La démocratie locale et régionale en Géorgie - CG (10) 22 révisé Partie II

Rapporteurs : Ian MICALLEF, Malte, Chambre des pouvoirs locaux, Groupe politique : PPE/DC et David SHAKESPEARE, Royaume-Uni, Chambre des régions, Groupe politique : PPE/DC

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EXPOSE DES MOTIFS

I. INTRODUCTION

1. Conformément à l’article 2.3 de la Résolution (2000) 1 du Comité des Ministres demandant au Congrès de préparer des rapports de suivi pays par pays sur la situation de la démocratie locale et régionale dans les Etats membres et dans les Etats candidats à l’adhésion, le Bureau du Congrès a chargé en juillet 2002 la Commission institutionnelle d’élaborer un rapport détaillé sur la situation de la démocratie locale et régionale en Géorgie.

2. A cette fin, la Commission institutionnelle a désigné comme Rapporteurs sur la démocratie locale trois membres du Congrès : M. Léon Kieres, Vice-président du Congrès (Pologne, R),
M. Ian Micallef (Malte, L) et M. David Shakespeare (Royaume-Uni, R). Les Rapporteurs étaient assistés dans leur tâche par M. Olli Mäenpää (expert, Finlande). M. Ivan Volodin du Secrétariat du Congrès et Mme Natia Japaridze du Bureau d’information du Conseil de l’Europe en Géorgie ont également contribué à l’élaboration du rapport et à l’organisation des visites officielles des Rapporteurs en Géorgie. M. Plamen Nikolov, Représentant spécial du Secrétaire général du Conseil de l’Europe en Géorgie, a apporté son concours en présidant la réunion avec les ambassadeurs des Etats membres du Conseil de l’Europe en Géorgie.

3. Les Rapporteurs devaient présenter un rapport complet, accompagné de propositions politiques, à la Session institutionnelle d’automne du Congrès qui s’est tenue les 25-26 novembre 2003, à Strasbourg. Le rapport a été examiné par la Commission permanente du Congrès. A la suite d’un débat sur la situation de la démocratie locale et régionale dans le pays, la Commission a décidé de reporter l’adoption des projets de résolution et de recommandation à un stade ultérieur. Cette décision a été dictée, en premier lieu, par les changements politiques majeurs intervenus en Géorgie à la suite de la « Révolution de la rose » à la veille de la Session institutionnelle et, deuxièmement, par le fait qu’aucune délégation géorgienne nouvelle n’avait été nommée au Congrès et que, par conséquent, les représentants géorgiens élus étaient absents du Congrès en session. Outre cette décision, le Bureau du Congrès a décidé de mener lors de la 11e Session plénière (25-27 mai 2004) une discussion générale sur la situation de la démocratie locale et régionale en Géorgie et invité un représentant du Gouvernement à partager sa vision de la réforme de décentralisation du pouvoir local, attendue en Géorgie dans un avenir proche.

4. Afin de préparer ce rapport, les Rapporteurs du Congrès ont effectué sur place trois visites officielles, dont les programmes ont été établis par le Bureau d’information du Conseil de l’Europe en Géorgie et le Service des politiques et de la gestion régionales de la Chancellerie d’Etat et l’Administration présidentielle. La première visite a eu lieu à Tbilissi du 12 au 15 mars 2003. La Délégation y a eu plus d’une vingtaine d’entretiens avec des représentants des autorités gouvernementales, parlementaires et territoriales. La seconde visite s’est déroulée du 14 au 18 septembre 2003 à Tbilissi, Koutaïssi, Batoumi et Poti.1 A cette occasion, la Délégation a rencontré les maires adjoints de ces villes, les représentants élus des collectivités locales, les représentants de la Chancellerie d’Etat, ainsi que les ministres de la Justice et des Affaires étrangères. La troisième visite effectuée à Tbilissi les 2-3 mars 2004 avait pour objectif majeur la mise à jour des informations recueillies précédemment, avec une attention particulière aux changements consécutifs à l’élection du nouveau Président et à la nomination du nouveau gouvernement.

5. Les visites de la Délégation du Congrès ont été marquées par une atmosphère amicale et de coopération. Lors de sa troisième visite, la Délégation a été frappée par le ton nouveau et les propos extrêmement positifs de tous ses contacts. Les Rapporteurs expriment leur gratitude aux autorités géorgiennes pour l’accueil qu’elles leur ont réservé, ainsi que pour l’organisation des différentes réunions.

6. Une recommandation et une résolution seront adoptées par le Congrès lors de sa Session d’automne de novembre 2004 et adressées, accompagnées du rapport, aux autorités parlementaires et gouvernementales de la République de Géorgie par l’intermédiaire du Comité des Ministres. Une copie de ces textes sera également envoyée à l’Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe, au Parlement européen, à la Commission européenne et au Comité des régions de l’Union européenne.

7. Le présent rapport est divisé en quatre parties. Immédiatement après cette introduction (section I), la section II donne de brèves informations générales de nature géographique, sociale et politique, en précisant la structure et le fonctionnement des institutions publiques de la Géorgie.

8. La section III présente l’organisation territoriale et administrative actuelle du pays. Elle décrit l’organisation et le fonctionnement des collectivités locales et régionales et indique le cadre constitutionnel et légal pertinent, en mettant l’accent sur l’autonomie locale et ses modalités pratiques de fonctionnement.

9. La section IV examine les textes juridiques susmentionnés, notamment en ce qui concerne :

- la reconnaissance légale du principe de l’autonomie locale ;
- le concept d’autonomie locale ;
- le statut des conseils locaux élus et des organes exécutifs qui en dépendent ;
- l’organisation administrative interne des collectivités locales ;
- les conditions de l’exercice des responsabilités au niveau local ;
- les compétences et les ressources financières (ressources propres et transferts) des collectivités locales ;
- les relations institutionnelles entre les collectivités locales et les autorités de l’Etat ;
- le droit des collectivités locales à coopérer et à créer des associations ;
- le droit des collectivités locales à une protection judiciaire.

Cet examen est effectué sur la base des principes énoncés dans la Charte européenne de l’autonomie locale (dénommée ci-après « Charte »).

10. La section V du rapport porte sur le fonctionnement actuel de l’autonomie locale et régionale en Géorgie et examine, en particulier, les perspectives d’avenir du processus de décentralisation. Dans ce contexte, elle aborde les difficultés relatives à l’application de la législation sur les collectivités locales. Cette analyse tient compte des remarques formulées par les représentants géorgiens lors des visites des Rapporteurs.

11. La section finale du rapport (section VI) présente un résumé des principaux aspects positifs et problèmes relevés par les Rapporteurs. Elle formule ensuite, sur cette base, un certain nombre de conclusions constructives visant à renforcer l’autonomie locale et régionale en Géorgie.

II. INFORMATIONS GENERALES

12. La Géorgie est située dans la partie occidentale de la Transcaucasie, sur le versant sud de la chaîne du Caucase, en bordure de la mer Noire, entre la Turquie et la Russie. Elle compte un peu plus de 5 millions d’habitants et sa superficie est de 69.700 km2.

13. La Géorgie a connu une brève période d’indépendance après la révolution russe de 1917, mais a été envahie par l’Armée rouge en 1921 et incorporée dans l’Union soviétique l’année suivante. Le Conseil suprême de la République de Géorgie a proclamé la restauration de l’indépendance du pays le 9 avril 1991. Immédiatement avant et après le retour à l’indépendance, la Géorgie a traversé une période d’instabilité politique marquée par de violents conflits sécessionnistes dans l’ancienne Région autonome d’Ossétie du Sud (1990-1992) et la République autonome d’Abkhazie (1992-3). Du fait de ces conflits, de nombreuses personnes d’appartenance ethnique géorgienne ont été déplacées de ces régions, et restent pour une bonne part dans des logements provisoires. Se pose en outre le problème déjà ancien des Turcs Meskhets, qui ont été déportés de Géorgie il y a plusieurs dizaines d’années, et attendent encore l’aide du gouvernement pour rentrer dans leurs communautés d’origines – engagement non respecté pris par la Géorgie lors de l’adhésion au Conseil de l'Europe en 1999.

Les conflits régionaux ne sont toujours pas résolus, la quasi-totalité de l’Abkhazie et une grande partie de l’Ossétie du Sud échappant au contrôle du pouvoir central. A ces conflits sont venues s’ajouter les sérieuses frictions qui sapent depuis assez longtemps les relations entre le pouvoir central et la République autonome d’Adjarie.

La période qui a suivi l’élection du nouveau Président géorgien a vu l’escalade des tensions entre le gouvernement central et les autorités adjares, débouchant sur une crise ouverte à la veille de l’organisation de nouvelles élections législatives – le premier scrutin ayant été contesté – lorsque, le 14 mars, le président Saakashvili s’est vu refuser l’accès à l’Adjarie où il voulait mener campagne. Le Gouvernement géorgien a répondu par des sanctions économiques à l’égard de l’Adjarie et les tensions se sont sensiblement accrues.

Début mai, la crise a été résolue de manière pacifique, l’autorité du pouvoir géorgien ayant été rétablie dans la région de l’Adjarie. L’ancien chef de la République autonome a démissionné de ses fonctions et quitté le pays, accompagné de son fils, le maire de Batoumi. Le président Saakashvili a placé l’Adjarie sous administration présidentielle directe : le parlement adjar a été dissout et remplacé ensuite par un Conseil suprême provisoire qui à son tour a décidé d’organiser de nouvelles élections le 20 juin.

La délégation du Congrès a observé les élections adjares, qui « ont marqué un progrès important en termes de transparence et de liberté politique, bien que le déroulement du scrutin n’ait pas été, par certains aspects, conforme aux normes internationales ».

La constitution actuelle de la Géorgie a été adoptée le 24 août 1994. Elle stipule que la Géorgie est une République démocratique et reconnaît le principe de la séparation des pouvoirs exécutif, législatif et judiciaire.

En août 2002, une commission gouvernementale a été mise sur pied pour examiner l’organisation territoriale, le système électoral et le développement institutionnel du pays, notamment en ce qui concerne la création d’un Conseil des ministres. En janvier 2004, la constitution a été amendée de manière à créer le poste de Premier ministre et un Cabinet des ministres responsable devant le Parlement. Une révision ultérieure de la constitution pourrait aboutir à la création d’une deuxième chambre, afin d’assurer une représentation adéquate des Républiques autonomes.

14. Le Parlement comprend 150 membres élus à la proportionnelle et 85 membres élus au système majoritaire. La constitution envisage la formation d’un Parlement bicaméral, une fois réunies les conditions adéquates, lorsque des collectivités locales autonomes auront été créées sur l’ensemble du territoire. Les deux chambres seront le « Conseil de la République » et le « Sénat ».

En septembre 1998, 79 partis politiques ont été officiellement enregistrés par le ministère géorgien de la Justice. De 1995 à 2001, l’Union des citoyens de Géorgie (UCG), le parti précédemment au pouvoir créé par Edouard Chevardnadze, dominait le parlement. Les élections législatives d’octobre/novembre 1999 ont donné une majorité nette à l’UCG, qui a recueilli d’après les résultats officiels 56 pour cent des suffrages.

En 2001, l’UCG a commencé à se diviser, perdant sa position dominante au Parlement. Le premier groupe de députés à avoir quitté la faction majoritaire a fondé le parti des Nouveaux Droits, qui se présentait comme une « opposition constructive ». En novembre 2001, Mikhaïl Saakashvili, l’actuel président de la Géorgie, a fondé le Mouvement national unifié, pour lequel d’autres députés ont quitté l’UCG. Le Mouvement national était clairement en opposition avec l’ancien président Chevardnadze. Les deux partis ont obtenu de bons résultats lors des élections locales de juin 2002. En novembre 2002, le Premier ministre actuel Zourab Jvania a créé le parti des Démocrates unis, qui a formé ensuite, en août 2003, avec la présidente du Parlement Nino Bourdjanadze et les Traditionalistes, un bloc d’opposition appelé le bloc des « Démocrates-Bourdjanadze ». L’UCG a obtenu des résultats médiocres lors des élections locales de 2002 et n’a même remporté aucun siège au Conseil municipal de Tbilissi.

Trente-neuf partis politiques ont participé aux élections législatives du 2 novembre 2003, formant 9 coalitions, tandis que 12 partis se présentaient seuls. Les élections ont été suivies de manifestations importantes, appelées la « Révolution de la rose », provoquées par une fraude électorale présumée qui a contraint le vieux dirigeant Edouard Chevardnadze à démissionner. La cour suprême a annulé les résultats de la composante proportionnelle des élections législatives. En contradiction avec cette décision, les résultats des circonscriptions à siège unique ont été conservés (ils concernaient 20 sièges remportés par des candidats indépendants, 18 par le Mouvement national et les Démocrates-Bourdjanadze, 8 par le bloc des Droites, 6 par le parti du Renouveau, 4 par le parti Travailliste et 19 par l'UCG anciennement au pouvoir, 10 sièges étant réservés pour le gouvernement abkhaze en exil à Tbilissi).

A la suite de la démission du président Chevardnadze, une élection présidentielle exceptionnelle a été organisée le 4 janvier 2004, marquée par une victoire écrasante du leader de l'opposition Mikhaïl Saakashvili, qui a recueilli plus de 96 pour cent des suffrages. Le contexte politique a changé du tout au tout depuis les élections de novembre 2003. Les partis à l'origine des événements de novembre ont consolidé leur pouvoir, remportant 135 sièges lors des nouvelles élections législatives organisées le 28 mars 2004. L'opposition de droite a remporté les 15 sièges restants. L'UCG, anciennement au pouvoir, a disparu de l'échiquier politique.

Des élections locales ont été organisées en juin 2002. Selon les observateurs internationaux, elles ne se sont pas déroulées dans des conditions satisfaisantes. Les partis ayant obtenu les suffrages les plus importants lors des élections locales de juin 2002 sont les suivants :

- l’Union des citoyens de Géorgie ;
- le Parti chrétien conservateur ;
- l’Industrie sauvera la Géorgie ;
- le Parti travailliste ;
- le Mouvement national-Front démocratique
- le Parti de la nouvelle droite ;
- le Parti populaire-Bloc traditionaliste ;
- le Parti républicain ;
- le Parti du renouveau-Bloc électoral du 21e siècle ;
- les Traditionalistes ;
- l’Organisation de l’unité politique.

Les élections locales ont abouti à la victoire des partis d’opposition à Tbilissi. Le Parti travailliste a recueilli près de 25 % des voix, le Mouvement national-Front démocratique 23,5 %, la Nouvelle droite plus de 11 % et le Parti démocrate-chrétien 7 %.

15. La Géorgie a adhéré au Conseil de l’Europe le 27 avril 1999 et signé en conséquence la Charte le 29 mai 2002. Toutefois, la Géorgie n’a pas encore ratifié la Charte bien qu’elle se soit engagée à le faire dans les trois années suivant son adhésion au Conseil de l’Europe, délai qui a expiré au printemps 2002.

La situation en Géorgie a fait l'objet ces dernières années d'un examen attentif de la part du Congrès. Le 16 décembre 2002, le Bureau du Congrès a été contraint de suspendre la délégation géorgienne, en raison de l’expiration du délai de six mois prévu pour fournir des informations sur la composition d'une nouvelle délégation. Plus précisément, la délégation du Congrès a pu constater qu’aucune consultation avec les associations nationales des collectivités locales n’avait encore eu lieu, conformément aux statuts du Congrès, en vue de la désignation d’une nouvelle délégation. Il est apparu en outre à la délégation du Congrès que les responsables politiques locaux ignoraient qu’une délégation devait être nommée pour les représenter au Congrès. Lors de sa troisième visite, la délégation du Congrès a été informée de l'intention de l'Administration présidentielle de prendre des mesures rapides et appropriées pour faciliter la désignation, en temps voulu, de la nouvelle délégation géorgienne conformément aux statuts du Congrès. Cela n'a pas été fait.

Le 26 novembre 2003, les rapporteurs ont présenté leur rapport à la session institutionnelle d'automne du Congrès, qui a décidé de reporter l'adoption d'une résolution et d'une recommandation.

Après la session, le Président du Congrès, M. Van STAA, a adressé une lettre à la Présidente par intérim de la Géorgie, Mme Nino Bourdjanadze, pour lui faire part de la décision du Congrès. Une lettre analogue de M. Van Staa a été adressée au nouveau président, M. Mikhaïl Saakashvili, après son élection le 4 janvier 2004.

Pendant la crise adjare, le président du Congrès a adressé, le 18 mars 2004, une lettre ouverte au président de la Géorgie, M. Mikhaïl Saakashvili, et au chef de la République autonome d'Adjarie, M. Aslan Abachidze, où il appelait les deux camps à faire preuve de retenue, éviter le recours à la force et maintenir le dialogue politique en s'attaquant aux problèmes liés aux relations entre l'administration centrale et les autorités régionales. Cette lettre soulignait aussi la nécessité de garantir pour tous les citoyens le respect des droits de l'homme, la prééminence du droit, la démocratie pluraliste, et en particulier le libre accès à la totalité du territoire de la Géorgie.

La 11e Session plénière du Congrès, organisée du 25 au 27 mai 2004 à Strasbourg, a été le lieu d'un débat général sur la situation de la démocratie locale et régionale en Géorgie, avec la participation du vice-président de la Commission parlementaire chargée des questions de politique locale et régionale, Vano Khukhunaichvili. Dans son intervention lors de cette session, le député géorgien a présenté un calendrier des principales initiatives législatives devant être prises par le nouveau parlement dans un avenir proche afin de s'attaquer aux problèmes encore non résolus dans ce domaine. Ces initiatives seront notamment les suivantes :

- la ratification de la Charte européenne en septembre ;
- l'élaboration et l'adoption d'une loi entièrement nouvelle pleinement compatible avec les principes fondamentaux et les dispositions de la Charte.

En outre, les autorités géorgiennes sont déterminées à trouver, d'ici un an, des solutions aux problèmes suivants :

1. L'organisation territoriale du pays ;

2. Le statut des différents niveaux d'instances de démocratie locale, en prenant dûment en compte les spécificités socioéconomiques et historiques ;

3. La structure du système de gestion au niveau local ;

4. Les fonctions de ce système, y compris les pouvoirs exclusifs et délégués, les fondements d'un système budgétaire local et les questions liées à la propriété.

Les réformes locales et régionales semblent être une des priorités majeures des nouvelles autorités géorgiennes. En avril, le gouvernement a créé une commission d'Etat sur la décentralisation, chargée d'élaborer une stratégie et un programme au cours de l'année à venir et de faire adopter une législation au plus tard en automne 2005.

Outre le suivi de la situation de la démocratie locale et régionale dans le pays, le Congrès s'est associé étroitement aux efforts concrets destinés à faciliter la création d'une Association nationale des pouvoirs locaux et régionaux de Géorgie, chargée de faire entendre avec force et cohérence la voix des pouvoirs locaux et régionaux du pays. Il s'agit d'un des objectifs majeurs du projet que le Congrès met en œuvre depuis 2003 dans le cadre du Programme commun UE/CdE.

En outre, l'Association des agences de la démocratie locale (ALDA) a récemment mis au point une initiative visant à étendre son programme à la Géorgie, afin d'aider au renforcement des organisations de la société civile et des pouvoirs locaux.

III. ORGANISATION TERRITORIALE ET CARACTERISTIQUES PRINCIPALES DES AUTORITES LOCALES ET REGIONALES

16. La Géorgie comprend trois entités autonomes : l'Adjarie, l'Abkhazie et l'Ossétie du Sud. De ces trois entités, seule l'Adjarie est pleinement intégrée dans l'Etat géorgien, et c'est aussi la seule dont le territoire est entièrement sous le contrôle des autorités géorgiennes.

Le territoire de la Géorgie, tel que défini dans la constitution, correspond au territoire du pays à la date du 21 décembre 1991 ; il inclut, par conséquent, la République autonome d’Abkhazie et l’ex-District autonome d’Ossétie du sud. La constitution, cependant, ne précise pas l’organisation administrative et territoriale du pays. Elle indique que cette organisation sera définie plus tard, lorsque l’intégrité territoriale du pays aura été rétablie (article 2.3 de la constitution) et que la Géorgie exercera de nouveau sa juridiction sur l’ensemble de son territoire.

A la suite des élections régionales du 20 juin 2004, le Parlement géorgien a voté la Loi constitutionnelle sur le statut de l'Adjarie. Cette loi a cependant suscité une vive controverse au sein de la classe politique : certains responsables de premier plan, membres de la coalition au pouvoir, ont affirmé que la loi permettrait d'éviter la désintégration de la Géorgie, tandis que certains députés de la coalition y étaient opposés. Les partis d’opposition, et en premier lieu le parti des Nouveaux Droits, ont considéré que le projet de loi était absolument inacceptable et ils ont appelé à l’abolition de l’autonomie de la région, au moyen d’un référendum, au motif que l’autonomie de l’Adjarie n’avait « aucun fondement politique, religieux ni ethnique ».

Une évaluation indépendante de la loi, menée par les experts de la Commission de Venise, a exprimé d’importantes réserves concernant la séparation des compétences entre les autorités centrales et régionales et la portée de l’autonomie de la région. Les recommandations de la Commission sur cette question n’ont cependant pas été prises en compte par le gouvernement géorgien.

L’obstacle principal à la définition de l’organisation territoriale est le fait que la souveraineté du pays demeure contestée. Le séparatisme reste prédominant en Abkhazie, tandis que l’Ossétie du sud a demandé son rattachement à l’Ossétie du nord, qui fait partie de la Fédération de Russie.

Récemment, le nouveau Président et le Gouvernement de la Géorgie ont montré clairement que le règlement des conflits qui opposent la Géorgie à l’Ossétie et à l’Abkhazie est pour eux une priorité. Le Gouvernement a créé les fonctions d’un ministre chargé de coordonner les activités visant à parvenir à une résolution des conflits. Le 12 juin 2004, le Président Saakashvili a déclaré que « la décision d’abolir la région autonome d’Ossétie du Sud était une erreur » et il a annoncé qu’il était prêt à « étudier la question du retour des Ossètes vers d’autres régions de Géorgie que l’Ossétie du Sud et à leur accorder une réparation ».

Néanmoins, les relations Géorgie/Ossétie ne se sont pas améliorées, et se sont même gravement détériorées : mi-août, des violations répétées de l’accord de cessez-le-feu ont entraîné des pertes en vies humaines des deux côtés.

Aucun progrès n’a été accompli concernant la résolution du conflit avec l’Abkhazie.

17. La Géorgie comprend 12 régions, 76 districts (raïon) et environ 1.100 municipalités de types divers et de tailles extrêmement variées. L’administration municipale s’applique à des villages, à des groupes de villages, ainsi qu’aux villes, petites et grandes.

Selon la loi sur l’administration locale (2001), l’autonomie locale s’exerce au niveau des villages, des agglomérations de villages, des villes, petites et grandes, ainsi que des villes qui ne relèvent pas d’un raïon (district), à savoir Tbilissi, Batoumi, Roustavi, Sokhumi, Poti, Koutaïssi et Tshkhinvali.

18. Dans les villes et communes rurales, les citoyens élisent un conseil municipal (sakrebulo). Les membres du sakrebulo élisent à leur tour un président choisi parmi leurs membres.

Seuls les conseils élus ont le droit d’élire des organes responsables devant eux. L’organe exécutif (gamgeoba) et son chef, le gamgebeli, sont responsables devant le conseil municipal élu. Dans les villes et communes rurales de plus de 5.000 habitants, les citoyens élisent aussi directement le chef de l’exécutif (gamgebeli). Dans ce contexte, gamgebeli signifie simplement « maire ». Dans les communes de moins de 5.000 habitants, le président du conseil directement élu (sakrebulo) devient automatiquement le gamgebeli.

Les villes de Tbilissi et Poti font exception car leurs maires ou gamgebeli sont nommés par le Président et responsables devant lui. Le maire de Poti est désigné par le Président parmi les membres élus du conseil de district (raïon), tandis que le maire de Tbilissi n’est pas un élu. La délégation a été informée que, bien qu’ayant dû faire face à un vote de défiance, le maire de Tbilissi n’a pas été révoqué par le Président précédent. En 2004, cependant, à la suite de la victoire des forces d'opposition, la totalité des principaux pouvoirs du maire ont été transférés à l'Assemblée municipale de Tbilissi.

19. Les 76 districts (raïon) constituent le deuxième échelon du pouvoir local. Les districts remplissent les fonctions de l’Etat (administration locale) au niveau local et ils relèvent directement du gouvernement central. Certains des districts se trouvent sur le territoire de l’Abkhazie et de l’Ossétie du sud. Les villes sont intégrées dans ces districts à l’exception de Batoumi, Tbilissi, Roustavi, Sokhumi, Poti, Koutaïssi et Tskhinvali.

Les présidents de chacun des conseils municipaux (sakrebulos) d’un district constituent le conseil de district. Au niveau des conseils de district est nommé un chef de l’exécutif, également appelé gamgebeli, mais qu’il ne faut pas confondre avec le maire des municipalités. Les chefs des organes exécutifs de district (gamgeoba) ne sont pas élus mais nommés et révoqués par le Président.

20. Un aspect spécifique de l’administration municipale et de district en Géorgie est le fait que le gamgeoba fonctionne à la fois comme organe exécutif des conseils municipaux et, simultanément, comme organe exécutif du district. Par conséquent, l’Etat au niveau du district et les municipalités jouissant de l’autonomie locale ont un organe exécutif commun. Toutefois, les municipalités disposent aussi d’un maire directement élu ou gamgebeli, à l’exception des villes de Poti et Tbilissi.

21. Les régions ne bénéficient pas d’un statut légal bien défini. L’administration régionale ne repose pas sur le principe de l’autonomie régionale mais les 12 régions incluent deux Républiques autonomes, la République d’Abkhazie et la République d’Adjarie. Dans neuf régions, c’est-à-dire la totalité des régions moins l’Abkhazie, l’Adjarie et Tbilissi, l’administration régionale est dirigée par un gouverneur qui est nommé par le Président sans que soit requise l’approbation du Parlement.

22. La constitution stipule que les citoyens de Géorgie gèrent les affaires d’importance locale, dans le cadre de l’autonomie locale, sans porter préjudice à la souveraineté de l’Etat (article 2.4). Le droit de créer des organes autonomes est également garanti. Les pouvoirs de ces organes, ainsi que leurs relations avec les organes de l’Etat, sont définis par une loi organique.

23. Les principales lois (et amendements ultérieurs) se rapportant à l’autonomie locale et régionale sont les suivantes :

- la loi organique sur l’administration et l’autonomie locales, 2001 (ci-après « loi sur l’administration locale ») ;

- le Code électoral, 2001 (amendé en 2003 afin de tenir compte des recommandations formulées par le Conseil de l’Europe et l’OSCE/BIDDH) ;

- la loi sur la capitale de la Géorgie, Tbilissi ;

- la loi sur le statut des conseillers municipaux définissant les droits et les devoirs des membres des conseils locaux ;

- le code des impôts, qui définit les relations budgétaires entre l’Etat et les collectivités locales.

La loi sur l’administration locale, ainsi que le code électoral, constituent le noyau de la législation sur l’autonomie locale et posent les bases du fonctionnement des organes élus au niveau de la municipalité et du district.

IV. EXAMEN DU FONDEMENT CONSTITUTIONNEL ET JURIDIQUE DE L’AUTONOMIE LOCALE ET REGIONALE ET DE SA CONFORMITE AVEC LES PRINCIPES ENONCES DANS LA CHARTE EUROPEENNE DE L’AUTONOMIE LOCALE

24. Article 2 de la Charte (fondement constitutionnel et légal). La Charte exige que le principe de l’autonomie locale soit inscrit dans le droit interne « et autant que possible dans la constitution ». La constitution de Géorgie fait référence au principe de l’autonomie locale en des termes assez généraux. L’article 2(4) de la constitution stipule que « les citoyens de Géorgie règlent les affaires d’importance locale, dans le cadre de l’autonomie locale, sans porter préjudice à la souveraineté de l’Etat. La procédure de création des organes de l’autonomie locale, ainsi que leurs pouvoirs et leurs relations avec les organes de l’Etat, sont définis dans une loi organique ».

Bien que le principe de l’autonomie locale soit clairement mentionné dans la constitution, son application est conditionnelle car soumise aux exigences de la souveraineté de l’Etat. La formulation employée signifie que, d’un point de vue constitutionnel, l’autonomie locale est définie comme auxiliaire ou subordonnée par rapport à l’autorité et à la souveraineté de l’Etat. Cette conception centralisatrice est encore renforcée par les pouvoirs étendus dont dispose le Président de Géorgie « pour suspendre ou congédier les collectivités locales représentatives (…) dans le cas où leurs activités mettraient en danger la souveraineté et l’intégrité territoriale du pays ou l’exercice de l’autorité constitutionnelle des autorités de l’Etat à l’intérieur du pays » (article 73.1.h de la constitution).

La loi sur l’administration locale reconnaît expressément le droit des citoyens géorgiens à l’autonomie locale, dans les limites définies par la constitution géorgienne et par cette loi (article 2.1). La loi se réfère également à la distinction entre administration de l’Etat et autorité locale comme à l’un des principes fondamentaux de l’autonomie locale : « Les collectivités locales exercent une autorité exclusive, indépendante et pleinement responsable, conformément aux normes définies dans la législation de Géorgie » (article 6.1.2). On peut donc considérer que, dans l’ensemble, la définition statutaire (constitutionnelle et légale) de l’autonomie locale répond aux exigences minimales de la Charte. Néanmoins, il convient de noter que la constitution semble aussi ouvrir la possibilité de graves limitations de l’autonomie locale.

25. Article 3.1 de la Charte (concept de l’autonomie locale). L’article 3.1 de la Charte de l’autonomie locale énonce le « le droit et la capacité effective pour les collectivités locales de régler et de gérer, (…) sous leur propre responsabilité et au profit de leurs populations, une part importante des affaires publiques ». La loi sur l’administration locale définit l’autonomie locale comme « le droit, l’opportunité et la responsabilité des citoyens de Géorgie (…) de régler, en conformité avec la législation, les questions d’importance locale, de manière indépendante et sous leur propre responsabilité, au moyen des organes locaux créés par eux dans le cadre de l’autonomie locale » (Article 1.1). Cette disposition est pleinement compatible avec les exigences formulées à l’article 3.1 de la Charte.

Toutefois, l’intention de la Charte est que les autorités locales puissent disposer d’une gamme étendue de responsabilités, qu’elles ont la capacité de remplir au niveau local, et il donc est nécessaire de regarder les choses d’un peu plus près. On rappellera que la notion de « capacité effective » exprime l’idée que le droit légal de régler et de gérer certaines affaires publiques doit s’accompagner des moyens de le faire de manière effective. L’expression « sous leur propre responsabilité » souligne que les autorités locales ne doivent pas voir leur rôle se limiter à celui de simples agents des autorités supérieures. Des insuffisances notables subsistent à l’égard de ces deux exigences fondamentales tant au niveau du cadre légal que du fonctionnement effectif du système d’administration locale.

S’agissant du concept même d’autonomie locale, la loi sur l’administration locale reste vague quant à sa portée effective. La loi est fondée sur une distinction entre les questions locales « d’importance locale » et les questions locales « d’importance nationale ». Dans la mesure où les questions locales sont « d’importance locale », elles relèvent de « l’autonomie locale » (article 1.1) mais lorsque les questions locales sont « d’importance nationale », elles relèvent de « l’administration locale » (article 1.4.). Bien qu’une telle distinction puisse apparaître comme légitime, l’exercice de ces deux compétences n’est pas défini de façon suffisamment claire dans la loi sur l’administration locale. Les Rapporteurs considèrent que cette situation pourrait servir à justifier des pratiques restrictives à l’égard de l’autonomie des collectivités locales. Les deux notions semblent en outre être utilisées dans une certaine mesure de façon interchangeable ou, tout au moins, se recouvrent très fortement.

En ce qui concerne l’exigence de pouvoir gérer une part importante des affaires publiques, il convient également de noter que les organes de l’administration locale, c’est-à-dire les organes représentant les intérêts de l’Etat, se voient reconnaître des compétences extrêmement étendues et importantes dans les domaines de l’éducation, de la culture, de la santé, de l’aide sociale, des finances locales, de l’ordre public et de la sécurité (article 8.1 de la loi sur l’administration locale). Ces compétences, cependant, peuvent être considérées comme se rapportant à des intérêts locaux essentiels. Le fait de les placer de manière générale en dehors du champ de l’autonomie locale est donc problématique, même s’il est possible de déléguer progressivement ces compétences aux collectivités locales.

26. Article 3.2 de la Charte (conseils élus et organes exécutifs responsables devant eux). Cet article définit trois exigences essentielles au sujet de l’exercice de l’autonomie locale. Premièrement, l’autonomie locale doit reposer sur des élections libres : elle « est exercée par des conseils ou assemblées composés de membres élus au suffrage libre, secret, égalitaire, direct et universel ». La seconde exigence, bien que plus indirecte dans la forme, est que ces organes élus doivent jouer un rôle central dans les procédures de décision de la collectivité locale. Enfin, la troisième exigence, lorsque le conseil directement élu dispose d’un organe exécutif, est que l’organe exécutif doit être responsable devant l’organe élu.

a. S’agissant de la première exigence selon laquelle le conseil doit être issu d’élections libres, l’organe représentatif local, le conseil (sakrebulo), est composé de membres élus au suffrage direct, universel, égalitaire et secret pour une durée de quatre ans (article 9.1 de la loi sur l’administration locale). Le système électoral est régi par un code électoral détaillé et actualisé, le code électoral de 2001, qui s’applique aussi aux élections locales. Toutefois, bien que le cadre légal requis par la Charte soit en place, de graves problèmes subsistent apparemment quant à son application et au respect effectif de la loi électorale.

La délégation du Congrès chargée d’observer le déroulement des élections locales du 2 juin 2002 en Géorgie a conclu dans son rapport que les élections locales se sont traduites par un recul plutôt que par une avancée de la démocratie dans ce pays.2 Ce rapport indique que « plusieurs lacunes graves ont été relevées dans la préparation technique des élections, notamment en ce qui concerne les listes électorales, mais aussi le code électoral, lequel n’avait pas encore incorporé quelques-unes des recommandations essentielles du Conseil de l’Europe et de l’OSCE/ OIDDH ». Le Congrès a noté avec regret que les élections avaient été considérées davantage comme un test du soutien populaire sur lequel pourraient compter les différentes forces politiques avant les élections de l’an prochain que comme un processus visant à élire des pouvoirs locaux authentiquement démocratiques.

Compte tenu des problèmes pratiques rencontrés dans l’application du code électoral, il n’est pas certain qu’existent des garanties suffisantes et efficaces pour l’élection des conseils municipaux sur la base d’élections libres. L’enjeu ne concerne pas tant le cadre législatif régissant l’organisation de ces élections que le respect systématique et l’application cohérente du code électoral.

b. La loi sur l’administration locale garantit le droit de la population locale à élire un organe représentatif au niveau local et à participer à la mise en œuvre de l’autonomie locale. Elle pose également comme principe fondamental de la mise en œuvre de l’autonomie locale l’existence d’un processus indépendant de décision des collectivités locales dans les questions d’importance locale, telles que définies par la loi (article 6.a et 6.b).

Toutefois, la question de savoir si les organes locaux élus jouissent d’un degré suffisant d’indépendance dans l’exercice de leurs fonctions demeure quelque peu incertaine. Les causes de cette incertitude sont en partie de nature financière et de nature administrative. Sur le plan financier, d’abord, il apparaît que les conseils élus ne disposent pas en pratique des moyens financiers, ainsi que de l’indépendance financière, nécessaires à l’exercice de leurs compétences. Ceci tient au fait que leur financement repose essentiellement sur les fonds alloués par l’échelon central et, dans certains cas tout au moins, de manière inéquitable et arbitraire. Les critères d’affectation de ces fonds manquent pour le moins de transparence et il semble que le gouvernement bénéficie d’une latitude illimitée et d’un pouvoir discrétionnaire étendu dans leur interprétation.

Les municipalités n’ont pas la capacité de lever des impôts locaux mais elles peuvent collecter des droits et redevances. Les recettes fiscales ainsi dégagées ne peuvent représenter plus de 10 % du budget municipal. Bien que les municipalités soient formellement autorisées à être propriétaires de leurs biens, l’Etat ne leur a pas encore transféré la propriété des biens nécessaires à l’exercice de leurs fonctions ou qui sont utilisés à des fins locales. Le gouvernement actuel a promis de déposer devant le nouveau parlement un projet de loi sur la propriété des collectivités locales, qui posera les bases d’une propriété des biens nécessaires à l’exercice de leurs fonctions. D’autre part, sur le plan administratif, le système encore largement centralisé de responsabilité et de contrôle ne laisse pas aux collectivités locales une latitude suffisante dans l’exercice de leurs compétences.

c. S’agissant de la responsabilité des organes exécutifs devant les conseils directement élus, la loi sur l’administration locale institue un système de responsabilités doubles et qui se chevauchent. D’une part, en effet, l’organe exécutif du district (gamgeoba) et/ou son chef (gamgebeli) peuvent être déclarés responsables devant le conseil municipal directement élu (sakrebulo), bien que les critères sur lesquels se fonde cette responsabilité soient définis de manière plutôt vague. D’autre part, le chef de l’exécutif du raïon et les maires des deux villes principales sont nommés et peuvent être révoqués par le Président. Même dans le cas où les conseils municipaux concernés approuvent un vote de défiance, le Président est libre de ne pas révoquer le maire. Ces dispositions montrent clairement qu’est maintenue une responsabilité concomitante à l’égard du gouvernement central.

Ce double système de responsabilités s’explique principalement par le fait que les organes exécutifs locaux (gamgebeli, gamgeoba) doivent remplir concurremment le mandat exécutif des conseils locaux élus et les fonctions exécutives de l’administration centrale au niveau local. Il en résulte une très grande confusion entre les pouvoirs de l’Etat et ceux des collectivités locales, qui a pour effet de réduire la portée de l’autonomie locale et aussi la latitude dont disposent les organes locaux élus. Ce système peut également être source de conflits entre les conseillers et les chefs des exécutifs locaux nommés par le Président.

La responsabilité concomitante à l’égard du conseil élu et du Président de la République a sans doute pour effet de diluer ou d’empêcher en pratique la mise en œuvre de l’exigence de responsabilité et d’autonomie locale énoncée à l’article 3 de la Charte. En conséquence, la loi sur l’administration locale peut être considérée comme incompatible avec la Charte du point de vue de la définition de la responsabilité de l’organe exécutif du conseil élu au suffrage direct.

En outre, la pratique de nomination des maires des deux villes principales et des gamgebeli de district par le Président est incompatible avec les principes de la Charte. Ces personnalités devraient être élues par les conseils ou par les citoyens à tous les niveaux de l’autonomie locale et être responsables devant leurs électeurs.

27. Les articles 4.1 et 4.2 de la Charte (portée de l’autonomie locale) sont mis en œuvre par la loi sur l’administration locale qui définit les responsabilités et les compétences des autorités locales. Les responsabilités et pouvoirs fondamentaux des organes d’administration locale (questions locales d’importance nationale) et des organes d’autonomie locale (questions locales d’importance locale) sont définis dans cette loi. L’article 61.1 de la loi stipule que les collectivités locales disposent de pouvoirs obligatoires et de pouvoirs volontaires. Les pouvoirs volontaires sont exercés par les collectivités locales sur leur propre initiative, en respectant le principe de subsidiarité (article 6.1.4). A l’article 1.8 de la loi, les pouvoirs volontaires sont définis de manière assez large comme se rapportant à la capacité des collectivités locales à prendre des décisions dans tous les domaines qui ne sont pas exclus de leur compétence ou qui ne relèvent pas de l’autorité de l’Etat.

Les pouvoirs obligatoires comprennent les pouvoirs exclusifs et les pouvoirs délégués. Les deux types de compétences sont décrits à l’article 7 de la loi sur l’administration locale. Les compétences exclusives relèvent de l’autorité de la collectivité locale et leur exercice est défini par la loi. Les compétences exclusives sont menées de manière indépendante et sous la responsabilité des collectivités locales, conformément à la législation en vigueur (article 1.5 de la loi sur l’administration locale). Les compétences déléguées sont exercées « avec l’aide technique et sous le contrôle de l’autorité concernée de l’Etat » (article 61.7).

Le cadre législatif général fournit donc, en tant que tel, une définition claire des compétences de base des collectivités locales, telles qu’envisagées à l’article 4.1 de la Charte. L’un des objectifs de la Charte, il convient de le souligner, est d’assurer que les compétences de base ne soient pas attribuées aux collectivités locales de façon simplement ponctuelle mais soient suffisamment fondées dans la législation. On notera, à cet égard, l’existence de possibilités étendues de transfert de compétences aux collectivités locales sur une base ponctuelle et contractuelle, définies à l’article 8.3 de la loi sur l’administration locale. Cette disposition soulève certaines questions, en particulier parce que la délégation de compétences porte essentiellement sur des domaines essentiels des services locaux comme l’éducation, la culture, la santé, l’aide sociale, l’ordre public et la sécurité.

L’article 4.2 de la Charte prévoit que les collectivités locales ont, dans le cadre de la loi, toute latitude pour exercer leur initiative à propos de toute question qui n’est pas exclue de leur compétence ou attribuée à une autre autorité. Ce droit à une véritable latitude et à l’indépendance dans les processus décisionnels est défini, à l’article 6.b de la loi sur l’administration locale, comme un « principe fondamental de la mise en œuvre de l’autonomie locale ». Plus précisément, à l’article 61.6, les collectivités locales se voient reconnaître une liberté d’action, dans le cadre de la loi, à l’égard des questions relevant de leur compétence, en tenant compte des conditions locales et des intérêts de la population.

28. Article 4.3 de la Charte (principe de subsidiarité). Dans un système administratif basé sur le principe de subsidiarité, l’exercice des responsabilités publiques doit, de façon générale, incomber aux autorités les plus proches du citoyen. Dans l’application de ce principe, l’attribution d’une responsabilité doit tenir compte de l’ampleur de la tâche et des exigences d’efficacité et d’économie. En conséquence, le principe de subsidiarité, tel que défini dans la Charte, n’implique pas une exigence systématique de dévolution des compétences aux autorités locales mais recommande fortement la décentralisation en tant que moyen de renforcer et de mettre en valeur l’autonomie locale.

Le principe de subsidiarité est formellement reconnu à l’article 6.1.4 de la loi sur l’administration locale. Selon cette disposition, les compétences volontaires des collectivités locales s’exercent « dans le respect du principe de subsidiarité ». Toutefois, en dépit de cette reconnaissance explicite, le principe de subsidiarité, en tant que ligne directrice du processus de décentralisation, n’a été appliqué que de façon très limitée en Géorgie. Les modalités d’attribution des compétences et des fonctions administratives demeurent fortement centralisées et la Géorgie, par conséquent, devra assurer un transfert important de compétences aux autorités locales, afin de parvenir à la conformité avec la Charte.

29. Article 4.4 de la Charte (étendue et limites des compétences des collectivités locales). A des fins de clarté et pour éviter toute tendance à la dilution progressive des responsabilités, les compétences confiées aux collectivités locales doivent normalement être pleines et entières. Cette exigence est reprise de façon à la fois claire et succincte à l’article 6.1.2 de la loi sur l’administration locale : « Les collectivités locales exercent leurs compétences exclusives en toute indépendance et sous leur entière responsabilité, conformément aux normes de la législation géorgienne ». La question se pose, cependant, de savoir dans quelle mesure les collectivités locales géorgiennes peuvent effectivement exercer leurs compétences de manière pleine et entière, en particulier du point de vue des capacités financières, de la latitude dans l’application des politiques de l’exécutif et de l’autonomie administrative.

Comme indiqué plus haut, il convient d’établir une distinction entre les compétences obligatoires et les compétences volontaires. Alors que les compétences obligatoires sont imposées par la loi ou transférées par délégation, les compétences volontaires sont liées à une décision spécifique du conseil de la collectivité locale (dans le cas des compétences propres) ou à un accord entre les organes concernés de la collectivité locale et de l’administration locale (dans le cas des compétences déléguées). Cette distinction ne semble pas affecter de manière décisive le caractère plein, entier et exclusif des fonctions des collectivités locales.

30. Article 4.5 de la Charte (adaptation des pouvoirs délégués aux conditions locales). La Charte indique que les collectivités locales doivent jouir, autant qu’il est possible, de la liberté d’adapter l’exercice des pouvoirs délégués aux conditions locales. La loi sur l’administration locale est formellement très ouverte à une telle adaptation. Une importante latitude est reconnue à l’article 6.1.6 qui stipule que les collectivités locales jouissent d’une liberté d’action, dans le cadre de la loi, à l’égard des questions relevant de leur compétence, en tenant compte des conditions locales et des intérêts de la population.

Il existe également une disposition spécifique, à l’article 8.3.d, garantissant aux collectivités locales le libre exercice des compétences obtenues par délégation. Les collectivités locales, dans le cadre de leurs compétences, « doivent assurer la conformité de l’exercice de leurs compétences déléguées avec les conditions locales ». Toutefois, bien que l’exercice des compétences déléguées doive être adapté aux conditions locales, cette liberté est gravement restreinte par l’exigence que cet exercice ait lieu avec l’aide technique et sous le contrôle de l’autorité concernée de l’Etat (article 6.1.7).

31. Article 4.6 de la Charte (principe général de consultation des collectivités locales au cours des processus de planification et de décision pour toutes les questions qui les concernent directement). La loi sur l’administration locale ne fait aucunement mention d’un principe général de consultation des collectivités locales au cours des processus de décision pour toutes les questions qui les concernent directement. Toutefois, il est question de consultations à l’article 8.3.a. Cet article prévoit que des consultations préliminaires doivent avoir lieu avant toute délégation de compétences aux collectivités locales. La délégation de compétences exige la conclusion d’un accord entre l’Etat et les collectivités locales concernées.

32. Article 5 de la Charte (protection des limites territoriales des collectivités locales). L’article 2.3 de la constitution stipule que « l’organisation territoriale intérieure de la Géorgie est définie par le droit constitutionnel sur la base du principe de la séparation des pouvoirs en vigueur sur l’ensemble du territoire de la Géorgie », cette disposition étant subordonnée à la pleine restauration de la juridiction de l’Etat. La constitution ne réglemente pas le processus de décision concernant le tracé des limites territoriales locales et ne contient aucune référence spécifique au droit de consultation des communautés locales en cas de modification de ce tracé. La loi sur l’administration locale est également silencieuse au sujet de la définition des limites territoriales des collectivités locales. Il apparaît donc que la protection requise par l’article 5 de la Charte est en partie assurée par la constitution géorgienne mais qu’il n’existe aucune législation détaillée régissant les procédures de consultation et de décision en matière de modification des limites territoriales des collectivités locales.

33. Article 6.1 de la Charte (structures administratives des collectivités locales). L’article 7.1 de la loi sur l’administration locale indique que la définition du règlement intérieur permanent des organes des collectivités locales, la modification de ce règlement et le contrôle de son application relèvent de la compétence exclusive des collectivités locales. Celles-ci ont aussi le droit de créer et de supprimer des organisations et des entreprises locales.

Le gamgeoba fonctionne comme l’organe exécutif du conseil (article 23.1). Le gamgebeli placé à sa tête a compétence pour remplir les fonctions de maire (article 24).

S’agissant des modalités d’organisation des services administratifs, la loi sur l’administration locale laisse aux collectivités locales la liberté de déterminer elles-mêmes leurs structures administratives internes. L’article 28 de la loi sur l’administration locale réglemente les services locaux, c’est-à-dire l’exercice pratique des fonctions de l’autonomie locale. Les institutions responsables des services locaux sont créées par le conseil qui définit également l’organisation du personnel mais les membres du personnel sont nommés par le maire (article 29).

34. Article 6.2 de la Charte (statut du personnel des collectivités locales). La loi sur l’administration locale (article 30) mentionne la loi sur les services publics comme le texte définissant le statut et les conditions d’emploi des fonctionnaires. Toutefois, les Rapporteurs n’ont pu consulter ce texte de loi.

Il n’existe aucune législation exigeant expressément que le personnel soit recruté sur la seule base du mérite ou des compétences. La loi sur l’administration locale se contente de définir comme fonctionnaires les personnes employées par une collectivité locale mais ne contient aucune disposition réglementant les conditions générales d’emploi de ces personnes. D’autre part, les Rapporteurs ont pu constater le manque de personnel formé et bénéficiant de compétences techniques au niveau local.

35. L’article 7.1 de la Charte (libre exercice des responsabilités) n’est évoqué de manière spécifique ni dans la constitution, ni dans la loi sur l’administration locale. Les responsabilités et le mandat des membres du conseil et des élus locaux sont définis plus en détail dans la loi « sur le statut des membres des organes locaux représentatifs (conseils) ». Toutefois, les Rapporteurs n’ont pu consulter ce texte de loi.

36. Articles 7.2 et 7.3 de la Charte (compensation financière et activités incompatibles). La Charte vise à assurer que certaines catégories de représentants élus ne puissent être empêchées de remplir certaines fonctions pour des raisons purement matérielles. Les membres du conseil ne reçoivent aucune compensation pour l’exercice de leur mandat et ne sont pas obligés d’interrompre leurs activités professionnelles ou commerciales pendant sa durée. Cette absence totale de toute forme de compensation est manifestement incompatible avec la Charte. Elle peut aussi avoir pour effet de réduire gravement l’indépendance des membres du conseil.

Le président du conseil, cependant, peut prétendre à une rémunération pour l’exercice des fonctions définies par la loi. Il lui est interdit d’occuper une position autre que celles qui sont énumérées dans la loi sur l’administration locale mais il est autorisé à mener des activités commerciales (articles 15.3, 15.7, 22.3 et 22.4). La législation ne comprend aucune disposition spécifique au sujet des fonctions ou activités considérées comme incompatibles avec l’exercice d’un mandat électif local.

Les motifs de révocation du mandat électif local d’un membre du conseil sont énumérés à l’article 22.5 de la loi sur l’administration locale.

37. Article 8 de la Charte (contrôle administratif des actes des collectivités locales). La Charte stipule que le contrôle administratif des actes des collectivités locales ne doit normalement porter que sur la légalité de ces actes et non sur leur opportunité. Bien que le contrôle des fonctions déléguées puisse également comprendre un contrôle de l’opportunité, même dans l’exercice des tâches dont l’exécution est déléguée, les collectivités locales doivent conserver une latitude suffisante afin de pouvoir adapter leur action aux besoins locaux. De ce point de vue, la loi sur l’administration locale est assez restrictive et s’accorde bien avec les exigences énoncées dans la Charte. Le contrôle externe de l’Etat ne porte en général que sur la légalité des actes, l’accent étant mis sur la latitude dont disposent les collectivités locales. Seul un tribunal dispose normalement du pouvoir d’annuler la décision d’une collectivité locale.

38. Le contrôle interne est exercé par le conseil qui supervise les activités des organes exécutifs. Une Commission de révision est nommée par le conseil à cette fin (article 20.1).

39. Le but principal du contrôle externe est d’assurer la légalité des décisions des collectivités locales. L’article 6.1.3 de la loi sur l’administration locale indique que le contrôle administratif de l’exécution des actes relevant des compétences exclusives des collectivités locales n’est admissible qu’à l’égard du respect de la loi. La loi est plus ambiguë en ce qui concerne le contrôle des compétences déléguées mais semble aller dans le sens d’un contrôle portant uniquement sur la légalité.

En règle générale, le contrôle de l’exercice des fonctions déléguées se limite aussi au contrôle de la légalité. Tout au moins est-ce ainsi sans doute qu’il faut interpréter la disposition stipulant que les autorités de l’Etat assurent l’aide technique et le contrôle des organes et services locaux exerçant des compétences déléguées (article 6.1.7). La loi sur l’administration locale, en outre, ne contient aucune référence explicite à un contrôle administratif de l’opportunité des tâches déléguées. Toutefois, elle reconnaît à l’organe de l’Etat à l’origine du transfert de compétences vers une collectivité locale le pouvoir « de suspendre et/ou d’annuler les décisions prises par la collectivité locale dans le cadre des compétences qui leur ont été transmises à des fins de gestion » (article 42.3). Cette disposition, en raison de son étendue, constitue une exception notable ; le pouvoir d’annulation reconnu à l’Etat semble illimité.

40. Les décisions adoptées par les collectivités locales ne peuvent être modifiées que par les collectivités locales elles-mêmes. Les décisions du sakrebulo (conseil), du gamgebeli (maire) et du gamgeoba (bureau du maire) peuvent aussi être annulées par un tribunal. Outre cette forme de contrôle ordinaire, les autorités supérieures de l’Etat et le Président de la Géorgie disposent d’un pouvoir étendu et, au moins formellement, inconditionnel d’invalidation des décisions adoptées par les collectivités locales au niveau du district (raïon) (article 42.7). Ce dernier type de contrôle est manifestement incompatible avec la Charte car il rend possible le type d’empiètement ponctuel et potentiellement arbitraire sur l’exercice des compétences discrétionnaires des collectivités locales que l’article 8 de la Charte vise précisément à empêcher.

41. Article 9 de la Charte (ressources financières des collectivités locales). La Charte stipule que les collectivités locales ont droit à des ressources propres suffisantes dont elles peuvent disposer librement dans l’exercice de leurs compétences (voir article 9.1 de la Charte). La loi sur l’administration locale reconnaît formellement cette exigence. La loi prévoit l’indépendance des budgets locaux (article 34.2). L’article 36 indique que l’Etat est tenu de fournir aux collectivités locales un budget minimum leur permettant de couvrir leurs dépenses. Les compétences exclusives des collectivités locales comprennent le droit d’élaborer, d’adopter et d’appliquer un budget local, ainsi que le droit d’imposition et d’exemption de redevances et impôts locaux, conformément à la loi (article 7.1.c).

Dans la pratique, cependant, les Rapporteurs ont pu constater que les collectivités locales ne disposent que d’une indépendance très limitée ou même nulle en matière de ressources financières. Il n’existe aucune législation réglementant la fiscalité locale et donc aucune possibilité de lever des impôts locaux. Les autorités fiscales font partie intégrante de l’administration centrale de l’Etat. La conséquence en est l’absence de revenus propres et l’absence de toute indépendance en matière budgétaire. Les principales ressources financières au niveau local proviennent des subventions et transferts de l’Etat qui sont attribués sur une base entièrement discrétionnaire. Selon les informations recueillies par les Rapporteurs, l’attribution de ces subventions et transferts ne repose pas sur des critères prédéfinis. Le processus de décision, par conséquent, est aléatoire et se déroule en dehors de toute norme explicite, ce qui rend possible les décisions arbitraires et imprévisibles dans l’affectation de ces ressources.

Une interprétation systématique de l’article 9.1 de la Charte, lu conjointement avec l’article 3 de la Charte, amène nécessairement à la conclusion que l’autonomie locale, telle que conçue par la Charte, implique le droit des collectivités locales à être propriétaires non seulement de leurs biens financiers mais aussi de leurs biens matériels. La propriété municipale doit être comprise, par conséquent, comme un élément fondamental de l’autonomie locale. L’article 33 de la loi sur l’administration locale définit comme relevant de la propriété des collectivités locales les biens et objets qui sont détenus, utilisés et gérés conformément à la loi par les collectivités locales. En outre, la possession, l’utilisation et la gestion des biens des collectivités locales, dans le respect des règles fixées par la loi, font partie des compétences exclusives des collectivités locales (article 7.1.b).

Bien que les collectivités locales aient par conséquent le droit de posséder des biens, aucune législation n’a jusqu’ici été adoptée pour assurer le transfert des biens locaux actuellement détenus par l’Etat aux collectivités locales. Un tel transfert, sur la base d’une législation explicite, constitue une condition préalable essentielle au bon fonctionnement des collectivités locales et des services locaux.

42. Une garantie a été expressément mise en place pour faireaen sorte que les ressources financières des collectivités locales restent proportionnées aux compétences prévues par la loi (voir article 9.2 de la Charte). Cette garantie est contenue à l’article 6.1.5 de la de la loi sur l’administration locale qui stipule que « la délégation par les organes de l’Etat de compétences aux collectivités locales, sur la base de la législation géorgienne en vigueur, doit s’accompagner de l’allocation de ressources matérielles et financières adéquates ». Les articles 8 et 8.1 contiennent d’autres dispositions à ce sujet.

Si la délégation de compétences ne s’accompagne pas de ressources matérielles et financières proportionnées à la réalisation des tâches déléguées, la collectivité locale est autorisée à ne pas réaliser ces tâches. Dans ce cas, il revient aux organes de l’administration locale (représentant l’Etat) d’assurer la réalisation des tâches en question (article 8.3.e, 8.3.g). En outre, selon l’article 37.1, le transfert de fonctions de l’Etat aux collectivités locales n’est acceptable que si ce transfert s’accompagne de ressources matérielles et financières adéquates.

Les dispositions législatives visant à faire en sorte que les ressources financières soient proportionnées aux compétences des collectivités locales sont donc tout à fait conformes à la Charte. Toutefois, les Rapporteurs ont été informés de graves problèmes en ce qui concerne la mise en œuvre effective de ces dispositions. Les ressources financières dont disposent les collectivités locales semblent tout à fait insuffisantes si l’on tient compte des différentes fonctions dont elles sont chargées.

43. L’article 9.3 de la Charte stipule qu’une partie au moins des ressources financières des collectivités locales doit provenir de redevances et d’impôts locaux dont elles ont le pouvoir de fixer le taux, dans les limites de la loi. Comme indiqué plus haut, au paragraphe 41, les collectivités locales ont le droit d’imposition et d’exemption de redevances et d’impôts locaux, conformément à la loi. Toutefois, dans la pratique, le système de fiscalité locale ne fonctionne pas. La principale raison semble en être l’absence d’un cadre législatif clair réglementant la fiscalité locale.

Les systèmes financiers sur lesquels reposent les ressources dont disposent les collectivités locales doivent être suffisamment diversifiés (voir article 9.4 de la Charte). Comme les ressources financières proviennent presque exclusivement ou au moins en grande partie des subventions de l’Etat, le système financier est loin d’atteindre un degré satisfaisant de diversité. Il ne semble guère exister de procédures de péréquation financière ou de mesures équivalentes destinées à corriger les effets de la répartition inégale ou inadéquate sous d’autres aspects des sources potentielles de financement ainsi que des charges (voir article 9.5 de la Charte).

La loi n’indique pas si les collectivités locales doivent être consultées, d’une manière appropriée, sur les modalités d’après lesquelles leur sont attribuées des ressources redistribuées (voir article 9.6 de la Charte).

44. Article 10 de la Charte (droits de coopération et d’association des collectivités locales). Conformément à l’article 10.1 de la Charte, la loi sur l’administration locale reconnaît expressément le droit des collectivités locales de coopérer et de s’associer avec d’autres collectivités locales. Les collectivités locales ont le droit de s’unir dans le cadre d’une communauté ou de créer un organe unifié commun, conformément à la loi et sur la base d’un accord mutuel. Elles peuvent également former des organes conjoints sur une base contractuelle et transférer à de tels organes certaines compétences définies par la loi (article 8.1).

L’article 10.2 de la Charte stipule que le droit d’association « doit être reconnu dans chaque Etat ». Ni la constitution, cependant, ni la loi sur l’administration locale ne reconnaissent explicitement le droit des collectivités locales à former des associations. Toutefois, la constitution garantit le droit d’association des individus (article 26.1) et étend ce droit aux personnes morales (article 45). Les collectivités locales étant reconnues comme personnes morales en droit public, conformément à l’article 1.2 de la loi sur l’administration locale, on peut en conclure qu’elles bénéficient également du droit d’association. Toutefois, bien qu’une telle interprétation du droit d’association des collectivités locales soit possible, la reconnaissance explicite de ce droit dans la législation serait préférable. Il convient également de noter qu’il n’existe encore aucune association représentant les collectivités locales au niveau national.

45. Article 11 de la Charte (droit de recours juridictionnel des collectivités locales en cas de violation de leurs droits). L’article 6.i de la loi sur l’administration locale stipule que l’un des principes fondamentaux de la mise en œuvre de l’autonomie locale est que tout litige entre organes de l’Etat et collectivités locales doit être tranché par les tribunaux. Ce principe est développé à l’article 40 de la loi qui reconnaît aux collectivités locales « le droit de déposer une requête devant le tribunal local à propos de tout acte d’une organisation, d’un haut fonctionnaire, d’une entreprise ou d’un établissement relevant de l’autorité de l’Etat qui tendrait à limiter les droits des collectivités locales (…) garantis par la présente loi ». De même que dans le cas du droit d’association, on peut également considérer que le droit de recours aux tribunaux découle du droit constitutionnel de tout citoyen de recourir à la justice pour faire valoir ses droits et ses libertés (article 42.1 de la constitution).

En outre, l’article 41 de la loi prévoit la compensation des dommages subis par les collectivités locales. Selon cette disposition, les autorités, entreprises, organisations et établissements de l’Etat sont responsables des dommages pouvant résulter de leurs actions et décisions à l’égard des collectivités locales. En outre, le droit à la pleine compensation des dommages causés par l’Etat et ses représentants est garanti à l’article 42.9 de la constitution.

V. FONCTIONNEMENT CONCRET DE LA DEMOCRATIE LOCALE ET RÉGIONALE : PROBLEMES ET PERSPECTIVES

1. Observations recueillies lors des visites officielles des Rapporteurs en Géorgie

46. A l’occasion de leur première visite officielle (Tbilissi, 12-15 mars 2003), les Rapporteurs ont recueilli d’importantes informations au sujet du fonctionnement de la démocratie et de l’autonomie locales en Géorgie ainsi que du processus de ratification de la Charte. Lors de leur seconde visite (14-18 septembre 2003), ils ont pu obtenir des informations plus détaillées, en particulier à propos du fonctionnement quotidien des collectivités locales et des progrès réalisés sur la voie de l’application de la Charte.

A l’occasion de leurs rencontres à la Chancellerie d’Etat pendant leur première visite, les Rapporteurs ont été informés du projet de ratification de la Charte. Ils ont également été informés de l’élaboration en cours d’un certain nombre de projets de lois concernant les collectivités locales et, en particulier, les biens de ces collectivités, leur budget et leurs ressources fiscales et financières. Les représentants de la Chancellerie d’Etat ont, d’une manière générale, exprimé l’idée qu’il était nécessaire de renforcer l’autonomie financière des collectivités locales parallèlement au développement de leurs compétences.

Lors de leur seconde visite, les Rapporteurs ont constaté qu’aucun progrès, de quelque nature que ce soit, n’avait été réalisé tant du point de vue de la ratification de la Charte que de l’élaboration de nouvelles lois visant à réglementer les domaines d’intérêt local, afin d’assurer le fonctionnement de l’autonomie locale. En effet, les représentants de la Chancellerie d’Etat ont indiqué qu’un plan général devait être élaboré en vue d’entreprendre ce travail législatif.

Lors de sa troisième visite, la délégation du Congrès a pris note d’un renforcement considérable de l’engagement du nouveau gouvernement à prendre les mesures législatives nécessaires pour adapter l’administration municipale de la Géorgie aux exigences de la Charte. Les lois sur les finances et la propriété des municipalités sont celles dont l’adoption est apparue le plus urgente, de même qu’une refonte complète du système du transfert financier.

47. Au ministère de la Justice, les Rapporteurs ont recueilli des informations au sujet du processus de ratification de la Charte. Ils ont été informés de l’achèvement d’une étude sur la compatibilité de la législation en vigueur avec la Charte. Lors de la première visite de la délégation, il était prévu que les documents de ratification seraient soumis au parlement avant les élections de novembre 2003. Le ministère ne considérait pas alors une révision approfondie de la législation en vigueur comme une condition préalable à la ratification. Lors de leur deuxième visite, les Rapporteurs ont été informés que la ratification ne pourrait intervenir au plus tôt qu’au printemps 2004, après les élections parlementaires. Le nouveau gouvernement a porté, provisoirement, le délai de la ratification à juin ou juillet 2004, mais ce délai a encore été repoussé à septembre 2004.

La question de la ratification de la Charte par la Géorgie a également été abordée lors des discussions entre les Rapporteurs et les représentants du ministère des Affaires étrangères. Ces derniers ont reconnu, d’une manière générale, qu’une ratification rapide de la Charte était nécessaire pour permettre d’accélérer la réforme des institutions locales. La discussion a également porté sur la nomination d’une nouvelle délégation géorgienne au Congrès, conformément aux statuts du Congrès. Les deux parties ont souligné l’importance de cette procédure.

48. A l’occasion de leur rencontre avec le Président de la Commission parlementaire chargée de l’autonomie locale et régionale, les Rapporteurs ont été informés de l’existence de projets de loi sur les biens des collectivités locales et sur leurs compétences budgétaires.

Lors de leur première visite, les Rapporteurs ont eu la possibilité de discuter avec les représentants des partis politiques de toute une gamme de questions concernant la législation réglementant l’autonomie locale, ainsi que des problèmes rencontrés dans son application.

49. Lors de leurs deux premières visites, les Rapporteurs ont également eu des discussions pleines d’intérêt avec le maire de Tbilissi, le président et les membres du Conseil de Tbilissi, ainsi que les maires adjoints de Koutaïssi, Batoumi et Poti.

50. Les Rapporteurs ont aussi rencontré des représentants des associations locales et des ONG. Pendant ces rencontres, l’importance du travail de ces associations et de ces organisations a été soulignée. Il a également été indiqué que celles-ci devraient jouer un rôle plus important et plus actif.

51. Au cours de leurs rencontres avec les représentants des autorités locales et régionales, lors des deux visites (voir listes jointes aux programmes des visites), les Rapporteurs ont noté les considérations et recommandations suivantes :

a) La ratification de la Charte européenne de l’autonomie locale est d’une importance essentielle ; cette ratification devrait être complétée par la révision, nécessaire, de la loi sur l’administration locale et des autres textes de loi réglementant l’autonomie locale.
b) L’application régulière du code électoral, ainsi que le respect de ses principes et de ses dispositions, doivent être garantis. Ceci nécessite une modification de la composition actuelle de la Commission électorale centrale et des Commissions électorales de district, ainsi qu’une révision de la méthode de nomination des membres de ces commissions, afin d’assurer un fonctionnement non partisan.
c) La décentralisation des compétences et responsabilités doit être accrue de façon à renforcer le rôle des collectivités locales.
d) Un cadre législatif définissant clairement les ressources financières des collectivités locales, ainsi que leurs compétences fiscales et budgétaires, devrait être introduit afin de garantir l’indépendance des décisions financières au niveau local, d’assurer la participation des citoyens au processus budgétaire et d’attribuer la responsabilité du contrôle du budget aux représentants élus des collectivités locales.
e) Une loi sur les biens des collectivités locales est nécessaire afin de délimiter clairement les biens qui appartiennent soit à l’Etat, soit aux collectivités locales ; dans le même temps, les procédures légales relatives à la détention, à l’utilisation et à la gestion des biens locaux devraient être définies.
f) Une formule équitable, impartiale, transparente et prévisible pour l’allocation des transferts et des subventions de l’Etat doit être définie et réglementée par un texte de loi.
g) Les collectivités locales et de district doivent être consultées directement par les autorités centrales concernées sur la base de procédures spécifiques.
h) La nomination des maires de Tbilissi et de Poti, ainsi que des gamgebeli de districts, par le Président de la Géorgie est extrêmement problématique du point de vue de la Charte et devrait être remplacée par un système d’élection démocratique au suffrage direct ou indirect.
i) La répartition des compétences au niveau local entre questions d’intérêt local relevant de l’autonomie locale et questions d’administration locale relevant de l’Etat est mal définie par la législation. Les responsabilités devraient être plus précises et clairement distinguées. La législation géorgienne devrait donc répartir les compétences de façon plus claire entre l’Etat et les collectivités locales et bien séparer les systèmes administratifs des organes locaux élus des services décentralisés de l’Etat.
j) Les collectivités locales n’ont toujours pas la possibilité de s’exprimer d’une seule voix au niveau national et le point de vue de l’autonomie locale ne peut, par conséquent, influer sur les politiques nationales, sauf par l’intermédiaire des organisations internationales et des ONG ; la création d’une association ou d’un organe national représentant les collectivités locales est donc nécessaire pour influer sur les politiques et la législation nationales, mettre en commun les bonnes pratiques, fournir des activités de formation et autres services analogues aux collectivités locales, développer les réseaux entre individus et promouvoir la coopération en matière de fourniture de services.
k) Les collectivités locales, compte tenu de l’importance et de l’étendue de leurs responsabilités, ne disposent pas d’un personnel en nombre suffisant et suffisamment qualifié ; la législation devrait permettre aux autorités locales de nommer et d’assurer la promotion des fonctionnaires sur la seule base de leurs compétences.
l) Les principes de bonne gestion comme la transparence, la responsabilité et la légalité devraient être renforcés dans toutes les administrations publiques, ainsi qu’au niveau local.
m) Le contrôle effectué par les autorités centrales se limite principalement à la légalité des décisions locales mais, au niveau du raïon, les autorités centrales semblent disposer d’un pouvoir illimité d’invalidation des décisions locales ; une législation plus précise est donc requise en ce domaine.
n) Un programme devrait être mis sur pied afin de déterminer l’organisation territoriale-administrative de la Géorgie. Avant l’adoption de la législation pertinente, le rôle et les compétences de l’organe représentatif au niveau du raïon devraient être renforcés.

VI. PRINCIPALES CONCLUSIONS ET PROPOSITIONS

Le présent rapport contient des informations et des analyses visant à mettre en évidence les problèmes actuels de la démocratie locale et régionale en Géorgie. De manière générale, les Rapporteurs estiment, malgré certains progrès dans l’élaboration du cadre législatif de l’autonomie locale, qu’il reste beaucoup à faire pour rendre ces dispositions légales pleinement conformes aux principes énoncés dans la Charte européenne de l’autonomie locale. C’est dans cette optique que les Rapporteurs formulent, en conclusion, les recommandations suivantes :

1. A propos de la mise en œuvre des obligations et engagements contractés par la Géorgie lors de son adhésion au Conseil de l’Europe :

a. Ratifier dès que possible la Charte européenne de l’autonomie locale (signée en 2002), la Convention-cadre européenne sur la coopération transfrontière des collectivités ou autorités territoriales, ainsi que ses protocoles additionnels, la Convention-cadre pour la protection des minorités nationales (signée en 2000) et la Charte européenne des langues régionales ou minoritaires.

2. A propos du cadre législatif interne régissant l’autonomie locale :

a. Réviser la loi organique sur l’administration locale afin d’assurer la pleine mise en œuvre des principes de la Charte européenne.
b. Amender la législation existante de façon à assurer l’élection de tous les maires et de tous les conseils locaux et régionaux du pays.
c. Adopter dès que possible le projet de loi sur les biens des collectivités locales.
d. Adopter dès que possible l’ensemble de projets de textes portant sur les finances des collectivités locales (projet de loi sur le budget des collectivités locales, projet de loi sur les revenus des collectivités locales et projet de loi sur la répartition des impôts).
e Prendre toutes les mesures nécessaires pour garantir l’application de la législation en vigueur relative à l’autonomie locale.

3. A propos de la relation entre l’Etat et les collectivités locales :

a. Encourager le développement d’attitudes positives en matière de coopération institutionnelle entre les autorités de l’Etat et les collectivités locales.
b. Introduire des formes institutionnelles de consultation des collectivités locales et des ONG sur les questions concernant directement les collectivités locales et régionales.
c. Développer de bonnes pratiques de direction et renforcer les compétences des hommes politiques locaux et du personnel local.
d. Prendre des mesures afin de faciliter la création d’une association nationale des autorités locales et régionales de Géorgie.

4. A propos des collectivités régionales :

a. Poursuivre activement les négociations avec les autorités d’Abkhazie et d’Ossétie du sud, afin de parvenir à une solution pacifique et mutuellement acceptable des conflits en cours.
b. Développer le concept de fédération « asymétrique » du pays.
c. Réexaminer la Loi constitutionnelle sur le Statut de la République autonome d’Adjarie, en coopération avec les experts de la Commission de Venise, afin de parvenir à une répartition adéquate des pouvoirs et des responsabilités entre le gouvernement central et les pouvoirs locaux, ce qui contribuera à renforcer les modalités institutionnelles actuelles de son autonomie et de dissiper les tensions et inquiétudes existant à l’intérieur de cette République à l’égard des autorités centrales, également en tant que geste de bonne volonté à l’égard de l’Abkhazie et de l’Ossétie du sud.

5. A propos de la nomination d’une nouvelle délégation nationale auprès du Congrès :

a. Mener de façon urgente des consultations avec les collectivités locales afin de parvenir à la nomination d’une nouvelle délégation nationale.

6. A propos de l’éducation et de la formation des élus locaux et du personnel des collectivités locales :

a. Encourager les activités de sensibilisation à la démocratie locale parmi la population, les élus locaux et le personnel des collectivités locales.
b. Faciliter le développement d’un consensus au sujet de la décentralisation et de la régionalisation.
c. Soutenir les activités d’éducation et de sensibilisation des ONG locales et régionales.
d. Mettre en œuvre une stratégie nationale de formation au niveau local et régional.

7. A propos des relations avec les structures du Conseil de l’Europe :

a. Prendre des mesures actives pour renforcer la coopération avec le Congrès des pouvoirs locaux et régionaux de l’Europe et la Direction de la coopération pour la démocratie locale et régionale autour d’un certain nombre de projets de loi, qui ont été élaborés récemment ou sont en cours d’élaboration, afin d’assurer la pleine compatibilité de la législation géorgienne avec les principes et les normes de l’Organisation ;
b. Encourager la coopération transfrontière entre les autorités locales et régionales du Caucase.


ANNEXE I

Programme et liste des participants de la première visite officielle des Rapporteurs en Géorgie (12-15 mars 2003)

Mercredi 12 mars

01.35 Arrivée à l’aéroport de Tbilissi
Départ pour l’hôtel Mtiebi

10.00 – 10.45 Rencontre avec M. Irakli Botchoridze, Chef du Service des politiques et de la gestion régionales de la Chancellerie d’Etat, M. Gogi Ugrekhelidze, Chef adjoint du Service des politiques et de la gestion régionales, M. Alexandre Svanishvili, Chef du Service juridique des régions de la Chancellerie d’Etat et M. Irakli Brachuli, Chef du Centre national de recherche
(lieu : Chancellerie d’Etat)

10.45 – 11.30 Rencontre avec M. Bill Crause, Directeur de l’Urban Institute
(lieu : Urban Institute)

11.45 – 12.45 Rencontre avec M. Mark Mullen, Directeur du NDI
(lieu : bureau du NDI)

13.00 – 14.30 Déjeuner de travail avec M. Ivane Khukhunaishvili, Président du Centre pour l’intégration européenne et de l’Association pour l’autonomie locale.

14.45 – 16.15 Rencontre avec des représentants des associations locales de Géorgie :
M. Abesalom Purtseladze, Président de l’Association des conseils de Bagdadi,
M. Alex Tsukilashvili, Directeur exécutif de l’Association des conseils de Kvareli, Mme Nana Sokhadze, Présidente de l’Association des conseils régionaux de Racha, M. Elguja Dadunashvili, Directeur exécutif de l’Association des conseils de Vani, et M. Gocha Shavgulidze, Vice-président de l’Association des conseils de Kakheti
(lieu : bureau du Conseil de l’Europe)

16.30 – 18.00 Rencontre avec des ONG
M. David Melua, Civitas Georgica
M. David Losaberidze, Institut caucasien pour la paix, la démocratie et le développement
M. George Margvelashvili, Directeur, GIPA et Mme Tamara Sulukhia, Chef du Programme sur l’autonomie locale, GIPA (lieu : bureau du Conseil de l’Europe)

Jeudi 13 mars

10.00 – 10.35 Parti du renouveau
10.40 – 11.15 Union des citoyens de Géorgie
11.20 – 11.45 Nouvelle droite
11.50 – 12.25 Mouvement national
12.30 – 12.55 Rencontre avec M. Nugzar Navadze, Président de la Commission parlementaire des politiques régionales et de l’autonomie locale, et des membres de la Commission (lieu : Parlement)

13.15 – 14.00 Déjeuner

14.15 – 15.15 Rencontre avec M. Ivane Zodelava, Maire de Tbilissi

15.30 – 16.15 Rencontre avec M. Zurab Ezugbaia, Vice-ministre de la Justice (lieu : ministère de la Justice)

16.30 – 17.15 Rencontre avec des ambassadeurs des Etats membres du Conseil de l’Europe, le Chef de la Délégation de la Commission européenne et le Chef de la Mission de l’OSCE (lieu : hôtel Marriott)

17.30 – 18.30 Rencontre avec M. Mikheil Saakashvili, Président du Conseil municipal de Tbilissi, et des membres du Conseil (lieu : bureau du Conseil de l’Europe)

19.00 – 20.00 Rencontre avec M. Zurab Zhvania, Chef de l’Union des démocrates (lieu : Parlement)

Vendredi 14 mars

10.00 – 11.00 Rencontre avec Mme Cate Johnson, Chef du Bureau pour la gouvernance démocratique, USAID/Caucase, et M. Joe Taggart (lieu : bureau de USAID)

11.30 – 12.30 Rencontre avec les ONG compétentes en matière de droits de l’homme pour information générale (lieu : bureau du Conseil de l’Europe)

13.00 – 14.30 Déjeuner

14.45 – 15.45 Rencontre avec des représentants des médias de la capitale et des régions (lieu : bureau du Conseil de l’Europe)

16.00 – 17.00 Rencontre avec M. Shota Dogonadze, Vice-ministre des Affaires étrangères (lieu : ministère des Affaires étrangères)

17.30 – 18.15 Rencontre avec M. Shalva Natelashvili, Chef du Parti travailliste (lieu : bureau du Parti travailliste)

Samedi 15 mars

Départ de Tbilissi

Programme et liste des participants de la seconde visite officielle des Rapporteurs en Géorgie (14-18 septembre 2003)

Dimanche 14 septembre

02.00 Arrivée à Tbilissi
Installation à l’hôtel Diplomat

10.30 Départ pour l’Adjarie en minibus

14.00 Rencontre avec M. Onise UGREKHELIDZE, Premier Adjoint au Maire de Koutaïssi

19.00 Installation dans un hôtel de Batoumi

Lundi 15 septembre

10.00 Rencontre avec M. Jamal NINIDZE, Premier Adjoint au Maire de Batoumi

11.00 Rencontre avec M. Alexander GOBRONIDZE, Président du Conseil républicain de la République autonome d’Adjarie, et M. Malkhaz BOLKVADZE, Président de la Commission des affaires juridiques et régionales

12.00 Rencontre avec M. Antaz KIKAVA, Président du Sénat de la République autonome d’Adjarie

14.00 Rencontre avec M. Jemal ABASHIDZE, Chef du district de Khelvachauri

15.00 Visite du port de Batoumi

16.00 Rencontre avec des représentants des ONG

18. 00 Rencontre avec M. Aslan ABASHIDDZE, Président de la République autonome d’Adjarie

Mardi 16 septembre

08.00 Départ pour Poti

10.00 Rencontre avec M. Nugzar KACHARAVA, Maire-Adjoint de Poti

11.30 Rencontre avec le Vice-président du Conseil municipal et le Chef du Service financier de l’Administration municipale

15.00 Rencontre avec des représentants des ONG

16.30 Rencontre avec des représentants des médias de la ville

Mercredi 17 septembre

09.00 Départ pour Tbilissi

15.00 Arrivée à Tbilissi et installation à l’hôtel Mtiebi

16.00 Rencontre avec M. Zurab ZUGBAIA, Vice-ministre de la Justice

17.00 Rencontre avec M. Shota DOGONADZE, Vice-ministre des Affaires étrangères

18.00 Rencontre avec M. Irakli BOTCHORIDZE, Chef du Service des politiques régionales et de l’administration régionale de la Chancellerie d’Etat

Jeudi 18 septembre

05.00 Départ pour l’aéroport

Troisième visite de la mission de suivi du CPLRE en Géorgie
2 – 3 mars 2004

Programme

Mardi 2 mars 2004

05.00 Arrivée à l’aéroport de Tbilissi
Enregistrement à l’hôtel Diplomat

10.0 Rencontre avec M. Zourab MELIKICHVILI, chef du Département de la politique et l’administration régionales, Administration présidentielle de la Géorgie
(lieu : Chancellerie de l’Etat)

13.00 – 14.30 Déjeuner de travail

14.30 Rencontre avec M. GIGOLACHVILI, vice-ministre des Finances (chargé du budget local et régional)
(lieu : ministère des Finances)

15.45 Rencontre avec Mme Khatuna KHVICHIA, directrice du NDI
(lieu : bureau du NDI)

17.30 Rencontre avec M. PAPUACHVILI, ministre de la Justice
(lieu : ministère de la Justice)

16.45 (lieu : ministère des Affaires étrangères)

19.0 Rencontre avec le Secrétaire de l’Assemblée municipale de Tbilissi

Mercredi 3 mars 2004

13.00 Rencontre avec M. Kakha SIKHARULIDZE, vice-ministre des Affaires étrangères

13.00 Déjeuner de travail

15.45 Rencontre avec les ONG
M. David Melua, Civitas Georgica
M. David Losaberidze, Institut caucasien pour la paix, la démocratie et le développement

Jeudi 4 mars 2004

Tôt dans la matinée Départ pour l’aéroport

1 Les programmes des deux visites officielles sont présentés dans l’annexe 1.

2 Rapport sur les élections locales en Géorgie, Bureau du Congrès, 10 juillet 2002, CG/Bur (9) 17.



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