La démocratie locale et régionale au Portugal - CG (10) 5 REV Partie II

Rapporteurs : Mme Kathryn SMITH (Royaume-Uni) et M. Miljenko DORIC (Croatie)

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RAPPORT EXPLICATIF

I INTRODUCTION

1. Depuis 1994, le Congrès mène un programme systématique d’études sur la situation de la démocratie locale et, le cas échéant, régionale dans les Etats membres du Conseil de l’Europe. A ce jour, près de 30 pays ont été étudiés1. Chaque fois, l’étude est réalisée par une équipe animée par un ou deux rapporteurs nommés par la commission institutionnelle du Congrès ou de la Chambre concernée. Le rapport rédigé à l’issue de la mission d’étude est présenté soit au Congrès lors d’une Session plénière, soit à une Chambre, après quoi une Recommandation aux autorités nationales du pays en question est adoptée. L’étude est effectuée et le rapport et les recommandations sont formulés à la lumière des principes et des normes énoncés dans la Charte européenne de l’autonomie locale ouverte à la signature en 1985.

2. Le 6 juin 2002, la commission institutionnelle a nommé Mme Kathryn Smith (Royaume-Uni) et M. Miljenko Doric (Croatie) rapporteurs du Congrès, la première, sur la démocratie locale, et le second, sur la démocratie régionale, en les chargeant d’effectuer une enquête et de rédiger un rapport sur la démocratie locale et régionale au Portugal. Le Bureau du Congrès a confirmé cette proposition le 5 juillet 2002.

3. Pour remplir cette mission, les rapporteurs ont été assistés par le Pr Eivind Smith (Norvège, Vice-Président du Groupe d’experts indépendants sur la Charte européenne de l’autonomie locale) à titre d’expert et par M. Daniil Khoshabo (Secrétariat du Conseil de l’Europe).

4. Les 30 et 31 janvier 2003, une délégation du Conseil de l’Europe-CPLRE composée des deux rapporteurs, de l’Expert et du représentant du Secrétariat du Conseil de l’Europe s’est rendue dans la capitale du Portugal. Les 5 et 6 mars 2003, une délégation composée de M. Doric (rapporteur sur la démocratie régionale), de l’Expert et du représentant du Secrétariat s’est rendue à Madère. Le programme de ces visites est reproduit dans les Annexes 1 et 2.

5. A la suite de ces visites, l’Expert a rédigé un projet de texte sur la situation de la démocratie locale en coopération avec le Secrétariat. Si ce texte repose sur les documents officiels, juridiques et autres, qui ont été fournis par les autorités portugaises, il est aussi le fruit des débats qui se sont tenus et des documents communiqués lors des visites préliminaires.

6. Le projet de texte a été soumis aux autorités portugaises sous la responsabilité des rapporteurs en vue d’être discuté pendant la deuxième visite officielle de la délégation du Conseil de l’Europe-CPLRE à Lisbonne, le 21 mars 2003, à laquelle ont participé les deux rapporteurs, M. Khoshabo et le Pr Smith. Au cours de cette visite, la délégation du Conseil de l’Europe-CPLRE a rencontré des représentants de la région autonome des Açores. Le programme de cette visite est reproduit dans l’Annexe 3.

7. A l’issue de la visite finale, les rapporteurs, assistés de l’Expert et du Secrétariat, ont préparé un projet de rapport et un projet de recommandation, lesquels ont été approuvés par la commission institutionnelle du Congrès lors de sa réunion du 8 avril 2003.

Les rapporteurs tiennent à exprimer leur gratitude au Pr Eivind Smith, Vice-Président du Groupe d’experts indépendants sur la Charte européenne de l’autonomie locale, pour l’aide précieuse qu’il leur a dispensée dans la préparation de ce rapport et pendant les visites officielles.

II EXPOSE DE FOND : ORGANISATION TERRITORIALE

8. La superficie totale de la République du Portugal est de 91 831 km². Son territoire se compose de la métropole et des archipels des Açores (2 247 km²) et de Madère (794 km²). Le Portugal compte environ 10 millions d’habitants, dont approximativement 240 000 vivent dans les Açores et 250 000 à Madère. Le Portugal est membre du Conseil de l’Europe depuis 1976.

9. La révolution pacifique de 1974 a mis fin à de nombreuses années de dictature. Une Constitution démocratique a été adoptée en 1976. Il convient de garder présents à l’esprit cette histoire ainsi que le caractère relativement récent des structures démocratiques et le caractère assez homogène de la population lorsque l’on tente de comprendre certaines caractéristiques de l’organisation administrative actuelle et son fonctionnement.

10. Selon la Constitution, le Portugal est un Etat unitaire. Il « est structuré et fonctionne conformément à la règle de l’autonomie des régions insulaires et aux principes de subsidiarité, d’autonomie des collectivités locales et de décentralisation démocratique de l’administration publique » (Article 6). Cependant, l’autonomie politique et administrative des régions n’empiètera en aucune façon sur la souveraineté de l’Etat ; elle sera exercée dans le cadre de cette Constitution (Article 225 (3) ; voir aussi l’Article 108).

11. La Constitution stipule l’instauration de quatre types de collectivités locales et régionales autonomes. Les deux « régions autonomes » sont les Açores et Madère (Article 225 et suivants). Selon la Constitution (Articles 235-262), les trois échelons de collectivités locales sont les paroisses (freguesias), les municipalités et les régions administratives (sur le continent). Cependant, aucune « région administrative » n’a encore été mise sur pied à ce jour. Il s’ensuit que, alors que les collectivités locales et régionales des Açores et de Madère se répartissent en trois niveaux, deux niveaux seulement fonctionnent sur le continent.

12. En sus des « régions autonomes » instituées dans les deux archipels, le Portugal est divisé en 308 municipalités et 4 251 paroisses, dont respectivement 19 et 150 se trouvent aux Açores et 11 et 54 à Madère.

13. Les municipalités portugaises sont parmi les plus peuplées d’Europe, puisque leur population moyenne est proche de 32 000. La plus grande compte autour de 560 000 habitants, contre 420 pour la plus petite. La population moyenne des paroisses est nécessairement beaucoup plus faible, mais même à ce niveau l’écart entre la plus grande et la plus petite est significatif (autour de 60 000 contre moins d’une centaine). La taille des municipalités et les disparités existant à ces deux échelons doivent demeurer présentes à l’esprit pour comprendre la structure du système actuel et la manière dont il fonctionne.

III CADRE JURIDIQUE DE L’AUTONOMIE DES COLLECTIVITES LOCALES ET REGIONALES AU PORTUGAL

14. Comme on l’a déjà fait observer, c’est sur la Constitution elle-même qu’est fondée l’autonomie des collectivités locales et régionales au Portugal (Partie III Titres VII et VIII). Certaines de ses dispositions feront l’objet d’un examen plus approfondi dans ce rapport.

15. Des dispositions plus détaillées sont contenues dans la législation sur les pouvoirs et les activités des municipalités et des paroisses, le texte important le plus récent étant la Loi n° 159/99, qui établit le cadre du transfert de fonctions et compétences aux collectivités locales.

16. Le Portugal a signé la Charte européenne de l’autonomie locale le 15 octobre 1985. Elle a été ratifiée le 18 décembre 1990 et est entrée en vigueur le 1er avril 1991. Aucune déclaration ni réserve particulière n’a été faite par le Portugal lorsqu’il a ratifié la Charte.

17. Dans ces conditions, on peut raisonnablement supposer que la Charte européenne de l’autonomie locale s’applique au Portugal, au moins pour ce qui a trait aux autorités que la Constitution appelle « collectivités locales » (voir plus haut). On peut en revanche douter qu’il en aille de même pour les « régions autonomes » (c’est-à-dire les Açores et Madère) auxquelles il est fait référence dans les Articles 225 et suivants de la Constitution. Cependant, pour l’heure, cette considération ne nous préoccupe guère aux fins du présent rapport. Les rapporteurs ont été chargés d’étudier la situation de la démocratie locale et régionale, mais ce uniquement à la lumière de certaines dispositions de la Charte ainsi que des principes et normes plus généraux qu’elle a instaurés. La nature de cette mission n’est pas seulement juridique, mais aussi politique et donc plus vaste.

18. D’après l’Article 8 (2) de la Constitution, « les règles édictées par les conventions internationales qui ont été dûment ratifiées ou approuvées s’appliqueront dans le droit national dès leur publication officielle, dans la mesure où elles gardent leur caractère de règles internationales contraignantes pour l’Etat portugais ». La Charte européenne de l’autonomie locale est effectivement une convention internationale au sens de cette disposition. Il est donc clair que les tribunaux portugais peuvent se référer à la Charte dans son intégralité (dans la mesure où la teneur de chaque clause le justifie) et la prendre en compte lorsqu’ils ont à trancher des litiges entre les collectivités locales et régionales et l’Etat central et entre les collectivités locales et la région administrative dont elles font partie.

19. Les principales parties de ce rapport s’articuleront autour des normes constitutionnelles relatives aux trois types de collectivités locales et régionales du Portugal, à savoir les paroisses, les municipalités et les régions (administratives et autonomes).

IV CONFORMITE A LA CHARTE EUROPENNE DE L’AUTONOMIE LOCALE : LES PAROISSES (FREGUESIAS)

20. En vertu de l’Article 236 de la Constitution, il existe des paroisses tant sur le continent qu’aux Açores et à Madère. Elles sont soumises aux mêmes « principes généraux » (cf. Partie III Titre VII Chapitre I) que les autres catégories de « collectivités locales », en l’occurrence les municipalités (dans tout le territoire du Portugal) et les régions administratives (sur le continent). Cependant, en ce qui concerne les dispositions détaillées s’appliquant à chacune des catégories de collectivités locales, la Constitution est moins précise pour les paroisses (Chapitre II) que pour les municipalités (Chapitre III).

21. Les dispositions de la Constitution qui ont trait aux paroisses reflètent une tradition ancienne, qui veut que les affaires communes soient organisées à un niveau aussi proche que possible du terrain. Comme son nom l’indique, la paroisse est une circonscription issue de l’Eglise. Elle n’a plus aucun lien juridique avec ce passé. Les rapporteurs ont l’impression très nette que la paroisse jouit d’une grande crédibilité et de l’affection de la population. Telles qu’elles fonctionnent actuellement, les paroisses représentent l’un des apports les plus originaux du Portugal à la tradition de l’autonomie des collectivités locales en Europe.

22. Cependant, dans le même temps, les municipalités sont considérées comme la principale instance des collectivités locales, tant par la place qu’elles tiennent dans l’organisation politique qu’au regard des règles législatives subordonnées à la Constitution. Cette propension est assez naturelle étant donné qu’il existe un grand nombre de paroisses et que la grande majorité d’entre elles ont une faible population. En conséquence, lorsque des pouvoirs sont délégués à un échelon local par l’Etat central, ce sont généralement les municipalités qui en profitent. En vertu de la loi, les paroisses ont pour mission principale des tâches telles que certifier la domiciliation d’un individu ; cependant, elles exercent aussi des activités dans des domaines tels que la culture, l’entretien des rues et des parcs, certains travaux routiers et les équipements collectifs destinés aux enfants ou aux personnes âgées. Dans ces domaines, elles jouent même le rôle d’interlocuteur principal pour les municipalités et il n’est pas rare que ces dernières leur délèguent des fonctions dans le cadre de contrats comportant des mesures de cofinancement (la liste des « fonctions des paroisses » et les procédures régissant ces arrangements sont énoncées dans le Chapitre II de la Loi n° 159/99). Dans beaucoup de grandes municipalités européennes, certaines des tâches ainsi exercées par les paroisses seraient déléguées à des organes spécifiques (par exemple des conseils de communauté ou de quartier) mis sur pied par ces mêmes municipalités. Il arrive parfois que les responsabilités assumées par les paroisses aillent au-delà des exigences de la loi en raison de leur proximité avec la population.

23. Il ne serait cependant pas juste, dans ces conditions, de soumettre le système portugais des paroisses à la totalité des critères de conformité à la Charte européenne de l’autonomie locale. En particulier, on ne saurait raisonnablement appliquer intégralement l’exigence selon laquelle « une partie substantielle des affaires publiques » doit être gérée par des collectivités locales autonomes (cf. Articles 3 et 4 de la Charte) à des collectivités locales qui, dans la plupart des autres Etats, seraient de simples subdivisions des municipalités concernées.

24. Il pourrait néanmoins être légitime d’apprécier si les principaux principes de la Charte relatifs à la nature de « l’autonomie » sont respectés à ce niveau particulier des collectivités locales. A cet égard, on se souviendra que l’existence et les activités de ces autorités sont consacrées par la Constitution elle-même, qu’en outre elles sont régies par le droit subordonné à la Constitution et qu’elles ont pour but de faire en sorte que des fonctions importantes tout à fait conformes aux idéaux de la Charte européenne de l’autonomie locale soient assumées au niveau local.

25. En vertu de l’Article 2 de la Charte, le principe de l’autonomie des collectivités locales tel qu’il est énoncé par l’Article 3 de la Charte sera reconnu dans la Constitution, ou au moins dans la législation nationale. Le terme « autonomie » qui est effectivement employé dans l’Article 6 de la Constitution fait référence aux collectivités locales et aux régions autonomes. Plus précisément, il semble que cette règle soit satisfaite, par exemple par l’Article 237 (autorité de la loi), l’Article 238 (droit de posséder un patrimoine et des ressources financières) et l’Article 242 (contrôle administratif limité exclusivement à la légalité des actes).

26. En vertu de l’Article 3 (2) de la Charte, les collectivités locales exerceront leurs droits par le truchement de conseils élus à bulletin secret et dans le cadre du suffrage universel direct. L’Article 239 de la Constitution stipule que « chaque collectivité locale comportera une assemblée élue investie d’un pouvoir de délibération et un organe exécutif responsable devant elle ». La délégation du Conseil de l’Europe-CPLRE ne voit aucune raison de croire que le critère de « l’élection à bulletin secret dans le cadre du suffrage universel direct » qui est stipulé par la Charte ne soit pas respecté par le système électoral portugais, et il ne semble pas non plus que le lien entre l’assemblée paroissiale (ou le plénum des citoyens, voir plus bas) et le conseil paroissial donnent lieu aux mêmes remarques que celles qui pourraient être émises à propos des municipalités (voir plus bas).

27. En vertu de l’Article 245 de la Constitution, la loi stipule que, dans les paroisses dont la population est faible, l’assemblée paroissiale peut être remplacée par des assemblées de tous les citoyens possédant le droit de vote. On ne peut raisonnablement soutenir que cette disposition constitue une violation de l’Article 3 de la Charte.

28. Conformément à l’Article 4 (1) de la Charte, les principaux pouvoirs et responsabilités des collectivités locales seront fixés par la Constitution ou par la loi, mais « l’attribution aux collectivités locales de pouvoirs et responsabilités à des fins spécifiques conformément à la loi » n’est pas exclue. Ces exigences sont satisfaites par la législation portugaise, le système de délégation des municipalités concernées aux paroisses étant régi par la loi. L’un des grands mérites de cette architecture est qu’elle permet de tenir compte des différences de taille et des conditions locales.

29. L’Article 4 (2) de la Charte stipule que les collectivités locales jouissent d’une entière discrétion, dans les limites imparties par la loi, pour exercer leur droit d’initiative dans toute affaire qui n’est pas exclue de leur compétence et ne relève pas d’une quelconque autre autorité. Même si ce droit ne semble pas être clairement énoncé dans la Constitution, il semble satisfait par la manière dont le système actuel fonctionne au Portugal.

30. L’Article 4 (3) de la Charte pose le principe en vertu duquel les responsabilités publiques seront généralement exercées, de préférence, par les autorités les plus proches du citoyen (principe de subsidiarité). Au Portugal, il est clair que les paroisses sont l’autorité la plus proche du citoyen. Pourtant, leurs fonctions et, en conséquence, leur part dans les dépenses publiques totales, sont très limitées. Il n’est néanmoins pas possible d’estimer la mesure dans laquelle cette situation est conforme aux exigences de la Charte à ce sujet si l’on omet de prendre en considération le rôle des municipalités et la relation entre ces deux échelons (voir plus haut).

31. En vertu de l’Article 4 (4)-(6) de la Charte, les attributions dévolues aux collectivités locales sont normalement pleines et entières et le pouvoir qui est donné à d’autres autorités de restreindre cette liberté doit être stipulé par la loi ; dans la mesure du possible, les collectivités locales jouiront d’une certaine discrétion pour adapter l’exercice des pouvoirs délégués à la situation locale et elles seront consultées lors des phases de planification et de prise de décision pour toutes les affaires qui les concernent directement. A la connaissance de la délégation du Conseil de l’Europe-CPLRE, il n’existe aucune raison de penser que la législation portugaise ne soit pas conforme à ces exigences.

32. L’Article 5 de la Charte stipule que les limites du territoire des communes ne seront pas modifiées sans que les communautés concernées n’aient été préalablement consultées. Il ne semble pas que leur droit à consultation soit consacré par la loi mais, en pratique, la paroisse concernée sera toujours consultée avant que, par exemple, une nouvelle paroisse ne soit créée.

33. Selon l’Article 6 de la Charte, les collectivités locales seront en mesure de déterminer leur propre organisation administrative interne afin de l’adapter aux besoins locaux et d’assurer une gestion efficace et le statut de leurs effectifs répondra à certaines normes, en particulier la nécessité de recruter du personnel de qualité et d’offrir un déroulement de carrière approprié. Excepté pour les réserves évidentes qu’impliquent la très petite taille et les tâches limitées de la plupart des paroisses, il ne semble pas que cette exigence soulève des difficultés.

34. L’Article 7 de la Charte prévoit que le statut des élus locaux leur permettra d’exercer librement leurs fonctions, qu’ils auront droit à une compensation financière pour leurs frais, la perte de revenu découlant de l’exercice de leurs fonctions, etc., et que toutes fonctions réputées incompatibles avec un mandat électif local seront déterminées par la loi ou par des principes juridiques fondamentaux. En vertu de la loi, les présidents des 200 paroisses les plus grandes perçoivent un salaire équivalant à 8 % de celui du Président de la République (c’est-à-dire autour de 1 000 euros par mois), ceux des 400 paroisses suivantes (par la taille), recevant environ 500 euros par mois. Dans les autres paroisses, c’est-à-dire la grande majorité, le président a droit à 200 euros par mois en moyenne, auxquels il convient d’ajouter une indemnité pour les frais directs encourus du fait de ses fonctions (la totalité de ces sommes étant soumise à l’impôt sur le revenu). Ces chiffres doivent toutefois être appréciés à la lumière du fait que la paroisse est une administration de proximité et l’on peut arguer que le caractère quasiment bénévole des fonctions électives au sein de celle-ci est un avantage en ce sens que la population apprécie l’abnégation de ceux qui les assument de manière désintéressée.

35. En vertu de l’Article 8 de la Charte, la tutelle administrative des collectivités locales ne peut être exercée que conformément à la Constitution ou à la loi, elle se borne normalement à vérifier que la loi est respectée et elle est exercée de telle sorte que l’intervention de l’autorité de tutelle demeure proportionnée aux intérêts protégés. Ces préoccupations sont correctement prises en compte, par exemple par l’Article 214 de la Constitution (Cour des comptes) et l’Article 242 (Tutelle administrative). Surtout, la délégation du Conseil de l’Europe-CPLRE n’a reçu aucune plainte alléguant que ces principes n’ont pas été respectés.

36. Conformément à l’Article 9 de la Charte, les collectivités locales ont droit à des ressources financières propres adéquates et peuvent en disposer librement dans le cadre de l’exercice de leurs pouvoirs et ces ressources doivent être suffisantes pour faire face à leurs responsabilités. La délégation du Conseil de l’Europe-CPLRE n’a pu vérifier de façon objective si le mode de financement des paroisses remplit effectivement ces exigences, mais elle n’a eu connaissance d’aucune plainte substantielle qui soit de nature à conclure que ce ne soit pas le cas. Il a cependant été argué qu’actuellement les ressources sont globalement insuffisantes. Bien entendu, il convient d’opérer une distinction claire entre cette évaluation et celle du montant des ressources financières par comparaison avec les ambitions de certaines paroisses et l’Association Nationale des Paroisses soutient que la part du produit total des trois impôts nationaux (impôt sur le revenu des personnes physiques, impôt sur les sociétés et taxe sur la valeur ajoutée) qui leur est reversée par l’Etat central à travers le Fonds de financement des paroisses devrait être portée de 2,5 % à 3,5 % pour qu’elles soient mieux à même d’assumer des tâches importantes au profit de leurs populations. Les rapporteurs appuient cette proposition.

37. L’Article 9 (3) de la Charte stipule qu’une partie au moins des ressources financières de collectivités locales doit provenir d’impôts ou redevances locaux dont elles peuvent déterminer le taux dans une certaine mesure. Jusqu’à un certain point, cette obligation est satisfaite par la latitude dont jouissent les paroisses de percevoir des droits pour les permis et certificats qu’elles délivrent et les services qu’elles rendent, comme l’entretien des cimetières (leur taux est approuvé par l’assemblée paroissiale). Cependant, pour des raisons pratiques, elles ne peuvent augmenter ces droits que dans une mesure limitée. Au demeurant, la majeure partie de leurs ressources financières provient des impôts rétrocédés par l’Etat central (voir plus haut) et des contrats passés avec leur municipalité.

38. L’Article 9 (5) de la Charte instaure un régime de péréquation et de redistribution des ressources financières entre les collectivités locales. L’Article 238 (2) de la Constitution déclare expressément que le système portugais sera fondé sur des considérations similaires. Une partie (2,5 %) du montant global de certains impôts nationaux est dévolue à toutes les paroisses. Le gros de ces transferts provient directement du Fonds national de financement des paroisses. Certains transferts financiers au profit des paroisses proviennent de la municipalité concernée par le biais de diverses formes de délégation et de cofinancement de certaines fonctions exercées par délégation. Au vu du rôle que ces deux types de collectivités locales assument de facto au Portugal, il est difficile de conclure à l’incompatibilité de ce dispositif avec les règles de la Charte.

39. Conformément à l’Article 9 (7) de la Charte, les dotations aux collectivités locales ne seront pas affectées au financement de projets spécifiques. En revanche, la plupart des fonctions assumées par les paroisses qui vont au-delà des tâches traditionnelles de délivrance de certificats etc. semble être le résultat de différentes formes de délégation par les municipalités concernées (voir plus haut). Dans ce contexte, « l’affectation » des fonds transférés par la municipalité concernée en contrepartie de l’exécution de certaines tâches ne peut raisonnablement être évitée.

40. L’Article 9 (8) de la Charte autorise les collectivités locales à financer des investissements par l’emprunt dans les limites imposées par la loi. Les paroisses peuvent faire usage de cette possibilité dans une mesure assez limitée.

41. L’Article 10 (1) de la Charte reconnaît aux collectivités locales le droit de coopérer et former des syndicats avec d’autres collectivités locales pour mener ensemble des tâches d’intérêt commun. Cette faculté est expressément prévue par l’Article 247 de la Constitution (« associations visant à administrer des intérêts communs ») et par la Loi n° 175/99 ; plusieurs paroisses en font usage.

42. L’Article 10 (2) de la Charte confère aux collectivités locales le droit de s’affilier à une association pour la promotion et la protection de leurs intérêts communs. Ce droit est expressément consacré par l’Article 247 de la Constitution et l’Association Nationale des Paroisses est très active au Portugal. Cette Association représente un nombre significatif d’élus locaux.

43. Au vu du caractère assez exceptionnel de l’institution des paroisses, typiquement portugaise, l’exigence de la Charte selon laquelle cette collectivité locale a aussi le droit d’appartenir à une association internationale ne présente vraisemblablement aucun intérêt sur le plan pratique. Il en va de même pour le droit, prévu par l’Article 10 (3) de la Charte, de coopérer avec leurs homologues des autres Etats.

44. L’Article 11 de la Charte confère aux collectivités locales un droit de recours judiciaire pour garantir le libre exercice de leurs pouvoirs et le respect des principes d’autonomie des collectivités locales tels qu’ils sont consacrés par la Constitution ou la législation nationale. Il ne semble pas que cette règle suscite des inquiétudes au regard du droit portugais (pour des raisons pratiques, peu de paroisses auraient effectivement recours à un tel recours alors que les municipalités ne se privent pas d’en user).

V CONFORMITE A LA CHARTE EUROPEENNE DE L’AUTONOMIE LOCALE : LES MUNICIPALITES

45. S’agissant du respect de la Charte européenne par le Portugal en ce qui concerne les municipalités, les observations qui ont été formulées à propos des paroisses dans le Titre IV ci-dessus s’appliquent tout autant aux municipalités pour ce qui a trait à l’Article 2 (reconnaissance du principe d’autonomie des collectivités locales), à l’Article 4 (1)-(2) (les principaux pouvoirs et responsabilités des collectivités locales seront définis par la Constitution ou par la loi, etc.), à l’Article 4 (4)-(6) (ces pouvoirs seront normalement pleins et entiers, etc.), à l’Article 8 (contrôle de l’autorité de tutelle portant uniquement sur la légalité des actes), à l’Article 10 (2) (droit de s’affilier à une association) et à l’Article 11 (droit de recours devant les tribunaux).

46. Le reste de la Charte peut donner lieu à des remarques particulières à propos des municipalités. On peut s’interroger en premier lieu sur la structure interne des organes politiques de la municipalité.

47. Selon l’Article 3 (2) de la Charte, le droit des collectivités locales sera exercé par des conseils élus à bulletin secret dans le cadre du suffrage universel direct. L’Article 239 de la Constitution précise que « chaque collectivité locale sera dotée d’une assemblée élue ayant un pouvoir de délibération ainsi que d’un organe exécutif responsable devant elle ». La délégation du Conseil de l’Europe-CPLRE ne voit pas en quoi le système électoral du Portugal pourrait ne pas être conforme aux règles européennes.

48. L’Article 250 de la Constitution stipule que les organes représentatifs des municipalités sont l’assemblée et la chambre municipales. Tous deux sont « représentatifs » en ce sens qu’ils sont élus et tous deux sont collectifs. La nature et la co-existence de deux organes représentatifs au sein des municipalités méritent plus d’attention.

49. En vertu de l’Article 251 de la Constitution, l’assemblée municipale - désignée comme « l’organe délibérant de la municipalité » - sera composée de membres élus directement et dont le nombre sera supérieur à celui des présidents des conseils paroissiaux qu’elles incluent ». Autrement dit, l’assemblée est un forum où sont représentées deux instances. Formellement, seule la majorité des représentants qui ne font pas simultanément office de président d’un conseil paroissial sont considérés, conformément à la Constitution, comme des « membres directement élus » de l’assemblée municipale (Article 251). On pourrait néanmoins arguer que les présidents de paroisse sont élus directement aux deux fonctions de président et de membre de l’assemblée et que, de ce fait, ils sont de facto investis d’un double mandat pour lequel ils ont été élus directement. Cependant, pour diverses raisons, le profil politique (de chacune) des élections paroissiales pourrait ne pas correspondre à celui de l’électorat municipal dans son ensemble ; par exemple, conformément à l’idéologie et aux pratiques sous-tendant l’institution portugaise des paroisses (voir plus haut), le président de paroisse peut jouir d’une grande popularité en raison de sa personnalité et de ses mérites passés plutôt que de sa qualité de représentant (qu’il peut être ou ne pas être) d’un parti politique briguant un mandat aux élections municipales. Au demeurant, la personne qui figure en tête de la liste électorale réunissant le plus grand nombre de suffrages dans la paroisse (sauf en cas d’élection directe par la totalité de la population adulte, cf. plus haut), est président ex officio (es qualités) du conseil paroissial. Ces considérations expliquent peut-être que la Constitution n’ait pas retenu le concept des « élections duales directes ».

50. Le nombre et l’importance relative des présidents de paroisse au sein d’une assemblée municipale dépend du nombre de paroisses faisant partie de cette municipalité et de la taille de la population de cette dernière, qui à son tour co-détermine la taille de l’assemblée. Même lorsque la proportion de présidents de paroisse est plus faible (ce qui est fréquemment le cas), leur présence peut modifier le profil politique de l’assemblée de telle sorte que la majorité politique bascule ; d’après les chiffres de l’Association Nationale des Municipalités du Portugal, ce cas s’est effectivement présenté dans 10 % des municipalités, si bien que quatre élections anticipées ont dû être organisées. Lorsqu’un tel phénomène se produit, la question qui se pose n’est pas confinée aux modalités de l’élection des représentants (voir plus bas) et elle porte aussi sur la représentativité de l’assemblée aux yeux de l’ensemble des électeurs de la municipalité. Il est évident qu’une telle éventualité n’est pas souhaitable parce qu’elle peut affecter la volonté politique de l’électorat de la municipalité ainsi que le travail de l’assemblée et de la municipalité. Les rapporteurs sont d’avis que les autorités portugaises ont intérêt à se demander, conjointement avec les représentants des collectivités locales, comment une telle situation pourrait être évitée.

51. Il est également clair que le système décrit ci-dessus tient compte de la place que tiennent les paroisses dans la vie des municipalités portugaises. Il est aussi susceptible d’offrir d’excellentes occasions de coordonner l’action des paroisses et de la municipalité dont elles font partie (dans l’hypothèse où l’assemblée est l’organe principal de la municipalité).

52. La relation entre l’assemblée et l’organe exécutif de la municipalité est une autre question méritant un examen approfondi. Selon l’Article 3 (2) de la Charte, l’autonomie des collectivités locales sera exercée par les conseils ou les assemblées (voir plus haut) « qui peuvent être dotées d’organes exécutifs responsables devant elles ». L’Article 239 de la Constitution portugaise précise qu’il existe un « organe exécutif responsable devant » l’assemblée élue possédant un pouvoir délibérant. En ce qui concerne l’énoncé de la Constitution, il n’y a aucun problème. Cependant, l’architecture et le fonctionnement réels du système portugais inspirent quelques doutes quant à la mesure dans laquelle le critère de la « responsabilité » est satisfait par le système considéré dans son ensemble.

53. En premier lieu, il convient de garder présent à l’esprit le fait que, d’un point de vue formel et contrairement à l’assemblée, l’organe municipal (la chambre municipale) est entièrement composé de personnes élues directement par le corps électoral. Dans la mesure où, par exemple, les systèmes dans lesquels le maire est élu directement sont compatibles avec la Charte, la co-existence de deux instances « représentatives » au sein d’une même municipalité peut difficilement, en elle-même, susciter des craintes particulières. Cependant, l’existence d’un organe « exécutif » élu au suffrage direct qui voisine avec l’organe délibérant qui est (au moins en partie) élu au suffrage direct est une considération importante pour obtenir une compréhension globale du système portugais en ce qui concerne la responsabilité de l’exécutif devant l’assemblée.

54. En second lieu, un autre paramètre méritant d’être pris en compte de ce point de vue est le fait que l’assemblée municipale se réunit au moins quatre fois par an (en pratique, la fréquence moyenne est plus élevée puisque, selon l’ANMP, elle est de 10 à 12 réunions par an), tandis que l’exécutif se réunit plus souvent ; cette différence est accentuée par le fait que, normalement, le maire et ses collaborateurs politiques les plus proches exercent leurs fonctions régulièrement tout au long de l’année. Troisièmement, l’assemblée n’a pas le pouvoir d’approuver ou voter une motion de censure contre la chambre municipale, par exemple en forçant le maire et/ou l’ensemble de la chambre à démissionner avant la fin de leur mandat. Quatrièmement, il ne semble pas que l’assemblée dispose d’un quelconque pouvoir de prise de décision indépendante et d’initiative. Elle peut discuter des affaires les plus importantes qui concernent la municipalité (comme le budget et le programme d’activité), mais elle ne peut que les accepter ou les rejeter en bloc. On remarquera cependant que la chambre municipale doit se conformer aux décisions de l’assemblée et modifier ses propositions en conséquence.

55. L’assemblée est aussi investie de fonctions de surveillance étendues et joue un rôle dans la définition de la politique de la municipalité (budget, impôts locaux, emprunts, plans d’urbanisme, etc.). Quoique ses membres aient, bien entendu, le droit de critiquer l’exécutif et de soumettre des propositions lors des réunions, aucune mesure ou décision importante ne peut être prise sans l’accord exprès de l’assemblée et, pour des affaires relativement mineures présentées par la chambre, l’assemblée peut adopter des propositions sous une forme modifiée (ou, bien sûr, les rejeter). L’assemblée ne peut renvoyer l’exécutif, mais en pratique elle a le pouvoir de bloquer ses actions en n’approuvant pas ses propositions. Il a néanmoins été argué que les présidents des paroisses sont fréquemment obligés de travailler en collaboration étroite avec le maire (lequel est le chef de l’organe exécutif) et seront donc peu enclins à voter contre lui lorsque des questions importantes sont en jeu (voir plus haut la description du système de représentation dual au sein de l’assemblée municipale). Dans l’ensemble, la délégation du Conseil de l’Europe-CPLRE est d’avis que, des deux organes politiques se trouvant à la tête de chaque municipalité, c’est la chambre municipale qui est la plus puissante.

56. On notera que ce système assez original fonctionne au Portugal depuis 1976 sans poser de problème majeur et qu’il n’a pas subi de modifications notables bien qu’il ait parfois été question d’en apporter. Cependant, aux yeux des rapporteurs, il serait opportun de se pencher sur les moyens d’améliorer l’architecture des institutions à la lumière de l’Article 3 (2) de la Charte en renforçant la responsabilité de l’organe exécutif devant l’assemblée. Les rapporteurs recommandent que les autorités portugaises recherchent, conjointement avec les représentants des collectivités locales, les moyens d’instaurer une relation plus équilibrée entre l’assemblée et l’organe exécutif.

57. Une deuxième série de questions concerne le rôle des municipalités dans la société portugaise. L’Article 4 (3) de la Charte pose le principe selon lequel les responsabilités publiques seront exercées de préférence par les autorités les plus proches du citoyen (c’est ce qu’on appelle le principe de subsidiarité). Cette disposition doit être interprétée à la lumière de la règle voulant que les collectivités locales, conformément à l’Article 3 (1) de la Charte, régulent et gèrent « une part substantielle » des affaires publiques. Même si les paroisses sont les autorités les plus proches du citoyen, les municipalités doivent être regardées comme l’instance qui, au niveau local, joue, et de loin, le rôle le plus important au regard de la dévolution de compétences dans ce pays. Par conséquent, ce sont surtout elles qui doivent être prises en compte dans l’évaluation de l’autonomie des collectivités locales au Portugal.

58. Les municipalités portugaises jouissent d’une compétence générale pour se livrer à des activités affectant les intérêts de leurs administrés conformément aux décisions qu’elles prennent. La législation prévoit en outre un certain nombre de « fonctions municipales » énoncées dans le Chapitre II de la Loi n° 159/99. Quoique la liste soit longue, elle ne peut être considérée comme exhaustive. De plus, il arrive que les tâches accomplies par certaines municipalités aillent au-delà des obligations légales en raison, bien entendu, de leur proximité avec la population. La classe politique portugaise est en train de débattre de la « juste » répartition des fonctions et compétences entre l’Etat central et les collectivités locales.

59. Sur la base de l’énumération d’un certain nombre de principes généraux, notamment celui de subsidiarité (Article 2) et la règle selon laquelle le transfert de compétences doit s’accompagner de moyens suffisants pour assumer les fonctions concernées (Article 3), les dispositions du Chapitre III de la Loi n° 159/99 élargissent considérablement le champ des fonctions et compétences dévolues aux municipalités. En vertu de l’Article 4, toutes les fonctions et compétences énumérées dans ce Chapitre de la loi cadre « seront graduellement transférées aux municipalités au cours des quatre années suivant son entrée en vigueur ». Cependant, pour des raisons tant politiques que financières, cette disposition n’est pas intégralement appliquée et le processus d’un transfert effectif des attributions relativement vastes auxquelles il est fait référence dans le Chapitre concerné de la loi n’a débuté qu’en 2002. Ce processus n’a donc pas entièrement été mené à son terme.

60. La simple liste des fonctions et compétences qui sont de la responsabilité des municipalités (voir plus haut) ne livre cependant pas tous les éléments nécessaires pour apprécier si les municipalités gèrent effectivement une partie « substantielle » des affaires publiques. Un autre moyen d’évaluer la mesure dans laquelle le Portugal satisfait à cette obligation – ou, autrement dit, s’il respecte le principe de subsidiarité tel qu’il est énoncé dans la Charte et dans le droit interne – consisterait à évaluer le poids des municipalités dans l’économie nationale et le total des dépenses publiques. D’après la 2e édition d’une étude publiée par Dexia (“Local Finance in the fifteen countries of the European Union” - Le financement des collectivités locales dans les quinze pays de l’Union européenne), les dépenses du secteur public dans son ensemble représentent 44,3 % du PIB portugais et, à elles seules, les collectivités locales (dans lesquelles sont incluses les paroisses) pesaient 5,7 % du PIB en 2002. Les chiffres de l’ANMP montrent que, en 2002, les dépenses des collectivités locales se montaient à quelque 10 % du total des dépenses publiques. Ce pourcentage, s’il est modeste, ne peut néanmoins être qualifié d’exceptionnellement bas lorsqu’on le compare avec celui qui est observé dans de nombreux autres Etats signataires de la Charte. Au surplus, il est appelé à augmenter une fois que la loi cadre de 1999 et d’autres initiatives seront effectivement appliquées (voir plus haut).

61. L’Article 5 de la Charte stipule que les limites du territoire des communes ne pourront être modifiées sans que les communautés concernées ne soient préalablement consultées. A la différence des paroisses, ce droit des municipalités est explicitement reconnu par la Constitution (Article 249) et par la législation ordinaire.

62. L’Article 6 (1) de la Charte donne aux collectivités locales le droit de déterminer leur propre organisation administrative interne pour l’adapter aux besoins locaux et assurer une gestion efficace sans préjudice des dispositions plus générales de la législation. Cette liberté est consacrée par la loi (mais la partie du budget d’une municipalité qui est consacrée aux salaires ne peut excéder 60 % du budget courant de l’année).

63. L’Article 6 (2) de la Charte stipule que le statut du personnel des collectivités locales doit être conforme à certaines normes, notamment la nécessité de recruter du personnel de qualité et d’offrir des possibilités d’avancement appropriées. La législation actuelle offre aux employés municipaux les mêmes garanties qu’aux fonctionnaires nationaux, de telle sorte que, par exemple, ils peuvent continuer leur carrière dans une autre municipalité sans perdre leur ancienneté et les avantages qui en découlent pour ce qui a trait à leur rémunération, etc. En outre, les salaires de l’ensemble de la fonction publique (qui inclut les employés municipaux) sont négociés et fixés à l’échelon de l’Etat central. Il se peut que ce système facilite le recrutement de personnel de grande qualité et améliore le déroulement de carrière sans pour autant faire peser un fardeau excessif sur les finances des municipalités parce que les transferts de l’Etat central sont automatiquement majorés pour compenser les augmentations de salaire qu’il a déterminées. En ce qui concerne la liberté pour les municipalités de fixer les salaires, etc. en fonction de leurs propres besoins, il semble que ce dispositif leur laisse une marge de manœuvre assez limitée (ce qui pourrait s’expliquer par les critères à respecter en vertu du pacte de stabilité de l’UE).

64. L’Article 7 (1) de la Charte stipule que le statut des élus locaux prévoit le libre exercice de leurs fonctions. Selon la législation actuelle, les maires disposent de leur propre secrétariat et les membres de la chambre exécutive, de leurs propres bureaux. La possibilité de révoquer un élu est extrêmement limitée. La législation donne à ceux qui exercent leur mandat à temps plein le droit de prendre un congé pour se libérer de leurs autres occupations pendant la durée du mandat et les élus à temps plein peuvent prétendre à une aide au retour à la vie professionnelle. Il apparaît donc que, dans l’ensemble, les exigences de la Charte sont respectées.

65. En vertu de l’Article 7 (2) de la Charte, les élus locaux ont droit à une indemnité financière pour les dédommager de leurs frais, de la perte de revenus induite par leur mandat, etc. Ceux qui travaillent à plein temps perçoivent une rémunération calculée en pourcentage du salaire du Président de la République et qui varie en fonction de la taille de la municipalité. Les autres peuvent prétendre à une compensation pour la perte de revenus résultant de leur mandat, à laquelle s’ajoutent des indemnités de présence et le remboursement des frais de déplacement. Il semble que donc que, globalement, la Charte soit respectée.

66. Aux termes de l’Article 7 (3) de la Charte, toute fonction réputée incompatible avec un mandat d’élu local doit être déterminée par la loi ou par des principes juridiques fondamentaux. La législation actuelle prévoit quelques cas d’inéligibilité (fonctionnaires de la municipalité concernée, juges, policiers, etc.) et interdit aux élus à plein temps de se livrer à certains types d’activités financières ; en outre, nul ne peut détenir plus d’un mandat électif et une même personne ne peut appartenir à la fois à l’assemblée délibérante et à l’organe exécutif d’une même collectivité. Les exigences de la Charte semblent respectées.

67. L’Article 9 de la Charte reconnaît aux collectivités locales le droit à des ressources financières propres adéquates dont elles peuvent disposer librement dans le cadre des pouvoirs qui leur sont dévolus et ces ressources doivent être suffisantes pour faire face à leurs responsabilités. Il semble que des progrès aient été accomplis depuis 1993, date où la loi sur le financement des collectivités locales a été suspendue. On notera cependant que les municipalités sont encore en train de se remettre de la suspension de cette loi et qu’elles considèrent le financement comme l’un des enjeux les plus importants de leurs négociations avec l’Etat central. On remarque en particulier que la situation s’est récemment détériorée en raison de l’interdiction de recourir au crédit. Les rapporteurs espèrent que, une fois que la situation financière globale du pays se sera améliorée, l’Etat lèvera ces restrictions.

68. L’Article 9 (3) de la Charte exige qu’une partie au moins des ressources financières des collectivités locales provienne d’impôts locaux ou redevances sur le taux desquels elles peuvent influer. Le ministère de tutelle rapporte qu’en 2001 les recettes fiscales des municipalités portugaises représentaient 29 % de leurs ressources totales. Les municipalités n’ont pas le droit d’instaurer de nouveaux impôts et ceux qu’elles sont habilitées à lever sont plafonnés par l’Etat central. A cet égard, les Rapporteurs sont d’avis que toute exonération d’impôts locaux accordée doit être décidée conjointement par l’Etat central et les représentants des municipalités, faute de quoi les finances des collectivités locales pourraient être ébranlées.

69. Par principe, la définition des redevances locales (qui sont exigées, par exemple, en contrepartie de l’usage de certains biens municipaux) est laissée à l’appréciation des municipalités. Il en va de même, bien entendu, pour la fixation des revenus provenant des transactions commerciales ordinaires (vente de terrains, location de bâtiments appartenant à la municipalité, etc.). D’après le ministère de tutelle, en 2001, 27 % des recettes totales des municipalités portugaises provenaient de ces ressources (et du recours à l’emprunt).

70. Un régime de péréquation et de redistribution entre les collectivités locales a été instauré par l’Article 9 (5) de la Charte. L’Article 238 (2) de la Constitution stipule expressément que le système portugais repose sur des principes similaires et, de fait, il existe une péréquation prenant la forme de dotations de l’Etat central qui sont réparties en fonction de critères objectifs tels que la population, le nombre de jeunes, la superficie de la collectivité locale, la taille de son réseau routier et l’importance des recettes fiscales de chaque municipalité. En 2001, d’après le ministère de tutelle, les transferts financiers représentaient 44 % des recettes totales des municipalités, mais du fait de la péréquation l’importance relative des transferts varie considérablement de l’une à l’autre.

71. En vertu de l’Article 9 (7) de la Charte, les dotations aux collectivités locales ne seront pas affectées au financement de projets spécifiques. En général, la législation portugaise satisfait à cette exigence. Les rapporteurs sont toutefois conscients que des craintes ont été exprimées quant à l’emploi de contrats entre l’Etat central et certaines municipalités pour le cofinancement de projets ou pour le développement régional et quant à la capacité de négociation effective dont disposent les municipalités pour influer sur les termes de ces contrats ; on observe une nette tendance à recourir à de tels contrats même pour des affaires relevant de la compétence des collectivités locales (parcs de stationnement, entretien de la voirie, etc.). Peut-être faudrait-il s’interroger sur la pertinence de ces pratiques.

72. L’Article 9 (8) de la Charte autorise les collectivités locales, dans les limites fixées par la loi, à financer leurs investissements par l’emprunt. Ce droit est reconnu par la législation portugaise et l’emprunt tient traditionnellement une place non négligeable. Le ministère de tutelle estime la part de l’emprunt dans les ressources totales des municipalités à entre 5 % et 10 %. Cependant, actuellement, le droit pour les municipalités d’y recourir est soumis à de sévères restrictions en raison des difficultés que le Portugal éprouve à satisfaire les critères du pace de stabilité de l’UE (voir également le paragraphe 67).

73. En vertu de l’Article 10 (1) de la Charte, les collectivités locales ont le droit de coopérer et de former des syndicats avec leurs homologues en vue d’accomplir des tâches d’intérêt commun. L’Article 253 de la Constitution reconnaît expressément ce droit et la législation l’intègre progressivement en élargissant l’éventail des possibilités offertes aux grandes agglomérations, aux villes et aux régions qui sont administrées par des représentants des municipalités y participant. On parle même d’instaurer un système similaire incorporant une représentation indirecte à l’échelon des régions administratives existantes, mais il ne pourrait être mis en place avant que n’ait été amendé le régime actuel de représentation de l’Etat central dans les régions tel qu’il est spécifié par la Constitution.

74. L’Article 10 (2) de la Charte reconnaît aux collectivités locales le droit de s’affilier à une association pour la défense et la promotion de leurs intérêts communs. Les municipalités formant l’Association nationale des municipalités portugaises et y jouant un rôle actif font effectivement usage de cette faculté. Il semble que l’Association ait réussi à s’imposer comme le représentant principal des municipalités face à l’Etat.

75. En vertu de l’Article 10 (2) de la Charte, les collectivités locales ont aussi le droit de faire partie d’une association internationale. Ce droit est consacré par la loi et l’association nationale des municipalités portugaises ne se prive pas d’en user.

76. Conformément à l’Article 10 (3) de la Charte, les collectivités locales ont le droit de coopérer avec leurs homologues étrangères. Ce droit est reconnu par la loi et plusieurs municipalités y ont recouru.

VI CONFORMITE A LA CHARTE EUROPEENNE DE L'AUTONOMIE LOCALE : POSITION DES COLLECTIVITES LOCALES FAISANT PARTIE DES REGIONS AUTONOMES DES AÇORES ET DE MADERE.

77. Le postulat de base veut que la Charte européenne de l’autonomie locale s’applique aux collectivités locales non seulement à l’égard de l’Etat central (voir plus haut les parties IV et V), mais aussi vis-à-vis de la région autonome dans laquelle se trouve la paroisse ou municipalité concernée.

78. Du fait de la législation portugaise, les règles applicables aux collectivités locales sont identiques, qu’une paroisse ou une municipalité se trouve sur le continent ou qu’elle fasse partie de l’une des deux régions autonomes. Il s’ensuit que toutes les remarques sur le système décrit plus haut s’appliquent également aux paroisses et municipalités situées dans les deux archipels érigés en régions autonomes.

79. Dans la mesure où les fonctions de contrôle des collectivités locales sont exercées par la région autonome concernée, le principe selon lequel ce contrôle doit porter uniquement sur la légalité des actes semble respecté (voir l’Article 8 de la Charte).

80. Il apparaît aussi que les régions autonomes et (certaines) municipalités entreprennent des projets communs régis par des contrats conclus entre elles-mêmes et financés, au moins en partie, par les collectivités locales. En général, il est difficile de voir dans ces arrangements une entorse au principe d’autonomie des municipalités consacré par la Charte européenne. Il a cependant été souligné que, en certaines occasions, ces techniques ont été employées selon des modalités qui ne respectent pas pleinement l’égalité de droits des municipalités avec les régions autonomes dans la rédaction des contrats.

VII CONFORMITE AUX PRINCIPES DE LA CHARTE EUROPEENNE DE L'AUTONOMIE LOCALE : REGIONS

81. Dans la Constitution du Portugal, le terme de « régions administratives » désigne les régions autonomes situées sur le continent. L’Article 255 prévoit que la loi établisse de telles régions. Il faut cependant, avant qu’une loi ne soit adoptée à cet effet, qu’un référendum soit organisé et que le oui l’emporte à la majorité des suffrages exprimés. Cette majorité doit être obtenue à l’échelon national comme dans chacune des régions qui seront constituées (Article 256).

82. Le 8 novembre 1998, date où s’est tenu un référendum sur la création de huit régions sur le continent, 64 % des électeurs (le taux de participation était de 49 %) se sont prononcés contre cette proposition. On trouvera un compte rendu plus détaillé des événements dans un document sur les résultats du référendum du 8 novembre 1998 rédigé par M. Montalvo à l’intention de la Commission permanente de la Chambre des régions du CPLRE (CPR/CP (5)15), auquel nous renvoyons le lecteur. Les rapporteurs soulignent que, durant leur visite au Portugal, ils ont eu l’impression que le peuple portugais était favorable à la régionalisation en tant que moyen de régler plusieurs problèmes tels que l’écart grandissant entre le littoral et l’intérieur des terres. Toutefois, en 1998, la grande majorité des électeurs a repoussé le plan proposé et donc voté contre la régionalisation. On pourra donc se demander légitimement à l’avenir si des régions authentiques possédant une histoire et une cohérence géographique qui seraient investies de pouvoirs importants et bien définis pourraient résoudre certaines difficultés (ce qui pourrait apporter au pays un surcroît de solidarité et de cohésion sociale). Les rapporteurs pensent que, en général et au vu de l’expérience réussie de nombreux pays européens, des collectivités locales élues démocratiquement sont, dans une large mesure, à même d’assumer plusieurs des fonctions économiques et de développement durable qui sont une dimension essentielle de la subsidiarité.

83. Pendant ses visites au Portugal, la délégation du Conseil de l’Europe-CPLRE a eu nettement l’impression que, après le rejet du projet d’instaurer des régions administratives dans le cadre du projet constitutionnel à ce sujet, peu ou pas d’initiatives politiques ont été prises pour poser cette question une deuxième fois, éventuellement au prix d’un remodelage de l’architecture régionale proposée en 1998.

84. Les deux « régions autonomes » des Açores et de Madère ont connu un sort tout différent. Elles existent depuis que l’actuelle Constitution est entrée en vigueur et leur autonomie semble très poussée.

85. Comme on l’a déjà souligné, on peut se demander si la Charte européenne de l’autonomie locale s’applique directement aux collectivités locales relevant de cette catégorie. C’est pourquoi la conformité à la Charte doit être évaluée à l’aune des principes plutôt que des dispositions détaillées de cet instrument.

86. Comme on l’a indiqué dans la partie I (voir plus haut), la délégation du Conseil de l’Europe-CPLRE a visité la capitale du Portugal et de l’une des régions autonomes (Madère) et elle a rencontré des représentants de la région autonome des Açores. Globalement, la délégation a eu l’impression qu’il n’existe pas de différend notable entre l’Etat central et les deux régions autonomes en ce qui concerne le champ d’application de la Charte, c’est-à-dire les règles fondamentales qui ont trait à l’autonomie de ces collectivités locales. Ce sentiment est confirmé par la Constitution elle-même et par d’autres textes (on se reportera également plus haut aux fondements juridiques de l’autonomie des collectivités locales et des régions au Portugal).

87. Il semble au contraire que les garanties d’autonomie stipulées par la Charte soient correctement appliquées, notamment, par exemple, pour ce qui a trait à l’étendue des compétences dévolues aux deux assemblées régionales, aux moyens financiers dont elles disposent pour s’acquitter de leurs tâches et lancer des projets de leur propre initiative, à la stricte observation du principe de légalité relatif aux diverses formes de contrôle de leurs activités et à la possibilité pour elles de saisir la justice pour défendre les prérogatives qui leur sont attribuées par la Constitution et la législation portugaise. Au long des presque 30 années qui se sont écoulées depuis l’avènement de l’actuel régime démocratique au Portugal, ces deux régions ont connu un essor remarquable qui, sans aucun doute, est dû, au moins en partie, à la façon dont les deux systèmes d’administration régionale ont pu fonctionner au profit de leurs populations respectives.

88. Lors des visites de la délégation du Conseil de l’Europe-CPLRE, les représentants des régions autonomes ont émis quelques craintes à propos de la délimitation de leurs pouvoirs par rapport à ceux de l’Assemblée de la République (c’est-à-dire du Parlement). Il semble que le vague relatif dans lequel sont laissés deux critères utilisés par la Constitution pour délimiter les attributions des assemblées générales soit la principale pierre d’achoppement (« Principes des lois générales de la République » et « affaires intéressant spécifiquement les régions », cf Article 227a), lequel doit être lu conjointement avec l’Article 112 (5) de la Constitution). En cas de conflit, l’interprétation de ces dispositions incombe au Tribunal constitutionnel, qui a tendance - c’est du moins ce que d’aucuns ont fait valoir - à donner à l’intérêt national la priorité sur ceux que défendent les assemblées régionales concernées.

89. Ce système est fondé sur la Constitution et il ne contrevient nullement aux principes de la Charte européenne de l’autonomie locale. De ce point de vue, il convient d’ajouter que tout système répartissant des pouvoirs entre deux échelons ou plus est susceptible d’engendrer des conflits sur la manière exacte dont il y a lieu d’interpréter les dispositions censées établir la ligne de partage. Cependant, on se félicitera naturellement de tous les efforts pour obtenir une définition encore plus claire des frontières de l’autonomie des régions à la lumière des principes de la Charte. A cet égard, les rapporteurs pensent que, pour être meilleure, toute définition des affaires intéressant spécifiquement les régions autonomes doit reposer sur le principe de subsidiarité consacré par la Charte et la législation portugaise, qui doit guider toute décision des autorités nationales.

90. Les rapporteurs considèrent que les régions autonomes, en tant que régions les plus excentrées de l’Union européenne, doit pouvoir continuer à bénéficier des fonds structurels de l’UE qui leur sont nécessaires ainsi que des autres formes d’aide et dérogations prévues par l’Article 299(2) du Traité d’Amsterdam.

VIII CONCLUSIONS GENERALES SUR LE RESPECT DE LA CHARTE

91. L’impression générale que la délégation du Conseil de l’Europe-CPLRE a retirée est que le système d’autonomie territoriale des deux régions autonomes et des municipalités et paroisses ne suscite guère de difficultés relativement aux normes et principes énoncés dans la Charte européenne de l’autonomie locale. Ce sentiment est fondé sur le fait que peu de problèmes juridiques que l’on pourrait raisonnablement qualifier de questions touchant à la conformité à la Charte ont été soulevés lors des divers entretiens que la délégation a eu l’occasion de mener.

92. Parmi les quelques questions que l’on peut mentionner, la première concerne la composition de l’assemblée municipale. Conformément à l’Article 3(2) de la Charte, le droit à l’autonomie des collectivités locales sera exercé par des conseils élus à bulletin secret et au suffrage universel direct. Dans le système actuellement en vigueur au Portugal, l’assemblée ne se compose qu’en partie de personnes directement élues en tant que telles (selon les termes employés par l’Article 251 de la Constitution), les présidents des conseils paroissiaux étant membres de plein droit de l’assemblée de la municipalité à laquelle appartient leur paroisse. Bien entendu, ces derniers sont élus au suffrage direct en leur qualité de membre de l’assemblée paroissiale (parfois même à la fonction de président du conseil). Cependant, si leur appartenance à l’assemblée municipale devait altérer le profil politique de cette dernière, il va de soi que ce ne serait pas à l’avantage de l’électorat de la municipalité dans son ensemble et que, par conséquent, le fonctionnement de la municipalité pourrait en pâtir dans une certaine mesure. Il n’est pas interdit de s’interroger sur les moyens d’empêcher une telle situation.

93. Conformément à l’Article 3 (2) de la Charte, l’assemblée locale « peut être dotée d’organes exécutifs responsables devant elle ». Le système portugais de représentation collective duale au sein de chaque municipalité place l’exécutif en position de force face à l’assemblée municipale, ce qui peut soulever quelques doutes quant à la mesure dans laquelle il est « responsable » devant cette dernière. Il semble que ce dispositif, qui fonctionne depuis 1976, ait, en pratique, engendré de fréquents blocages institutionnels et il est demeuré inchangé en dépit de maintes critiques. Prenant acte de ce fait, les rapporteurs sont d’avis qu’il pourrait être utile de chercher les moyens d’instaurer une relation plus équilibrée entre l’assemblée et l’exécutif à la lumière de l’Article 3(2) de la Charte de telle sorte que l’exécutif soit encore plus responsable devant l’assemblée.

94. Enfin, le débat sur les limites strictes que la législation actuelle impartit à l’autonomie des municipalités portugaises lorsqu’elles déterminent le taux des impôts locaux (Article 9 (3) de la Charte européenne) et lorsqu’elles fixent le niveau et la structure des salaires de leur personnel doit être approfondi au vu de la contribution très significative qu’un régime de liberté dans ces domaines pourrait apporter à la responsabilité des collectivités locales autonomes et à la place des municipalités dans l’ensemble de la société.

95. Etant donné que, comme on l’a déjà souligné, il n’est nullement assuré que la Charte européenne de l’autonomie locale s’applique directement aux autorités régionales, le fait qu’aucune région administrative n’ait été créée sur le continent depuis le résultat négatif du référendum de 1998 peut difficilement être considéré comme une violation des obligations incombant au Portugal en vertu de la Charte. Cependant, un résultat allant dans le sens opposé – ainsi que de nouvelles initiatives politiques allant en ce sens - serait manifestement plus conforme aux idéaux qui sous-tendent la Charte.

IX APPRECIATIONS POLITIQUES ET PERSPECTIVES DE REFORME

96. Il serait tout à fait justifié de féliciter le Portugal des progrès accomplis dans le domaine de l’autonomie locale et régionale depuis l’instauration de l’actuel régime démocratique par la Constitution de 1976. Des avancées substantielles ont été réalisées à divers niveaux, en particulier pour les deux régions autonomes des Açores et de Madère, mais aussi pour les municipalités et paroisses de tout le pays.

97. Une remarque fondamentale s’impose quant aux difficultés financières rencontrées à de nombreux échelons du système portugais, comme, par exemple, l’interdiction temporaire pour les municipalités de contracter des emprunts (cf. l’expression « dans l’économie nationale » qui figure dans l’Article 9 (1) de la Charte européenne de l’autonomie locale). Ni les principes ni les dispositions de la Charte ne signifient que les collectivités locales et/ou régionales ont droit à une aisance financière supérieure à celle de l’Etat central, par exemple si l’ensemble du Portugal est confronté à des difficultés relatives au respect des critères du pacte de stabilité de l’UE, mais en tout état de cause les restrictions actuellement en vigueur devraient être levées une fois que la situation financière du pays se sera améliorée.

98. A une échelle différente, l’institution fort originale des paroisses (freguesias), qui bénéficient de la protection de la Constitution, mérite quelque attention. Elle reflète de toute évidence une tradition ancienne d’organisation des affaires communes à un niveau aussi proche que possible du terrain et est tout à fait conforme à une grande partie des principes et idéaux inspirant la Charte européenne de l’autonomie locale. A cet égard, les autorités portugaises pourraient envisager la manière dont les représentants des paroisses peuvent être tenus informés et être impliqués dans les futurs travaux du CPLRE lorsque leur niveau de responsabilité sera approprié. Cependant, il est manifeste que les municipalités sont l’acteur le plus important au niveau local et qu’elles y jouent un rôle moteur, de telle sorte qu’il serait inapproprié de soumettre les paroisses à tous les critères de conformité de la Charte européenne de l’autonomie locale, en particulier la règle selon laquelle « une part substantielle des affaires publiques » doit être gérée par une collectivité locale autonome (cf. Articles 3 et 4 de la Charte). Dans la plupart des autres Etats membres du Conseil de l’Europe, les paroisses seraient assimilables à des subdivisions des municipalités (conseils de quartier ou de communauté ou autres).

99. Au sein des municipalités proprement dites, il est peut-être temps de réexaminer le système des deux collèges municipaux. En tout état de cause, le caractère représentatif de l’assemblée municipale, son rôle en tant qu’organe principal de la municipalité et la responsabilité du conseil municipal devant elle devraient être reconsidérés (voir plus haut). Pour ce faire, il serait opportun de se pencher sur le rôle du maire (c’est-à-dire le président du conseil municipal) : d’après certains observateurs, le maire tient une place largement prépondérante dans l’architecture municipale, ce qui n’empêche pas son rôle de demeurer assez mal défini vis-à-vis des membres du conseil qui s’opposent au (parti du) maire. Surtout, la logique sous-tendant l’architecture de l’actuel système de représentation duale par des organes collégiaux, qui semble n’avoir pas d’équivalent en Europe, peut être difficile à comprendre par les personnes peu familières du système.

100. S’agissant du rôle des municipalités dans la société portugaise, le principe fondamental de la Charte européenne selon lequel « une partie substantielle des affaires publiques » (Article 3) est régulée et gérée par les collectivités locales sera beaucoup mieux respecté une fois que le processus de transfert de pouvoirs aux municipalités conformément au plan décrit dans le Chapitre III de la Loi n° 159/99 aura été mené à bien et complété par d’autres dispositifs ayant pour objet de transférer des pouvoirs supplémentaires aux collectivités locales autonomes. La délégation du Conseil de l’Europe-CPLRE est très favorable à ce que ces engagements politiques soient honorés de telle manière qu’ils s’accompagnent du transfert des moyens matériels et financiers qui sont indispensables à leur bonne exécution.

101. Enfin, le référendum de 1998 ayant abouti à la victoire du non, les autorités sont vivement encouragées à rouvrir le dossier de la mise sur pied de « régions administratives » sur le continent telle qu’elle est prévue par la Constitution (sous réserve de son approbation par un référendum). Il est cependant probable qu’une telle initiative ne pourrait avoir lieu qu’après que le modèle régional qui sera présenté à l’électorat aura été reconsidéré. A cet égard, les rapporteurs pensent que les régions possédant une identité du fait de leurs traditions et de l’histoire et qui sont assises sur un plan de cohésion territoriale devraient former la base de toute évolution relative à une régionalisation éventuelle du pays. Une telle solution a plus de chances d’obtenir le soutien de l’électorat. Surtout, on peut raisonnablement imaginer qu’un tel modèle régional serait plus propice à l’établissement d’entités autonomes viables. En tout état de cause, les rapporteurs encouragent vivement les autorités portugaises à favoriser tout débat public sur les voies d’une éventuelle régionalisation de la métropole qui pourrait être inscrite à l’ordre du jour politique de la nation.

102. En outre, quoiqu’elles accomplissent des tâches importantes et nécessaires en fournissant des services profitant à la population des zones urbaines, les « instances supra-municipales » actuellement en place ou qui sont envisagées par le pouvoir politique (grandes villes, etc.) ne doivent pas se substituer aux futures régions qui, elles, reposeraient sur une identité traditionnelle et des plans de cohésion territoriale et couvriraient un territoire plus vaste. Les rapporteurs ont le sentiment que, en définitive, de véritables régions peuvent être bien adaptées à la mission de servir aussi la population vivant hors des zones urbanisées du pays qui sont d’ores et déjà les plus développées sur le plan économique (par exemple, il a été rapporté à la délégation que 95 % des recettes fiscales du pays proviennent des deux conurbations urbaines existantes, Lisbonne et Porto). L’instauration d’un nouveau schéma de « régions administratives » s’étendant du littoral à la frontière pourrait apporter des avantages considérables aux parties du pays qui, jusqu’à présent, se sont révélées moins dynamiques. Dans ces conditions, les rapporteurs appellent les autorités portugaises à poursuivre le dialogue politique avec le Congrès afin d’examiner les voies et les perspectives d’une éventuelle régionalisation du Portugal.


Annexe I


Programme de la visite des rapporteurs du CPLRE sur la démocratie locale et régionale au Portugal (Lisbonne, 30-31 janvier 2003)


30 janvier 2003

Association Nationale des Paroisses (Freguesias) du Portugal
M. Armando Vieira, Président
Membres du Comité exécutif

Cour des Comptes
M. Alfredo de Sousa, Président
M. José F.F. Tavares, Directeur Général de la Cour

Assemblée de la République
4ème Commission des pouvoirs locaux, Aménagement du Territoire et Environnement
Réunion de travail sous la présidence de
Mme Maria Ofélia Moleiro, Vice-Présidente
Membres de la Commission (Parti Social-Démocrate, Parti Populaire, Parti Socialiste, Verts)

Ministère des Villes, Aménagement du Territoire et Environnement
Dr. Isaltino Afonso de Morais, Ministre
Mme Maria Eugenia Santos, Directrice Générale des Collectivités locales, membre du CDLR
Mme Helena Curto, Directrice Générale Adjointe des Collectivités locales
Mr Paulo Alexandre Coelho, Chef de Cabinet du Secrétaire d’Etat pour l’administration locale

Mairie de Lisbonne
M. Carmona Rodrigues, Vice-Président du Collège (Câmara) municipal
Mme Sofia Bettencourt, Maire-adjoint
M. Antonio Reis, Assesseur du Maire-adjoint

31 janvier 2003

Aire métropolitaine de Lisbonne

Mme Maria da Luz Rosinha, Présidente du Conseil métropolitain de Lisbonne, Maire de Vila Franca de Xira, membre de la Chambre des Régions du CPLRE

Association Nationale des Municipalités de Portugal
M. Fernando Carvalho Ruas, Président
M. Fernando Cruz, Secrétaire général adjoint de l’ANMP

Experts
M. Antonio Rebordao Montalvo, membre du Groupe d’experts indépendants sur la Charte européenne de l’autonomie locale, Président du Centre d’études pour le développement régional et local
M. Marcelo Rebelo de Sousa, Professeur de droit à l’université de Lisbonne

Annexe 2

Programme de la 2e visite des rapporteurs du CPLRE sur la démocratie régionale et locale au Portugal (Madère, Funchal, 5-6 mars 2003)

5 mars 2003

Municipalité de Funchal (Câmara)
Pr Miguel Filipe M. Albuquerque, Président de la Municipalité (Maire de Funchal)

Association des Municipalités de Madère
Pr Savino Correia, Président
Membres du Conseil d’Administration :
M. João Duarte Mendes, Maire de São Vicente
M. Gabriel de Lima Farinha, Maire de Porto Moniz
Pr Emanuel Gomes, Maire de Machico
Prª Maria João Monte, Haut responsable de l’Association

Gouvernement de la Région autonome de Madère
M. Alberto Joao Jardim, Président, Président de la Délégation portugaise au CPLRE
M. Jorge Oliveira, Directeur de l’Administration publique et locale

6 mars 2003

Représentant de la République à Madère
Pr Marques de Freitas, Représentant du Ministre de la République, Procureur général adjoint

Assemblée Législative Régionale de Madère
M. José Paulo Baptista Fontes, Vice-Président
Membres de l’Assemblée représentant diverses formations politiques :
Pr José António Coito Pita, Parti Social-Démocrate
Pr Bernardo Trindade, Parti Socialiste
M. José Manuel Rodrigues, Parti Populaire
M. Roberto Almada, Union Démocratique du Peuple
M. Leonel Nunes, Parti Communiste

Annexe 3

Programme de la 3e visite des rapporteurs du CPLRE sur la démocratie locale et régionale au Portugal (Lisbonne, 21 mars 2003)

Association Nationale des Paroisses (Freguesias) du Portugal
M. Armando Vieira, Président
M. Joaquim Cândido Leite Moreira, Vice-Président

Ministère des Villes, aménagement du territoire et environnement
Secrétariat à l’Administration Locale
M. Paulo Alexandre Coelho, Chef de Cabinet du Secrétaire d’Etat à l’Administration locale
Mme Helena Curto, Directrice Générale Adjointe des collectivités locales
M. Pedro M. A. Vitorio, Assistant du Ministre

Gouvernement de la Région autonome des Açores
M. Roberto Amaral, Secrétaire Régional aux Finances, membre de la délégation portugaise au CPLRE, Chambre des Régions
M. José Maria Matias, Directeur des Affaires européennes

Experts
M. Antonio Rebordao Montalvo, Membre du Groupe d’Experts indépendants sur la Charte européenne de l’autonomie locale, Président du Centre d’études pour le développement régional et local

Association Nationale des Municipalités (Municipios) du Portugal
M. Fernando Cruz, Secrétaire général adjoint

Délégation du CPLRE

Mme Kathryn Smith Rapporteur, Chambre des pouvoirs locaux, Conseillère, London Borough of Bexley, Royaume-Uni

M. Miljenko Doric Rapporteur, Chambre des régions, Président de l’Assemblée régionale de Primorje et Gorski Kotar, Croatie

Prof. Dr Eivind Smith Expert, Professeur de droit public à l’Université d’Oslo, Vice-Président du Groupe d’expert indépendants sur la Charte européenne de l’autonomie locale

M. Daniil Khochabo Secrétaire Adjoint de la Commission Institutionnelle, Secrétariat du CPLRE

1 Albanie, Allemagne, Bosnie-Herzégovine, Bulgarie, Croatie, Chypre, Espagne, Estonie, ex-République yougoslave de Macédoine, Fédération de Russie, Finlande, France, Grèce, Hongrie, Irlande, Italie, Lettonie, Lituanie, Malte, Moldavie, Pologne, République fédérale de Yougoslavie, République tchèque, Roumanie, Royaume-Uni, Slovénie, Slovaquie, Turquie et Ukraine (liste en cours d’établissement).



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