Rapport explicatif sur la démocratie locale et régionale en Azerbaïdjan - CG (10) 4 Rev part II

Rapporteur : M. Alan LLOYD (Royaume Uni)
M. Jean-Claude FRECON (France), co-rapporteur
M. Gregory GRZELAK (Pologne)

I. INTRODUCTION

1. Ce rapport fait suite aux visites officielles en Azerbaïdjan des Rapporteurs de la Commission institutionnelle du Congrès.
Ces visites s’inscrivaient dans le programme d’élaboration de rapports du Congrès sur la situation de la démocratie locale et régionale dans les États membres (rapports de monitoring)1.

2. Lors de la première visite (Bakou, 25-28 août 2002), en l’absence de M. Alan Lloyd, rapporteur sur la démocratie locale, la délégation du Congrès était présidée par M. Jean-Claude Frécon, vice-président du Congrès et sénateur de la République française, rapporteur suppléant. Elle comprenait MM. Grzegorz Grzelak (Pologne), membre de la Chambre des régions, et rapporteur pour la démocratie régionale, M. Fabio Pellegrini (Italie), membre de la Chambre des pouvoirs locaux, plus particulièrement chargé de la question des associations de municipalités. Elle était accompagnée par M. Alain Delcamp, Président du Groupe d'experts indépendants sur la Charte européenne de l'autonomie locale, par M. Riccardo Priore, Chef du Secrétariat de la Commission institutionnelle du Congrès et de Mme Marta Turi, membre de ce même Secrétariat. Elle a bénéficié pendant son séjour de l’assistance de Mme Ayten Shirinova, représentante du Bureau du Conseil de l’Europe à Bakou.

3. Lors de la deuxième visite (Bakou, 6-8 mars 2003) la Délégation était composée de MM. Lloyd, Frécon et Priore. Pour différentes raisons, MM Grzelak, Delcamp et Pellegrini n'ont pas pu participer à cette mission. Les programmes des deux visites figurent à l'annexe II. A ce sujet, il faut signaler qu'à l'occasion du deuxième déplacement, la rencontre avec le Chef de l'administration présidentielle a été annulée en dernière minute. Etant donné l'importance du rôle de cette administration dans le domaine de l'autonomie locale et régionale, les rapporteurs ont exprimé leur plus vif regret pour le rendez-vous manqué.

4. La République d’Azerbaïdjan, après une brève première période indépendante après la première guerre mondiale, n’a accédé à la souveraineté qu’il y a à peine plus de 10 ans avec sa déclaration d’indépendance du 18 octobre 1991. Elle a été admise au sein du Conseil de l’Europe le 25 janvier 2001 et, comme tout nouveau membre, fait l’objet, à la suite notamment de l’Avis 222 (2000) de l’Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe, d’une procédure générale de suivi. C’est dans ce cadre qu’un rapport très complet à été établi récemment au nom de la commission compétente de l’Assemblée par MM Andreas Gross (Suisse) et Guillan Martinez Casañ (Espagne)2. Ce rapport s’est attaché, notamment, à l’examen du développement de l’autonomie locale et s’est prononcé en faveur d’une stratégie en « partenariat avec le Congrès » pour « l’élargissement des compétences et l’augmentation des ressources » des nouvelles collectivités locales d’Azerbaïdjan.

5. Les visites de la délégation du Congrès faisaient donc suite à la visite de la délégation des co-rapporteurs de l’Assemblée parlementaire3. Elles s’inscrivaient aussi après plusieurs contacts et manifestations sur place à l’initiative soit du Congrès lui-même, soit du Comité des Ministres, soit de la Commission de Venise. La première visite coïncidait aussi, à quelques jours près, avec la tenue d’un référendum constitutionnel dans le pays qui avait pour objet d’apporter de profondes modifications à la Constitution, modifications regroupées en huit questions.

6. Les représentants du Congrès pouvaient prendre appui sur l’adhésion de la République d’Azerbaïdjan à la Charte européenne de l’autonomie locale. Après avoir procédé à la signature de la Charte le 21 décembre 2001, les autorités d’Azerbaïdjan avaient procédé à sa ratification le 25 décembre 2001 (adoption de la loi) et le 31 janvier 2002 (signature de la loi par le Président). La Charte était donc officiellement entrée en vigueur conformément aux termes de la loi de ratification du Milli Mejlis, le parlement de l’Azerbaïdjan le 1er août 2002. La République d’Azerbaïdjan s’était considérée comme liée dans sa déclaration du 15 avril par la majeure partie des articles. Elle avait aussi tenu à déclarer son incapacité à garantir l’application des dispositions de la Charte « dans les territoires occupés par la République d’Arménie jusqu’à ce que ces territoires aient été libérés ». Les articles 7, paragraphe 2; 9 paragraphe 5; et 10 paragraphe 3 n'ont pas été acceptés.

7. Pendant ses visites la Délégation a été accompagnée par les membres du Centre pour l’assistance méthodologique aux municipalités du Ministère de la justice et en particulier son directeur M. Namik Aliyev dont il convient de souligner à la fois la parfaite connaissance des procédures du Conseil de l’Europe et la très grande disponibilité. Les informations recueillies au cours de ces visites ont permis d'élaborer un texte préliminaire – dont M. Delcamp a été l'auteur – puis, suite à sa discussion avec les autorités compétentes, l'établissement de ce rapport. Sur cette base, les rapporteurs ont préparé un projet de recommandation et un projet de résolution adressées, par la voie du Comité des Ministres, aux autorités présidentielles, gouvernementales et parlementaires de l'Azerbaïdjan. Les rapporteurs tiennent à remercier ces autorités pour les informations fournies et l'accueil chaleureux lors des visites dans le pays. Les rapporteurs souhaitent exprimer leur gratitude aussi à M. Delcamp et au Secrétariat pour leur précieuse assistance tout au long de la procédure visant l'élaboration de ces textes.

8. Les visites ont permis de mesurer la détermination, au demeurant évidente, des autorités d’Azerbaïdjan de mettre en conformité formelle les dispositions de leur législation avec les conventions et les principes du Conseil de l’Europe, y compris en matière d’autonomie locale. En revanche, elle a révélé l’écart, certes compréhensible mais parfois très grand, entre les principes affirmés, qui, dans certains cas, restent à préciser au niveau législatif et leur application concrète.

9. Le développement de l’autonomie locale et régionale en Azerbaïdjan se situe d’abord dans un contexte caractérisé par la marche décidée de l’Azerbaïdjan vers le développement économique et la démocratie. Subsistent cependant quelques zones d’ombre qu’il appartient aux autorités d’Azerbaïdjan d’éclaircir à travers notamment l’assistance renouvelée des autorités du Congrès, décidées pour leur part à accompagner cette marche vers davantage de réalités concrètes pour le bénéfice général des populations de ce nouveau membre du Conseil.

II. LA MARCHE DÉCIDÉE DE L’AZERBAÏDJAN VERS LE DÉVELOPPEMENT ÉCONOMIQUE ET LA DÉMOCRATIE

2.1 Un contexte géostratégique difficile mais riche de potentialités

10. L’Azerbaïdjan est une République de 86 600 km² et d’une population de
8,1 million habitants avec une densité moyenne (94 habitants au km²) et une grande partie de la population vit encore dans les zones rurales (près de 50 %). C’est ainsi que l’activité agricole assure 25 % du PIB. Ce petit pays est entouré par de grands voisins : la Russie, l’Iran, la Turquie. Sa façade maritime donne sur une mer close : la Caspienne.

11. La notion d'Etat contemporain d'Azerbaïdjan a pour origine le Royaume causasien d'Albanie, qui existait déjà avant Jésus-Christ. Les Etats qui existaient au sein du territoire de l'Azerbaïdjan moderne avaient à leurs têtes des Monarques au pouvoir et à l'autorité absolus. En raison de sa situation stratégique, le pays était l'objet de tensions politiques pendant les périodes de montée en puissance des empires tels que la Russie, l'Iran et l'Empire ottoman, ce qui aboutit à la désintégration et à la division de l'Azerbaïdjan entre ces différents pouvoirs au début du 19ème siècle. A partir de ce moment, le territoire de ce qu'est aujourd'hui l'Azerbaïdjan devint partie intégrante de l'Empire russe puis de l'Union des Républiques Socialistes Soviétiques suite à une brève période d'indépendance entre Mai 1918 et Avril 1920.

12. L’Azerbaïdjan est également prisonnier du découpage complexe et pas toujours innocent du Caucase du Sud. C’est ainsi qu’une partie de son territoire, la République du Nakhitchevan est séparée du reste du pays par une portion de territoire relevant de la République voisine d’Arménie et est, de ce fait, très largement dépendante pour son approvisionnement de l’Iran, son autre voisin. L’Azerbaïdjan fut longtemps le spectateur muet de la paix armée entre l’URSS et la République islamique d’Iran qui se partageaient l’influence sur le Mer caspienne. La découverte de gisements importants de pétrole au XIXème siècle en a fait aussi un enjeu important qui explique la présence de très nombreuses compagnies étrangères, américaines, russes, britanniques et dans une moindre mesure de plusieurs autres pays européens, Italie, France, Espagne, Norvège, voire asiatiques, Turquie, Iran, Japon, Turkménistan, Malaisie.

13. Les indépendances ont, à certains égards, singulièrement compliqué la situation de la zone du Caucase, une zone instable caractérisée notamment par les conflits ethniques, religieux ou tout simplement d’intérêt dans les Républiques - frontières de la Russie (Tchétchénie), au sein de la Géorgie voisine, et jusque sur le territoire de la République lui-même (existence d’une minorité arménienne dans la région du Haut-Karabakh).

14. En raison de ce contexte, l’indépendance fut synonyme de conflit avec la République voisine d’Arménie. Cette situation conflictuelle subsiste encore à travers, depuis 1993, l’occupation par l’armée arménienne non seulement de la région du Haut-Karabakh mais aussi dans les zones environnantes. Au total 20 % du territoire de l’Azerbaïdjan est aujourd’hui occupé. Cette occupation a notamment pour conséquence l’existence d’un grand nombre de personnes déplacées vivant dans une situation de grande précarité. Les indépendances des Républiques d’Asie centrale ont par ailleurs compliqué le jeu pour l’attribution des ressources de la Caspienne, si bien qu’aujourd’hui encore, aucun statut international n’a été véritablement défini pour son sous-sol.

15. L’Azerbaïdjan et en particulier sa capitale Bakou, sont situés sur l’ancienne route de la soie. Le pays est, de ce fait, partie intégrante du programme Traceca de l’Union européenne qui s’efforce de renforcer l’indépendance politique et économique des pays du Caucase et de l’Asie centrale. Il est aujourd’hui au cœur des stratégies d’acheminement des ressources pétrolières et gazières non seulement de l’Azerbaïdjan mais aussi des autres riverains de la Caspienne qui possèdent d’ailleurs des réserves supérieures (Turkménistan, Kazakhstan), et auxquelles il convient d’ajouter celles de l’Ouzbékistan qui sont à peu près comparables.

16. L’actualité politique est occupée par les nouveaux projets de construction de pipe-line et gazoduc en direct de l’Ouest et, en particulier, de l’Europe. Un premier oléoduc de 1 500 Km a été lancé le 18 septembre 2002 pour une mise en service au début de 2006 à travers la Géorgie et la Turquie. Vu la difficulté et les risques écologiques d'un transport maritime éventuel, un projet de gazoduc doit également, après un transit par la Géorgie, déboucher sur un autre port de Turquie et, au-delà, la Grèce et l’Italie. D’ores et déjà cependant, les bruts casaques et turkmènes transitent vers des ports russes de la Mer Noire tandis que d’autres volumes sont acheminés par rail entre Bakou et Batoumi, port situé en territoire géorgien, et capitale de la République contestée d’Adjarie.

2.2 Le contexte économique

17. Les ressources en hydrocarbure autorisent l’Azerbaïdjan à un certain optimisme, c’est ainsi qu’après une chute liée au conflit avec l’Arménie et aux difficultés politiques et économiques de l’indépendance, le PIB a cru en moyenne d’environ 9 % par an depuis 1997. Le budget de l’État est à peu près en équilibre tandis que le niveau de l’endettement est parfaitement raisonnable (de l’ordre de ¼ du PIB). Les perspectives d’augmentation de la production industrielle à partir du secteur pétrolier s’établissent à un taux d’environ 40 % par an après 2005. La stabilité politique est donc pour l’Azerbaïdjan un impératif catégorique dans la mesure où son expansion est très largement dépendante des investissements étrangers qui représentent d’ores et déjà les ¾ des dépenses en capital. Cette même situation est la condition pour que la dépendance croissante du secteur des hydrocarbures (92 % des exportations en 2002) ne devienne pas une faiblesse.

18. Cette expansion économique, tirée par les investissements étrangers, a pour effet d’accélérer la privatisation de l’économie. Elle devrait servir de levier pour les réformes nécessaires de l’ancien appareil d’État et de l’économie planifiée. Ce contexte paraît donc a priori favorable à une organisation institutionnelle faisant place à une plus grande diversité des pouvoirs notamment au niveau local.

19. Ce contexte économique potentiellement favorable s’est traduit en partie dans la situation sociale puisque selon l’ONU « l’index de développement humain » (human development index, HDI) de l’Azerbaïdjan se situerait aujourd’hui au niveau de la Turquie voisine. Cette vision optimiste ne doit pas dissimuler le fait que le revenu moyen par habitant est encore très bas et, surtout, que la pauvreté touche près de 49 % de la population dont 17 % se trouverait au-dessous de la ligne de pauvreté exprimée (soit 15 € environ par mois).

20. Cette situation a conduit le président Alyev à lancer le 25 Octobre 2002 « Un programme de réduction de la pauvreté et de développement économique » (PRSP). Financé en large partie à partir du Fonds pétrolier, ce programme sans précédent et dont on ne trouve guère parmi les pays de la zone d’équivalent qu'en Russie, met l’accent sur la stabilité macroéconomique, la bonne gouvernance et l’intégration internationale. Sur le plan macroéconomique, il consiste, à partir d’une discipline budgétaire renforcée, dans une orientation des ressources du pétrole vers des mesures sociales et la participation du pays au financement des grands investissements de transport pour l’exportation.

21. Les mesures sociales visent à la réduction de la pauvreté par un ensemble d’initiatives économiques concrètes de développement. Elles comprennent aussi un plan de « Grand retour » des personnes déplacées vers les zones anciennement occupées par l’Arménie et reprises par l’Azerbaïdjan. S’agissant des actions en matière de gestion publique, il met l’accent sur la distinction entre les taches de gestion et celles de régulation, la poursuite des privatisations et une action de support en faveur des PME notamment dans les zones défavorisées (Nakhitchevan notamment). Ces mesures pourraient concerner, en particulier, le développement de l’économie à partir de la transformation des produits agricoles. Les interventions dans les secteurs stratégiques tels que l’énergie et l’eau se feront en privilégiant l’aide au secteur privé.

22. L’avenir du secteur local peut se trouver affecté par ces orientations : la privatisation suppose une mise au net des données cadastrales et pourrait déboucher sur d’importantes transformations dans le mode de gestion des services publics locaux (distribution d’eau, chauffage en milieu urbain, enlèvement des ordures ménagères). D’un manière générale, l’évolution économique positive et les transformations qu’elle induit dans les structures étatiques ne pourra pas être sans influence sur la situation institutionnelle et politique.

2.3 Le développement des institutions politiques de l’Azerbaïdjan

23. Dés le 18 octobre 1991 l’Acte constitutionnel associé à la reconnaissance de l’indépendance de l’Azerbaïdjan faisait de l’établissement d’un état de droit et d’une société civile l’un des principaux objectifs4.

24. Les évènements politiques n’ont pas permis la réalisation immédiate de ces intentions. C’est ainsi que les difficultés militaires ont entraîné la démission des deux premiers présidents en 1992 et 1993. La stabilité n’a été acquise qu’à travers l’élection, puis la réélection, du président Heydar Alyev, successivement président du parlement de la République autonome du Nakhitchevan puis du parlement national, en Octobre 1993 puis Octobre 1998.

25. Quelques semaines après la première élection était adoptée par référendum la Constitution de la République d’Azerbaïdjan le 12 novembre 1995. Le même mois se tenaient les premières élections législatives «libres ». La nouvelle Constitution du pays met en place un État unitaire et laïc fondé sur la séparation des pouvoirs mais qui consacre en fait une forte prééminence présidentielle.

26. Ses deux premiers chapitres sont consacrés aux principes et droits fondamentaux (71 articles). L’article 12 précise que le principal but de l’État est « d’assurer les droits et libertés ». La section 4 du chapitre II, consacré aux libertés qui comprend 4 articles, détaille aussi les « principaux devoirs des citoyens » (notamment la loyauté vis-à-vis des institutions mais aussi la protection de l’environnement).

27. La section 5, première section du chapitre III qui traite du « pouvoir d’État » est consacrée au pouvoir législatif qui réside dans le Parlement. Appelé Milli Mejlis, celui-ci est monocaméral et élu au scrutin uninominal majoritaire. Il comprend 125 députés. Les deuxièmes élections (pour un mandat de cinq ans) se sont tenues le 5 Novembre 20005 et ont permis à huit partis et à de nombreux candidats « indépendants » d’obtenir des sièges dans l’assemblée nationale. Le parti du président (Parti du Nouvel Azerbaïdjan) du président Alyev a toutefois conservé aisément la majorité. Les autres partis ne sont représentés que par quelques unités.

28. Les domaines de compétence du législateur sont énumérés à l’article 95. Outre le vote des lois il comporte de nombreuses compétences en matière de nominations ou ratifications (généralement sur présentation du président, par exemple les membres de la Cour constitutionnelle).

29. Le pouvoir exécutif réside tout entier dans le président de la République. Le régime s’apparente à celui d’un régime présidentiel classique (dépendance quasi totale du conseil des ministres6) mais il comporte aussi des prérogatives supplémentaires telles que l’initiative des lois ou du budget. C’est le président qui nomme aux principaux organes de l’État. Il possède également un droit de veto concernant les lois adoptées qui ne peut être surmonté que par la réunion d’une majorité qualifiée.

30. La section VII est consacrée au pouvoir judiciaire qui comprend une Cour constitutionnelle mais aussi une Cour suprême et un procureur général. Ce sont ces dispositions qui ont plus particulièrement retenu l’attention des membres de la Commission de Venise qui à la suite de l’Avis 222 (2000) de l’Assemblée parlementaire, ont renforcé leur coopération existante avec les autorités Azerbaïdjanaises. Un programme particulier a été établi conformément au mandat confié à la Commission par le Comité des Ministres : réforme constitutionnelle, réforme électorale et médias. Cette coopération a, notamment, débouché (après l’assistance à la mise en place de la Cour constitutionnelle) sur plusieurs des modifications soumises au référendum du 24 août 2002.

31. Ce référendum a débouché, malgré la complexité des questions et la décision commune de 2 partis d’opposition de le boycotter, sur une majorité de 96 % des voix avec une participation nationale de plus de 88 % des inscrits. 24 articles ont été ainsi amendés. Pour plus de commodité les modifications avaient été regroupées en 8 questions dont deux, il convient de le noter, avaient pour but soit de « remplir les obligations de l’Azerbaïdjan à l’égard du Conseil de l’Europe » (modalités d’élection des hauts commissaires aux droits de l’Homme, remplacement de la Cour économique par des Cours d’appel et, surtout, possibilité de saisine directe de la Cour constitutionnelle et possibilité pour les cours et tribunaux d’adresser un recours en interprétation de la Constitution ou des lois devant cette même Cour.) soit « la ratification de la Convention européenne des Droits de l’Homme » (état d’urgence, protection constitutionnelle des libertés fondamentales, objection de conscience). Peuvent également être considérées comme relevant du souci de perfectionner l’état de droit les restrictions à l’usage du référendum afin de préserver les compétences du pouvoir législatif (le budget de l’État par exemple ne peut être soumis au référendum), le renforcement des prérogatives de ce même parlement ou ses modalités de fonctionnement (régime des sessions), l’organisation du pouvoir judiciaire (et plus grande précision des pouvoirs du procureur général).

32. La révision constitutionnelle comportait une deuxième série de dispositions relevant du choix de souveraineté de l’Azerbaïdjan mais pouvant avoir des conséquences dans l’avenir sur les rapports entre les pouvoirs publics : constitutionnalisation du seul scrutin majoritaire, plus grande facilité d’élection du Président (majorité simple au lieu des deux tiers dans la situation précédente, remplacement pour l’intérim du président de la République du président du Parlement par le Premier Ministre.

33. Une troisième catégorie pourrait, avec la possibilité de saisine directe de la Cour constitutionnelle avoir une incidence sur le statut de l’autonomie locale et régionale : le projet modifiait l’un des articles consacrés aux collectivités locales en étendant la garantie constitutionnelle des seuls principes généraux en matière d’élection à ceux concernant l’organisation des municipalités. Une autre modification concernait le statut de la République autonome du Nakhitchevan dont la constitution devrait désormais être approuvée par une loi de rang constitutionnel (article 134). Il conviendra d’être attentif sur les conditions dans lesquelles ces deux changements pourraient être appliqué dans l’avenir.

2.4 Les institutions et la place de la démocratie locale et régionale

34. L’Azerbaïdjan ne possédait pas d’expérience démocratique au niveau local. La construction d’un système de gouvernement local a cependant très vite figuré parmi les moyens retenus pour parvenir à la construction d’un État démocratique en Azerbaïdjan Elle figurait dans l’Acte constitutionnel sur l’indépendance de l’État du 18 Octobre 1991. Cette volonté est apparue aussi très clairement dans la Constitution du 5 novembre 1995 adoptée par référendum qui y consacre un Chapitre spécial. Les dispositions transitoires prévoyaient même, après la suppression officielle du système des soviets au 27 novembre 1995, la mise en place d’une législation adéquate et l’organisation d’élections dans les deux ans. Au même moment était créée au sein du Parlement la Commission sur le gouvernement local.

35. Les dispositions relatives à l’autonomie locale sont rassemblées dans le Chapitre IV de la Constitution mais des dispositions particulières existent aussi au Chapitre IX du Chapitre III consacré à l’organisation du Pouvoir d’État pour la République autonome du Nakhitchevan. Les articles 94 et 95 qui traitent des compétences du Parlement (Milli Mejlis) prévoient que celui-ci fixe les règles générales concernant l’élection des municipalités et le statut des municipalités (94-7) et règle la question des divisions administratives territoriales (95 3). Un article spécial (124) traite du « pouvoir exécutif local » (en fait la représentation du pouvoir exécutif central au plan local). Il est situé dans la Section VI du Chapitre III qui est consacré au Pouvoir Exécutif.

36. Le Chapitre IV comprend lui-même 5 articles (142 à 146) qui reprennent –avant même par conséquent sa signature par le pays- plusieurs dispositions de la Charte européenne de l’autonomie locale (principe de l’élection, compétences, notamment en matière budgétaire, principe de compensation financière des décisions prises par « l’État »). L’article 142 prévoit l’organisation de municipalités dans les villes, les zones petites villes rurales et les villages.
L’article 143 a trait à la procédure de fonctionnement des municipalités : réunions sous la présidence d’un « Président de la municipalité ». L’article 144 énumère un certain nombre de pouvoirs et de compétences propres du Conseil (Belediyye): validation de l’élection de ses membres, approbation d’actes, organisation, élection du président et de ses adjoints, de commissions permanentes ou non, impôts et taxes locales, acquisition et gestion de la propriété municipale. Trois « domaines » de compétences au sens matériel sont énumérés : la sécurité et l’aide sociale, le développement économique, l’écologie. Dans ces trois domaines le conseil reçoit le droit de définir et de mettre en oeuvre des « programmes locaux ». Les conseils peuvent également recevoir des compétences par « délégation » des pouvoirs législatifs et exécutifs. Les municipalités doivent alors recevoir les ressources nécessaires. L’activité des municipalités doit être contrôlée par les pouvoirs législatifs et exécutifs. L’article 145 est consacré aux modalités de vote : majorité simple pour les actes, majorité des deux tiers pour les impôts et dépenses. L’article 146 proclame la garantie judiciaire de l’autonomie municipale (les conseils peuvent se pourvoir devant les tribunaux) et réitère le principe de la compensation des dépenses entraînées par les décisions des autorités étatiques. En revanche, on ne note pas d’article de principe sur le contrôle des municipalités ; de même la notion d’« exécutif » de la municipalité n’est pas mentionnée. Un sixième article, l’article 150, apparaît dans le chapitre V consacré aux actes législatifs. Il définit en général le régime des actes pris par les municipalités : ils sont obligatoires pour les citoyens mais ne doivent contredire ni la Constitution (ni la Constitution du Nakhitchevan pour les municipalités qui y sont situées) ni les lois ni les décrets ou résolutions du Conseil des ministres7. Enfin on notera qu’en proclamant à l’article 151 la suprématie du droit international sur la législation nationale (sauf les actes adoptés par référendum et, bien sûr, la Constitution elle-même), les autorités de l’Azerbaïdjan offrent ainsi des garanties formelles d’application des dispositions de la Charte.

37. Ces dispositions ont cependant généré des dispositions législatives qui posent des problèmes d’interprétation au regard de la Charte européenne de l’autonomie locale. Ces points seront examinés en deuxième partie, en préambule de l’examen de la réalité de la mise en œuvre des principes.

38. La Constitution ne fait aucune allusion à une éventuelle organisation régionale. Elle consacre cependant une section spéciale à la République autonome du Nakhitchevan. Celle-ci bénéficie d’un statut particulier d’autonomie et d’un pouvoir législatif mais qui ne doit pas contredire les lois nationales ni les décrets du président de la République ni les résolutions du Comité des Ministres. La République est dotée d’un Parlement (Ali Mejlis), d’un gouvernement dirigé par un Premier Ministre et d’un système judiciaire autonome. Le Parlement est autorisé à exercer ses prérogatives législatives dans les domaines suivants : élections, impôts programme économique de développement, sécurité sociale, protection de l’environnement, tourisme, aide médicale, science, culture. Les représentants territoriaux de l’exécutif demeurent nommés par le président de la République d'Azerbaïdjan mais sur la base de propositions jointes du président du Parlement autonome et du Premier Ministre.

39. Un premier train législatif a été le fruit de l’accélération liée aux négociations pour l’entrée au Conseil de l’Europe :

Loi du 28 juillet 1999 sur le statut des municipalités,
Loi du 18 octobre 1999 sur les règles applicables pour les élections municipales,
Loi du 15 octobre 1999 sur la charte type des municipalités susceptible d’être adoptée et adaptée par chaque conseil,
Loi du 7 décembre 1999 définissant le territoire communal,
Lois de 24 décembre 1999 relatives, respectivement, aux référendums locaux et aux services communaux,
Loi du 28 décembre 1999 sur les bases des finances municipales,
Lois du 27 octobre 2000 sur, respectivement, la coopération la fusion, séparation et dissolution des municipalités et sur la coordination des conseils municipaux.

40. Ce train législatif a servi de préalable à la signature de la Charte et à sa ratification pour une entrée en vigueur au 1 août 2002. L’application de ce dispositif, globalement satisfaisant, a souffert des retards importants qui peuvent être interprétés à la fois comme le signe de difficultés normales de mise en pace mais aussi d’une certaine réticence de l’administration d’État à céder une part de ses prérogatives.

41. Prévues pour 1997, les premières élections locales ne purent finalement être organisées que le 12 décembre et au début de 20008. Jusque-là, elles étaient nommées par le Président de la République afin d’exercer comme administration déconcentrée des compétences d’État. Au mieux, les nouvelles municipalités n’ont pu entrer officiellement en fonctions qu’au 1er janvier 2000 soit il y a à peine trois ans.

42. Le train législatif s’est poursuivi depuis mais à un rythme moins soutenu au point que manquent des dispositions aussi capitales que les conditions de contrôle des municipalités (en préparation lors du passage de la délégation) mais aussi des lois sur le statut du personnel et des éléments touchant aux garanties d’exercice du mandat. Les dispositions législatives votées par le Parlement sont dans la plupart des cas, comme on pourra le voir dans le tableau figurant en annexe 2A, complétées par des décrets d’application du Président de la République. La Les notes du Ministère de la Justice et du Parlement communiquées à la délégation fait font état de l’existence aujourd’hui d’une vingtaine de lois complétées par une quarantaine de texte réglementaires pris par le Président de la République9. Lors de la deuxième visite, M. Zahid GARALOV, Chef de la Commission Permanente du Milli Mejlis (Parlement) sur les questions régionales et les membres de la Commission, a remis aux Rapporteurs une liste de projets de loi, actuellement en préparation ou discussion auprès du Parlement; cette liste figure à l'Annexe 2 (B,C,D).

43. L’application de ces dispositions a conduit aujourd’hui à la mise en place de 2663 municipalités. Celles-ci se répartissent en 101 villes, 101 petites villes rurales  et 2461 villages. Chaque municipalité est administrée par un conseil dont le nombre de membres varie en fonction de la population, entre 5 pour les municipalités dont la population est inférieure à 500 habitants, et 19 pour celles dont la population est comprise entre 100 000 et 300 000. Une place particulière est faite à la ville de Bakou qui est divisée en 11 districts (entités déconcentrées) de superficie et de population variables, et en 48 municipalités "entités décentralisées".

44. En vertu de la loi relative au statut des collectivités locales, les municipalités possèdent deux catégories de compétences : celles nécessaires à la résolution des problèmes d’ordre social, économique et environnemental, non traités dans les programmes mis en place par les autorités de l’État d’une part, celles nécessaires pour pouvoir compléter l’action de l’État dans ces domaines d’autre part. Elles sont dotées comme on le verra, en principe, d’un budget autonome. La loi prévoit aussi des modalités de participation de la population.

45. La délégation ne peut donc que prendre acte de la « bonne volonté » ainsi manifestée. Ses entretiens ont cependant révélé que subsistait une certaine distance (et même une distance certaine) entre les intentions affichées et les réalités. Elle ne peut à cet égard que se faire l’écho des observations présentées lors de précédentes visites de membres du Congrès notamment dans le rapport sur le déroulement des élections locales 10et lors de la tenue de la Conférence nationale sur « le dialogue institutionnel entre l’État et les autorités locales en Azerbaïdjan »11.

III. LES ZONES D’OMBRE OU COMMENT METTRE LES RÉALITÉS EN ACCORD AVEC LES INTENTIONS ?

46. La délégation regrette qu’aucun élément concret ne lui ait été présenté témoignant d’une réflexion intégrant l’objectif de création de structures régionales. S’agissant de l’autonomie locale, ses observations s’ordonnent autour de deux questions : 

la permanence d’ambiguïtés sur la conception de l’autonomie locale que les autorités de la République d’Azerbaïdjan entendent faire prévaloir.

Indépendamment des constatations faites par d’autres instances du Conseil ou d’autres organisations internationales sur la fragilité de la démocratie de l’Azerbaïdjan en général, la lenteur de la mise en place concrète des municipalités qui révèle la persistance de fortes réticences sinon de l’ensemble de l’appareil d’État, au moins des structures déconcentrées préexistantes.

3.1 L’autonomie régionale : une question dominée pour l’instant par la situation internationale et l’occupation partielle du territoire

3.1.1. Une situation douloureuse qui renforce les réticences vis-à-vis de la régionalisation

47. 20 % du territoire de l’Azerbaïdjan est aujourd’hui sous occupation par des forces étrangères. Une autre partie du territoire est inaccessible autrement que par avion (Nakhitchevan). On dénombre près d’un million personnes réfugiées et de personnes déplacées. Une majorité de ces personnes réfugiées vit dans des conditions précaires dans le territoire de l'Azerbaïdjan. La municipalité de Bakou a indiqué que 93 500 réfugiés avaient été ainsi dénombres sur son territoire sur les 151 600 officiellement recensés.
Une telle situation ne peut inciter les autorités centrales à envisager une évolution générale vers un processus de régionalisation qui ne pourrait que fragiliser l’unité du pays.

48. Toute réflexion en ce sens est donc subordonnée à la résolution du conflit et à l’élaboration d’un statut adapté pour la région du Haut-Karabakh qui abrite, on le sait, une forte minorité de population d’origine arménienne. Les élections qui s’y sont déroulées ne sont pas reconnues par le gouvernement central et la communauté internationale. Tous les efforts doivent être faits dans le cadre des négociations en cours à travers le groupe dit « de Minsk » travaillant sous l'égide de l'OSCE afin de constituer une région à statut très autonome dans le cadre de la République de l' Azerbaïdjan. Cette proposition, largement partagée, a été avancée par le Groupe de Minsk, lors du Sommet de l'OSCE tenu à Lisbonne en décembre 1996 et refusée par un seul Gouvernement.

49. Il n’est pas exclu du reste que la Commission institutionnelle de la Chambre des Régions du Congrès puisse apporter sa contribution à cette recherche. Elle aurait alors besoin d’un mandat spécifique compte tenu des contacts établis à d’autres niveaux du Conseil de l’Europe (notamment à travers le Comité des Ministres, l’Assemblée parlementaire et la Commission de Venise).

50. Les autorités azerbaïdjanaises ont fait état de leur volonté d’accorder au Haut-Karabakh « la plus large autonomie possible ». C’est sans doute qu’elles estiment qu’un règlement du conflit n’est plus impossible. Il est à noter à cet égard que les présidents des deux Républiques se sont rencontrés et que des contacts se développent sur le plan trilatéral avec la Géorgie. C’est ainsi que des élus et des experts du Congrès ont pu participer en 2001 à Tbilissi à une réunion commune entre les élus locaux des trois pays.

3.1.2 Le statut de la République de Nakhitchevan

51 La délégation n’a guère pu recueillir au cours de ses missions des renseignements concrets sur la situation dans cette République autonome bien que le Président de cette région ait figuré parmi ses interlocuteurs. Malgré l’existence d’un Parlement et d’un gouvernement régional, il semble bien cependant que la dépendance à l’égard du pouvoir central demeure importante : le Premier Ministre est certes investi par l’Ali Mejlis mais sur proposition du Président de la République d’Azerbaïdjan. S’il est vrai qu’existe un « pouvoir législatif régional » ses actes demeurent apparemment subordonnés aux actes réglementaires du pouvoir central(décrets du Président et même résolutions du Comté des Ministres).Le président possède ses propres relais sur le terrain à travers la nomination des responsables de district comme dans le reste de la République (à partir de candidats présentés conjointement par l’Ali Mejlis et le gouvernement autonome). Il semble bien aussi que le budget de la République dépende très largement du budget de l’État central.

3.1.3 Les autres éléments à prendre en compte

52. L’appréciation de la situation (ou des potentialités) de la démocratie régionale repose également sur une série d’autres éléments : l’existence d’un découpage en districts d’État, l’existence d’une troisième partie du territoire à statut spécifique : la ville de Bakou et l’amorce de définition d’un cadre législatif de la coopération entre municipalités.

3.1.3.1 L’existence d’un découpage spécifique pour l’administration territoriale de l’exécutif

53. Le territoire de l’Azerbaïdjan est divisé en 86 districts (11 à Bakou). Ceux –ci sont largement antérieurs aux délimitations municipales et déterminent des circonscriptibles plus vastes. Ils servent de cadre à l’exercice de responsabilités déconcentrées de l’État sous l’autorité de gouverneurs dépendant directement du président. Ce type de dispositif n’est en soi nullement contraire à la Charte de l’autonomie locale ni aux dispositions du projet de Charte de l’autonomie régionale. On peut estimer cependant comme souhaitable que ces circonscriptions puissent dans l’avenir, selon un processus qui s’est déroulé dans plusieurs pays européens (Espagne, France, Italie, Norvège) notamment en milieu rural, servir de cadre au développement de conseils élus susceptibles de servir d’interlocuteurs à l’administration d’État. Ce pourrait être un des effets des nouvelles dispositions législatives concernant la coopération entre municipalités.

3.1.3.2 L’amorce d’une coopération entre les municipalités

54. Les nouvelles dispositions destinées à servir de cadre à la coopération sont contenues dans deux lois: 1) loi sur le statut des élus (2/7/1999); 2) loi sur la coordination des conseils (18/4/2000). La première traite à la fois de la question de la fusion des municipalités ou de leur éventuelle scission et des coopérations qu’elles sont susceptibles de conduire (article 7). C’est ainsi qu’elles peuvent créer des institutions communes pour développer leurs activités dans le cadre de leurs compétences (économie, culture, écologie, activités sociales) et, d’une manière générale, renforcer les relations entre elles. Ces nouvelles institutions doivent faire l’objet d’un contrat.

55. La seconde loi, « sur la coordination des conseils » est plus générale. Elle prévoit l’établissement de « conseils de coopération » pour discuter, définir des programmes, confronter et diffuser les expériences. Ces conseils peuvent aussi « faire des propositions pour le développement du système de la démocratie locale ». Ils peuvent aussi participer à la promotion des relations internationales avec des collectivités étrangères. Ils sont administrés par des assemblées représentant les municipalités membres (une municipalité peut participer à plusieurs conseils) et dont le président est élu.

56. Les fonctions apparaissent ainsi très ouvertes et sont susceptibles de déboucher sur des actions communes voire des modifications territoriales. Ces conseils ne sont pas sans rappeler l’institution française dite des « syndicats d’étude et de programmation » soutenue par l’Association des maires de France et qui constitua l’amorce sur le terrain du développement de la coopération volontaire. On peut y voir aussi un moyen pour les autorités gouvernementales (ou leurs services spécialisés dans l’assistance aux municipalités) de diffuser leurs idées dans le domaine de l’administration locale ou, dans le meilleur des cas, pour faire œuvre pédagogique, comme le service d’assistance du ministère de la Justice semble prêt.

57. D’une manière générale, les autorités rencontrées estiment que la coopération doit reposer sur la volonté des municipalités elles-mêmes. 35 conseils de coopération ont été créés au niveau des 86 districts plus un autre au niveau de la région de Nakhitchevan.

3.1.3.3 La question de Bakou

58. Avec 2 millions d’habitants le « Grand Bakou » occupe une place prédominante dans la vie institutionnelle, politique et économique de l’Azerbaïdjan. Il rencontre les problèmes de statut que rencontrent toutes les villes capitales. Il est un fait que les gouvernements sont particulièrement réticents à l’application du droit commun à la ville siège de leurs activités. Bakou n’échappe pas à la règle mais on peut regretter que son statut ne fasse toujours pas l’objet d’une disposition législative en bonne et due forme.

59. Bakou est doublement soumise : à travers l’émiettement de ses structures qui empêchent l’émergence d’un véritable « pouvoir municipal » ; à cause aussi du fait que la loi sur l’élection des présidents de municipalité ne s’y applique pas. Bakou est divisée en11 districts ayant à leur tête des gouverneurs lesquels dépendent d’un gouverneur « général «  compétent pour l’ensemble de l’agglomération. On ne dénombre pas moins en son sein de 48 municipalités (ou 49 suivant les interlocuteurs).

60. Bakou est ainsi quasi totalement subordonnée à l’administration centrale et aucune amorce d’évolution de son statut ne semble s’annoncer, bien au contraire, alors que la proximité du pouvoir central et les moyens que celle-ci entraîne devrait permettre la mise en place d’expériences de gestion locale susceptibles d’être ensuite étendues au reste du pays. La question de Bakou pose en fait le problème plus général de la réalité du pouvoir décentralisé au niveau local.

3.2 Une situation de l’autonomie locale qui appelle des clarifications et exige de rapprocher la pratique des engagements formels souscrits

3.2.1 Les ambiguïtés de la définition de l’autonomie locale (article 3 de la Charte européenne de l'autonomie locale et régionale)

61. Tout en se référant à l’élection directe par le peuple et en distinguant les municipalités des organisations non gouvernementales (ONG), la loi de la République d’Azerbaïdjan sur le statut des municipalités (28 juillet 1999) définit ces dernières comme expression « d’un système non gouvernemental » (Article 1.1) ou comme des "entités non inclues dans le système étatique" (Article 14.4) ;

62. Selon les informations recueillies, ces expressions visent à distinguer les municipalités des autorités centrales. Toutefois, il faut éviter que ces dispositions soient interprétées dans le sens que les municipalités ne font pas partie du système d’administration publique du pays. Afin d’éviter de tels malentendus – notamment en ce qui concerne le respect des principes essentiels sur lesquels se fondent les dispositions essentielles de la Charte européenne de l'autonomie locale - il est souhaitable que tout en préservant leur caractère autonome, la loi en question fasse clairement ressortir que les municipalités sont des autorités publiques, faisant partie du système d’administration publique du pays, et ce, au même titre que d’autres autorités directement élues par le peuple (Président de la République, Milli Mejlis).

63. Compte tenu de ce qui précède, il est souhaitable que l’expression « système non gouvernemental » contenue à l’Article 1.1 de la Loi sur le statut des municipalités pour définir l’autonomie locale, soit supprimée, et que la définition relative à « municipalité » contenue à l’Article 2.1 de la loi sur le statut des municipalités, mentionne expressément que « les municipalités sont des autorités publiques de la République d’Azerbaïdjan ».

3.2.2 Les conséquences de ces conceptions quant aux relations entre les municipalités et les représentants territoriaux du pouvoir exécutif (Article 8 de la Charte)

64. Parallèlement aux lois de décentralisation a été adoptée en juin 1999 une « provision sur les autorités exécutives locales » qui confirme la mise en place d’un réseau d’administration déconcentrée de l’État central. Ce dispositif administratif n’est pas en soi contestable mais il rend d’autant plus nécessaire de déterminer les rôles respectifs des deux « chaînes » de pouvoir.

65. Il existe à cet égard des éléments dans la loi sur le statut des municipalités qui indique clairement (Art.14-4) que « les municipalités ne sont pas incluses dans le système des organes d’État » (on retrouve ici l’ambiguïté déjà signalée) mais, à l’inverse que « les organes d’État et les représentants officiels de l’État ne sont pas autorisés à mettre en œuvre les compétences du gouvernement local ». L’article 39 précise que « les municipalités établissent approuvent et utilisent leurs budgets de façon indépendante ».

66. Selon la loi sur le statut des municipalités (art. 52) le contrôle financier se fait par des audits (une fois par an à l'initiative des municipalités, les résultats de l'audit étant envoyés au Ministre pour commentaires) et par le Ministre de la Justice, à sa discrétion.
En cas de faute administrative, le Ministre adresse une lettre d'avertissement à la municipalité concernée. Si la municipalité ne modifie pas la décision représentant la violation, le Ministre saisit les autorités judiciaires.

67. S’agissant de la pratique, les entretiens et conversations ont laissé à la délégation une impression mélangée : il semble d’un côté que le contrôle formel des autorités exécutives locales ne soit pas considérable mais c’est que les municipalités agissent peu. D’un autre côté il apparaît que les anciennes pratiques subsistent et qu’elles peuvent porter atteinte aux éléments essentiels de l’autonomie en l’occurrence les ressources.

68. La question se pose de manière particulièrement aiguë en ce qui concerne les biens et leur utilisation. La création des municipalités est intervenue dans un contexte où les biens avaient déjà été répartis entre le centre et les bureaux locaux de l’administration d’État. S’il est vrai qu’une partie des biens a été attribuée (les interlocuteurs de la délégation ont avancé le chiffre du tiers) officiellement et sans délai aux nouvelles municipalités au début de l’année 2000. Malgré un décret du Président de la République en ce sens et les initiatives du Ministre de la Justice pour qu'une législation soit adoptée dans le domaine, ce transfert, à Bakou, semble loin d’être effectif. Les représentants locaux se montrent souvent plus que réticents (car il y va des ressources mises à leur propre disposition). Le cas a été cité d’une municipalité réduite à louer un local à l’administration d’État pour pouvoir installer un minimum d’administration. En ce qui concerne l’usage (vente location etc.…) il apparaît étroitement contrôlé et soumis à l’autorisation de l’administration déconcentrée. En troisième lieu, il arriverait assez souvent que le produit de l’exploitation soit détourné par les représentants territoriaux de l’État au profit de leur propre administration.

69. Des informations ont été recueillies également et selon lesquelles des pratiques semblables auraient pu être constatées au niveau des ressources fiscales crées par certains conseils municipaux (notamment redevances de parking ). Le cas des recettes provenant de la taxe sur la publicité a paru particulièrement emblématique (et semble établi par des sources concordantes) : certaines municipalités de l’agglomération de Baku ayant établi cette taxe et ayant commencé à la percevoir une disposition législative en aurait transféré rétroactivement le bénéfice à l’administration territoriale d’État.

70. Dans les rapports entre les municipalités et l’administration d’État, les premières sont désavantagées par leur caractère récent et leurs faibles prérogatives. Cette situation conforte une population peu sensible à des distinctions institutionnelles subtiles et qui privilégie le canal qui lui paraît conduire le plus directement au pouvoir. Il conviendrait d’éviter qu’un tel cercle vicieux ne se mette en place en renforçant de façon significative et aussi rapidement que possible les pouvoirs des municipalités.

71. Un des éléments de ce débat est également la faible visibilité d l’exécutif décentralisé. Le président du conseil cumule les fonctions de président de l’organe délibérant et celles de responsable exécutif. Cette situation n‘est pas, en soi, choquante et existe dans de nombreux pays. Ce qui l’est davantage c’est le fait que la notion « d’exécutif », pour des raisons déjà expliquées, soit réservée à l’administration d’État .Cette situation conduit à interdire, en fait, de « nommer » véritablement les fonctions exécutives locales pour ce qu’elles sont. Une suggestion pourrait consister dans l’attribution officielle aux présidents des municipalités du titre de « maire » et celui de « gouverneur » ou « gouverneur adjoint » aux responsables locaux de l’exécutif (compris pour Bakou).

72. Enfin il semble bien que la conception que se fait l’administration centrale de ses prérogatives fausse assez largement le jeu démocratique. C’est ainsi que la fonction de président de municipalité lui apparaît assez largement comme « un moment » dans une carrière pouvant mener, le cas échéant, à des postes de responsabilité considérés comme plus élevés dans l’administration territoriale d’État. D’où l’influence exercée par le pouvoir central pour les élections des premiers présidents de municipalité. Il semblerait que le régime des incompatibilités par exemple avec les fonctions de directeur d’entreprises nationales, n’aient pas été non plus totalement respectés.

3.2.3 Les insuffisances de mise en œuvre des principes de l’autonomie locale

73. L’insuffisant développement de la démocratie locale est la conséquence directe des réticences des autorités centrales et de leur difficultés à concevoir un système d’autonomie. Elle résulte aussi d’une insuffisante diffusion des principes de la charte européenne malgré les efforts entrepris par le nouveau Centre pour l’assistance méthodologique aux collectivités territoriales et certaines organisations non gouvernementales. Peu d’élus semblent diriger leur attention vers la demande de compétences nouvelles faute d’expérience et, surtout, d’une capacité à agir de manière autonome. La lettre de texte n’est pas un commencement mais une limite. Ces observations sont valables aussi bien pour les compétences que les finances ou les conditions d’exercice du mandat.

3.2.3.1 Les compétences (article 4 de la Charte)

74. En ce qui concerne la définition des compétences, on a vu qu’elle n’existait en quelque sorte qu’en « creux » par différence ou en complément avec les compétences d’État. La définition des compétences locales ne peut donc être que la conséquence de décision des autorités centrales inspirées par une conception naturellement extensive de leur rôle.

75. Par ailleurs, le fait que la méthode de définition fasse référence à des programmes dans des domaines d’action comparables, rend le partage particulièrement difficile, notamment dans le domaine social (aides aux réfugiés, aux personnes âgées et en détresse, à l’éducation, au développement économique, au logement, à l’entretien du réseau routier ou des bâtiments publics).

76. Dans la réalité, cette absence de transfert relayée par une certaine passivité débouche sur une sphère de compétences réelles particulièrement étroite allant peu au-delà de l’entretien ou de la mise en valeur du domaine immobilier. Cette sphère étroite contraste avec l’énumération figurant en particulier à l’article 4-2 de la loi du 28 juillet 1999 (protection sociale et développement social).

77. Les municipalités se trouvent au mieux dans une situation de suiveur par rapport aux initiatives d’État. Quand elles agissent, elles agissent trop peu pour pouvoir convaincre la population de leur utilité. L’image du gouvernement local est donc dans l’ensemble assez faible voire mauvaise. Elle est celle d’un percepteur dont l’autorité et la capacité comme dispensateur de services concrets apparaît très inférieure à celle des organes déconcentrés de l’État.

78. On ne saurait donc considérer que la situation répond à l’exigence de la Charte de doter les autorités locales de compétences « pleines et entières ». S’il est vrai par ailleurs qu’à plusieurs reprises la Constitution distingue entre des compétences propres et des compétences déléguées, cette distinction n’est guère perceptible dans les lois d’application. Cette absence de clarté nuit naturellement à la mise en œuvre, en soi difficile, du principe de connexité et d’équivalence entre les compétences et les ressources.

3.2.3.2 Les finances (article 9 de la Charte européenne de l’autonomie locale)

79. Les municipalités bénéficient de par la loi du 28 décembre 1999 de budgets autonomes (article 5). L’article 4-1 précise clairement que le budget municipal n’est pas une part du budget de l’État et que le principe est celui de la non interférence des autorités étatiques. L’article 7 prévoit parmi les recettes des taxes foncières bâties et non bâties, des taxes pour l’affichage publicitaire ou sur diverses activités économiques relatives notamment au transport ou au tourisme. Une taxe sur les entreprises est également prévue.

80. La perception des impôts relève en principe des municipalités sous réserve des dispositions transitoires les laissant à la charge des administrations d’État. Les municipalités ont également le droit de contracter des emprunts auprès des établissements bancaires. A ces ressources fiscales, s’ajoute le produit de la location et de la vente de propriétés municipales, puis les subventions de l’État.

81. Dans la réalité, peu de municipalités peuvent se passer du concours de l’État. L’attribution de ces subventions est donc une occasion de contrôle de fait et d’opportunité. Les autorités locales doivent présenter les conditions précises de l’équilibre de leur budget faisant apparaître leurs besoins et les critères de dépenses ne peuvent être supérieurs aux critères utilisés par l’administration d’État.

82. Dans la réalité il semble bien que toutes les municipalités ne reçoivent pas de subventions ou en tout cas de manière insuffisante et avec retard. D’après les chiffres fournis par le gouverneur de Bakou, la part de fiscalité restant à la disposition des autorités locales par rapport au produit des impôts perçus sur leur territoire serait de 11 %. C’est cette même proportion de produit d’impôts qui servirait, en cas de nécessité, à une certaine péréquation des ressources. Il n’a pas été possible à cet égard d’obtenir des chiffres précis.

83. D’une manière générale, la délégation a souffert de ne pas disposer d’exposés d’ensemble sur le système financier local et ses relations avec celui de l’administration d’État. En résumé, il semble bien que, pour l’instant, la plupart des collectivités soient dépendantes pour l’établissement de leur budget du bon vouloir de l’administration centrale.

3.2.3.3 Les conditions d’exercice du mandat (Article 7)

84. Il paraît difficile de considérer que les élus locaux d’Azerbaïdjan possèdent, en l’état actuel des choses, une réelle sécurité juridique dans l’exercice de leur mandat. Des exemples d’intimidation ont été rapportés à la délégation. La vie de l’élu local azerbaïdjanais semble particulièrement semée d’embûches.

85. Les rapports d’observation des élections et du référendum ont dénoncé de nombreuses irrégularités dans le processus électoral qui témoigne d’une maturation insuffisante du processus démocratique dans son ensemble qui ne peut manquer de se manifester aussi dans la gestion au jour le jour. Le Président de la République lui-même a fait par ailleurs de la lutte contre la corruption l’un des objectifs phare de son programme de lutte contre le pauvreté.

86. Plus grave, la connaissance de leurs droits par les élus est totalement insuffisante. Ils souffrent notamment de ne pas encore posséder d’associations nationales susceptibles de leur permettre un échange d’expériences et de les soutenir dans leurs revendications éventuelles.
Toutefois, lors de sa 2e visite, la Délégation a pris note d'une demande visant la création d'une association, introduite par un certain nombre d'élus locaux auprès du Ministère de la Justice et aussi d'une deuxième association regroupant les municipalités de la ville capitale. Selon les informations recueillies, le Ministère n'a pas encore autorisé l'enregistrement de cette association. Cette question pourrait faire l'objet du séminaire que le Congrès et la Direction concernée du Secrétariat souhaitent organiser à Bakou au cours de la deuxième partie de 2003. Le Ministère de la Justice s'est engagé sur ce point en vue de la création de ladite association.

87. Les possibilités de recours devant les tribunaux sont maintenant un peu plus utilisées et l’on peut espérer qu’il en soit de même pour la nouvelle possibilité de saisine directe de la Cour Constitutionnelle. La disposition de la Constitution sur la Cour constitutionnelle a été amendée; la loi sur la Cour constitutionnelle a été aussi amendée.

88. La question est donc au moins autant une question de mœurs politiques et de pratiques que de textes. Des améliorations ne pourront être apportées qu’à travers un intense effort de diffusion des informations et de formation des élus. C’est l’une des tâches auxquelles s’est attelé le nouveau service d’assistance méthodologique. Il s’emploie à organiser des séances de formation et à publier les textes applicables12. Des cours de formation sont dispensés aussi bien aux élus qu’aux fonctionnaires, (ceux-ci sont au nombre de 22 000 et ne possèdent encore qu’une niveau insuffisant). Depuis sa mise en place, le service a accueilli 700 stagiaires et organisé 6 séminaires régionaux couvrant 80 % du territoire. Il serait urgent d’officialiser les possibilités de coopération en matière de formation avec le Conseil de l’Europe et au-delà, les grandes associations nationales d’élus locaux comportant des programmes d’échange et des stages.

89. Deux textes législatifs seraient particulièrement utiles pour servir de point d’appui à l’émergence d’une conscience locale : une loi définissant précisément les conditions du contrôle administratif -même dans des termes moins exigeants que ceux de la Charte européenne au moins dans un premier temps-, une deuxième loi précisant les rapports entre les autorités locales décentralisées et les autorités déconcentrées de l’État.

90. Le projet de loi sur le contrôle administratif de l'action des municipalités élaboré au sein du Milli Mejlis a été évalué à plusieurs reprises par la Direction de la coopération pour la démocratie locale et régionale du Secrétariat Général du Conseil de l’Europe. La dernière version de cet avis met en évidence que le projet de loi en question n’est pas conforme à la Charte européenne de l’autonomie locale puisque :

i. il est extrêmement vague sur l’organe qui sera chargé d’effectuer le contrôle administratif et sur son statut,
ii. il ne définit pas clairement la portée du contrôle administratif,
iii. il ne décrit de façon suffisamment précise les procédures de contrôle ;

91. Compte tenu de ces observations, le Congrès recommande aux autorités compétentes de la République d’Azerbaïdjan de :

i. ne pas procéder à l’adoption du projet de loi sur le contrôle administratif de l'action des municipalités avant sa révision sur la base de l'avis mentionné ci-dessus,
ii. adopter rapidement une loi sur le statut des élus locaux assurant un libre exercice de leur mandat

Aucun projet de loi sur les relations entre autorités déconcentrées et municipalités n'a été, jusqu'à présent, transmis au Conseil de l'Europe pour avis.

IV. CONCLUSION ET PROPOSITIONS POUR UNE MEILLEURE MISE EN œUVRE DES PRINCIPES DE L’AUTONOMIE LOCALE

4.1 Résumé des observations

92. En résumé :

L’effort législatif entrepris après un démarrage tardif est tout à fait digne de considération. Il demande cependant à être précisé de façon à ce que les dispositions législatives soient en conformité avec un texte constitutionnel qui paraît en l’état acceptable.
Plus qu’à l’exhaustivité, l’effort devrait être orienté vers la précision et le réalisme notamment en ce qui concerne les compétences respectives de l’État et des collectivités locales.
Les perspectives budgétaires plus favorables, si les événements internationaux ne les compromettent pas, devraient dégager une marge de manœuvre budgétaire qu’il conviendrait d’obtenir du gouvernement qu’il prenne l’engagement de l’orienter en priorité vers le « décollage » des autorités locales.

93. Avant toute démarche législative, il conviendrait cependant de préciser la conception de l’autonomie locale au niveau legislatif et poursuivre le débat au niveau politique. Cette démarche suppose la définition d’un programme pour une coopération future avec les instances concernées du Conseil de l’Europe.

4.2 Recommandations vis-à-vis des autorités de l’Azerbaïdjan

94. Les recommandations qui peuvent être faites aux autorités pourraient être inspirées par le souci de les aider à atteindre progressivement les objectifs fixés par la Charte européenne de l’autonomie locale et dans un deuxième temps le projet de Charte européenne de l’autonomie régionale.

95. Le premier objectif est celui d’une clarification politique et la demande autant que possible d’informations plus précises. La clarification politique porte bien évidemment sur la question de l’autonomie locale et la compatibilité entre celle-ci et les principes d’organisation et surtout la stratégie institutionnelle du Président et du Parlement d’Azerbaïdjan.

96. Les informations précises devraient concerner :

    - une liste des compétences réellement exercées,
    - des réponses aux observations ponctuelles qui ont pu être recueillies quant aux interférences diverses des représentants territoriaux de l’État et les mesures que le gouvernement entend prendre pour y remédier,
    - un état précis de la répartition des flux financiers transitant par les budgets locaux.

97. Le deuxième axe est plus juridique. Il constituerait dans l’invitation au Parlement à compléter l’appareil législatif, plus particulièrement dans les domaines suivants : répartition des compétences, relations élus-représentants de l’exécutif, statut de l’élu et conditions d’exercice de son mandat. Il gagnerait aussi sans doute, en l’absence d’association nationale, à organiser un dialogue institutionnel avec des représentants désignés par les municipalités.

98. La délégation se permet aussi d’attirer l’attention des autorités d’Azerbaïdjan de l’intérêt qu’elle pourrait avoir dans le développement d’une démocratie locale authentique en dépit des réticences d’origine diverses qui existent et qu’il serait irréaliste de ne pas prendre en compte : l’Azerbaïdjan se trouve dans une phase de transition difficile mais caractérisée par l’entrée assez rapide de la société internationale dans son univers économique et institutionnel. La politique conduite par son Président semble prendre en compte très largement ces impératifs internationaux et entend apparemment les utiliser pour assurer la stabilité de son pays malgré ses handicaps relatifs notamment en matière de taille.

99. Cette ouverture ne pourra pas aller sans une libération des moyens de communication les plus divers, sans une capacité d’adaptation du système public dans son ensemble et sans une prise en compte des conséquences que ne manquera pas d’avoir la privatisation accélérée de l’économie. Loin d’être un handicap, l’autonomie locale peut être un avantage notamment en terme de formation politique mais aussi pour susciter l’adhésion des couches les mieux formées de la population et la « société civile » en général.

100. Ce parti ne saurait être gagné s’il ne reposait pas sur une politique décidée et clairement affichée en ce sens. Cette politique devrait s’efforcer en particulier de mettre en place un système de formation à large échelle, en liaison avec les organisations internationales et les organisations non gouvernementales particulièrement nombreuses dans le pays (près de 1 500) et qui ne demandent pas mieux qu’à aider la diffusion des éléments de base d’une culture démocratique.

101. Loin d’être un réquisitoire à l’égard de la politique suivie, ce rapport se veut donc un inventaire des difficultés et une invitation à la continuation d’un dialogue loyal afin de pouvoir bâtir une nouvelle étape de coopération.

Annexe I13

A. Liste des textes applicables concernant l’autonomie locale en République d’Azerbaïdjan

· Constitution de la République d’Azerbaïdjan
· Loi de la République d’Azerbaïdjan sur les règles des élections municipales et décret du Président de la République d’Azerbaïdjan
· Les amendements dans la loi sur les règles des élections municipales 
· Loi de la République d’Azerbaïdjan sur le statut des municipalités
· Loi de la République d’Azerbaïdjan sur le transfert de la propriété aux municipalités et le décret du Président de la République d’Azerbaïdjan sur le transfert de la propriété aux municipalités
· Loi de la République d’Azerbaïdjan sur les territoires et les propriétés des municipalités et le décret du Président de la République d’Azerbaïdjan sur les territoires et les propriétés des municipalités
· Loi de la République d’Azerbaïdjan sur le service municipal et le décret du Président de la République d’Azerbaïdjan sur le service municipal
· Loi de la République d’Azerbaïdjan sur les bases des finances des municipalités
· Loi de la République d’Azerbaïdjan sur l’avis local et le décret du Président sur l’avis local
· Loi de la République d’Azerbaïdjan sur la constatation du règlement du statut de la commission permanente et d’autres commissions des municipalités et le décret du Président de la République d’Azerbaïdjan
· Loi de la République d’Azerbaïdjan sur la coopération mutuelle, la fusion, la séparation et l’annulation des municipalités et le décret du Président de la République d’Azerbaïdjan sur
· Loi de la République d’Azerbaïdjan sur le statut du membre de la municipalité et le décret conforme du Président de la République d’Azerbaïdjan
· Loi de la République d’Azerbaïdjan sur la constatation du Règlement sur des conseils de coordination de l’autogestion locale et décret conforme du Président de la République d’Azerbaïdjan
· Résolution du parlement sur le Règlement de la commission de Toponymie auprès du parlement
· Loi de la République d’Azerbaïdjan sur la structure territoriale et la division administrative
· Décret du Président de la République d’Azerbaïdjan sur les questions d’organisation des activités des municipalités
· Décret du Président de la République d’Azerbaïdjan sur le Règlement du Centre d’Assistance Méthodologique et du Travail avec les municipalités auprès du Ministère de la Justice
· Code fiscal de la République d’Azerbaïdjan
· Code agraire
· Loi de la République d’Azerbaïdjan sur la réforme foncière
· Loi de la République d’Azerbaïdjan sur la publicité
· Décret du Président de la République d’Azerbaïdjan sur les règles et les délais de transfert de la propriété d’Etat aux municipalités
· Loi sur des ressources d’eau des municipalités
· Loi de la République d’Azerbaïdjan sur la gestion de propriété foncière
· Résolution du Cabinet des Ministres sur la constatation les régles pour établir les indicateurs financier et économique des activités des entreprises et des organisations aui sont des propriétés des municipalités
· Résolution du Cabinet des Ministres sur la définition minimale des frais du bail des propriétés foncières d’Etat et municipales

B. Projets de lois dans le domaine de l'administration locale et régionale en discussion auprès du Parlement de l'Azerbaïdjan (jusqu'au moi d'août 2002)

· Loi sur l'inspection administrative des municipalités (1e et 2e lectures déjà réalisées)

Rajouts et amendements aux lois et aux règlements existants (3.12.2002) · Gestion de l'eau par les municipalités (rajouts aux règlements de la République d’Azerbaïdjan) · Aménagement du territoire par les municipalités (rajouts aux règlements) · Changements et rajouts aux actes de la législation de la République d’Azerbaïdjan o Statut des municipalités (Article 8 du Projet);
o Model de règlements des municipalités; (Article 8 du Projet);
o Amendement et rajouts sur la politique des impôts de la République d’Azerbaïdjan
o Changements partiels des territoires des villes et raïons de la République (Ces projets de modification seront adoptés après la 3e lecture

C. Liste des lois présentées à la discussion du Parlement de la République d’Azerbaïdjan sur l'autonomie locale et régionale

· L'inspection du fonctionnement des municipalités (3e lecture)
· Projet des organes chargés des impôts des municipalités
D. Liste des décisions préparées pour la discussion par les experts au groupe de travail de la Commission permanente pour les problèmes locaux et régionaux

· Projet de loi sur la coopération des autorités locales (déconcentrées) avec les municipalités
· Projet de loi sur le statut du Congrès des municipalités de la République d’Azerbaïdjan
· Projet de loi sur la préparation des actes juridiques des models de la documentation des municipalités
· Projet de loi sur l'inspection de la violation de réglementation des municipalités
· Projet de loi sur les organes des collectivités locales (police municipale) chargés de la sécurité publique
· Projet de loi sur les amendements et les rajouts pendant la mise en œuvre du Budget local et sur la préparation des projets des budgets des municipalités;
· Projet de loi sur le prolongement des délais de paiement et de réduction des impôts dans le budget des municipalités

Annexe II

Programme et entretiens de la Délégation

Première visite officielle des Rapporteurs de la Commission institutionnelle du CPLRE en Azerbaïdjan (Bakou, 25-28 août 2002) - PROGRAMME

Deuxième visite officielle des Rapporteurs de la Commission institutionnelle du CPLRE en Azerbaïdjan (Bakou, 6-8 mars 2003) - PROGRAMME

LISTE des élus locaux ayant participé à la réunion du 6 mars 2003
(15.00-17h30 et 17h30-19h00) avec la Délégation du Congrès des Pouvoirs Locaux et Régionaux de l’Europe (CPLRE)

Les municipalités de Bakou

District Binegedie

1. Municipalité Binegedie-Eminov Mursel

2. Municipalité Bourg de Binegedie-Mammadov Zakir
3. Municipalité Bilegerie-Piriyev Fezahim
4. Municipalité Rasulzade-Aliyev Medjnun

District Azizbeyov

1. Municipalité Chuvelan-Guliyev Enver
2. Municipalité Merdekan-Geferov Zakir
3. Municipalité Merdekan-Muftiyev Asif
4. Municipalité Bine-Aliyev Chefayet
5. Municipalité Busovna-Eminov Seyfulla
6. Municipalité Turkan-Aliyev Sabir
7. Municipalité Chagan-Abdullayev Zakir
8. Municipalité Gala-Reshidov Abdulaga
9. Municipalité Gurgen-Pirallahi-Mammadov Fazil
10. Municipalité Zire-Aliyev Marif

District Narimanov

1. Municipalité Narimanov-Hasanov Museyib

District Nesimie

1. Municipalité Nesimie-Akhundov Aziz

District Yasamal

1. Municipalité Yasamal-Aliyev Ilgar

District Nisamie

1. Municipalité Nisamie-Ismayolov Nadir
2. Municipalité Kechle-Yagubov Abbas

District Sabuntchu

1. Municipalité Bakikhanov-Cherifzade Fikret
2. Municipalité Sabuntchu-Rzayev Dashgin
3. Municipalité Balakhanie-Aliyev Mekan
4. Municipalité Romanie-Aliyev Elman
5. Municipalité Zabrat-Hebifayev Adil
6. Municipalité Kurdekhanie-Abbasov Mammadali
7. Municipalité Pichaga-Mammadov Absalam
8. Municipalité Machtaga-Ibrahimov Seyidmovsum
9. Municipalité Bilgeh-Salahsade Aliabbas

District Sebayil

1. Municipalité Sebayil-Huseynov Ahmed

District Surakhanie

1. Municipalité Hovsan-Talibov Nergise
2. Municipalité Amirdjan-Aliyev Tofig
3. Municipalité Bulbule-Selim Gulamhuseyb oglu
4. Municipalité Zig-Agayev Aliheyder
5. Municipalité Yeni Surakhanie-Gasimov Nasim
6. Municipalité Gara-Tchukhur-Mirseyev Evez

District Khetaï

1. Municipalité Khetaï-Askerov Nabie
2. Municipalité Ahmedlie-Guliyev Perviz

Gendje

1. Municipalité Kepez-Aliyev Ilham
2. Municipalité Nisamie-Ahmedov Faig

Sumgaït

1. Municipalité Sumgaït-Kerimov Akif

Ali-Bayramlie

1. Municipalité Ali-Bayramlie-Hasanov Lazer

Mingetchevir

1. Municipalité Mingetchevir-Nebiyev Idris

Yevlakh

1. Municipalité Yevlakh-Zeynalov Rasim

Chekie

1. Municipalité Chekie-Salamova Gulnaz

ADDENDUM

Lettre datée 8 mai 2003 du M. Fikrat MAMMADOV,
Ministre de la Justice de la République d'Azerbaïdjan à Dr Herwig VAN STAA,
Président du Congrès des Pouvoirs Locaux et Régionaux de l'Europe

(Traduction non officielle de la lettre originale en azerbaïdjanais)

Dr Herwig Van Staa
Président du Congrès des Pouvoirs Locaux
et Régionaux de l'Europe

Dr Van Staa,

Je tiens avant tout à vous exprimer ma gratitude pour l'attention que l'Organisation que vous représentez porte au développement de l’autonomie locale en Azerbaïdjan ainsi que pour la coopération mutuelle qui s'est engagée.

Votre communication relative à l’action des municipalités et les propositions mises en avant dans les rapports du Groupe de suivi du Congrès des Pouvoirs locaux et régionaux de l’Europe sont au centre des préoccupations des organes compétents, dont le Parlement et le Gouvernement. En outre, des discussions générales ont eu lieu concernant notamment les compétences pleines et entières et les sources de financement des municipalités en Azerbaïdjan. Les recommandations formulées ont été analysées et résumées dans l’optique de leur transposition dans le droit national et la mise en œuvre des mesures voulues a été lancée.

Veuillez prendre note que le Bureau du Parlement examine actuellement la question qui préoccupait le Congrès, à savoir la mise en conformité des dispositions législatives nationales définissant la notion d’autonomie locale avec les exigences de la Charte européenne de l’autonomie locale.

Selon la législation nationale, les municipalités nouvellement créées se sont vues accorder de nombreux pouvoirs et des compétences exclusives dans certains domaines. C’est ainsi qu'elles jouissent du droit exclusif de collecter trois types d’impôt et six types de taxe.

Parallèlement à cela, compte tenu des propositions et recommandations du CPLRE sur la question précitée, les organes exécutifs compétents prennent actuellement des mesures d'application visant à garantir aux collectivités locales des pouvoirs pleins et entiers.

S’agissant de l’avis, dénué de fondement, selon lequel les municipalités sont totalement dépendantes des subventions accordées par l'Etat, veuillez noter que le budget des municipalités est essentiellement constitué par les taxes et impôts locaux précités.

En outre, selon la loi azerbaïdjanaise sur le statut des municipalités, les municipalités peuvent constituer des entités juridiques, régler des questions relatives à leur restructuration ou liquidation, de manière à mener des activités économiques ou autres qui ne sont pas interdites par la loi.

Les subventions de l’Etat sont distribuées aux communes au prorata de la population.

S’agissant du contrôle administratif de l'action des municipalités, nous tenons à faire observer que les questions soulevées dans l'avis du Conseil de l'Europe ont été, pour l’essentiel, prises en considération dans le projet de loi sur le contrôle administratif de l'action des municipalités que le Parlement examine actuellement en troisième lecture. Le Milli Mejlis a déjà soumis les commentaires y afférents aux experts du Conseil de l'Europe.

S’agissant des associations municipales, nous tenons à souligner que les municipalités sont libres d’en créer. Plusieurs municipalités ont déjà pris de telles initiatives et des travaux préparatoires relatifs à cette question sont en cours. Nous jugeons utile de tenir un séminaire national en Azerbaïdjan avec le concours du Conseil de l'Europe en vue de tirer les leçons de l’expérience internationale en matière d’aide à la création d’associations de municipalités. Cette question a été examinée avec la délégation du CPLRE au cours de la réunion qui s'est tenue au Ministère de la justice.

Lorsque le statut de la ville de Bakou sera défini, les recommandations du CPLRE y afférentes seront examinées.

Nous pensons que le CPLRE aidera notre pays, qui est extrêmement désireux de développer la démocratie locale, à mettre la législation nationale en conformité avec la Charte européenne de l’autonomie locale.

Je tiens à vous remercier de votre coopération.

Je vous prie d’agréer, Dr Van Staa, l'assurance de ma considération distinguée.

M. Fikrat Mammadov
Ministre de la Justice
de la République d’Azerbaïdjan

1 Compétence mise en œuvre par le CPLRE en conformité avec la Résolution 2000(1) du Comité des Ministres

2 Document n° 9545 révisé le 18 septembre 2002.

3 29 octobre au 3 novembre 2001.

4 Il convient de noter que suite à une Résolution du Soviet suprême de l'Arménie du 1 décembre 1989 concernant la réunification du Haut-Karabakh au territoire de l'Arménie, le 26 novembre 1991 le Parlement de l’Azerbaïdjan a aboli le statut autonome du Haut-Karabakh.

5 L’annulation du scrutin dans 11 circonscriptions a entraîne l’organisation d’élections complémentaires le 7Janvier 2001.

6 « principal organe d’exécution du Président de la République » (article 114) Seule la nomination du Premier Ministre doit faire l’objet d’une approbation du Parlement

7 Cette question sera reprise en deuxième partie

8 Les élections du 26 mars 2000 s’appliquent par la nécessité d’élections complémentaires dans les 75 communes où les résultats avaient été invalidés.

9 On trouvera en annexe I la liste des lois et décrets du Président telle qu’elle nous a été communiquée par les autorités de l’Azerbaïdjan.

10 Rapport Alan Lloyd et Guy Milcamps CG/BUR (6) 172 du 24 Mai 2000.

11 CPL/INST (8) 37.

12 Le seul recueil véritablement pratique est celui de l’IFES.

13 Traduction non officielle



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