Strasbourg, le 15 septembre 2009

    CEPEJ-COOP(2009)1

COMMISSION EUROPEENNE POUR L’EFFICACITE DE LA JUSTICE

    (CEPEJ)

Evaluation de la politique portugaise en matière de flux d’affaires et la lutte contre l’arriéré judiciaire

Rapport rédigé par

M. Jacques BÜHLER, Secrétaire Général suppléant du Tribunal Fédéral Suisse, Membre de la CEPEJ

M. Marco FABRI, Institut de recherche sur les Systèmes Judiciaires de Bologne, Conseil National de la Recherche d’Italie, expert scientifique de la CEPEJ.

M. Adis HODZIC, Chef du Département du Budget et de la Statistique, Secrétariat du Conseil Supérieur de la Magistrature de Bosnie-Herzégovine,

Membre de la CEPEJ-GT-EVAL

M. John STACEY, Chef adjoint de la Division du Droit Civil et de la Justice, Direction pour l’Accès à la Justice, Ministère de la Justice, Royaume-Uni, Vice-président de la CEPE

Evaluation de la politique portugaise en matière de flux d’affaires et la lutte contre le retard judiciaire accumulé.

Un rapport pour la Commission européenne pour l’efficacité de la justice

    1. Introduction

Le Ministère de la Justice du Portugal a sollicité la Commission européenne pour l’efficacité de la justice (CEPEJ) pour effectuer une évaluation des politiques récentes adoptées dans le but d’améliorer le flux des procédures et les arriérés de justice. Ce rapport est principalement fondé sur les documents mis à disposition par le Ministère de la Justice Portugais et une mission de trois jours d’enquête à Lisbonne (25-27 Février, 2009) durant laquelle les experts ont échangés des informations avec l’équipe de direction du Ministère de la Justice, des juges et des avocats.

Cette évaluation, confinée au champ d’études évoqué ci-dessus, permettra d’examiner les mesures adoptées par le Ministère de la Justice Portugais et les résultats revendiqués, en prenant en compte les recommandations et les documents fournis et développés par le Conseil de l’Europe, la CEPEJ en particulier, les connaissances des experts ainsi que les textes internationaux se rapportant aux questions en jeu.

Après un bref descriptif des politiques mises en œuvre, ce rapport exposera une synthèse de l’évaluation établie par les diverses personnes interrogées lors de la mission d’information, notamment l’équipe de direction du Ministère de la Justice et des représentants des avocats et des juges. Ensuite, le rapport analysera brièvement les mesures prises en référence aux données disponibles et aimablement présentées par le Ministère de la Justice portugais. Le cœur de cette évaluation consiste à comparer les politiques mises en œuvre aux recommandations émises par le Conseil de l’Europe et la CEPEJ. Les remarques finales concluront l’évaluation.

    2. Bref descriptif des politiques mises en œuvres

Ces dernières années, le Ministère de la Justice Portugais a implanté deux “Plan d’Action pour alléger la charge de travail des cours” appelés PADT I & II. On a accordé une haute importance aux plans suite au constat, durant ces dix dernières d’années, de l’augmentation régulière des affaires pendantes au sein des cours portugaise. En effet, les plans concernent le problème des affaires pendantes en matière civile, considérées comme la principale priorité. En fait, les données du Ministère de la Justice, Direction Générale de la Politique Judiciaire, démontrent que, dès le 31 Décembre 2005, 78,7% du volume total des affaires en attente l’étaient dans le domaine civil, 14,8% dans le domaine pénal, 3.8% en travail, 2,7% pour les mineurs/personnes incapables.

PADT I a été déclenché par une résolution du Conseil des Ministres en 2005 (résolution numéro 100), qui règle tant les mesures juridiques réalisées pour réduire le nombre d’affaires entrantes à la cour, que les mesures permettant d’augmenter le nombre d’affaires résolues. En général, les mesures sont concentrées sur un bloc d’affaires qui engorgent les cours, afin d’avoir une réduction immédiate du volume d’affaires affectées à la cour

Cette politique a impliqué plusieurs mesures. Parmi les plus importantes, qui méritent d’être mentionnées: le transfert des affaires des cours aux services administratifs, l’augmentation de la valeur des obligations pécuniaires qui peuvent utiliser une procédure dite « rapide » de dépôt électronique d’une demande en justice, la modification de la procédure des ordres de paiement, le changement de compétence territoriale pour toutes les demandes relatives à l’accomplissement des obligations dans l’intention de soulager les grandes cours en zone urbaine, les amendements de certaines parties de la loi concernant les assurances pour les véhicules à moteur afin de réduire le contentieux, une analyse de coût et avantage permettant d’éviter une demande civile ayant pour but de récupérer les frais de justice, l’amendement de la loi de finance sur les paiements irrecevables/uncollectable.

PADT II fut la conséquence d’une nouvelle résolution du Conseil des Ministres en 2007 (n. 172). Dans l’intention de réduire davantage le volume d’affaires qui surcharge les cours, la résolution a soutenu que: l’établissement de centres d’arbitrage et de procédures de médiation en matière de travail ou familiale, la création des cours de Justice de Paix afin de gérer les affaires à valeur limitée, l’introduction de certains changements dans la procédure juridique dans des domaines tels que l’héritage, la location, et les accidents automobiles.

Pour la première fois, certains changements de procédure ont été intégrés au fonctionnement de tribunaux référents afin de tester, tout d’abord, leurs effets à petite échelle avant de les étendre sur l’ensemble du pays.

En plus de PADT I & II, le Ministère de la Justice Portugaise a investi sérieusement ces dernières années dans les technologies de l’information et de la communication (TIC), avec une prise en compte particulière de l’utilisation des transactions électroniques pour les ordres de paiement ou le dépôt de requêtes civiles par voie électronique. Ce système d’utilisation des TIC, connu sous le nom de la “dématérialisation des procédures judiciaires” (CITIUS), sera évalué par un autre groupe de la CEPEJ. Partant, ce système ne sera pas exposé en détail dans ce rapport, même s’il est nécessaire d’évoquer l’importance des TIC sur le volume d’affaires soumis aux cours ainsi que sur la diligence des procédures judiciaires. Cela est spécialement vrai pour les affaires souvent répétitives et qui ne nécessitent pas la collecte de preuves complexes.

Il serait également intéressant de mentionner qu’en 2003, il y eu un changement majeur dans les procédures civiles d’exécution. Il a existé en quelque sorte une privatisation du service des solicitadores de execução huissier privé, qui remplace l’huissier de la cour. Ce changement n’est pas inclus dans les politiques des PADT I & II, mais on a reconnu la valeur précieuse de cette initiative pour l’accélération des procédures de mise en œuvre des litiges en masses. Toutefois, les usagers de la cour ont suggéré que les frais de structure ne fournissent pas un encouragement suffisant à ce que l’huissier agit promptement.

En 2008 et 2009, des mesures de simplification ont été prise afin d’améliorer cette réforme. Par exemple, la mise en œuvre peut être effectuée par les avocats et non seulement par les « solicitadores de execução »; l’intervention du juge est à présent restreinte aux affaires où il existe d’habitude un conflit. Le rôle de l’huissier privé est renforcé et l’arbitrage est à présent disponible pour l’exécution.

    3. Auto-évaluation du Ministère de la Justice

Les entretiens réalisés avec divers dirigeants du Ministère de la Justice portugais ont démontré que le Ministère s’efforce de surveiller de manière continue le processus de réforme systémique. La complexité de ce processus est reconnue du fait des différentes étapes. Les premières initiatives de cette vaste stratégie d’amélioration de la « qualité » de l’administration judiciaire ont été orientées afin d’arrêter l’afflux d’affaires, caractéristique des cours portugaises jusqu’en 2005. La priorité absolue a été de « soulager » les tribunaux du nombre de dossiers à traiter. Dans le cadre de la stratégie ministérielle cela aurait libéré quelques ressources des tribunaux et augmenté le nombre d’affaires résolues afin de regagner en efficacité. De manière raisonnable, afin d’atteindre cet objectif, le Ministère se concentra d’abord sur les « litiges en masse », relevant essentiellement d’ordonnance de paiement, de chèques nuls, de contrats de location et d’autres affaires représentants un nombre important d’introduction de requêtes. Dans le cadre de cette réforme, les parties prenantes à la justice (i.e. les juges, le personnel de la cours, l’ordre des avcocats, les sociétés) ont été constamment consultés afin de définir la politique et les amendements relatifs à adopter. Les représentants du Ministère de la Justice qui ont été interrogés ont exposé une analyse positive des mesures entreprises jusqu’à présent, sachant que le processus de réforme reste à mener et que ça n’est pas “un sport pour ceux qui ont le souffle-court”.

    4. Evaluation par les représentants des avocats et des juges.

Le Ministère de la Justice a organisé une réunion impliquant les usagers des systèmes judiciaires. Ceux-ci étaient principalement des avocats concernés par les « litiges en masse ». De manière générale, un examen positif des mesures entreprises pour adresser le problème de la surcharge des tribunaux en est ressorti. Ils ont particulièrement apprécié l’intégration de la politique décisionnelle et la simplification des procédures dans le but d’accélérer le rythme des procédures, tant en première instance qu’en appel.

Toutefois, ils ont exprimé des doutes quant à certaines questions spécifiques. Par exemple, ils n’ont pas estimé être une avancée positive, le transfert aux juridictions territoriales des oppositions aux ordonnances de payer. Avant la réforme, la cours compétente était celle située dans le ressort du siège de la société. Cette circonstance avait l’effet de concentrer les litiges de masse dans les grandes villes (i.e. Lisboa, Oporto). Suite à la réforme, la cours compétente est celle où vit le défendeur. Du point de vue des sociétés, cela implique une augmentation des coûts de la procédure judiciaire, attribuable au fait que les affaires sont à présent réparties sur tout le pays. D’autant plus, les avocats ont rapporté que, dans beaucoup de tribunaux, les juges ne sont pas entrainé pour faire face au litiges en masse et par conséquent, les procédures prennent plus de temps et sont plus lentes.

Ces préoccupations révélées par les avocats peuvent être infondées mais il serait pertinent de passer en revue les formations ou l’accompagnement offerts aux juges afin de s’assurer de leur capacité à juger de telles affaires.

Les avocats n’ont pas apprécié, non plus, l’augmentation des frais de justice que les sociétés se doivent de payer, contrairement aux autres plaidants, afin d’introduire une demande d’opposition aux ordonnances de payement. Le Ministère de la Justice a répondu que cette clause joue le rôle de décourager l’utilisation des procédures judiciaires ordinaires au lieu d’une procédure sommaire dite « rapide ».

Une clause nouvelle fixant le délai d’introduction d’une requête à un maximum de six mois, afin d’éviter la réglementation sur les limitations, fut également un sujet à discussion relevé par les avocats. L’on considère cette période comme trop courte pour tenter de résoudre une affaire, incitant, de cette manière, les sociétés à introduire une requête au tribunal. D’autre part, le délai trop court empêche les sociétés de tenter n’importe quelle forme de modes alternatifs de résolution de conflits ou de médiation.

Le représentant des juges a apprécié les efforts de réforme amorcés par le Ministère de la Justice. On a fait remarquer la situation persistante des actions en exécution, révisée en 2003 suite à l’établissement des, comme-dit, solicitadores (huissier privé). On a également désigné le manque de ressources comme le facteur néfaste qui affecte, de manière importante, les tribunaux et leur fonctionnement, ainsi que le rythme des litiges.

    5. Evaluation fondée sur des données brutes

Il va de soi que ce rapport prend pour acquis le fait que les données produites par le Ministère de la Justice sont fiables. Néanmoins, les contraintes de temps appliquées à la collecte d’information et à l’écriture de ce rapport doivent être particulièrement soulignées dans le cadre de cette section. En effet, se reposer sur des statistiques peut être trompeur si celles-ci sont détournées ou incomprises. Alors que les chiffres paraissent “objectifs”, leur neutralité peut n’être qu’illusoire s’ils ne sont pas correctement interprétés.

Tenant compte de ces limites, les données du Ministère de la Justice démontrent qu’en 2006, 2007, et 2008, l’ensemble des affaires pendantes dans les cours portugaises a été révisé à la baisse pour la première fois en dix ans1.

§ Graphique 1 – Les affaires en instance de 1996 à 20082

D’après le Ministère de la Justice, “en 2008, pour la troisième année consécutive, le nombre d’affaires résolues étaient supérieures au nombre d’affaires entrantes. Cette balance positive de 41 531 affaires justifie la retombée à 2,7% d’affaires en cours d’instance. [...] Les cours civiles représentaient, en 2008, autour de 62% de la totalité des affaires entrantes et 56% de l’ensemble des affaires réglées en cours de première instance. Malgré tout, les affaires pénales ont été celles qui ont le plus influencées la balance finale avec une baisse aux alentours de 33,5%. Ce domaine de procédures représente 23,1% de l’ensemble des nouvelles affaires en 2008”3.

Notons que PADT I & II ont été implantés depuis 2003, et concernaient principalement les affaires civiles. Ainsi, l’analyse des données se concentre sur les affaires civiles de 2004 à 2008, et le Tableau 1 expose les données disponibles.

§ Tableau 1 – Les Affaires Civiles au Portugal de 2004 à 20084

"Total civil"

 

2004

2005

2006

2007

2008

Entrantes

 

515904

534142

471963

512583

461007

Résolues

 

422562

426756

491820

540814

441083

Pendantes

 

1217710

1311486

1254054

1250059

1269983

             

"Action en Déclaration"

         

Entrantes

 

127882

114096

99984

102847

102687

Résolues

 

138214

133910

143095

137477

111203

Pendantes

 

272838

249943

187400

154628

146112

             

"Actions en exécution"

         

Entrantes

 

312299

339196

284894

307913

254013

Résolues

 

215861

220904

269517

305950

228717

Pendantes

 

824589

941853

952016

976203

1001499

Le nombre d’affaires entrantes a particulièrement diminué dans le domaine civil en comparaison à 2006 (27.958 affaires en moins).

Le Tableau 1 et le Graphique 2 démontrent une baisse sensible en 2006, en comparaison à 2005, du nombre d’affaires civiles pendantes devant les juridictions portugaises. On constate, malgré tout, une légère augmentation en 2008, ayant probablement pour cause la forte croissance du nombre d’affaires entrantes, reflétée clairement par le Graphique 3.

§ Graphique 2 – Affaires civiles (entrantes, résolues, pendantes) de 2004 à 20085

§ Graphique 3 – Les affaires civiles entrantes entre 2004 et 20086

Une conséquence attendue de l’augmentation en nombre des affaires civiles entrantes en 2007 a été que les affaires civiles résolues en 2008 étaient en moindre nombre que celles résolues en 2006 et en 2007, ainsi démontré par le graphique 4. Cela peut renforcer l’hypothèse, qui reste à confirmer, que lorsque les cours atteignent leur “point de saturation”, les affaires résolues diminuent plus que proportionnellement en comparaison à l’augmentation des affaires entrantes. Cela veut donc dire que les politiques, telles que PADT I & II, conçues pour filtrer les affaires entrantes afin d’éviter que les tribunaux atteignent leur point de saturation, ont reçu de manière adéquate une priorité principale et sont fondamentales au recouvrement de l’efficacité des tribunaux.

Graphique 4 – Affaires civils resolut entre 2004 et 20087

Graphique 5 – Affiare en instance entre 2004 et 20088

Graphique 6 – Pourcentage des variations d’affaires entrantes entre 2006 et 20079


Figure 7 – Pourcentage de variation d’affaires resolut enter 2006 et 200710


Data also show a slower percentage in the increase of resolved civil cases in comparison to the decrease percentage of incoming cases between 2006 and 2007.


Une analyse des données concernant les affaires civiles pendantes en 2007 révèle une baisse remarquable dans le nombre d’affaires en suspens au sein des actions en déclaration (“affaires civiles ordinaires”) en 2007 et 2008. A l’inverse, on constate une légère augmentation du nombre d’affaires pendantes concernant les actions en exécution en 2007, et plus forte en 2008. Plus spécifiquement, les données démontrent qu’en 2007 il existait une diminution régulière (11%) dans le nombre d’affaires pendantes apparentées aux primes d’assurance et aux paiements de frais de justice. Comme il a été dit dans la description brève des politiques implantées, la loi concernant ces types d’affaires a été changé afin de réduire le nombre d’affaires introduites aux tribunaux. Les graphiques 6 et 7 démontrent le flux d’affaires.

Graphique 8 – Actions en déclaration (entrantes, résolues, pendantes) entre 2004 et 200811

Graphique 9– Actions en exécution (entrantes, résolues, pendantes) entre 2004 et 200812

Les graphiques 10 et 11 indiquent la différence entre les actions en déclaration et les actions en exécution, entrantes et résolues, entre 2004 et 2008, confirmant l’hypothèse précédemment évoquée.


Graphique 10 –Actions en déclaration par année (entrantes – résolues)13

Graphique 11– Actions en exécution par année (entrantes – résolues)14

Les données disponibles ne révèlent pas une tendance claire et un rapport evident des politiques PADT I & II sur les flux de procédures civiles et sur les délais de justice. Il semblerait qu’ils aient eu un impact positif sur les actions en déclaration mais pas sur les actions en exécution.

Toutefois, il est à noter que PADT I a été implanté en 2005 et PADT II en 2007, ainsi il serait nécessaire de suivre la situation sur quelques années encore, afin d’établir le réel impact sur les procédures judiciaires civiles.

    6. Evaluation basée sur les recommandations du Conseil de l’Europe et de la CEPEJ, les expériences et les textes internationaux

En général, il est possible d’identifier quatre domaines de macro-politiques qui rassemblent les différents efforts déployés par le pouvoir judiciaire européen afin d’améliorer la “qualité” de leur administration judiciaire et, en particulier, afin de lutter contre les longueurs excessives des procédures.

Le première domaine de politiques concerne la gouvernance du système judiciaire. Dans ce domaine, il existe des politiques qui visent à changer les institutions qui gouvernent le pouvoir judiciaire et mettre en question la structure de l’autorité au sein des responsables politiques. L’établissement d’un conseil de la magistrature, une réforme du Ministère de la Justice, une autre manière de partager l’autorité entre le Conseil et le Ministère, un changement dans la politique d’affectation de la magistrature ou encore un rôle différent pour les administrations locales au sein de l’organisation des tribunaux, sont des exemples typiques. Ce sont des politiques qui défient en profondeur le système judiciaire et sont en général, entreprises pour répondre à la crise du pouvoir judiciaire, ou, dans une certaine limite, à la crise entre la magistrature et les responsables politiques. Elles ont tendance à n’avoir qu’un impact indirect sur les délais des procédures.

Le deuxième domaine de politiques concerne les changements structurels dans l’organisation des cours. Dans cette « catégorie », il est possible d’y mettre toutes les politiques qui altèrent le nombre ou le contenu des fonctions judiciaires. L’établissement de la fonction de Juge de la Paix, l’unification des tribunaux et les changements, par conséquent, de la juridiction des cours sont des exemples typiques. Ces politiques ont un impact sur la structure du système judiciaire, elles peuvent affecter le volume d’affaires des cours, et partant, les délais de traitement.

Le troisième domaine concerne les changements de procédure. Ces derniers sont les moyens plus traditionnels de régler des problèmes qui touchent le pouvoir judiciaire, en particulier ceux liés à la durée des affaires. On estime que modifier les règles de procédure aurait un impact direct sur le flux de travail, et dès lors, sur la durée de chaque affaire.

Le quatrième domaine se focalise sur des questions de gestion. Sous ce titre, il est possible d’y intégrer toutes les politiques qui tentent d’améliorer le fonctionnement du pouvoir judiciaire à travers l’utilisation d’outils de gestion et des pratiques comme: la gestion de projet, le développement de l’organisation interne, l’évaluation des performances, la définition de standards, les techniques de l’information et de la communication, les incitations budgétaires, le développement de l’organisation des directions.

Les categories ne sont pas mutuellement exclusive. Certaines politiques peuvent être placées dans plus d’une catégorie, et certes, ne subissent pas toutes les nuances des politiques implantées. La première intention est de guider l’interprétation et l’examen des mesures entreprises.

Les mesures analysées et déployées par le Gouvernement Portugais avec les programmes PADT I et II, les seules politiques analysé par cet exercice d’évaluation, semblent se concentrer sur deux des quatre catégories de politiques proposées. En fait, elles se focalisent principalement sur les politiques structurelles et procédurales.

Mentionné brièvement ci-dessus, les Juges de Paix, et les changements dans les juridictions territoriales, pour les oppositions aux ordres de paiement peuvent être classés en tant que politiques structurelles. Toutes les autres mesures peuvent être décrites comme des changements significatifs de procédure visant à réduire et filtrer les affaires entrantes aux tribunaux, grâce aussi aux nouvelles institutions d’arbitrage et de médiation.

Ces mesures s’alignent sur diverses recommandations du Conseil de l’Europe, documents de la CEPEJ, expériences internationales et littérature sur les moyens de diminuer les introductions de requêtes aux tribunaux afin d’avoir un réel impact sur le volume surchargé d’affaires. Par exemple, la Recommandation du Conseil de l’Europe (86) 12 concernant les mesures de prévention et de réduction de l’excès de travail au sein des cours, encourage la réduction du volume d’affaires judiciaires à travers la création d’institutions qui, en dehors du système judiciaire, peuvent solutionner les requêtes de petites ampleur et dans des domaines spécifiques du droit.

Ainsi, « l’arbitrage, substitut des procédures judiciaires, devient plus facilement accessible et plus efficace ».

Le Comité des Ministres du Conseil de l’Europe, dans ses recommandations 98/1 (affaires familiales), 99/19 (affaires pénales), 2002/10 (affaires civiles), soutient profondément différentes formes de résolutions de conflits en dehors des tribunaux, notamment pour les affaires familiales, pour l’intérêt des enfants, et dans les affaires pénales afin de mettre en valeur les droits des victimes dans la procédure pénale.

Aussi la Recommandation (2001) 9 sur les modes alternatifs de règlement des litiges
entre les autorités administratives et les personnes privées
suggère le développement de modes alternatifs de règlement des litiges administratifs. Plus particulièrement, ils devraient être “soit admis à titre général ou pour certains types de litiges s'y prêtant, notamment ceux liés aux actes administratifs individuels, aux contrats, à la responsabilité civile et, de façon générale, les litiges ayant pour objet une somme d'argent. » Les mesures traitées sont les recours à l'administration, la conciliation, la médiation, la transaction et l'arbitrage. Dans certains cas, des procédures simplifiées et plus flexibles pourraient permettre une résolution plus rapide et moins coûteuse. Certains modes alternatifs peuvent intervenir préalablement aux recours aux tribunaux et constituer un préalable obligatoire à la saisine des tribunaux 

L’utilisation de la médiation a été rappelée dans la Recommandation R (98) 1 sur la médiation familiale car “il est nécessaire de faire un plus grand usage de la médiation familiale, un processus où un tiers, le médiateur, indépendant et impartial, aide les parties à négocier sur les questions du litige et à parvenir à un accord qui leur est propre. » La médiation a le potentiel d’atteindre des objectifs pertinents dans le cadre des disputes familiales, de telle manière à “améliorer la communication entre les membres de la famille, réduire le conflit entre les parties en conflit, produire des accords à l’amiable, assurer la continuité des liens personnels entre les parents et les enfants, réduire les coûts financiers et sociaux de la séparation et du divorce pour les parties, elles-mêmes, et pour les états ». Les programmes de médiation devrait « réduire la durée, sinon requise pour résoudre un conflit” dans des domaines où une justice éfficace est particulièrement importante.

La médiation est également conseillée en matière civile. La Recommandation R (2002) 10 sur la médiation en matière civile, souligne la « nécessité de s'attacher en permanence à l'amélioration des méthodes de résolution des litiges tout en tenant compte des besoins propres à chaque juridiction” et envisage « l'intérêt de définir des règles particulières de médiation» en matière civile. Un programme de médiation qui a du succès pourrait désengorger les tribunaux et avoir des impacts positifs sur les délais de procédure. Toutefois, la recommandation fait remarquer que la médiation pourrait également devenir un moyen de retarder les décisions judiciaires, et conseille les Etats à veiller à ce risque. Cela peut arriver lorsque le processus de médiation est mal utilisé d’une manière opportuniste afin de reporter la décision du juge.

Certaines des mesures de procédure prises par le Ministère de la Justice Portugais sont compatibles avec la suggestion de la CEPEJ de différencier, dans le cadre de leur gestion, les affaires, en tenant compte, par exemple, de la valeur en litige, du nombre de parties, et des questions juridiques en jeu dans chaque affaire. Des procédures sommaires ont été conçues pour traiter d’affaires peu complexes, même s’il ne semblerait pas que les cours aient créé spécifiquement un système interne de gestion différenciée des affaires. Ces règles internes peuvent être effectives puisqu’elles s’intègre dans le contexte spécifique d’organisation de chaque cours et peuvent être citées dans les lignes directrices procédurales qui correspondent aux contingences locales et à la pratique. Cela confère par conséquent un certain pouvoir discrétionnaire aux tribunaux en matière d’élaboration de règles locales et ce, dans un cadre procédural national commun.

Dans la lignée de la recommandation de la CEPEJ (2006/15), un système souple d’assignation des affaires permettra aux tribunaux de mieux s’adapter aux changements imprévus du volume d’affaires. Cette souplesse peut également être atteinte à travers des changements de juridiction territoriale au sein des cours, mais être aussi la base et un critère de valeur quant à la poursuite d’une meilleure allocation des affaires. La souplesse peut également aider à éviter les retards excessifs suite aux transferts de juges. Cette politique peut être trouvée en partie dans les mesures portugaises visant à changer les juridictions territoriales et à établir les Juges de Paix.

Comme vu et décrit, ces recommandations, avec quelques différences, se retrouvent dans les mesures portugaises prises afin de soulager les cours du volume d’affaires. Elles doivent encore être suivies de près afin de voir leur progrès en pratique, en particulier celles continues dans PADT II, entré en vigueur en 2007/2008.

Il n’est pas inutile d’évoquer que la mission d’information a révélé une implication régulière dans le processus de réforme des parties prenantes, ce qui a toujours été un élément d’intérêt pour la CEPEJ afin d’obtenir une gestion efficace des politiques judiciaires.

Pourtant, jusqu’à présent, les mesures entreprises pour réduire, avec succès, le volume d’affaires des tribunaux, un des deux objectifs de la politique du Ministère de la Justice, visent particulièrement les questions structurelles et procédurales. L’autre objectif est de réduire la durée des procédures judiciaires et d’améliorer le fonctionnement de l’administration de la justice.

Il est à noter que, d’après les informations du Ministère de la Justice Portugais, il n’existe pas d’affaires portugaises menées devant la Cour Européenne des Droits de l’Homme pour une violation de l’article 6 de la Convention notamment sur la base du principe de « délais raisonnables”. Pourtant, l’approche portugaise s’aligne sur le Programme Cadre de la CEPEJ qui énonce qu’on « a pris l’habitude de se référer à la notion de délai raisonnable tel que l’établi l’article 6.1 de la Convention Européenne des Droits de l’Homme. Pourtant, cela représente un standard minimum (qui sépare la violation de la non-violation de la Convention) et ne devrait pas être considéré comme un résultat satisfaisant, s’il est atteint». Pour cette raison, l’objectif doit donc être la diligence des procédures judiciaires, ce qui signifie gérer et juger les affaires dans le respect des délais, sans retards excessifs. A cet égard, le travail du Conseil de l’Europe, les expériences internationales et la littérature soutiennent qu’un traitement plus efficace des affaires, est atteint par un développement et une mise en œuvre nécessaires de politiques de gestion, s’ajoutant aux politiques structurelles et procédurales.

Parmi ces politiques de gestion, il mérite d’évoquer la fixation et l’exécution de délais pour les procédures judiciaires.

Les délais sont des outils inter-organisationnels et opérationnels permettant de fixer des objectifs quantifiables et établir des pratiques pour un traitement des affaires en temps utile. La durée des procédures judiciaires procède de l’interaction entre différents intervenants (juges, personnels administratifs, avocats, experts appelés à témoigner, procureurs, fonctionnaires de police etc.). Les délais doivent être des objectifs communs poursuivis par tous. La participation des parties prenantes est nécessaire pour trois raisons, au moins: 1) elle contribue à favoriser l’adhésion de l’ensemble des principaux intervenants, 2) elle instaure des conditions propices à l’élaboration de mesures innovantes, 3) souligne que la responsabilité du traitement des affaires en temps utile ne relève pas du seul fonctionnement des tribunaux mais qu’elle implique aussi d’autres intervenants et, en premier lieu, les avocats.

A cet égard, la mission d’information a montré la participation régulière des parties prenantes dans le processus de réforme. Il existe donc les conditions pour développer une bonne entente nécessaire pour fixer des délais.

Les délais sont des objectifs pour évaluer la mesure dans laquelle chaque tribunal et, de manière plus générale, l’administration de la justice, traitent les affaires en temps utile, mesurent les retards, et évaluent le caractère fonctionnel et cohérent des mesures et des pratiques au regard de l’objectif général de respect des délais de traitement des affaires.

Il est par conséquent indispensable de fixer des délais avant de commencer à mesurer et à comparer les retards dans le traitement des affaires, qui marqueront la différence entre la situation actuelle et les délais attendus, et d’évaluer les politiques mises en œuvre pour réduire les délais de traitement. Du point de vue de l’élaboration et de la gestion des politiques, disposer de délais est la condition préalable pour évaluer les résultats des actions menées en vue d'améliorer les délais judiciaires.

La première étape est l’établissement de délais mesurables qui devraient être établis à trois niveaux : a) au niveau de l’ensemble du territoire national, en tant que cadre de travail général, b) au niveau de la cour, permettant de s’adapter aux caractéristiques du tribunal et aux circonstances locales, c) au niveau du juge, afin d’avoir un réel impact sur le fonctionnement quotidien du tribunal et ses pratiques. Ils devraient être pensés et mis en œuvre avec le soutien actif des parties prenantes (en premier lieu le personnel du tribunal et les avocats, mais aussi les experts appelés à témoigner, les travailleurs sociaux, les fonctionnaires de police etc.) puisque la poursuite d’un traitement diligent des affaires requiert une démarche d’équipe.

Les délais devraient être conçus en fonction des différentes catégories de procédures (civiles, pénales, administratives, exécution, etc.) et ensuite, progressivement, elles pourront également prendre en considération les principales étapes procédurales.

Les délais peuvent aussi être établi en référence à la « complexité de l’affaire », qui devrait être définie par la cour avec la participation des parties. L’établissement de ces délais est lié à l’approche filières multiples de la gestion des affaires, où chaque affaire, sur la base de sa complexité, est assignée à une voie de procédure spécifique.

Il est essentiel de connaître les attentes et les opinions des parties prenantes pour fixer, établir et valider les délais ainsi que pour suivre les impressions du public et sa confiance envers les tribunaux et l’administration de la justice. Il convient, à intervalles réguliers, de réaliser des études aux trois niveaux différents (national, tribunal, unité simple). On peut aussi utiliser à cet effet des groupes d’usagers, des groupes de discussion ciblés (focus group) et d’autres techniques.

Les délais doivent être testés et mis en œuvre dans des tribunaux référents avant d’être instaurés dans tout le pays. Les tribunaux référents et les unités simples au sein des tribunaux seront une source précieuse à toutes avancées ultérieures.

On ne fixe pas de délais une fois pour toute. Le processus est continu et construit sur la base d’un consensus et d’objectifs partagés entre les parties prenantes. Ainsi, il est nécessaire de créer un système d’organisation qui permet de soutenir et de renforcer les délais, qui seront sous l’influence du cadre institutionnel du système judiciaire (par exemple : la structure du pouvoir judiciaire, le rôle du président de la cour, la sensibilité par rapport à l’indépendance interne des juges etc.). De plus, les autres administrations et les associations d’avocats/barreaux se devraient de soutenir l’exécution, qui devrait être inscrite dans les règles éthiques adressées aux avocats et présentées dans le cadre de l’école nationale de magistrature.

Une gestion performante des affaires dans le respect des délais devrait consister en un processus d’apprentissage continu. La démarche d’équipe constitue un atout pour appuyer ce processus d’apprentissage.

Une autre mesure de gestion qui mérite d’être mentionnée est celle du rôle du président de la cour. Celui-ci se doit d’exécuter les politiques de gestion de la cours et de réduire la longueur des traitements d’affaires. Le leadership et les compétences des présidents des cours ont toujours été reconnu par les textes internationaux, et de manière empirique ont prouvé dans les divers administrations judiciaires leur soutien précieux à l’introduction de politiques de lutte contre les retards de traitement d’affaires.

Les cours devraient s’emparer d’un rôle de premier plan et d’un engagement poussé à fixer des délais et à exécuter des actions locales afin de suivre ces délais. L’engagement et le leadership peuvent être encouragés par des incitations du personnel de la cour, permettant d’augmenter les ressources de la cours suite aux résultats obtenus.

Il mérite d’être indiquer qu’il devrait y avoir une distinction et intégration des fonctions organisationnelles du chef de juridiction et d'administrateur, s’il existe. Les tâches du président du tribunal et de son administrateur sont différentes et devraient faire appel à un ensemble d’aptitudes et de compétences différentes. Alors que le président du tribunal devrait s’intéresser essentiellement à la “gestion des affaires judiciaires” et adopter des stratégies pour garantir un degré de “qualité juridique” élevé des décisions de justice, il incombe à l’administrateur de s’occuper des tâches de “gestion de l’organisation du tribunal”, au nombre desquelles la planification, la gestion de projets et l’organisation du personnel administratif qui ne sont pas du ressort des présidents des tribunaux. Enfin, puisque les résultats d’un tribunal, considérés globalement, dépendent beaucoup de l’interaction entre les juges et le personnel administratif, il est important de mettre en place un système à même de rendre le président du tribunal et son administrateur conjointement responsables de la gestion globale de la juridiction.

La CEPEJ conseille également, afin d’améliorer la diligence des procédures judiciaires, un rôle actif des juges dans le traitement des affaires, ce qui peut être considéré à la frontière des politiques de procédure et celles de gestion. Les juges constituent « l'acteur impartial tiers» dans un processus de résolution de conflit. Eux seuls sont à même de donner l’allure de l’action en justice indépendamment des intérêts des parties. Par conséquent, ils devraient jouer un rôle proactif dans le traitement des affaires en vue de garantir une procédure équitable et rapide respectant les délais fixés. Il faut aussi noter que la jurisprudence de la CEDH indique que « l’inactivité du tribunal », « l’inertie du juge dans la production des preuves » et « l’inaction totale des autorités judiciaires » représentent des causes de non-respect de l’exigence de délai raisonnable (CEPEJ(2006)15 : paragraphes 29, 30, 36).

Il existe certaines pratiques de gestion d’affaires, liées au rôle actif des juges, qui ont été reconnues comme efficace dans l’effort d’atteindre diligence dans le traitement des affaires. Par exemple, les cours devraient avoir une politique rigoureuse visant à minimiser les renvois. La CEDH considère que la multiplication des reports d’audience, d’office ou à la demande d’une partie, ainsi que les intervalles trop grands entre les audiences peuvent entraîner des retards excessifs (CEPEJ 2006/15, para. 36). Des reports d’audience n’ont été autorisés que s’ils étaient clairement justifiés et si une date avait été fixée pour la prochaine audience. Si un tribunal autorise trop de reports d’audience, cela encourage les avocats peu préparés à demander un nouveau report. De cette manière, le temps d’audience du juge sera sous-exploité.

Les règlements anticipés des litiges ont un fort impact sur la charge de travail et renforce de la sorte la capacité des tribunaux à respecter les délais prévus. Le Conseil de l’Europe a également suggéré de confier aux juges “la responsabilité de trouver des accords amiables aux litiges”. Le Conseil Consultatif de Juges Européens (CCJE) a insisté récemment sur l’importance de cette pratique. Il reconnaît la nécessité de recourir au règlement précoce des litiges et incite les juges à jouer un rôle « proactif et novateur ». Selon l’évaluation des systèmes judiciaires européens (édition 2006), 21 Etats membres du Conseil de l’Europe ont adopté ce type de procédure. Aussi, les avocats devraient y participer. La poursuite des conciliations devraient devenir un devoir d’éthique.

Pour faciliter le règlement des litiges, concentrer les audiences, éviter leur report et (par conséquent) respecter les délais impartis, l’un des outils les plus efficaces consiste à organiser une conférence consacrée au traitement d’une affaire et visant à établir un calendrier précis des événements. Les décisions prises au cours de cette réunion peuvent être formalisées dans le cadre d’un « contrat ».

Plusieurs administrations juridiques européennes prétendent également que les retards judiciaires peuvent être typiquement imputés au nombre insuffisant d’avocats, de parties ou de témoins experts en mesure de respecter les délais impartis à la présentation des preuves ou des rapports, ou encore à « l'absence des témoins à l’audience pénale, source de reports répétés d’audience ». Ces situations n’ont pas été présentées, lors des entretiens, comme un problème au Portugal. Pourtant, depuis qu’elles ont été considérées par la CEDH comme l’une des causes du non-respect de l’exigence de « délai raisonnable » (CEPEJ 2006/15), la mise en place d’une politique rigoureuse d’incitation et de sanctions afin de faire respecter ces délais peut s’avérer très efficace pour le bon déroulement du procès.

Un format standard et concis des jugements écrits, avec l’utilisation de modèles, peut s’avérer utile pour respecter les délais et réaliser une durée raisonnable pour l’affaire. Par ailleurs, certaines expériences au sein de pouvoirs judiciaires européens ont montré que des arrêts concis permettent de se focaliser sur les points clés et sur le raisonnement du juge. Par contre, le temps dédié à l’écriture des jugements devrait être proportionnel à la valeur de l’affaire ou la question en jeu. L’exigence de produire un jugement excessivement détaillé a pour conséquence les retards.

Une autre politique de gestion est lié à la Prévision et le suivi du volume d’affaires afin de déterminer la capacité de travail d’un tribunal et pour procéder à une allocation pertinente des ressources. De plus, les données concernant la performance du tribunal devrait être mises à disposition de tout public pour un examen minutieux afin d’améliorer la transparence du tribunal et la confiance du public. Il est évident que des données fiables sur les performances des tribunaux sont également essentielles au suivi de l’efficacité des politiques mise en œuvre et à la composition d’amendements, si besoin. La CEPEJ a proposé au moins trois indicateurs, basique mais efficace, de performance:

Taux de variation15 % = (affaires résolues / affaires entrantes) x 100.

Le ratio de rotation des affaires16 = affaires résolues/ affaires non résolues au final

Durée estimée d’écoulement du stock d’affaires pendantes17 = 365 / Ratio de rotation des affaires

A cet égard, la Checklist d’indicateurs pour l’analyse des délais de procédure dans le système judiciaire de la CEPEJ (2005) offre une liste compréhensive d’indicateurs pour « aider les systèmes judiciaires à obtenir l’information nécessaire et analyser la durée des procédures judiciaires ».

On a également indiqué que parmi les mesures adoptées par le Ministère de la Justice Portugaise il y a eu un fort investissement dans les technologies de l’information et la communication (TIC). Plus spécifiquement, l’investissement dans les TIC semble s’être focalisé de manière prioritaire sur le domaine des demandes civiles et en particulier, sur les ordonnances de paiement et ensuite, sur l’introduction de requêtes civiles via l’électronique. Cela est, bien entendu, conforme aux recommandations du Conseil de l’Europe. Par exemple, la Recommandation R (2001)3 sur les services des tribunaux et d’autres institutions juridiques fournis aux citoyens par de nouvelles technologies préconise d’établir « des moyens électroniques d’échanges de données et de documents entre les cours et le public ». On a félicité l’importance donnée à l’utilisation des TIC dans les affaires en masse et cela reste conforme avec d’autres expériences internationales qui ont eu du succès (exemples : Le « Bulk Centre » en Angleterre et au Pays de Galles, l’introduction de requêtes par internet «  e-filing » des ordonnances de paiement et des poursuites en civil en Finlande, Allemagne, Autriche, Italie).

    7. Remarques finales

Rappelons que ce rapport est fondé, en majorité, sur des documents fournis par le Ministère Portugais de la Justice et sur une mission de trois jours de recherches de données à Lisbonne, durant laquelle les membres de la CEPEJ ont échangé des informations avec les administrateurs du Ministère de la Justice, des juges, des avocats et des usagers des litiges en masse représentés par des avocats.

Les mesures portugaises, connues sous le nom de “ Plan d’Action pour alléger la charge de travail des cours ” ont été évaluées de manière positive par les parties prenantes qui ont été interroger lors de la mission de recherches de données. Elles sont compatibles aux recommandations du Conseil de l’Europe et sont équivalentes à d’autres politiques similaires entreprises, dans le but de désengorger les tribunaux, par d’autres administrations juridiques en Europe.

Par contre, les données disponibles ne permettent pas d’évaluer la progression de la mise en œuvre de la politique. En effet, les informations recueillies nécessitent d’être plus analytiques et certaines mesures entreprises demandent plus de recul pour démontrer leur impact. A cet égard, il est clair que les outils d’évaluation du suivi et de la performance peuvent être utiles à l’examen des politiques mises en application. Le premier pilier fondamental de ce processus de réforme en cours a été d’établir des procédures d’arbitrage et de médiation afin d’éviter la voie des tribunaux pour certains conflits et de transférer les affaires des cours aux services administratifs et aux Juges de la Paix. Pour le bien des citoyens, cela implique forcément que ces services administratifs et ces juges de la paix sont compétents à gérer ces nouvelles affaires.

Un autre pilier a été le changement de législation et de règles procédurales. Tout en restant dans la limite mentionnée ci-dessus de l’évaluation, nous restons perplexes, parmi les changements de règles de procédure, à la règle d’imposer un délai de 6 mois pour l’introduction des « ordonnances de paiement ». Cela nous parait trop court et pourrait décourager le réglement d’une affaire avant d’aller au tribunal et rendre ainsi impossible toute tentative de Médiation ou de recourir à un reglement alternatif. Notons, une fois encore, que cette règle à été approuvée par le Parlement et qu’elle n’est incluse dans aucun des PADT.

Notons également que les mesures ont toujours été exécutées, conformément aux conseils de la CEPEJ, tant avec la participation des parties prenantes qu’avec un démarche de tribunaux référents.

Ces mesures sont conformes aux différentes recommandations du Conseil de l’Europe, des documents de la CEPEJ, des expériences internationales, et les textes de référence sur les moyens de réduire l’introduction de requêtes aux cours et d’avoir un impact réel sur la surcharge des tribunaux. Pourtant, ces mesures pourraient ne pas suffire à l’objectif de réduire de façon significative la durée des traitements d’affaires vu qu’ils se sont essentiellement intéressés aux questions structurelles et procédurales.

Il est intéressant de remarquer la réduction du nombre d’affaires civiles pendantes en 2006 et 2007. Celles-ci parait encore légère en comparaison au volume d’affaires pendantes accumulées les années précédentes. En plus, cette tendance n’est pas confirmée en 2008. De cette manière, en prenant compte du nombre important, encore aujourd’hui, d’affaires pendantes, comme cela figure sur le graphique 1, il est d’une importance primordiale de prendre d’autres mesures urgentes afin de réduire immédiatement le nombre d’affaires pendantes. Un exemple de politique fondamentale à entreprendre, par chaque tribunal et chaque division judiciaire afin de gagner en efficacité dans le court terme, serait de définir des objectifs réalistes pour augmenter le nombre de catégories d’affaires vectrices de retards judiciaires (par exemple: les affaires pendantes doivent être réduites de X% chaque année).

Ensuite, il est suggéré que d’autres initiatives sont prises d’un point de vue gestionnaire afin de travailler sur les facteurs qui ont, selon le travail de la CEPEJ et la littérature internationale, un impact significatif sur les délais judiciaires, sur la diligence du traitement d’affaires, et sur l’efficacité judiciaire, en général.

Parmi celles-ci, ont été mentionnées l’importance de fixer et d’exécuter des délais, le rôle actif des juges dans la gestion des affaires, l’engagement des tribunaux et le leadership du président de la cour et de l’administrateur de la cour, les méthodes de surveillance de la performance des tribunaux et la réduction des renvois. Certaines d’entre elles ont déjà été mises en œuvres, dans le cadre d’une expérience, par la « Loi Expérimentale sur la Procédure Civile ».

Il mérite d’être indiquer que plusieurs politiques mises en œuvre jusqu’à présent ont inclu les parties prenantes mais elles ont été menées au niveau central. Les recommandations du Conseil de l’Europe et de la CEPEJ, les expériences et les textes internationaux proposent de développer des politiques permettant de poursuivre un traitement d’affaires diligent, grâce à l’engagement et à la fiabilité au niveau de la cour également.

Il est également important de maintenir une évaluation régulière qualitative et quantitative des mesures (exemple: mesures de performance fiables, enquêtes, questionnaires) afin d’adapter les politiques et la structure organisationnelle au contexte changeant.

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1 http://www.dgpj.mj.pt/sections/estatisticas-da-justica/destaques/sections/estatisticas-da-justica/destaques/movimento-processual-dos/downloadFile/file/MovimentoProcessual_1996_2007.pdf?nocache=1212656132.48. Visité le 16 Mars 2009.

2 Source: Ministère de la Justice du Portugal, Direction Générale de la Politique Judiciaire, DGPJ, Traitement des procédures dans les cours de première instance 1996-2008, le 27 Mai 2009.

3 Ministère de la Justice du Portugal, Direction Générale de la Politique Judiciaire, Note Technique. Statistiques juridiques sur le flux des procédures au sein des tribunaux de première instance 1996-2008, Mai 2009.

4 Les données proviennent du Ministère de la Justice du Portugal, Direction Générale de la Politique Judiciaire, DGPJ, 28 Mai 2009. “Types d’affaires en matière civile: l’action en déclaration, les actions en exécution, les actions spéciales, les procédures d’injonction et d’autres affaires » (Ministère de la Justice du Portugal, Direction Générale de la Politique Judiciaire, Note Technique. Statistiques juridiques sur le flux des procédures au sein des tribunaux de première instance 1996-2008, Mai 2009).

5 Les données proviennent du Ministère de la Justice du Portugal, Direction Générale de la Politique Judiciaire, DGPJ, 28 Mai 2009.

6 Les données proviennent du Ministère de la Justice du Portugal, Direction Générale de la Politique Judiciaire, DGPJ, 28 Mai 2009.

7 Les données proviennent du Ministère de la Justice du Portugal, Direction Générale de la Politique Judiciaire, DGPJ 3 Juin 2009.

8 Les données proviennent du Ministère de la Justice du Portugal, Direction Générale de la Politique Judiciaire, DGPJ, 3 Juin 2009.

9 Les données proviennent du Ministère de la Justice du Portugal, Direction Générale de la Politique Judiciaire, DGPJ, Pcircuation procédurale dans les cours de première instance 1996-2007).

10 Les données proviennent du Ministère de la Justice du Portugal, Direction Générale de la Politique Judiciaire, DGPJ, Pcircuation procédurale dans les cours de première instance 1996-2007).

11 Les données proviennent du Ministère de la Justice du Portugal, Direction Générale de la Politique Judiciaire, DGPJ, 3 juin 2009.

12 Les données proviennent du Ministère de la Justice du Portugal, Direction Générale de la Politique Judiciaire, DGPJ, 3 juin 2009..

13 Ministère de la Justice du Portugal, Direction Générale de la Politique Judiciaire, Flux des procédures au sein des tribunaux de première instance 1996-2007

14 Ministère de la Justice du Portugal, Direction Générale de la Politique Judiciaire, Flux des procédures au sein des tribunaux de première instance 1996-2007

15 “Un taux de variation supérieur à 100% signifie que le système judiciaire est capable de traiter un nombre plus élevé d’affaires qui arrivent effectivement dans le système ». CEPEJ (2008), Evaluation des systèmes judiciaires.

16 “Le ratio de rotation des affaires (case turnover ratio) et la durée estimée d’écoulement du stock d’affaires pendantes donnent une idée encore plus large de la capacité des systèmes judiciaires à faire face au flux d’affaires entrantes. En général, le ratio de rotation et la durée estimée d’écoulement du stock permettent de comparer le nombre d’affaires terminées dans une période donnée par rapport au nombre d’affaires pendantes à la fin de la période prise en considération. Les ratios mesurent la fréquence avec laquelle un système judiciaire (ou un tribunal) remplace le nombre d’affaires reçues – ou plus précisément le délai nécessaire pour porter à terme un certain type d’affaires.”. Ibidem.

17 La durée estimée d’écoulement du stock d’affaires pendantes consiste à mesurer en nombre la période où les affaires restent pendantes ou non résolues dans les tribunaux”. Ibidem.



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