Strasbourg, 7 decembrie 2007

CEPEJ(2007)15

Comisia Europeană Pentru Eficacitatea Justiţiei (CEPEJ)

Ghid pentru o mai bună implementare a recomandării cu privire la căile alternative de soluţionare a litigiilor dintre autorităţile administrative şi persoanele private

Trad: Jud. Cristi Danilet

Introducere

1. În cadrul celui de-al treilea Summit al Consiliului Europei (Varşovia, mai 2005), Şefii de State şi Guverne şi-au luat angajamentul «să facă uz din plin de potenţialul normativ al Consiliului Europei» şi să promoveze «punerea în aplicare şi dezvoltare a instrumentelor juridice şi mecanismelor de cooperare juridică». De asemenea, ei au decis «să ajute statele membre în înfăptuirea justiţiei cu echitate şi rapiditate şi să dezvolte mijloacele alternative de soluţionare a litigiilor».

2. În lumina acestor decizii, CEPEJ, al cărei unu din obiectivele statutare este acela de a permite o mai bună aplicare a instrumentelor juridice internaţionale ale Consiliului Europei privind eficacitatea şi echitatea justiţiei, a înscris o nouă acţiune pe lista priorităţilor sale: facilitarea aplicării efective a instrumentelor şi reglementările Consiliului Europei cu privire la modurile alternative de soluţionare a litigiilor.

3. Prin urmare, a fost creat grupul de lucru cu privire la mediere (CEPEJ-GT-MED)1 în vederea examinării impactului, în statele membre, a Recomandărilor pertinente ale Comitetului Miniştrilor, în special :

- Recomandarea Rec(98)1 cu privire la medierea familială;

- Recomandarea Rec(2002)10 cu privire la medierea în materie civilă;

- Recomandarea Rec(99)19 cu privire la medierea în materie penală;

- Recomandarea Rec(2001)9 cu privire la căile alternative de soluţionare a litigiilor dintre autorităţile administrative şi persoanele private,

dar în egală măsură pentru a recomanda măsuri specifice destinate să faciliteze aplicarea lor efectivă, în scopul îmbunătăţirii implementării principiilor medierii conţinute în aceste recomandări.

4. Acest document se referă la Recomandarea Rec(2001)9 cu privire la căile alternative de soluţionare a litigiilor dintre autorităţile administrative şi persoanele private. Alte trei recomandări cu privire la medierea familială, la medierea în materie civilă şi la medierea în materie penală necesită o abordare specifică.

5. În cadrul primei reuniuni a Grupului de lucru (Strasbourg, 8 - 10 martie 2006), a fost elaborat un chestionar pentru a determina în ce măsură sunt cunoscute în statele membre recomandările menţionate mai sus şi mai ales pentru a determina în ce mod sunt dezvoltate la nivel naţional modurile alternative de soluţionarea a litigiilor, în conformitate cu principiile aici menţionate. Chestionarele au fost adresate unui număr de 16 state reprezentative2.

6. Au fost primite 52 răspunsuri la chestionar din statele membre şi de la practicieni şi a fost pregătit un raport de sinteză de către expertul ştiinţific dl. Julien LHUILLIER (Franţa).

7. Va trebui efectuată o muncă suplimentară cu privire la actualizarea Recomandării şi a raportului său explicativ, în particular cu privire la noţiunea şi definiţiile medierii şi concilierii. Înainte de aceasta, pare necesar să se obţină o evaluare mai completă a impactului căilor alternative de rezolvare a litigiilor dintre autorităţile administrative şi persoanele private în statele membre, bazată pe date actualizate şi care pot fi comparate.

8. Cum era de aşteptat, între statele membre există deosebiri importante în legătură cu dezvoltările modurilor alternative de soluţionare a litigiilor dintre autorităţile administrative şi persoanele private şi acest fapt se datorează următoarelor obstacole:

· statele membre nu sunt conştiente de necesitatea şi eficacitatea potenţialelor căi alternative de soluâionare a litigiilor dintre autorităţile administrative şi persoanele private;

· prin urmare, au fost întreprinse puţine eforturi pentru sensibilizarea autorităţilor administrative cu privire la avantajele acestor moduri alternative, susceptibile să aducă soluţii creative, eficace şi rezonabile;

· neîncrederea instanţelor de judecată faţă de dezvoltarea modurilor alternative nejudiciare în domeniul administrativ;

· lipsa de sensibilizare asupra diferitelor moduri alternative de soluţionare a litigiilor în acest domeniu specific;

· lipsa agenţilor de mediere specializaţi în acest domeniu;

· numărul mic de cercetări universitare întreprinse asupra modurilor alternative de soluţionare a litigiilor administrative.

9. Ţinând cont de aceste obstacole, Grupul de lucru a elaborat următoarele linii directorii care nu au un caracter de constrângere, cu scopul de a ajuta statelor membre să pună în aplicare Recomandarea cu privire la căile alternative de soluţionare a litigiilor dintre autorităţile administrative şi persoanele private.

1. DISPONIBILITATE

10. Căile alternative de soluţionare a litigiilor dintre autorităţile administrative şi persoanele private nu vor fi utilizate în statele membre decât după adoptarea unei politici care să favorizeze recurgerea la aceste metode, fie pentru prevenirea litigiilor înainte ca ele să apară, fie pentru rezolvarea lor.

11. Aceste căi de soluţionare a litigiilor trebuie să fie disponibile şi, pentru a extinde aplicabilitatea lor, trebuie să fie laute măsuri în scopul promovării şi stabilirii sistemelor susceptibile să funcţioneze.

1.1. Rolul statelor membre

12. Statele membre, mai precis guvernele şi autorităţile administrative, joacă un rol central în promovarea utilizării căilor alternative de rezolvare a litigiilor cu persoanele private, indiferent că aceasta se referă la actele administrative individuale, la contracte, la responsabilitatea civilă sau alte chestiuni litigioase.

13. Statele membre sunt încurajate să definească în ce moment şi în ce modalitate utilizarea unor căi alternative precum recursul administrativ intern, concilierea, medierea, tranzacţia şi arbitrajul este cea mai potrivită.

14. Statele membre ar trebui să adopte măsuri specifice pentru promovarea recurgerii la modurile alternative de rezolvare a litigiilor fie prin instituţionalizarea lor, fie de la caz la caz.

15. În caz de necesitate, ele ar trebui să adopte o lege sau să adapteze legislaţia existentă la principiile enunţate în Recomandare, de exemplu instituirea ca obligatorie în unele cazuri de a se apela la recursul administrativ intern, conciliere, mediere şi tranzacţie.

16. Statele membre ar trebui să încurajeze utilizarea recursului administrativ intern, concilierii, medierii şi tranzacţiei drept condiţie prealabilă sesizării instanţelor judecătoreşti.

17. Pentru rezolvarea diferendelor cu persoanele private, statele membre ar trebui să încurajeze autorităţile administrative să propună moduri alternative de soluţionare a litigiilor dacă ele există şi nu contravin legislaţiei în vigoare.

18. Statele membre ar trebui să încurajeze autorităţile administrative să revizuiască clauzele contractuale, subvenţiile şi alte forme de asistenţă cu scopul autorizării şi încurajării recurgerii la căile alternative de soluţionare a litigiilor.

19. La cererea persoanelor private, autorităţile administrative ar trebui să accepte să supună o chestiune litigioasă unui mod alternativ de soluţionare disponibil, fără ca această procedură să fie contrară interesului public sau să fie utilizată în mod abuziv de către o persoană privată.

1.2 Susţinerea de către statelor membre a proiectelor cu privire la căile alternative de soluţionare a litigiilor dintre autorităţile administrative şi persoanele private

20. Statele membre ar trebui să recunoască şi să promoveze căile alternative de soluţionare a litigiilor dintre autorităţile administrative şi persoanele private, prin susţinere financiare sau de altă natură, cu scopul de a se asigura că ele oferă un serviciu de calitate şi o participare echilibrată a tuturor părţilor implicate (funcţionari sau agenţi ce reprezintă autorităţile publice, persoane private, asociaţii recunoscute de mediatori, cercetători, barouri, membri ai sistemului judiciar, profesionişti ai dreptului, etc.).

21. Recursul administrativ intern, care constituie un mijloc important de prevenire a litigiilor înaintea apariţiei lor, ar trebui să fie utilizat prealabil altor moduri alternative de rezolvare a litigiilor, chiar dacă ele sunt disponibile.

1.2. Rolul autorităţilor administrative

22. Autorităţile administrative ar trebui, în practica lor cotidiană cu persoanele private, să utilizeze procedura recursului administrativ intern pentru a decide asupra oportunităţii şi/sau legalităţii unui act administrativ.

23. Autorităţile administrative ar trebui să utilizeze cele mai potrivite moduri alternative de soluţionare a litigiilor, cu acordul părţilor.

1.4. Rolul judecătorului

24. Judecătorii au un rol important în dezvoltarea căilor alternative de rezolvare a litigiilor dintre autorităţile administrative şi persoanele private. În caz de necesitate, ei ar trebui să fie abilitaţi să recomande modurile alternative, îndeosebi concilierea, medierea şi tranzacţia, cât şi organizarea unor sesiuni de informare. Prin urmare, este important de a veghea ca aceste moduri să fie disponibile, fie prin crearea unor sisteme anexă la instanţele judecătoreşti, fie orientând părţile către listele cu agenţii de mediere.

25. În cadrul controlului exercitat din partea tribunalelor, judecătorii trebuie să ţină cont de acordul ce intervine între părţi, afară de cazul când acest acord este contrar interesului public.

1.5. Rolul avocaţilor

26. Codurile de conduită pentru avocaţi ar trebui să includă o obligaţie sau o recomandare de a propune, în anumite cazuri, căi alternative de soluţionare a litigiilor dintre autorităţile administrative şi persoanele private mai înainte de a iniţia o procedură în faţa tribunalelor, şi de a furniza informaţiile şi sfaturile pertinente clienţilor lor asupra acestui subiect.

27. Barourile şi asociaţiile profesionale de avocaţi ar trebui să dispună de listele agenţilor de mediere specializaţi în căile alternative de rezolvare a litigiilor administrative şi să le difuzeze printre avocaţi.

1.6. Calitatea planurilor de acţiune privind modurile alternative de soluţionare a litigiilor administrative

28. Este important ca planurile de acţiune existente şi proiectele pilot în curs să fie controlate şi evaluate în mod continuu, cu scopul de a se asigura respectarea principiilor egalităţii şi imparţialităţii cât şi a drepturilor părţilor. Ar trebuie să fie elaborate criterii comune de evaluare.

29. Statele membre ar trebui să încurajeze autorităţile publice să conlucreze pentru facilitarea, promovarea şi coordonarea utilizării mijloacelor alternative de soluţionare a litigiilor dintre autorităţile administrative şi persoanele private.

1.7. Calificările agenţilor de mediere

30. Pentru autorităţile administrative care propun sau acceptă căi alternative de rezolvare a litigiilor, pentru judecătorii care orientează părţile la aceste moduri alternative, pentru avocaţii care îşi consiliază clienţii şi pentru încrederea publicului în aceste moduri alternative, este esenţial să se asigure calitatea serviciilor.

31. În scopul asigurării respectării principiilor egalităţii, imparţialităţii şi a drepturilor părţilor, agenţii de mediere - mediatori, conciliatori, negociatori şi arbitri – n-ar trebui să fie funcţionari sau angajaţi permanenţi sau temporari într-o funcţie publică.

32. Având în vedere deosebirile în programele de instruire, statele membre ar trebui să încerce să se asigure că agenţii de mediere dispun de programe de formare corespunzătoare şi să instituie norme comune în materie de instruire.

33. Cel puţin, următoarele elemente ar trebui să figureze în programele de formare a agenţilor de mediere:

· principiile şi obiectivele căilor alternative de soluţionare a litigiilor administrative,

· conduita şi deontologia agentului de mediere,

· caracteristicile, fazele şi obiectivele fiecărui mod alternativ - mediere, conciliere, tranzacţie şi arbitraj,

· indicarea, structura şi dezfăşurarea diferitor moduri alternative de soluţionare a litigiilor administrative,

· cadrul juridic pentru diferite moduri alternative de rezolvare a litigiilor administrative,

· arta şi tehnicile de comunicare şi negociere,

· arta şi tehnicile pentru diferite moduri alternative de rezolvare a litigiilor administrative,

· număr corespunzător de jocuri de rol şi exerciţii practice,

· particularităţi ale căilor alternative de rezolvare a litigiilor administrative,

· evaluarea cunoştinţelor şi competenţelor pentru persoanele instruite.

34. Această formare ar trebui să ţină cont de particularităţile specifice ale activităţii de mediatori/conciliatori, negociatori şi arbitri.

35. Este deosebit de recomandabil să se asigure o continuitate a acestei formări organizând în acest sens supravegherea, tutela şi formarea profesională continuă.

36. Statele membre ar trebui să recunoască importanţa stabilirii criteriilor comune pentru acreditarea agenţilor de mediere şi/sau a instituţiilor ce oferă mijloace alternative de soluţionare a litigiilor administrative şi/sau care formează agenţii de mediere. Ţinând cont de mobilitatea crescândă în cadrul Europei, ar trebui luate măsurile necesare pentru instituirea unor criterii comune internaţionale pentru acreditare, cum ar fi, de exemplu, un brevet de mediator european, etc.

37. În măsura în care unele state membre se confruntă cu dificultăţi în ceea ce priveşte calitatea formării agenţilor de mediere, instituţiile naţionale de formare sunt invitate să stabilească legături şi/sau un program continuu de formare a agenţilor de mediere (de exemplu, un centru european de formare a agenţilor de mediere). Consiliul Europei, în cooperare cu Uniunea Europeană, vor putea contribui la aceasta.

1.8. Coduri de conduită

38. Statele membre ar trebui să ia măsuri pentru a garanta, la nivel naţional, uniformitatea conceptelor, câmpul de aplicare şi garanţiile principiilor fundamentale ale căilor alternative de rezolvare a litigiilor administrative, cum ar fi confidenţialitatea, atunci când se aplică, sau altul.

39. Având în vedere faptul că Codul european de conduită a mediatorilor pentru medierea civilă şi comercială începe să dobândească o recunoaştere generală a părţilor implicate în mediere pe tot teritoriul Europei, se recomandă să fie elaborate coduri speciale cu privire la căile alternative de rezolvare a litigiilor între autorităţile administrative şi persoanele private.

1.9. Încălcări ale codurilor de conduită

40. Dacă mediatorii nu respectă un cod de conduită, statele membre ar trebui să poată depune plângere şi să dispună de proceduri disciplinare.

2. ACCESIBILITATEA

2.1. Costul pentru solicitanţi al căilor alternative de rezolvare a litigiilor dintre autorităţile administrative şi persoanele private

41. Recursul administrativ intern, care în mod normal constituie «primul nivel» al soluţionării litigiilor ar trebui să fie gratuit cu scopul de a încuraja cele două părţi să ajungă la o soluţie de consens fără a fi necesar să se apeleze la un agent de mediere sau la instnaţele judecătoreşti.

42. Cât priveşte alte moduri pentru care intervenţia unui agent de mediere este necesară, costul pentru persoana privată ar trebui să fie rezonabil şi proporţional cu interesele din cauză. Pentru ca modurile alternative de soluţionare a litigiilor dintre autorităţiel publice şi persoanele private să fie accesibile publicului larg, statele membre ar trebui să le asigure o susţinere financiară directă. Pentru motive de egalitate în faţa legii şi de acces la justiţie, este inadmisibil ca unele categorii sociale să nu poată beneficia de un serviciu din cauza lipsei resurselor financiare. Pentru utilizatorii care dispun de mijloace economice limitate, statele membre ar trebui să fie încurajate să propună ajutorul public judiciar disponibil părţilor implicate în modurile alternative de rezolvare a litigiilor administrative, în acelaşi mod cum se asigură ajutorul judiciar părţilor în proces.

2.2. Suspendarea termenelor de prescripţie

43. Părţile nu trebuie să fie împiedicate în a apela la căile alternative de soluţionare a litigiilor de împlinirea termenelor de prescripţie, decât doar în caz de arbitraj.

44. Statele membre sunt invitate să aplice dispoziţiile ce prevăd suspendarea termenelor de prescripţie.

3. SENSIBILIZARE

45. Răspunsurile la chestionar arată că unul din principalele obstacole la dezvoltarea căilor alternative de soluţionare a litigiilor între autorităţile administrative şi persoanele private constă în lipsa sensibilizării din partea statelor membre, a guvernelor, a autorităţilor administrative, a personalului judiciar, a altor profesionişti ai dreptului şi a publicului.

46. Pentru ca Recomandarea cu privire la căile alternative de soluţionare a litigiilor dintre autorităţile administrative şi persoanele private să fie accesibilă factorilor decidenţilor publici, funcţionarilor şi salariaţilor, universitarilor, agenţilor de mediere şi persoanelor private interesate de mediere, este esenţial ca ea să fie tradusă şi difuzată în limbile tuturor statelor membre.

47. Se recomandă ca CEPEJ să creeze o pagină speciale consacrată medierii şi altor mijloace de rezolvare a litigiilor pe site-ul său de Internet. Ea va putea include traducerea Recomandărilor, rapoartele lor explicative şi alte documente pertinente ale Consiliului Europei, evaluarea impactului acestor recomandări în statele membre. Această pagină specială va putea de asemenea conţine informaţii cu privire la controlul şi evaluarea planurilor de acţiune şi proiectelor pilot de mediere sau a altor moduri de rezolvare a litigiilor, o listă de prestatorii de servicii de mediere şi a agenţilor de mediere în statele membre, legătuiri de internet utile, etc.

3.1. Sensibilizarea publicului larg

48. Statele membre, înalţii funcţionari sau salariaţi, şi agenţii de mediere ar trebui să întreprindă măsurile corespunzătoare pentru sensibilizarea opiniei publice referitoare la avantajele căilor alternative de rezolvare a litigiilor dintre autorităţile administrative şi persoanele private.

49. Aceste măsuri ar putea include :

· articole/informaţii în media,

· difuzarea informaţiilor cu privire la căile alternative de soluţionare a litigiilor prin intermediul pliantelor/broşurilor, Internet, afişelor,

· linii telefonice speciale către agenţii de mediere,

· centre de informare şi consiliere,

· campanii de sensibilizare focalizate,

· seminare şi conferinţe,

· zilele « uşilor deschise » în instanţe şi instituţiile ce prestează astfel de servicii.

50. Statele membre sunt de asemenea încurajate să pună la dispoziţia publicului informaţii cu privire la mijloacele de acces şi de utilizare a modurilor alternative de soluţionare a litigiilor dintre autorităţile administrative şi persoanele private, şi în particular prin difuzarea lor pe Internet.

51. Statele membre ar trebui în egală măsură să noteze că modurile alternative de rezolvare a litigiilor dintre autorităţile administrative şi persoanele private anexate instanţelor judecătoreşti pare să constituie, în practică, un mijloc eficace de sensibilizare a personalului judiciar, a profesioniştilor din domeniul dreptului cât şi a utilizatorilor.

52. Statele membre, universităţile, alte instituţii academice şi decidenţii interesaţi de căile alternative de rezolvare a litigiilor dintre autorităţile administrative şi persoanele private ar trebui să susţină şi să promoveze cercetarea ştiinţifică în domeniul acestor căi alternative de rezolvare a litigiilor.

53. Aceste căi alternative de soluţionare a litigiilor ar trebui incluse în programele educaţionale naţionale.

3.2. Sensibilizarea utilizatorilor

54. Înalţii funcţionari şi salariaţi, membrii sistemului judiciar, procurorii, avocaţii şi alţi profesionişti din domeniul dreptului, cât şi alte instituţii implicate în soluţionarea litigiilor ar trebui să furnizeze informaţii şi consiliere asupra căilor alternative de soluţionare a litigiilor dintre autorităţile administrative şi persoanele private.

55. Cu scopul de a face aceste căi de soluţionare a litigiilor mai interesante pentru solicitanţi, statele membre ar putea prevedea posibilitatea de reducere, suprimare sau de rambursare a cheltuielilor de judecată în unele cazuri atunci când părţile recurg la modurile alternative pentru a încerca să rezolve un diferend, fie că aceasta are loc înainte de iniţierea procesului, fie în cursul procedurii judiciare.

56. Statele membre ar putea cere utilizatorilor şi furnizorilor de ajutor public judiciar să prevadă, înainte de a beneficia de ajutorul în discuţie cu ocazia unei proceduri judiciare, posibilitatea unei rezolvări amiabile a conflictului, în special prin intermediul acestor căi alternative.

3.3 Sensibilizarea instituţiei judiciare

57. Atunci când judecătorii joacă un rol esenţial în căile alternative de soluţionare a litigiilor între autorităţile administrative şi persoanele private, este esenţial ca ei să deţină o perfectă cunoaştere şi înţelegere a procedurilor şi a avantajele acestora. În acest scop ar putea fi organizate sesiuni de informare şi programe de formare iniţială şi continuă cuprinzând elemente specifice a acestor moduri alternative utile în lucrul cotidian al jurisdicţiilor specifice.

58. Este important de a întări, în acelaşi timp, atât legăturile instituţionale, cât şi cele personale între judecători şi agenţii de mediere. Aceasta s-ar putea realiza prin organizarea de conferinţe şi seminare comune.

3.4. Sensibilizarea avocaţilor

59. Căile alternative de soluţionare a litigiilor dintre autorităţile administrative şi persoanele private ar trebui să fie incluse în programele de formare iniţială şi continuă a avocaţilor.

60. Statele membre şi barourile ar trebui să întreprindă măsuri pentru a stabili baremele onorariilor care să nu descurajeze avocaţii în a-şi sfătui clienţilor să apeleze la căile alternative de rezolvare a litigiilor. De exemplu, onorariile fixe pentru fiecare tip de cauză ar putea favoriza rezolvarea lor într-un stadiu incipient, clienţii ar putea achita onorarii identice de avocat indiferent dacă cauza lor este soluţionată printr-un mod alternativ sau printr-un proces clasic, remunerarea avocaţilor ar putea fi bonificată dacă modurile alternative duc la soluţionarea diferendelor.

1 CEPEJ-GT-MED este compus după cum urmează : dna Nina BETETTO (Slovenia), dna Ivana BORZOVÁ (Republica Cehă), dl Peter ESCHWEILER (Germania), dna Maria da Conceição OLIVEIRA (Portugalia), dl Rimantas SIMAITIS – Preşedinte - (Lituania), dl Jeremy TAGG (Regatul Unit), dna Anna WERGaENS (Suedia).

2 România este unul dintre aceste state (n.ns, CD).



 Top