Strasbourg, le 20 juin 2009

CEPEJ-GT-QUAL(2009)2

COMMISSION EUROPÉENNE POUR L’EFFICACITÉ DE LA JUSTICE

(CEPEJ)

GROUPE DE TRAVAIL SUR LA QUALITÉ DE LA JUSTICE

(CEPEJ-GT-QUAL)

5ème réunion, 18 – 19 mai 2009

RAPPORT DE RÉUNION

Rapport établi par le Secrétariat

Direction générale des droits de l'Homme et des affaires juridiques

1. Le Groupe de travail sur la qualité de la justice (CEPEJ-GT-QUAL) de la Commission européenne pour l’efficacité de la justice (CEPEJ) a tenu sa 5e réunion au Conseil de l'Europe à Strasbourg, les 18 et 19 mai 2009, sous la présidence de M. François PAYCHERE (Suisse).

2. L’ordre du jour et la liste des participants font respectivement l’objet des annexes I et II au présent rapport.

1. Information du Secrétariat

3. A la demande du Portugal, la CEPEJ a conduit en février et mars 2009 deux visites de travail sur place ayant pour objectifs d’évaluer la politique du ministère de la Justice relative à:

    - la gestion des flux d’affaires dans les tribunaux; le rapport des experts est finalisé et devrait être discuté en réunion plénière;

    - la dématérialisation des actes et l’utilisation des nouvelles technologies de l'information dans les tribunaux.

4. Une équipe d'experts de la CEPEJ s’est également rendue en Arménie pour évaluer la mise en œuvre des réformes lancées en 2008 sur l’organisation des tribunaux, conformément aux recommandations de la CEPEJ. Le processus de réforme a été annulé un mois avant l’arrivée de la délégation, mais l’Arménie propose un nouvel échéancier de mesures à l’avenir.

5. Une mission d'experts a été effectuée à Sofia pour soutenir la Bulgarie dans la mise en place un système d’évaluation des magistrats. Les experts ont notamment noté des divergences profondes concernant l’évaluation et la nomination des magistrats entre, d’un côté, le conseil supérieur de la magistrature et, de l’autre, le ministère de la Justice. Un rapport a été transmis aux autorités bulgares. Un point sur la situation sera fait lors de la réunion plénière.

6. François PAYCHERE informe également le GT-QUAL de la journée de formation organisée en février par la Cour d'Appel de Chambéry (France), dans laquelle il a présenté les travaux de la CEPEJ et notamment du GT-QUAL.

7. Le Groupe est informé par ailleurs que son Président a participé au Jury de la "Balance de Cristal", dédié pour la première fois aux initiatives en matière pénale. Le Prix sera remis le 5 juin dans le cadre du Forum pour la justice de la Commission européenne.

2. Etude sur les systèmes qualité en Europe : état d’avancement

8. M. Philip LANGBROEK, expert-scientifique (Pays-Bas), présente l'état d'avancement de l'étude qu'il a été chargé de coordonner. Il fait part des difficultés qu’il rencontre quant à la collecte de certaines informations pratiques indispensables à l’avancement de l’étude. Il insiste sur la nécessité de trouver une solution pour inciter les chercheurs à aller au-delà de la description des dispositifs tels qu'ils existent sur le papier.

9. Une première analyse fait ressortir que :

- les Etats ont des difficultés à faire la distinction entre qualité et efficacité,

    - les juridictions étant rarement des entités administratives autonomes, il faut définir les relations entre les tribunaux et l’administration centrale pour définir qui est le premier garant de la qualité; la plupart des Etats – à quelques exceptions près comme la Finlande ou l’Allemagne – définissent la qualité de la justice au niveau de l’administration centrale; les experts notent que ce niveau n'est pas forcément le plus approprié pour apprécier et faire des propositions quant à l’amélioration de la qualité de la justice.

10. Ainsi, M. LANGBROEK propose de fonder l’étude sur les "interactions" entre l’administration centrale et les tribunaux locaux. Le groupe de recherche analysera les rapports effectués par les administrations centrales sur les expériences positives émanant des tribunaux locaux quant à la qualité de la justice. L'étude se concentrera sur ces "retours" de l’administration centrale, dans une perspective pratique et dynamique.

11. Certains des rapports rendus par les chercheurs impliqués dans le projet sont incomplets et inégaux dans leur contenu. Il conviendra de recontacter les chercheurs concernés et leur demander un complément d’information, en précisant que cela doit être effectué dans une perspective plus pratique qu’académique.

12. Les membres du GT-QUAL sont invités à transmettre leurs commentaires concernant les rapports existants actuellement au Secrétariat pour le 20 juin 2009. Le Secrétariat les transmettra à M. LANGBROEK.

13. Il est convenu que le rapport sera finalisé pour la fin septembre, afin de pouvoir être discuté lors de la réunion plénière de la CEPEJ en décembre.

3. Mesure de la satisfaction des usagers

14. Mme Hélène JORRY, expert scientifique (France), fait part de l’avancement des travaux qu'elle mène avec Jean-Paul JEAN pour élaborer un manuel sur les enquêtes de satisfaction des usagers. Elle expose un modèle qui prend la forme d’une enquête de satisfaction quantitative. Ce modèle présente l’avantage de s’adresser exclusivement aux usagers effectifs des tribunaux et d’être peu coûteux, opérationnel très rapidement et facilement adaptable. Il est envisagé à l’avenir d’étendre ce type de questionnaire aux avocats, magistrats et personnels des greffes.

15. Les membres du GT-QUAL proposent d'améliorer le travail en cours dans les directions suivantes:

    - ils insistent sur la nécessité de rédiger clairement les questions du questionnaire type proposé dans le manuel, de manière à ce qu’aucune confusion ne soit possible dans l’esprit de l’usager (non juriste), pour ne pas fausser les résultats de l’enquête; il est notamment proposé d’ajouter des commentaires en marge du document pour clarifier les termes utilisés;

    - la question de l'anonymat des réponses, qui pose notamment un problème quant à la distribution des questionnaires de satisfaction, doit être traitée avec attention;

    - la diffusion par voie électronique du questionnaire permettrait, grâce à un suivi en temps réel des données, un traitement plus efficace de l’information et donc une action plus rapide; cependant, ce type de diffusion exclurait certaines catégories d’usagers (notamment les personnes âgées);

    - les juridictions compétentes en matière de droit administratif devraient être prise en compte dans le cadre de ce manuel;

    - ils notent que ce type de questionnaire pose des problèmes quant au suivi; le public se lasse vite, c’est pourquoi il importe de lui démontrer l’intérêt d’y répondre régulièrement en l’informant sur les actions concrètes menées suite aux conclusions des enquêtes; ceci nécessite la mise en place de comités de pilotage.

16. Le projet de manuel devra être prêt pour la fin du mois de novembre, afin de le transmettre à la réunion plénière de la CEPEJ en décembre. Il devra avoir été préalablement examiné par les membres du GT-QUAL (Serge PETIT et Klaus DECKER se proposent de prendre en charge une analyse plus détaillée du projet).

17. Il est suggéré de tester la pertinence du manuel et du projet de questionnaire type auprès de tribunaux-référents du Conseil de l’Europe et auprès de cabinets d’avocats.

4. Contractualisation des relations entre les juges et les parties

18. M. Julien LHUILLIER, expert-scientifique (France), présente le questionnaire préparatoire sur la contractualisation des relations entre les juges et les parties, qu'il a déjà mis en circulation avec le soutien du Secrétariat. Il explique que ce questionnaire a été scindé en plusieurs parties, chaque partie étant adressée à un professionnel de la justice compétent en la matière, dans un souci d’efficacité et de précision, compte tenu de la longueur totale du questionnaire (86 questions).

19. Les membres du GT-QUAL saluent la qualité de ce questionnaire. Toutefois, il est souligné que le concept de contractualisation de la justice n'est pas facile à faire comprendre et accepter, car il peut heurter certains principes fondamentaux, comme celui du monopole du législateur en matière procédurale.

20. M. LHUILLIER espère avoir collecté un nombre et une qualité de réponses suffisants pour le début du mois de juillet 2009. Si nécessaire, il conviendra de relancer les Etats membres.

5. Discussion préliminaire sur l’organisation des tribunaux

21. A partir du Rapport sur l’évaluation de l’efficacité de la justice, le CEPEJ-GT-EVAL a proposé de développer au sein de la CEPEJ un travail sur l’organisation des tribunaux, thème d’actualité dans de nombreux Etats membres.

22. L’organisation des tribunaux peut être étudiée sur plusieurs aspects (souvent cumulables): géographiques (redéfinition de la carte judiciaire), technologiques (dématérialisation d’actes quasi-juridictionnels, développement de TIC) et managériaux (notamment rééquilibrage de la répartition du travail entre les magistrats, création de grands tribunaux regroupant diverses chambres spécialisées, guichet unique à l’entrée des tribunaux).

23. Les membres du GT-QUAL soulignent qu’il ne faut pas considérer ces aspects séparément, mais dans une logique d’ensemble. Ils partagent le point du vue du GT-EVAL sur la nécessité pour la CEPEJ d'approfondir cette réflexion d'ensemble.

24. Ce travail ne devrait pas conduire la CEPEJ à recommander une taille idéale pour les tribunaux, mais plutôt se concentrer sur les principes fondamentaux et les procédures nécessaires à la réforme de l'organisation des tribunaux. L'étude de la réorganisation d'autres services publics (tels que dans le domaine de la santé) pourrait être utile dans ce cadre.

25. Le groupe considère nécessaire de déterminer les principes fondamentaux de la justice sur lesquels il n'est pas possible de transiger lorsque l'on souhaite introduire des éléments de gestion du service public dans l'organisation des tribunaux. MM. Serge PETIT, Klaus DECKER, Jean-Marie SISCOT et Julien LHUILLIER proposent de conduire une réflexion préliminaire à ce sujet et d’échanger leurs points de vue par voie électronique.

26. Il est proposé que le Secrétariat propose pour 2010 d'orienter le mandat du GT-QUAL dans ce sens, en lien avec les autres groupes de travail compétents de la CEPEJ (notamment le GT-EVAL).

Annexe I

Agenda / Ordre du jour

1. Adoption of the agenda / Adoption de l’ordre du jour

2. Information by the Secretariat / Information du Secrétariat

3. Study on quality systems in Europe : state of affaires / Etude sur les systèmes qualité en Europe : état d’avancement

4. Measurement of court users’ satisfaction / Mesure de la satisfaction des usagers

5. Contractualisation of judicial process between judges and the parties / Contractualisation des relations entre les juges et les parties

6. Preliminary discussion on court organisation (including the promotion of « single desk » in courts and the measurement of quality in court) / Discussion préliminaire sur l’organisation des tribunaux (y compris la promotion de « guichets uniques » dans les tribunaux et la mesure de la qualité dans les tribunaux)

Annexe II

List of participants / Liste des participants

EXPERTS

François PAYCHÈRE, Juge à la Cour de justice, GENEVE, SUISSE (Chair of the GT-QUAL / Président du GT-QUAL)

Tatiana KOBOZEVA, Deputy Head of Division of Judicial Statistics of the Judicial Department at the Supreme Court, RUSSIAN FEDERATION (Apologised / excusée)

Serge PETIT, Avocat Général, Cour de Cassation, PARIS, FRANCE

Johannes RIEDEL, Chair of the Court of Appeal (Oberlandesgericht Köln), KÖLN, GERMANY (Apologised / excusé)

John STACEY, Head of Civil & Family Rules and Jurisdiction Branch, Her Majesty's Courts Service, LONDON, UNITED KINGDOM (Vice-Chair of the CEPEJ / Vice-président de la CEPEJ)

Kari TURTIAINEN, District Court Judge, OULU, FINLAND

SCIENTIFIC EXPERTS / EXPERTS SCIENTIFIQUES

Hélène JORRY, Doctorante à l’Université de Versailles-Saint-Quentin-en-Yvelines, MONTROUGE, France

Philip LANGBROEK, Utrecht University, Faculty of Law, Economics and Governance Department State- and Administrative law, UTRECHT, THE NETHERLANDS

Julien LHUILLIER, Chercheur, Institut de Criminologie et de Droit Pénal, Ecole des sciences criminelles, Université de Lausanne ICDP, SUISSE

OBSERVERS / OBSERVATEURS

EUROPEAN COMMISSION / COMMISSION EUROPEENNE

Kasia LACH, Legal Officer, Directorate General for Justice, Freedom and Security, Unit E.1 – General Justice Issues and E-justice, BRUXELLES, BELGIUM

EUROPEAN PARLIAMENT (LIBE COMMISSION) / PARLEMENT EUROPEEN (COMMISSION LIBE) (Apologised / excusé)

EUROPEAN NETWORK OF COUNCILS FOR THE JUDICIARY (ENCJ) / RESEAU EUROPEEN DES CONSEILS DE LA JUSTICE (EUR)

Jean-Marie SISCOT, Administrator of the Belgian High Council for Justice, Member of the working group on Quality Management, BELGIUM

EUROPEAN UNION OF RECHTSPFLEGER AND COURT CLERKS / UNION EUROPEENNE DES GREFFIERS DE JUSTICE (EUR)

Jean-Jacques KUSTER, Greffier en chef, tribunal d’instance, STRASBOURG, FRANCE (Apologised / Excusé)

WORLD BANK / BANQUE MONDIALE

Klaus DECKER, Counsel, Justice Reform Practice Group, Legal Vice Presidency, WASHINGTON, USA

SECRETARIAT

Directorate Directorate General of Human Rights and Legal Affairs (DG-HL) -
Justice Division /

Direction générale des droits de l’Homme et des affaires juridiques (DG-HL) -
Division de la Justice

Fax: +33 3 88 41 37 43 - E-mail: cepej@coe.int

Stéphane LEYENBERGER, Secretary of the CEPEJ / Secrétaire de la CEPEJ, Tel : +33 3 88 41 34 12, e-mail: stephane.leyenberger@coe.int

Muriel DECOT, Co-Secretary of the CEPEJ / Co-Secrétaire de la CEPEJ, Tel : +33 3 90 21 44 55, e-mail : muriel.decot@coe.int

Pim ALBERS, Special Advisor to the Secretariat of the CEPEJ / Conseiller spécial auprès du Secrétariat de la CEPEJ, Tel : +33 3 88 41 47 74, e-mail : pim.albers@coe.int

Jean-Pierre GEILLER, Documentation, Tel : +33 3 88 41 22 27, e-mail : jean-pierre.geiller@coe.int

Elisabeth HEURTEBISE, Assistant / Assistante, Tel : +33 3 88 41 35 54, Fax : +33 3 88 41 37 45, e-mail: elisabeth.heurtebise@coe.int

Interpreters / Interprètes
Chloé CHENETIER
Barbara GRUT
Philippe QUAINE



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