15e SESSION PLENIERE
CG(15)19
7 mai 2008

Les moyens de promouvoir les travaux du Conseil de l’Europe en matière de démocratie locale et régionale

Elements transmis par le Congrès pour la préparation du rapport de

Mari Kiviniemi, Ministre de l’administration publique et des autorités locales de Finlande

Document approuvé par le Bureau du Congrès lors de sa réunion du 21 avril 2008


Contexte

Lors de la Conférence des ministres responsables des collectivités locales à Valence les 15 et 16 octobre 2007, Mme Mari Kiviniemi, Ministre finlandaise de l’Administration publique et des Collectivités locales, a été chargée de rédiger un rapport personnel sur les moyens de promouvoir les travaux du Conseil de l’Europe en matière de démocratie locale et régionale. Son rapport devrait être prêt pour la fin de l’année 2008 en vue de sa présentation à la conférence ministérielle de 2009 aux Pays‑Bas.

Le texte ci-après présente des éléments particulièrement importants du point de vue du Congrès pour la rédaction de ce rapport.

LE RÔLE DU CONGRÈS DES POUVOIRS LOCAUX ET RÉGIONAUX DU CONSEIL DE L’EUROPE

Le Conseil de l’Europe est le garant de la démocratie locale et régionale en Europe. Il occupe une position unique :

·         Il soutient le développement de la démocratie locale selon plusieurs perspectives différentes et complémentaires : le Congrès, l’Assemblée parlementaire et la coopération intergouvernementale ont tous des rôles importants à jouer pour le développement de la démocratie locale et régionale. La valeur ajoutée tient au fait que ces organes travaillent ensemble et en complémentarité.

·         C’est sans conteste le pionnier européen de la démocratie locale, avec plus de cinquante ans d’activité dans ce domaine. Le CE a élaboré de multiples normes, depuis les textes fondateurs qui ont mis la gouvernance locale au calendrier des préoccupations de l’Europe jusqu’aux instruments de référence reconnus au‑delà de l’Europe. La Charte européenne de l’autonomie locale, déjà ratifiée par 43 Etats membres du Conseil de l’Europe, est l’instrument majeur, celui par lequel un Etat signataire adopte les principes de l’autonomie locale dans sa législation interne, et c’est aussi le premier instrument international qui définisse et défende le principe de subsidiarité.

1.         Le Congrès, seule institution politique de représentants des collectivités locales et    régionales au niveau européen

Le Congrès est un des piliers du Conseil de l’Europe, la voix politique des représentants des municipalités et des régions. C’est un organe unique, tant par sa composition que par sa structure :

·         c’est la seule assemblée politique qui expose les points de vue des autorités locales et régionales des 47 Etats membres du Conseil de l’Europe ;

·         c’est le seul organe qui représente véritablement les autorités locales et régionales par l’intermédiaire de deux chambres.

Le Congrès fonctionne également sur la base d’une nouvelle charte qui a été adoptée en mai 2007 par le Comité des Ministres afin de prendre en compte les conclusions du Sommet du Conseil de l’Europe en 2005 : le Congrès doit continuer à promouvoir la démocratie locale et la décentralisation, en tenant compte des modes d’organisation internes des pays concernés, de manière à atteindre tous les niveaux de la société européenne.

Pour mettre en œuvre ses tâches, le Congrès se réunit tout au long de l’année sous diverses configurations (session plénière ordinaire, sessions de printemps/d’automne, Commission permanente, réunions mensuelles du Bureau, commissions, conférences ouvertes, etc.), pour discuter de questions d’actualité et, le cas échéant, adopter des textes, notamment des recommandations du Conseil de l’Europe aux Etats membres, en faveur de la démocratie locale et régionale. Actuellement, le Congrès tient une session plénière annuelle et l’organisation éventuelle de deux sessions plénières par an serait peut-être un moyen de renforcer sa visibilité politique et son impact.


·                     Monitoring et dialogue politiques sur tout le continent européen

Le Congrès dispose d’un mandat et le texte de référence (la Charte) pour suivre l’évolution de la démocratie locale et régionale dans les Etats membres du CE. Plus important encore, le Congrès effectue ce monitoring par le biais de représentants élus par leurs pairs, assistés par des experts et le Secrétariat, qui présentent leurs conclusions dans des rapports et des recommandations à l’intention des gouvernements concernés et proposent diverses mesures visant à diffuser les bonnes pratiques et à corriger les points faibles.

Le Congrès considère que le monitoring fait partie d’un véritable dialogue, qui doit s’instaurer entre les pairs dans le but d’améliorer la démocratie locale et régionale. Ce monitoring prend la forme d’un examen de la situation dans un Etat membre et d’une étude approfondie ad hoc de conditions particulières (sur demande des parties intéressées). Cependant, le Congrès ne dispose pas à l’heure actuelle de ressources qui lui permettraient d’effectuer un examen approfondi de la situation d’un pays plus d’une fois approximativement tous les dix ans.

·                     Important travail d’observation des élections:

Un aspect important du monitoring est l’observation d’élections locales et régionales à l’invitation des Etats membres du Conseil de l’Europe et, occasionnellement, d’autres Etats (par exemple sur le territoire palestinien en 2005). Le Congrès observe toutes sortes d’élections en-dessous du niveau national (municipales, régionales, gouverneurs, etc.). A cet effet, il collabore étroitement avec toutes les autres institutions internationales concernées, le plus souvent avec l’OSCE/BIDDH, et des délégations d’observateurs du Congrès ont inclus récemment des membres du Comité des régions de l’Union européenne.

Comme le monitoring des pays, l’observation des élections par le Congrès est effectuée par des représentants élus par leurs pairs, aidés par le Secrétariat du Congrès, et fait partie des activités qui visent à renforcer le dialogue avec les élus, les gouvernements et les associations nationales des collectivités locales. Le Congrès est également l’un des trois partenaires du Conseil des élections démocratiques, qui a adopté, entre autres, le code de bonne conduite en matière électorale.

·                     Pour le Congrès, le dialogue équivaut à l’assistance

L’accent mis sur le dialogue entre les pairs signifie aussi que le Congrès a l’obligation de fournir diverses formes d’assistance aux Etats membres, notamment pour compléter concrètement ses recommandations. La majeure partie de cette assistance consiste en des échanges pratiques entre les élus, et entre les fonctionnaires locaux, qui ont la même compréhension des problèmes quotidiens de la gouvernance locale et régionale.

Le Congrès a par conséquent aidé à coordonner la formation des élus et des fonctionnaires locaux en Europe (par le biais d’ENTO, Réseau européen de formation des collectivités territoriales), et s’est attaché particulièrement à encourager et promouvoir la démocratie locale dans des régions comme l’Europe du Sud-Est et le Sud du Caucase, en mettant sur pied un réseau de onze agences de la démocratie locale, par exemple. Il a également œuvré en faveur des minorités, comme les Roms, et a soutenu des activités en faveur des langues régionales et minoritaires. En 2006, il a aidé à établir un réseau de villes européennes pour une politique d’intégration locale (Cities for Local Integration Policies‑CLIP). La coopération interrégionale et transfrontalière constitue également un autre thème d’activité important, avec notamment la création des eurorégions. Dans ce domaine, le Congrès est instrumental pour la mise en œuvre de la Convention-cadre du CdE sur la coopération transfrontalière et ses Protocoles. Le Congrès a aussi apporté à la communauté internationale une expérience de première main dans des situations délicates, comme en 1999 au Kosovo. Là encore, le rôle des représentants élus est essentiel.

Le dialogue permet aussi un utile retour d’information pour le travail continu du Congrès en matière de rédaction de normes, comme par exemple la Charte européenne des langues régionales et minoritaires, la Charte urbaine européenne révisée, la Charte révisée sur la participation des jeunes à la vie locale et régionale et, enfin et surtout, la Charte européenne de la démocratie régionale en cours de préparation.

Enfin, le Congrès est également en train de préparer une Charte européenne de la démocratie régionale. Le niveau régional de la démocratie est essentiel pour le fonctionnement démocratique d'un état et pratiquement tous les Etats membres du Conseil de l'Europe d'une certaine taille, indépendamment de leur architecture institutionnelle, ont un niveau intermédiaire de gouvernance pour assurer de manière efficace une subsidiarité, une proportionnalité et un appui des identités régionales. Le Congrès a souligné le besoin de référence légale internationale pour une gouvernance régionale depuis 1997.


2.         Perspectives futures

Le développement de l’Union européenne et de la mondialisation signifie que le niveau local et régional est aujourd’hui comme une source essentielle pour une meilleure gouvernance et une meilleure démocratie. Il est plus proche du citoyen et peut aider à dissiper les nombreux problèmes sociaux engendrés par un monde différent et généralisé. L’amélioration de la gouvernance locale et régionale demeure une préoccupation majeure dans toutes les régions du continent européen.

·         Par conséquent, le Congrès doit poursuivre fermement ses missions essentielles qui consistent à promouvoir la décentralisation des pouvoirs, développer l’autonomie locale et, d’une manière générale, garantir de meilleures conditions aux collectivités régionales et locales. Il s’agit en fin de compte de revitaliser les pratiques démocratiques.

·         Le Congrès est le pilier au niveau local de la stratégie globale du Conseil de l’Europe : gérer un espace défini par la loi et un système de contrôle apparenté, de manière à servir de référence en matière de respect des normes démocratiques.

Cependant, ce sont des tâches qui ne peuvent pas être réalisées uniquement par le Congrès ni par le Conseil de l’Europe. Des partenariats nationaux et internationaux étroits sont cruciaux pour le futur succès.

- Au sein du Conseil de l'Europe, il faut une synergie complète entre le Comité des Ministres et ses comités subordonnés, le Centre d’expertise pour la réforme de l’administration locale (dont le mandat sera réexaminé fin 2008)), l'Assemblée parlementaire et le Congrès. Le Congrès devrait être systématiquement consulté sur des questions touchant ses compétences, par le Comité des Ministres et par l'Assemblée parlementaire.

- Extérieurement, les partenariats avec des autorités locales et régionales, leurs associations, et avec les organisations internationales doivent être davantage renforcés.

- La visibilité est également primordiale : le Congrès doit continuer à souligner la portée de ses positions, par exemple par la Semaine de la Démocratie Locale (rien qu’au Royaume-Uni, 2 000 événements ont été organisés dans ce contexte en 2007).

·                     Un partenariat étroit avec le Comité des régions de l’Union européenne

A titre d’exemple concret de l’importance attribuée aux collectivités locales, le Traité de Lisbonne de l’Union européenne, signé en décembre 2007, renforce considérablement la gouvernance aux niveaux local et régional. Il comprend une nouvelle dimension locale et régionale de la subsidiarité, ainsi qu’un nouvel objectif de cohésion territoriale. L’Union européenne, et notamment son Comité des régions, devient donc de plus en plus un partenaire clé du Congrès, et leurs relations étroites ont été officialisées dans un accord de coopération en avril 2005.

·             Le fonctionnement, la couverture géographique, le monitoring (y compris l’observation des élections) et la structure en deux chambres distinguent nettement le Congrès de son homologue à l’Union européenne, et offrent des possibilités pour une complémentarité fructueuse. Le Comité des Régions a la plupart du temps une fonction consultative tandis que le Congrès agit la plupart du temps sur sa propre initiative.

·             En attendant, il existe également un lien direct de plus en plus important par l’intermédiaire des élus, un nombre substantiel de membres du Congrès étant également membres du Comité des régions.

La relation est à double sens : le Comité des régions peut utiliser le Congrès pour assurer une diffusion large et efficace de ses points de vue et de ses positions. De son côté, le Congrès peut transmettre jusqu’au cœur de l’Union européenne toutes les opinions des collectivités locales extérieures à l’Union européenne.

En 2006, Jean-Claude Juncker, Premier ministre du Luxembourg, a présenté son rapport sur les relations globales entre le Conseil de l’Europe et l’Union européenne, «Une même ambition pour le continent européen ». Ce rapport majeur souligne que la complémentarité entre les deux entités internationales doit impliquer un renouvellement des pratiques démocratiques et donner notamment au Congrès un rôle plus important. Le rapport précise que la poursuite et le renforcement de la coopération entre le Congrès et le Comité des régions de l’Union européenneconstituent « une des pistes prometteuses du renouvellement nécessaire de la démocratie ». (Depuis la publication du rapport, un nouvel élan a été donné à ses propositions avec la signature en mai 2007 d’un mémorandum d’accord entre l’Union européenne et le Conseil de l’Europe).

« L’Union européenne développera avec le Conseil de l'Europe un dispositif de promotion et de renforcement de la démocratie. [...] Ils utiliseront le Congrès des pouvoirs locaux et régionaux pour renforcer la démocratie locale et régionale afin d’associer étroitement les 800 millions d’Européens au fonctionnement de nos organisations ».

Rapport de Jean-Claude Juncker sur les relations UE‑CE, 2005 (Recommandations finales)

·                     La Charte a une influence bien au-delà du continent européen

Même si l’amélioration de la gouvernance locale demeure une question essentielle dans toutes les régions d’Europe, le Congrès voit plus loin. Des problèmes communs appellent des solutions communes qui dépassent largement les frontières de l’Europe :

·         Le Bassin méditerranéen est considéré de plus en plus comme un tout, où l’idée de renforcer l’efficacité des collectivités locales suscite un intérêt évident, par exemple, au Maghreb. Le Congrès a établi une coopération avec le monde arabe et désire développer davantage et soutenir le dialogue euro-arabe, y compris dans le cadre du dialogue interculturel, une des activités majeures du Conseil de l’Europe. Dans ce contexte, une coopération avec le Centre Nord-Sud devrait être améliorée.

·         L’Eurorégion adriatiquea été instituée en 2006, dans le Bassin méditerranéen et il s’agit maintenant d’en assurer le suivi/développement.

·         La région de la mer Noire constitue une autre priorité, de même que pour l’Union européenne, et le Congrès continuera ses travaux en vue de la création d’une Eurorégion de la mer Noire.

·         De nouveaux contacts doivent être développés avec l’Asie centrale et orientale.

Les activités de monitoring du Congrès prennent également de l’importance avec la diffusion de ses normes. Le travail d’observation des élections progresse également et les délégations comprennent désormais des observateurs d’associations nationales, d’assemblées multinationales (cross‑country) et du Comité des régions.

3.             Enfin et surtout, le Congrès offre un excellent rapport coût‑résultats

Les ambitieuses activités statutaires du Congrès sont mises en œuvre avec des ressources très limitées, qu’il faudra augmenter à l’avenir, ne serait-ce qu’à la lumière du progrès des ratifications de la Charte européenne de l’autonomie locale. L’adoption d’une Charte européenne de l’autonomie régionale et la coopération avec le Bélarus pourraient également entraîner de nouvelles responsabilités pour le Congrès.

En 2007, en termes approximatifs, le budget total du Congrès s’élevait à environ € 6 millions, avec un budget d’activité de seulement € 3 millions (à l’exclusion des ressources humaines et dépenses diverses autres). Avec ce budget de € 3 millions et un personnel de 50 agents (au total), le Congrès a réussi 

·         à organiser et suivre plus de 260 manifestations, y compris la session plénière, six missions d’observations d’élections, des réunions de commissions, des réunions de groupes de travail et des conférences ;

·         à adopter 23 recommandations, 21 résolutions et 2 avis, en réponse aux préoccupations des collectivités locales et régionales et en conformité avec les objectifs du Conseil de l’Europe.