des réformes législatives réalisées et entamées dans ce contexte et le fait qu’un certain nombre de projets de réforme a été poursuivi ;

7. Note avec regret les problèmes ci-après dans le fonctionnement de la démocratie locale et régionale en Turquie :

a. la période d'évolution législative rapide de 2004-2005 a été suivie de quatre années d'activité réduite, et le rythme des réformes dans le domaine de la démocratie locale et régionale s’est ralenti ;

b. les dispositions relatives à la tutelle administrative ont été maintenues à l’article 127 de la Constitution turque et dans d’autres législations, et restent donc un obstacle au projet général de décentralisation en Turquie ;

c. aucune mesure n’a été prise pour mettre en œuvre le point 6. de la Recommandation du Congrès 229 (2007), à savoir pour permettre aux conseils municipaux d'utiliser d'autres langues que le turc dans la prestation des services publics si besoin est, et pour réviser la loi relative aux communes, afin de permettre aux maires et aux conseillers municipaux de prendre des décisions « politiques » sans craindre que des procédures soient engagées à leur encontre ;

d. la Turquie n’a ni signé, ni ratifié la Charte européenne des langues régionales ou minoritaires et la Convention-cadre pour la protection des minorités nationales ;

e. il n'y a eu aucune avancée concrète dans le sens d’un rétablissement de l'autonomie locale dans la commune de Sur préalablement aux élections locales du 29 mars 2009 ;

f. la nouvelle loi relative aux villages n’a pas encore été définitivement arrêtée, bien que de nombreuses anciennes communes aient perdu leur statut et soient devenues des villages en vertu de la récente Loi n° 5747 de 2008 sur la création de districts dans les périmètres des communautés urbaines, portant amendement à certaines législations ;

g. la loi sur les revenus des municipalités, prévue pour 2005, n’a toujours pas été promulguée et la promulgation de la Loi n° 5779, de portée plus limitée, sur les affectations des recettes fiscales au titre du budget général aux administrations provinciales spéciales et aux communes, a laissé les communes encore plus tributaires des subventions décidées au niveau central, et a introduit de nouvelles règles financières qui placent de nombreuses communes dans une moins bonne situation qu’avant le passage de la loi ;

h. les administrations provinciales spéciales n’ont toujours pas accès à des « ressources propres » pour leur financement, qui varie considérablement selon les provinces ;

i. bien que le gouverneur ait été démis de ses fonctions à la présidence du Conseil général, sa position reste très inhabituelle en qualité de président du Comité exécutif des administrations provinciales spéciales, et remet en cause l’autonomie de la gestion provinciale étant donné que le président de ces administrations est, dans les faits, un responsable nommé par le gouvernement central ;

j. compte tenu de la participation élevée des gouverneurs aux travaux des administrations provinciales spéciales, il s’avère qu’ils en sont les représentants auprès de l’Union des administrations provinciales spéciales  ;

k. l’obligation pour une commune d’obtenir une autorisation préalable du ministère de l’Intérieur pour se joindre aux travaux d’une organisation internationale n’a pas encore été levée ;

l. bien que l’Union des communes turques soit devenue à bien des égards un partenaire permanent du gouvernement central dans la définition des politiques locales, il reste possible d’améliorer sensiblement le processus de consultation et de discussion sur les questions d’intérêt majeur pour les communes ;

m. le chevauchement des rôles des agents qui exercent (ou ont exercé) des fonctions au ministère et qui sont également au service de l’Union et/ou de la délégation turque du Congrès, est susceptible de réduire la distance institutionnelle entre le ministère et les communes et d’influencer ainsi (négativement) les relations entre eux ;

n. la prescription selon laquelle toutes les communes sont tenues d’être membres de l’Union nationale des communes turques a été maintenue, bien qu’elle soit antidémocratique en ce qu’elle prive les communes de leur liberté de choix et génère un mécontentement légitime dans les communes, pour qui les intérêts et les préoccupations ne sont pas représentés de manière appropriée par la majorité des communes membres, dont elles ne partagent pas les points de vue ;

8. Recommande au gouvernement turc :

a. au titre des efforts déployés pour faire avancer la réforme de la Constitution, de prendre des mesures pour améliorer le contexte constitutionnel en vue de renforcer la décentralisation dans le pays et d’abolir la tutelle administrative maintenue à la fois par la Constitution et d’autres législations, et pour rendre plus libre le choix des langues employées dans les services publics ;

b. d’achever la rédaction de la nouvelle Loi relative aux villages et de la promulguer ;

c. de mettre en œuvre les propositions portant sur une nouvelle loi d’affectation des recettes pour les communes, les administrations provinciales spéciales et les villages ;

d. de prendre les mesures nécessaires pour réduire la participation des gouverneurs aux travaux des administrations provinciales spéciales, ainsi que leur influence sur les opérations de ces administrations. Ces mesures devraient inclure le retrait, ou tout du moins la réduction, de leur influence au sein de l’Union des administrations provinciales spéciales ;

e. de prendre l’initiative de renforcer et de soutenir, par le biais de programmes de formation entre autres, le programme de décentralisation ;

f. de chercher à modifier la loi sur les Unions afin de supprimer l’obligation pour les communes et les administrations provinciales spéciales d’obtenir l’approbation du ministère pour toutes relations extérieures ;

g. d’envisager de réexaminer ses obligations au titre de la Charte de l’autonomie locale afin de supprimer les réserves formulées au sujet de nombreuses dispositions ;

h. de se charger de créer, avec l’Union des communes turques, les conditions pour renforcer et approfondir le processus de consultation mutuelle sur les questions locales ;

i. de mettre en œuvre les recommandations contenues dans la Recommandation 229 (2007) ;

9. Recommande à l’Union des communes turques :

a. de se charger de créer, avec le gouvernement central, les conditions pour renforcer et approfondir le processus de consultation mutuelle sur les questions locales ;

b. d’envisager de modifier la législation qui fait obligation aux communes d’être membres de l’Union ;

c. de soutenir plus fermement les revendications des administrations locales et, ce faisant, de coopérer pleinement avec les Unions régionales de communes et l’Union des administrations provinciales spéciales ;

d. de prendre l’initiative de sensibiliser ses membres aux droits garantis par la Charte ;

10. Recommande que le Comité des Ministres transmette la présente recommandation aux autorités turques ;

11. Recommande que l’Assemblée parlementaire prenne en considération les observations et les recommandations susmentionnées lors de l’examen du respect des engagements pris par la Turquie.

B. Exposé des motifs[6]

I.          Introduction

1. En vertu de l’article 2.3 de la Résolution statutaire (2000)1 du Comité des Ministres du Conseil de l’Europe, le Congrès des pouvoirs locaux et régionaux (ci-après le Congrès) prépare régulièrement des rapports sur la situation de la démocratie locale et/ou régionale dans tous les Etats membres ainsi que dans les Etats candidats à l'adhésion au Conseil de l'Europe.[7]

2. La situation de la démocratie locale et régionale en Turquie a déjà fait l’objet de plusieurs missions de suivi de la part du Congrès. Elles ont donné lieu au rapport[8] et à la Recommandation 29 de 1997 ; à un rapport d’information[9] en 2001 qui faisait suite à la Recommandation 29 (1997) et au rapport[10] et à la Recommandation 176 de 2005. Bien que la finalité de tous ces projets ait été d’examiner la situation de la démocratie locale et régionale en Turquie, les conditions spécifiques existant dans le sud-est du pays y revenaient comme un leitmotiv. Elles étaient jugées préoccupantes dans le rapport et la Recommandation de 1997 et ce sont elles, dans une large mesure, qui ont motivé la demande du rapport d’information CG/INST (8) 27 en 2001. De plus, une mission spéciale d’étude mandatée par le Congrès s’est rendue en Turquie en 2007 pour enquêter sur la situation à Sur/Diyarbakir : la Recommandation 229 (2007) en est le résultat.

3. Pour ce qui est du processus de suivi actuel, Anders KNAPE (Suède, PPE/DC) avait été renommé rapporteur pour la démocratie locale et Hans-Ulrich STOECKLING (Suisse, GILD), rapporteur pour la démocratie régionale. Lorsque M. Stoeckling a cessé d’être membre du Congrès en novembre 2008, il a été remplacé comme rapporteur pour la démocratie régionale en Turquie par Herwig VAN STAA (Autriche, PPE/DC).

4. Les rapporteurs ont été aidés dans leur travail par un consultant, le professeur Chris HIMSWORTH (Royaume-Uni), vice-président du groupe d'experts indépendants sur la Charte européenne de l'autonomie locale, et Almut SCHROEDER (Secrétariat du Congrès).

5. Pendant ses séjours en Turquie, en février 2008 et janvier 2009, la délégation de suivi a rencontré un certain nombre de représentants des autorités turques au niveau local, régional et central (gouvernement et Parlement), des associations nationales des collectivités locales et régionales ainsi que des experts et des représentants d’associations non gouvernementales et de la communauté internationale en Turquie (les programmes détaillés des deux visites figurent à l’Annexe 1).

6. Le présent rapport a été préparé sur la base des informations reçues pendant les deux visites en Turquie ainsi que d’extraits de la législation pertinente et d’autres informations et documents fournis par les représentants des autorités turques et d’organisations internationales ainsi que par des experts.

7. Les rapporteurs veulent remercier tous ceux et celles qu’ils ont rencontrés à Ankara et ailleurs en Turquie et toutes les autres personnes qui leur ont fourni des informations utiles pour la préparation de ce rapport.

Citons notamment les représentants de l’Union des communes turques et de l’Union des communes de Marmara, de la délégation du Congrès turc auprès du Congrès, du Conseil provincial d’Ankara, du ministère de l’Intérieur, du Conseil municipal d’Istanbul, et de la communauté urbaine d’Ankara ainsi que le représentant turc du groupe d'experts indépendants sur la Charte européenne de l'autonomie locale. Ils se sont également entretenus avec des chercheurs des universités d’Ankara et de Marmara, le maire d’Ankara, le gouverneur d’Istanbul et le gouverneur adjoint d’Ankara, des membres du Parlement et le chef de la délégation turque auprès de l’Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe, des représentants de la commune d’Ayas et du village de Pinaryaka, le maire de Diyarbakir, l’ex-maire de Sur ainsi que des représentants de plusieurs ambassades à Ankara.

II.         Portée de l’exercice de monitoring de 2008-2009

8. L’enquête de 2008-2009 sur la situation de la démocratie locale et régionale en Turquie avait pour objet de suivre la mise en œuvre de la Charte européenne de l’autonomie locale. Le rapport a été structuré de manière à faire la différence entre les questions générales et celles liées à la situation dans le sud-est de l’Anatolie. Ainsi, la section C donne un bref récapitulatif du rapport et de la recommandation de 2005 sur l’état général de la démocratie locale et régionale en Turquie avant de présenter les conclusions de nos enquêtes de 2008-2009. De même, la section D présente un récapitulatif du rapport et de la recommandation de 2007. La section E donne certaines remarques générales en guise de conclusion.

III.        Rapport et recommandation de 2005 sur la situation générale de la démocratie locale et régionale en Turquie

9. La recommandation 176 (2005) du Congrès se compose de deux sections. La section A présente des commentaires généraux et des recommandations sur le processus de réforme du gouvernement tant local que régional (provincial) en Turquie. Le Congrès y reconnaissait que « le Gouvernement turc a clairement fait preuve d’une détermination à procéder à des changements institutionnels importants », notamment en adoptant la loi sur les communautés urbaines (2004), la loi sur les communes (2005), et la loi sur les unions de collectivités locales (2005). Mais d’autres lois (sur l’administration villageoise, sur les recettes municipales et sur le service public) se faisaient toujours attendre et d’autres mesures de réforme s’imposaient. Le Congrès notait aussi que le projet de décentralisation ne faisait pas l’unanimité dans les milieux politiques turcs. Il recommandait que le gouvernement continue de faire avancer le processus de réforme, en étroite consultation avec l’Association turque des collectivités locales.

10. Dans la section B de la Recommandation 176, le Congrès faisait des observations et des recommandations plus spécifiques – liées dans tous les cas aux normes de la Charte européenne des collectivités locales (1985). Elles incluaient notamment la poursuite du transfert des compétences aux autorités locales, notamment aux petites communes et aux villages (par. 11) ; les mesures appropriées pour garantir un recrutement de qualité (par.13) ; vu les preuves de l’intervention injustifiée de l’État dans la supervision des autorités locales (y compris la suspension et le renvoi de maires), la modification de l’article 127 de la Constitution afin d’assouplir le système de tutelle de l’Etat sur les administrations locales (par. 25) ; la nécessité de réformer les dispositions concernant les ressources financières des autorités locales afin que la Turquie se mettent en conformité avec l’article 9 de la Charte – les autorités n’avaient pas suffisamment de ressources et dépendaient trop des subventions de l’administration centrale (par. 17). Le Congrès recommandait également qu’il soit fait davantage usage des associations et unions de collectivités locales pour améliorer la fourniture des services, notamment par les petites communes ; que l’Association turque des collectivités locales devienne un partenaire permanent du gouvernement central ; et que l’obligation faite aux communes d’obtenir l’autorisation préalable du ministère de l’Intérieur pour pouvoir adhérer à une organisation internationale soit supprimée (par. 20).

11. Pour ce qui est de l’administration provinciale, le Congrès reconnaissait que des mesures positives avaient été prises, notamment celles enlevant aux gouverneurs la présidence des conseils généraux provinciaux et restructurant les comités exécutifs provinciaux. Il n’en estimait pas moins que l’Etat central conservait toujours un degré de contrôle important sur les provinces et il recommandait d’accentuer encore la décentralisation au niveau provincial et d’élargir les compétences des autorités provinciales (par. 22).

12. Le Gouvernement turc n’a pas donné de réponse officielle à la recommandation 176 bien que, lors de la session du printemps 2008 du Congrès (le 13 mars, entre nos deux visites en Turquie), M. Zekeriya Sarbak, sous-secrétaire adjoint au ministère de l’Intérieur, ait présenté une mise au point officielle de l’évolution des pouvoirs des autorités locales et régionales depuis 2005 en se référant à des points précis de la recommandation du Congrès. Il a mentionné, entre autres, le projet de loi sur les ressources financières discuté ci-dessous, et la poursuite du travail sur la loi sur les villages. Il a souligné que la supervision des autorités avait été redéfinie et que de nouveaux instruments avaient été introduits « pour assurer la transparence et la responsabilisation dans le fonctionnement et les processus de prise de décision des pouvoirs locaux ». Il a aussi mentionné les contributions à la loi sur les unions des collectivités locales ainsi qu’au fonctionnement de l’article 127 de la Constitution.

13. Compte tenu des conclusions et recommandations de 2005, nos enquêtes de 2008-2009 se sont concentrées sur la portée des changements introduits depuis lors dans la législation, aux institutions et dans la pratique des autorités locales et régionales. Nous voulions plus précisément déterminer si la Charte était plus respectée dans les domaines où elle ne l’était pas suffisamment en 2005. Nos principales conclusions figurent dans les paragraphes ci-dessous.

Réforme constitutionnelle

14. Bien que certaines modifications aient été apportées à la constitution dans certains domaines depuis 2005, aucune ne portait sur le gouvernement local et provincial. Plus spécifiquement, aucune modification n’a été apportée à l’article 127 et aucune n’est envisagée à l’heure actuelle. Au contraire, la priorité semble maintenant être donnée à la préparation d’une Constitution entièrement nouvelle qui pourrait améliorer la situation des autorités locales et provinciales. Nous avions cru comprendre précédemment qu’un projet de nouvelle Constitution avait été rédigé par une commission proche du Parti de la justice et du développement (AKP) alors au pouvoir ; de fait, M. Sarbak avait fait allusion à ce processus dans son discours de mars 2008 au Congrès (voir le par. 12 ci-dessus). Il s’est avéré pendant notre visite de janvier 2009 en Turquie que le projet de nouvelle constitution (ou l’alternative d’apporter des modifications substantielles et de large portée à la Constitution de 1982) était en suspens. Certains événements politiques récents ont pris le devant de la scène et ont contribué à réduire les perspectives d’une coopération transpartis qui faciliterait les discussions sur la constitution.

15. La question de la réforme constitutionnelle reste importante. La disposition de l’article 127 concernant la tutelle de l’État a un impact négatif sur le projet de décentralisation et, comme on le voit ci-dessous (par. 16), d’autres dispositions constitutionnelles ont fait obstacle (en 2008) à des réformes précises (ombudsman et transfert de compétences aux autorités provinciales spéciales).

Réforme législative et structurelle

16. Comme il l’est dit plus haut, la période qui a précédé le rapport et la recommandation de 2005 a été une période de grande activité législative – bien que la mise en application de ces lois ait été ralentie ou stoppée par des recours devant la Cour constitutionnelle. Mais le rythme s’est ralenti depuis. La loi sur les revenus des municipalités prévue pour 2005 n’a toujours pas été promulguée bien qu’une loi de portée plus limitée sur les affectations des recettes fiscales au titre du budget général aux administrations provinciales spéciales et aux communes (loi no. 5779 de 2008) ait été votée (voir les par. 35 et 41 ci-dessous) et soit entrée en vigueur le 1^er juillet 2008. Nous avons appris qu’une réforme plus radicale (comprenant des sources de revenus propres pour les communes et les APS) est en préparation. Nous croyons savoir qu’il n’est pas prévu à l’heure actuelle de promulguer de loi sur le service public (prévue pour 2005) – mais voir ci-dessous (par. 28) les « Règles concernant les principes et normes régissant les structures du personnel », publiées en février 2007. En 2004, la loi institutionnelle sur l’administration publique a été votée par le Parlement mais le Président y a opposé son veto au motif que de nombreuses dispositions étaient anticonstitutionnelles parce qu’elles étaient en conflit avec le principe de l’indivisibilité de l’État. Il faut noter cependant que certaines de ses dispositions sont devenues loi depuis lors. La loi sur les audits et la gestion financière (No. 5018) énonce des règles pour les audits internes. Des dispositions pour le transfert aux APS de la responsabilité des musées ainsi que des directions des sports et de la jeunesse sont en préparation. Il faudra des amendements constitutionnels avant que les directions de l’agriculture et de la santé ne puissent être transférées. De même, il est établi qu’il faudra un amendement constitutionnel pour créer un poste d’ombudsman en Turquie.

17. Une autre loi nouvellement promulguée est celle sur la réforme sur la taille des communes (loi no. 5747 de 2008 sur la création de districts dans les périmètres des communautés urbaines et portant modification de certaines lois). Elle fait suite à la position reconnue dans la loi no.5393 de 2005 sur les communes, qui consistait à dire que de nombreuses communes de Turquie étaient trop petites pour s’acquitter efficacement de leurs fonctions statutaires. L’article 4 de la loi fait passer de 2 000 à 5 000 le nombre minimum d’habitants requis pour créer une nouvelle commune. La loi de 2008 a maintenant éliminé toutes les communes de moins de 2 000 habitants. De plus, toutes les communes de premier rang sises dans le périmètre des communautés urbaines ont été fusionnées avec les communes de district. Dans certains domaines, l’entrée en vigueur de ces réformes a été retardée par des recours introduits devant la Cour constitutionnelle.

18. D’une manière générale, ces réformes ne semblent pas avoir fait l’objet de controverses. La nécessité des restructurations était largement reconnue. Nous voudrions cependant souligner quatre choses :

a.  Nous ne sommes pas persuadés, compte tenu de la portée de ces réformes et du nombre des communes et des personnes concernées, que les consultations aient été conformes à l’article 5 de la Charte.

b.  Nous avons reçu des plaintes concernant les nouvelles frontières des communes. D’un côté, il peut se faire que certaines des communes de district nouvellement créées incluent des zones et des populations séparées par d’autres communes, ce qui complique les prestations de service.

c.  Nous avons également reçu des plaintes disant que le tracé des nouvelles frontières communales pouvait avoir été manipulé à l’avantage d’un parti politique.

d.  Le fait que de nombreuses ex-communes aient perdu leur statut pour devenir des villages souligne d’autant l’importance d’une réforme de la Loi sur les villages (voir les par. 19 et 20 ci-dessous).

19. Et il est de notoriété publique que le ministère de l’Intérieur prépare une nouvelle loi sur les villages. Un projet en a été rédigé et a fait l’objet de consultations tant au sein qu’à l’extérieur du gouvernement. On prévoit qu’il devrait être officiellement adopté par le gouvernement dans les mois qui viennent avant d’être présenté au Parlement.

20. Bien que nous n’ayons pas vu ce projet de loi, nous croyons savoir qu’il modifiera la structure organisationnelle, les fonctions et le financement des villages. Il devrait aussi permettre aux villages plus petits de coopérer en matière de prestation de services. Les détails de cette loi, lorsqu’elle aura été promulguée, seront très importants. Une des questions sera de savoir si elle couvrira les petites implantations de population en dehors des villages ; dans la négative, ils pourraient se retrouver sans autonomie locale en dessous des APS.

21. La loi no. 5286 abolissant la Direction générale des affaires villageoises avait déjà été promulguée en 2005. La Direction générale centrale des affaires villageoises a été abolie et les fonctions qu’elle remplissait ont été transférées aux autorités des communautés urbaines dans les provinces d’Istanbul et de Kocaeli et aux administrations provinciales spéciales dans les autres provinces. Les effets de cette réforme sont discutés plus bas (par. 41).

Compétences/responsabilités des communes et des villages[11]

22. Comme il a déjà été mentionné ci-dessus, en 2005, une des préoccupations résidait dans la faiblesse des compétences et des responsabilités des communes (notamment des plus petites d’entre elles) et des villages. S’agissant des villages (pour lesquels la réforme législative n’a pas encore été promulguée), nous pensons que la situation n’a guère changé. Cela est grave parce qu’en dépit des grands mouvements de population de ces dernières décennies en Turquie, la population rurale reste importante. Quelques 12 millions de personnes (17% de la population) vivent dans environ 34 000 villages et 47 000 autres zones de peuplement plus petites. Dans ces zones où il n’existe pas de gouvernement municipal, le gouvernement villageois est la seule forme de gouvernement autonome local qui existe en dessous du gouvernement provincial (régional).

Si les autorités villageoises sont faibles ou non existantes, il ne peut y avoir aucune forme d’autonomie locale conforme à la Charte dans ces zones. Nous pensons que les autorités villageoises, tant dans le périmètre des communes qu’en dehors, restent très faibles institutionnellement et financièrement parlant. Elles n’ont aucune source garantie de revenus (le Gouverneur paie le salaire des muhtars mais pas celui des conseillers) et elles dépendent de l’aide du Gouverneur/de la commune pour leur équipement, etc.

23. Nous savons que le ministère de l’Intérieur a lancé deux projets pour essayer d’améliorer les prestations de services locaux dans les villages, notamment dans les domaines de l’alimentation en eau potable et des infrastructures. Le projet Köydes (2005) qui cible les villages et le projet Beldes (2007) qui cible les communes de moins de 10 000 habitants ont fourni des financements (2 milliards de TL en 2007 et 500 millions de TL d’affectations en 2008 pour Köydes ; 200 millions de TL en 2007 pour Beldes, pour permettre aux gouverneurs provinciaux et de district ainsi qu’aux administrations provinciales spéciales de renforcer ces services). Dans le cas de Köydes, les affectations totales se sont montées à 200 millions de TL en 2005, 2 milliards de TL en 2006, 2 milliards de TL en 2007 et 500 millions de LT en 2008, soit un total de 4,7 milliards de TL ; en outre, les affectations pour 2009 se montent à 500 millions de TL. Dans le cas de Beldes, 300 millions de TL ont été affectés en 2007 pour permettre aux gouverneurs provinciaux et de district ainsi qu’aux administrations provinciales spéciales de renforcer ces services. Les avis divergent sur la question de savoir si ces projets contribuent effectivement à renforcer l’autonomie locale. L’on peut considérer qu’ils aident parce qu’ils donnent aux élus locaux, tels que le chef de village (muhtar) et aux membres des assemblées provinciales spéciales, le droit de choisir les travaux qui seront financés. Ils peuvent également décider quels autres travaux peuvent être financés avec l’excédent éventuel alors que, par le passé, les décisions étaient prises au niveau central par la Direction générale des affaires villageoises. Afin de garantir la transparence, nous appelons les autorités turques à continuer de superviser de près ces projets lorsqu’elles allouent des fonds, et de diligenter les enquêtes nécessaires en cas de plaintes pour discrimination.

24. Nous avons aussi eu l’impression que les compétences des petites communes turques, comme celles des villages, étaient plutôt limitées. La question est évidemment liée à celle des dispositions financières et aux dispositions sur la coopération entre les communes (voir les par. 34 et 36 ci-dessous). La situation des communes sises dans le périmètre des communautés urbaines avait semblé préoccupante en 2005 et nous pensons qu’elle le reste en 2008. D’après ce que nous avons pu observer dans une zone rurale au nord d’Ankara, la fourniture des services dans quelques petites communes est vraiment très faible : c’est une situation, bien sûr, que la loi de 2008 sur la réforme sur la taille des communes (voir par. 17 ci-dessus) pourrait améliorer en abolissant les communes les plus petites.

25. Les fonctions traditionnelles des communes établies par l’art. 14 de la loi sur les communes sont les suivantes :

Fonctions statutaires :

Dans la mesure où ces services sont de nature collective locale, les communes fournissent ou contractent la fourniture de services dans les domaines suivants :

• installations d’infrastructure urbaine, tels que plans d’urbanisme, approvisionnement en eau, assainissement et transports ;
• systèmes d’information géographique et urbaine ;
• environnement, santé environnementale, hygiène et déchets solides ;
• services de police, de pompiers, d’urgence, de secours et d’ambulance ;
• circulation urbaine ; enterrements et cimetières ; plantations d’arbres ; parcs et espaces verts ;
• logements ;
• culture, art, tourisme, publicité, jeunesse et sports ; services sociaux et assistance sociale ; mariages ; formation professionnelle et technique ;
• développement économique et commercial ;
• les communautés urbaines et les communes de plus de 50 000 habitants doivent ouvrir des abris pour les femmes et les enfants.

Fonctions facultatives :

• établissement d’enseignement préscolaire ;
• construction/commande, dotation en matériel et réparation des écoles d’État de tous les niveaux ;
• établissements de soins de santé ;
• conservation du patrimoine naturel et culturel
• soutien des clubs d’étudiants, clubs sportifs et des sportif/sportives ;
• banques alimentaires.

26. Une attribution de « compétences générales » contenue à l’origine dans l’article 14 a été annulée par la Cour constitutionnelle.

27. À notre avis, les fonctions énumérées au paragraphe 25 étaient trop lourdes pour les communes les plus petites du pays et il semble que le passage de la loi réformant la taille des communes qui abolit nombre d’entre elles semble le reconnaître. Il reste à voir si toutes les communes restantes sont en mesure de s’acquitter efficacement de leurs obligations statutaires. À l’autre extrême, il existe de nombreuses grandes communes bien dotées en termes de ressources qui pourraient probablement fournir plus de services. À l’heure actuelle, l’Union des communes ne semble guère enthousiaste face à cette extension des compétences mais s’il était possible d’améliorer aussi leur situation financière (voir par. 34 et 35 ci-dessous) nous pensons que des pouvoirs accrus pourraient être envisagés.

Dotation en personnel des communes

28. Les préoccupations exprimées dans le rapport de 2005 ont été abordées, au moins en partie, par les « Règles concernant les principes et les normes régissant la structure du personnel dans les communes, leurs organes subordonnés et les unions des pouvoirs locaux » promulguées par le ministère de l’Intérieur et le Département des fonctionnaires et entrées en vigueur le 22 février 2007. Ces règles précisent la manière dont les postes des personnes employées comme fonctionnaires municipaux et employés du secteur privé des communes sont créés, modifiés et abolis par les conseils municipaux. Les nominations sont faites par les maires (dans le cas des secrétaires généraux des communautés urbaines, elles l’étaient formellement par le ministre mais sur proposition du maire) et annoncées aux conseils. De nombreux agents spécialisés peuvent être nommés, y compris, dans certaines catégories, sur une base de temps partiel.

Supervision administrative des communes

29. Il a déjà été noté que tant que l’article 127 de la Constitution turque (qui définit les compétences de tutelle du gouvernement central sur les autorités locales) existera, il constituera un obstacle au respect de la Charte. Cela restera une cause perpétuelle de critique tant qu’une réforme constitutionnelle n’aura pas été lancée. Entre temps, la loi (no. 5018) sur la gestion et l’audit des finances publiques contient des dispositions pour la supervision interne et externe des communes.

30. La supervision interne est effectuée par des auditeurs au nom du maire. La supervision externe est menée par la Cour des comptes afin de garantir que les lois et les dépenses des communes sont conformes à la législation et à « leurs finalités, objectifs et plans institutionnels » ; ses conclusions sont présentées au Parlement. De plus, en application de l’article 77 de la loi , en cas de dégradation de l’ensemble de la gestion financière et du système d’audit, ou en cas d’indications d’abus d’autorité ou d’atteinte à l’intérêt public, le ministre de l’Intérieur, à la demande du maire ou avec l’aval du Premier ministre, peut/doit ordonner le contrôle de légalité par des auditeurs compétents, du système de prise de décision et des procédures financières. Les rapports sont transmis au Conseil de coordination de la supervision interne et au maire, aux fins de prendre les mesures appropriées. Les procédures non financières peuvent aussi faire l’objet d’un suivi de la part du ministère de l’Intérieur du point de vue de leur légalité et de la logique interne de l’administration. Parallèlement, l’article 57 de la loi no.5393 sur les communes permet au ministre de l’Intérieur de demander à un juge de déterminer si les services d’une commune sont désorganisés à un point tel que la santé, la tranquillité et le bien-être de la population en seraient compromis. Si le juge conclut à cette situation, le ministre peut demander au maire d’y remédier, faute de quoi il peut demander au gouverneur provincial d’intervenir et de fournir les services appropriés.

Supervision des villages

31. Aux termes de la loi sur l’administration provinciale spéciale, les villages sont contrôlés par les gouverneurs provinciaux et de district – au moins la moitié des villages doit être inspectée par le gouverneur de district chaque année. Les décisions d’un muhtar peuvent être annulées si elles ne sont pas dans l’intérêt du village. Un muhtar qui ne remplit pas « correctement » ses fonctions peut en être démis. Mais le gouverneur ne peut pas prendre de décision à la place du muhtar et si une décision est annulée, les raisons doivent en être données.

Suspension de fonctions et dissolution des conseils municipaux[12]

32. Aux termes de la Constitution, le ministre de l’Intérieur peut suspendre de leurs fonctions les « organes de l’autorité locale » ou leurs membres, en cas d’enquête criminelle diligentée à la suite de poursuites liées à un délit commis dans le cadre de leurs fonctions, et ce, en tant que mesure provisoire, dans l’attente du jugement. Un conseil municipal peut être dissous par le Tribunal administratif suprême à la demande du ministère de l’Intérieur s’il néglige de remplir ses fonctions obligatoires en temps utile ou s’il fait obstacle au travail de la commune ou le retarde ou s’il prend des décisions sur des « questions politiques[13] » sans rapport avec ses fonctions.

33. Nous avons reçu quelques faits et chiffres concernant les suspensions de maires et les dissolutions de conseils. Il semble qu’entre août 2004 et novembre 2007, 13 maires aient été suspendus et qu’en 2006-2008, 5 conseils aient été dissous.

Dispositions financières pour les communes

34. Une des grandes préoccupations de 2005 consistait dans le manque de dispositions financières adéquates pour les communes et leur trop grande dépendance (surtout pour les plus petites) vis-à-vis des subventions du gouvernement central. La grande loi sur les revenus n’ayant toujours pas été promulguée, la situation est toujours la même en 2008. Nous avons reçu de nombreuses plaintes de l’Association des communes indiquant qu’à l’exception d’un nombre limité (4 peut-être) de communautés urbaines, le niveau de leur financement était insuffisant. Le financement est faussé en faveur des grandes zones urbaines.

35. La Loi n° 5779 de 2008 sur l’affectation des recettes fiscales (voir le par. 16 ci-dessus) a été promulguée. Elle accorde aux communes ordinaires 2,85% du total des recettes fiscales perçues au titre du budget ordinaire. Ce montant est distribué par la Banque des provinces en fonction avant tout de la population de la commune (80%) et de son « indice de développement » (20%). L’indice de développement est calculé en fonction de grandes catégories de développement déterminées par l’Organisation nationale de la planification. Nous croyons savoir que cette réforme a profité a environ 20-30% des communes. Cependant :

a.  elle rend les communes turques encore plus tributaires des subventions décidées au niveau central. Leurs « ressources propres », bien qu’elles proviennent en théorie d’une large gamme de taxes et d’impôts locaux, ne représentent qu’une faible partie de leurs recettes annuelles. On peut espérer que cette situation changera de manière significative lorsque la grande loi sur les revenus aura été promulguée.

b. Avant la Loi n° 5779, le pouvoir du gouvernement central était illimité s’agissant de la déduction de fonds alloués aux administrations locales, en raison de leurs dettes accumulées. La nouvelle législation améliore la situation en faveur des administrations locales en limitant le pouvoir du gouvernement central à un maximum de 40%. Nous avons compris que ces déductions laissent de nombreuses communes dans une situation pire que celle dans laquelle elles se trouvaient avant l’entrée en vigueur de la Loi n° 5779.

Droit d’association des collectivités locales (article 10 de la Charte)

36. La Recommandation 176 de 2005 recommandait déjà que la loi sur les associations et les unions de collectivités locales devait offrir aux autorités locales de nouvelles occasions de coopérer par le biais de consortiums afin de s’acquitter de certaines de leurs fonctions. Il semble que ces opportunités de formation de telles unions aient été effectivement saisies dans certains domaines et nous avons obtenu quelques chiffres :

TYPES D’UNION	UNIONS DONT TOUS LES MEMBRES SONT DES VILLAGES	UNIONS INCLUANT DES COMMUNES ET DES AUTORITES PROVINCIALES SPÉCIALES	TOTAL
UNIONS D’INFRASTRUCTURES		49	49
UNIONS DE MUNICIPALITÉS		50	50
UNIONS D’EAU POTABLE	83	33	116
UNIONS D’IRRIGATION	91	272	363
UNIONS DE PRESTATIONS DE SERVICES AUX VILLAGES	874		874
AUTRES	9	124	133
TOTAL	1 057	528	1 585

Il est cependant difficile d’évaluer la signification de ces faits et chiffres.

37. La même loi pose la base statutaire de la formation de l’Union des communes turques. À l’évidence, cette union est florissante, comptant pour membres la totalité des 2 947 communes ; ses objectifs et activités incluent la représentation et la défense des intérêts de ses membres, l’examen des projets de loi avant et pendant la procédure parlementaire et la formation du personnel communal.

38. À bien des égards, l’Union est devenue, à notre avis, le partenaire permanent du gouvernement central dans la préparation des politiques locales. D’un autre côté, nous savons que l’Union n’a pas été consultée sur certaines propositions de loi (dont celle sur les allocations). De fait, à la suite de discussions avec des agents du ministère de l’Intérieur et des représentants de l’Union des communes, nous sommes persuadés qu’il est possible d’améliorer sensiblement le processus de consultation et de discussions sur les questions d’intérêt majeur pour les communes. En plus de l’intérêt qu’elles portent aux questions de politique locale et aux propositions de loi du ministère, les communes doivent s’impliquer plus activement dans le processus d’accession à l’Union européenne. Si l’Union se plaint de ce que le ministère lui fournisse des informations insuffisantes sur ses propositions, elle reconnaît aussi qu’elle n’a pas fait suffisamment d’efforts pour s’assurer de la participation de ses homologues au gouvernement central. Deux facteurs peuvent expliquer la situation actuelle :

a.  le fait que le gouvernement central et l’Union des municipalités soient contrôlés par un seul parti (l’AKP) peut expliquer le recours plus important aux contacts internes avec le parti plutôt qu’à des consultations et à des discussions structurées entre les institutions.

b.  le chevauchement des rôles des agents qui détiennent (ou ont détenu) des fonctions au ministère mais qui servent aussi l’Union (l’actuel secrétaire général de l’Union est un ancien gouverneur) et/ou la délégation turque auprès du Congrès peut contribuer à réduire la distance institutionnelle entre le ministère et les communes et ainsi affecter (négativement) les relations entre les deux.

39. D’un autre côté, nous pensons qu’il faudrait envisager d’abroger l’obligation statutaire selon laquelle toutes les communes doivent être membres de l’Union nationale. Nous sommes conscients des avantages que l’Union en retire puisqu’elle augmente ainsi automatiquement le nombre et les contributions de ses membres. Nous voyons aussi l’avantage que le ministère peut en retirer puisqu’il se trouve en mesure de dire que lorsqu’il parle à l’Union il parle (au moins théoriquement) à toutes les communes de Turquie. La règle de d’adhésion obligatoire a cependant un caractère antidémocratique en ce qu’elle enlève aux communes le droit de choisir et qu’elle est cause d’un ressentiment légitime de la part de communes qui pensent que leurs intérêts et préoccupations ne sont pas représentés de manière appropriée par la majorité des communes membres dont elles ne partagent pas les points de vue.

40. Une des plaintes relevées dans la Recommandation 176 était que les communes étaient tenues d’obtenir l’autorisation préalable du ministère de l’Intérieur pour pouvoir adhérer à une organisation internationale. Nous croyons savoir que cette obligation n’a pas été supprimée et nous réitérons notre recommandation en ce sens.

Les administrations provinciales spéciales (APS)

41. La Recommandation 197 de 2005 saluait les changements visant à améliorer le fonctionnement des administrations provinciales en Turquie qui incluaient le renforcement des compétences et plus spécialement la fin de la domination des gouverneurs en tant que présidents des conseils généraux provinciaux. Les APS n’en continuent pas moins de souffrir de certains problèmes :

a.  Bien que le gouverneur ne soit plus président du conseil général, sa position de président du Comité exécutif de l’APS demeure anormale. À notre connaissance, il existe des règles pour la résolution des conflits entre le comité exécutif et le conseil mais l’autonomie du gouvernement provincial va continuer à se heurter à des difficultés tant que le président de l’APS sera, en effet, un délégué du gouvernement central ayant pour principale fonction de s’acquitter des fonctions de ce gouvernement/de l’État dans la province. Les critiques avancent donc qu’en dépit des changements dans la législation, les APS restent un agent des gouverneurs. L’article 29 de la loi sur les APS désigne spécifiquement le gouverneur comme « chef de l’APS et représentant de son entité légale ». Et l’article 30 dispose, entre autres, que le gouverneur gère et administre l’APS, nomme le personnel et représente l’APS dans les fonctions et cérémonies publiques.

b.  Les fonctions des APS sont définies dans l’article 6 de la loi de 2005 sur l’administration provinciale spéciale. Certaines (y compris le pouvoir de fournir « des services pour répondre à d’autres besoins dans le périmètre de la province ») peuvent être exercées dans toute la province, d’autres uniquement dans les régions en dehors du périmètre des communes. Comme il l’est dit ci-dessus (par.20), ce sont ces fonctions exercées en dehors des périmètres des communes qui nous posent problème. Bien qu’elles fonctionnent avant tout au niveau régional, les APS, en l’absence de gouvernement autonome dans les plus petites communes, deviennent les principaux prestataires de services locaux. Il y a gouvernement régional mais très peu d’autonomie locale.

c. Comme le mentionne le paragraphe 16, certaines responsabilités sont transférées des départements du gouvernement central aux APS. Par exemple, les fonctions de l’ex-Direction générale des affaires villageoises leur ont été dévolues, et elles devraient bientôt être suivies de celles des musées et des sports. Il nous a été fait part d’une préoccupation dans ce domaine, que les fonctions ainsi transférées ne sont pas adéquatement financées.

d.  Finances. Comme les communes, les APS ont été affectées par la loi no 5779 sur les affectations de recettes fiscales. La répartition est faite comme suit : 50% en fonction de la population de la province, 10% en fonction de sa superficie, 10% en fonction du nombre de villages, 15% en fonction de la population rurale et 10% en fonction de l’ « indice de développement » provincial. (voir le par. 35 ci-dessus pour plus de détails sur cet indice). Or, les APS attendent toujours la nouvelle loi sur les recettes ; entre temps, elles n’ont pas accès à leurs « ressources propres » pour leur financement. Leur financement varie considérablement d’une province à l’autre.

e.  Une conséquence particulière du haut degré d’implication des gouverneurs dans les APS est liée à l’Union des APS. Les gouverneurs semblent être les représentants de leur APS.

IV.        Le rapport et la recommandation 229 de 2007

42. Comme il a déjà été mentionné au paragraphe 2 ci-dessus, une des questions récurrentes dans le suivi de la mise en œuvre de la Charte en Turquie depuis 1997 est la situation dans le sud-est de l’Anatolie. Les raisons précises qui ont conduit à la mission d’enquête du Congrès en Turquie en août 2007 figurent en ces termes dans le 2^e paragraphe du rapport de cette mission[14] :

« 2. Le contexte immédiat de la décision du Bureau résidait dans les inquiétudes provenant de deux lettres de M. Osman Baydemir (maire de Diyarbakir et président de l'Union des municipalités du Sud-Est de l'Anatolie) le 18 septembre 2006 (à M. Skard, Président du Congrès) et le 14 mars 2007 (à M. Bohner, Secrétaire Général du Congrès). Ces lettres concernaient des poursuites judiciaires engagées contre des maires et des municipalités, notamment une affaire visant 56 maires parce qu'ils avaient, dans une lettre au Premier Ministre du Danemark, apporté leur soutien à Roj TV (une chaîne diffusant en kurde) ; des poursuites intentées contre M. Baydemir pour une conférence de presse qu'il avait donnée ; et des poursuites contre le maire et le conseil municipal de Sur (à Diyarbakir) parce que ceux-ci avaient décidé de communiquer des informations en kurde. Ces lettres ont été suivies par une décision, prise le 14 juin 2007, de destituer le maire de Sur (M. Abdullah Demirbaş) et de dissoudre le conseil ; une lettre à M. Skard, adressée le 19 juin par M. Wim Deetman, maire de La Haye et Président de la Commission "diplomatie des villes" des CGLU, qui demandait d'envoyer une délégation du Congrès en Turquie ; et une visite de M. Demirbaş le 26 juin à Strasbourg pour rencontrer des membres du Secrétariat du Congrès ».

43. La mission avait pour principal mandat d’examiner l’affaire du maire et du conseil de Sur mais elle a saisi l’occasion de mener une enquête et d’établir un rapport sur des « considérations liées au contexte plus large ». S’agissant de la municipalité de Sur, les rapporteurs[15] sont arrivés à la conclusion provisoire, notamment au vu de la Recommandation 12 (1995) du Congrès sur la Roumanie et de la Recommandation 20 (1996) sur la mise en œuvre de la Charte, que la dissolution du conseil et la destitution du maire n’étaient pas des réponses proportionnées aux faits.

44. Pour ce qui est des « considérations liées au contexte plus large », compte tenu des points de vue exprimés par un large éventail de sources différentes, du nombre des événements en langue kurde et des dispositions de la loi appropriée (notamment les articles 30 et 44 de la loi sur les communes), les rapporteurs sont d’avis que la loi en vigueur n’est pas applicable. La Recommandation 229 (2007) contient les paragraphes de fond suivants : [le Congrès…]

5. Relève les problèmes suivants quant au fonctionnement de la démocratie locale en Turquie :

a. les autorités turques permettent une interprétation restrictive de « l’identité turque » qui limite les droits culturels et les libertés des citoyens turcs qui utilisent d’autres langues que le turc ;

b. les mesures prises à l’encontre des collectivités locales qui utilisent d’autres langues que le turc dans la prestation des services publics ne sont pas appliquées uniformément à toutes les langues ;

c. la loi relative aux municipalités permet aux tribunaux de poursuivre les maires et les municipalités et de les révoquer pour avoir pris des décisions « politiques », bien que la Charte européenne de l’autonomie locale prévoie, dans son article 3, paragraphe 1, « le droit et la capacité effective pour les collectivités locales de régler et de gérer (…) sous leur propre responsabilité (…) une part importante des affaires publiques » ;

d. la Turquie n’a pas signé ni ratifié la Convention-cadre du Conseil de l’Europe pour la protection des minorités nationales ni la Charte européenne des langues régionales ou minoritaires ;

6. Recommande que les autorités turques :

a. permettent le cas échéant aux conseils municipaux d’utiliser d’autres langues que le turc dans la prestation des services publics ;

b. révisent la loi relative aux municipalités afin de permettre aux maires et aux conseils municipaux de prendre des décisions « politiques » sans craindre que des procédures soient engagées à leur encontre ;

c. signent et ratifient la Convention-cadre du Conseil de l’Europe pour la protection des minorités nationales ;

d. signent et ratifient la Charte européenne des langues régionales ou minoritaires ;

7. Recommande que le Comité des Ministres transmette la présente recommandation aux autorités turques ;

8. Recommande que l’Assemblée parlementaire prenne en considération les observations et les recommandations ci-dessus lors de l’examen du respect des engagements pris par la Turquie.

45. À la lumière du rapport et de la Recommandation de 2007, l’exercice de monitoring devait mener une enquête et établir un rapport sur les événements qui étaient intervenus depuis août 2007 et déterminer si la Recommandation 229 avait été suivie d’une réponse législative ou autre. Il faut noter que dans son intervention mentionnée au paragraphe 12 ci-dessus, M. Zekeriya Sarbak avait évoqué la possibilité que la Turquie, outre des changements constitutionnels, envisage de signer la Charte européenne des langues régionales ou minoritaires et la Convention-cadre pour la protection des minorités nationales après que le travail en cours sur des amendements constitutionnels ait abouti.

46. Les grandes conclusions de nos propres enquêtes sont a) qu’il n’y a eu aucun développement concret en vue du rétablissement de l’autonomie locale à Sur avant les élections locales du 29 mars 2009 ; et b) qu’aucune mesure n’a été prise en vue de la mise en œuvre des recommandations mentionnées au paragraphe 44 ci-dessus.

47. À Sur, après la destitution du maire et la suspension du conseil, la commission électorale suprême a décidé en janvier 2008 de ne pas organiser de nouvelles élections, apparemment au motif que les prochaines élections prévues devaient se tenir dans un délai de moins de 12 mois, en mars 2009. Le fondement de cette décision est évidemment discutable mais, quelle que soit sa légalité, il n’en est pas moins évident que Sur s’est trouvée sans aucune forme de gouvernement autonome pendant une longue période de temps allant du 14 juin 2007 jusqu’à mars 2009. Le gouvernement de la ville était entre les mains du Gouverneur adjoint nommé. Nous croyons savoir que l’ex-maire, M. Demirbas, était candidat aux élections et qu’il a été réélu à la fonction de maire.

48. D’une manière plus générale, nous pensons qu’en ce qui concerne la langue kurde, la situation devient de plus en plus confuse. D’un côté, les avertissements et les poursuites judiciaires pour usage abusif de la langue se poursuivent et les perspectives d’un changement de la législation dans le court terme sont nulles. De l’autre, une chaîne de télévision en kurde (TV6) a été créée, bien qu’il faille rester prudent quant à ses bénéfices possibles tant que l’État continuera de ne pas reconnaître officiellement la langue.

V.         Conclusions et recommandations

49. Lors de nos visites en Turquie en février 2008 et janvier 2009, nous avons été frappés par le fait que tous nos informateurs s’accordaient à dire que le rythme des réformes s’était ralenti. À la période d’activité législative rapide de 2004-2005 avaient succédé quatre années d’activités réduites. Un même consensus s’est dégagé pour dire que des changements institutionnels rapides seront toujours difficiles en Turquie. L’héritage social, politique et culturel des principes fondateurs de la République, qui donne une telle importance (renforcée par la Constitution de 1982) à l’unité et à l’indivisibilité de l’État, rend la poursuite de la décentralisation et l’établissement de collectivités locales et régionales autonomes très difficiles. Les opposants aux réformes trouvent une sécurité dans le principe d’intégrité et soulignent les dangers de réformes qui pourraient avoir un effet d’entraînement et causer le démembrement de l’État. Ils ont pour eux la tradition et une classe politique et une bureaucratie conservatrices. D’un autre côté, la volonté de lancer de nouvelles réformes, encouragée par la réussite de celles déjà menées – lois sur les communes, sur les APS, les Unions et plus récemment sur la réforme concernant la taille des communes et l’affectation des recettes fiscales – reste très forte. Il est notamment dans la volonté déclarée du gouvernement de réformer la loi sur les villages et de renforcer la base financière des pouvoirs locaux et régionaux autonomes.

50. Sur la base des conclusions déjà mentionnées dans ce rapport et prenant en compte les règles et principes de la Charte européenne de l’autonomie locale, nous recommandons :

a.  qu’au titre des efforts faits par la Turquie pour faire avancer une réforme constitutionnelle (par le biais soit de la préparation d’une nouvelle Constitution, soit de modifications à l’actuelle Constitution), des mesures soient prises pour améliorer l’environnement constitutionnel visant à renforcer la décentralisation (y compris en abolissant la tutelle administrative inscrite dans la Constitution et d’autres lois) (par. 15) et pour introduire une plus grande liberté dans le choix des langues utilisées dans les services publics (par. 44 et 45).

b.  que le ministère de l’Intérieur termine l’élaboration de la nouvelle loi sur les villages et la promulgue (par. 20) (Nous avons entendu des critiques du système actuel des « gardes villageois » et nous espérons qu’ils seront remplacés dans le cadre de la réforme).

c.  que les propositions portant sur une nouvelle loi d’affectation des recettes (pour les communes, les APS et les villages) soient mises en œuvre (par. 16, 35, 41.d).

d.  que des mesures soient prises pour réduire encore plus la participation des gouverneurs aux travaux des APS ainsi que leur influence sur les opérations des APS (par. 41.a).

e.  que le gouvernement soit le premier à encourager, par le biais de programmes de formation et d’autres moyens, le renforcement et le soutien du programme de décentralisation.

f.  que le gouvernement cherche à modifier la loi sur les Unions afin d’en éliminer la disposition selon laquelle le ministre doit approuver la participation des communes (et des APS) à des organisations internationales.

g.  que le gouvernement envisage de réexaminer ses obligations au titre de la Charte de l’autonomie locale afin d’éliminer les réserves qu’il avait formulées concernant un grand nombre de ses conditions.

h.  que l’Union des communes turques prenne la responsabilité (partagée avec le gouvernement central) d’établir les conditions requises pour coopérer plus et mieux avec le gouvernement pour ce qui est des questions locales (par. 38).

i.  que l’Union et le gouvernement envisagent de changer la législation qui fait obligation aux communes d’être membres de l’Union (par. 39).

j.  que l’Union soutienne plus fermement les revendications des communes et, ce faisant, qu’elle travaille plus en liaison avec les Unions régionales des communes et l’Union des APS.

k.  que l’Union des communes prenne la responsabilité de sensibiliser ses membres aux droits qui leur sont garantis par la Charte.

l.  que les recommandations contenues dans la Recommandation 229 (2007) (par. 44 et 45) soient réitérées.

ANNEXE

Programme de la première visite de monitoring du Congrès des pouvoirs locaux et régionaux sur la démocratie locale et régionale en Turquie

(Ankara, 25-27 février 2008)

Délégation du Congrès:

M. Anders KNAPE                     Suède, PPE/DC, Chambre des pouvoirs locaux, Député Maire de Karlstad, Chef de la délégation

M. Hans-Ulrich Stöckling       Suisse, GILD, Chambre des Régions, Conseiller d’Etat/Gouverneur du Canton de Saint Gall

Prof. Chris Himsworth           Royaume-Uni, Consultant, membre du Groupe d'experts indépendants sur la Charte européenne de l'autonomie locale, Professeur de Droit, Université d’Edimbourg

Mme Almut Schröder            Secrétariat du Congrès

Lundi 25 février 2008 (Ankara)

10:00 - 12:00     Réunion avec le Prof. Rusen Keles, membre du Groupe d'experts indépendants sur la Charte européenne de l'autonomie

14:30 - 16:00     Réunion avec M.Yavuz Mildon et d’autres membres de la délégation nationale turque du Congrès, ainsi que des membres du Bureau éxécutif de l’Union des Municipalités de Turquie.

Mardi 26 février 2008 (Pinaryaka, Ankara)

09:30 - 11:00     Réunion avec M. Latif ÇELEBI, Chef du village (muhtar) de Pinaryaka et représentant du Conseil des villages Ayas

12:00 - 14:30     Réunion avec M. Osman BAYDEMIR, Maire de la municipalité de Diyarbakir, M. Abdullah Demirbas, ancien Maire de la municipalité de Sur et Mme Gultan Kisanak, membre du Parlement, Diyarbakir

14:30 - 15:30     Réunion avec M. Emrullah EREN, Président du conseil de la Province d’Ankara, et d’autres membres du conseil.

19:00 - 22:00     Réunion avec M. Aldo DE LUCA, Chef de Mission, en exercice, pour la Suisse, Ambassade de Suisse, et correspondant ‘droits de l’homme’ pour plusieurs Missions étrangères en Turquie

Mercredi 27 février 2008 (Ankara)

10:00                Conférence de presse

Programme de la seconde visite de monitoring du Congrès des pouvoirs locaux et régionaux sur la démocratie locale et régionale en Turquie

(Istanbul - Ankara, 12-14 janvier 2009)

Délégation du Congrès :

M. Anders KNAPE                                Suède, PPE/DC, Chambre des pouvoirs locaux, Député Maire de Karlstad, Chef de la délégation

Dr Herwig VAN STAA                           Autriche, PPE, Chambre des Régions, Président du Parlement régional du Tirol, Rapporteur

Prof. Chris Himsworth                      Royaume-Uni, Consultant, membre du Groupe d'experts indépendants sur la Charte européenne de l'autonomie locale, Professeur de Droit, Université d’Edimbourg

Mme Eleonore PARK-EDSTRÖM           Suède, Assistante de M. Anders KNAPE

Mme Almut Schröder                        Secrétariat du Congrès

Lundi 12 janvier 2009 (Istanbul)

9.00 - 10.00       Réunion avec le Prof. Ibrahim KABOGLU

11.00 - 12.00     Réunion avec M. Muammer GÜLER, Gouverneur de la Province d’Istanbul

12.30 - 13.30     Réunion avec M. Ahmet SELAMET, Président en exercice du Conseil municipal, et d’autres représentants de la municipalité d’Istanbul, ainsi que M. Murat DAOUDOV, Directeur de l’Union des municipalités de Marmara

Mardi 13 janvier 2009 (Ankara)

9.30 - 10.30       Réunion au Ministère de l’Intérieur turc avec :

M. Hasan CANPOLAT, Sous-secrétaire adjoint

M. Ercan TOPACA, Directeur Général des pouvoirs locaux

M. Hasan Hüseyin CAN, Directeur général adjoint des pouvoirs locaux

M. Okay MEMİŞ, Chef de service

Mme Gaye DOGANOGLU, Chef, en exercice, de la délégation turque du Congrès

M. Murat ZORLUOGLU, Secrétaire de la délégation turque du Congrès

11.00 - 13.30     Réunion avec le Prof. Rusen KELEŞ, membre du Groupe d'experts indépendants sur la Charte européenne de l'autonomie locale

14.00 - 15.00     Réunion avec M. Melih GÖKÇEK, Maire d’Ankara et M. Oktay ŞENDUR, Secrétaire Général de la Municipalité d’Ankara

15.30 - 16.30     Réunion avec M. Erdoğan AYGENÇ, Gouverneur adjoint d’Ankara

17.00 - 18.00     Réunion avec le Prof. Baskin ORAN, Professeur de Relations internationales à la faculté des Sciences Politiques, Université d’Ankara

18.30 - 19.30     Réunion avec M. Osman BAYDEMIR, Maire de la municipalité de Diyarbakir et M. Abdullah Demirbas, ancien Maire de Sur

20.00                Réunion avec M. Aldo DE LUCA, Chef de Mission, en exercice, pour la Suisse, Ambassade de Suisse, et correspondant ‘droits de l’homme’ pour plusieurs Missions étrangères en Turquie

Mercredi 14 janvier 2009 (Ankara)

8.15 - 9.15         Réunion avec M. Osman BAYDEMIR, Maire de la municipalité de Diyarbakir et M. Abdullah Demirbas, ancien Maire de Sur (suite)

9.30 - 10.30       Réunion avec Mme Gaye DOGANOGLU, Chef, en exercice, de la délégation turque du Congrès et d’autres membres de la délégation,

Mr. Murat ZORLUOGLU, Secrétaire de la délégation turque du Congrès, et d’autres représentants de l’Union des municipalités de Turquie

11.30 - 12.00     Réunion avec Mevlut ÇAVUŞOĞLU, Chef de la délégation turque de l’Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe

12.00 - 13.00     Réunion avec Ziyaeddin AKBULUT, Président de la Commission des Affaires intérieures  du Parlement turc